Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Электронное правительство как концепция эффективного государственного управления 24
1.1. Возникновение теоретических предпосылок концепции «электронного правительства» 24
1.2. Эволюция научных представлений о концепции «электронного правительства». 39
1.3. Новейшая система взглядов: от концепции «электронного правительства» к «открытому правительству». 52
Глава 2. Основные тенденции развития «электронного правительства» в государственном управлении России 78
2.1. Нормативно-правовая база «электронного правительства» в РФ 79
2.2. Анализ государственной практики реализации основных направлений развития «электронного правительства» в России. 100
2.2.1. Развитие электронного межведомственного взаимодействия 102
2.2.2. Предоставление услуг в электронном виде 108
2.2.3. Развитие порталов и предоставление информации о деятельности органов власти 116
2.2.4. Внедрение универсальной электронной карты гражданина. 125
Глава 3. STRONG Гражданские практики участия в деятельности «электронного правительства» в
современной России STRONG 136
3.1. Влияние новых коммуникационных институтов на качество государственного управления 136
3.2. Гражданские интернет-проекты как инструмент повышения качества государственного и муниципального управления 146
Заключение 177
Список литературы диссертационного исследования 186
Нормативно-правовые акты 186
Книги, монографии, научные сборники 189
Отчеты о научно-исследовательской работе 192
Статьи в периодических изданиях 193
Интернет-ресурсы 194
Публикации в интернете 195
Литература на иностранном языке 200
- Эволюция научных представлений о концепции «электронного правительства».
- Новейшая система взглядов: от концепции «электронного правительства» к «открытому правительству».
- Развитие электронного межведомственного взаимодействия
- Гражданские интернет-проекты как инструмент повышения качества государственного и муниципального управления
Эволюция научных представлений о концепции «электронного правительства».
Актуальность темы исследования. Сегодня мировое развитие немыслимо без опоры на глобальную сеть Интернет, и новые информационно-коммуникативные технологии (ИКТ). Все глубже проникая в повседневную жизнь миллионов людей, изменяя привычные шаблоны и стереотипы поведения, ИКТ стимулируют переход к информационному обществу, в котором информация становится стратегическим ресурсом развития, а государство переходит на электронные рельсы функционирования. Открывается огромное поле для научных исследований сетевых структур и новых институтов, горизонтальных взаимодействий, влияния коммуникативных потоков на ускорение социального времени и сжатие пространства и т.д.
С точки зрения политической науки особый интерес вызывает вопрос о сущностных трансформациях взаимоотношений общества и государства на современном этапе, благодаря появлению ИКТ. Использование современных технологий позволяет практически мгновенно мобилизовать значительные группы людей, как в поддержку, так и против существующих правил игры, достаточно вспомнить массовые акции протеста в Молдавии и Иране в 2009 году, в начале 2011 года в Северной Африке и в конце 2011 в России, организованные с использованием интернет-сетей, что привнесло в политический дискурс такие понятия как «сетевая революция», «twitter-революция», «кибер-диссидентство» и т.д.
Впрочем, сами новые технологии скорее нейтральны, они несут лишь потенциал изменений, шанс и новые возможности (равно как и угрозы) для пересмотра социального контракта, «общественного договора». В последние несколько лет произошли как минимум два крупных международных скандала, в эпицентре которых оказались частные лица заполучившие доступ к закрытой государственной информации – Джулиан Ассанж опубликовавший секретные документы на сайте Wikileaks и Эдвард
Сноуден, бывший сотрудник ЦРУ и Агентства национальной безопасности США, заявивший о тотальной слежке американских спецслужб за информационными коммуникациями по всему миру. Подобные кейсы заставляют заново оценить потенциал современных технологий, с точки зрения социально-политических последствий их применения. Каким образом и в каких целях разнообразные акторы, и в первую очередь само государство, осваивают и используют ИКТ? Какие структурные трансформации происходят во взаимоотношениях власти и общества?
Упор на общественной составляющей не случаен, поскольку для автора в первую очередь важно рассмотреть влияние ИКТ на современную политику в широком значении “policy”, - как инструмент согласования интересов множества акторов. Использование ИКТ в сфере “politics”, как правило, сводится к отдельным тактическим инициативам противостоящих сторон. С одной стороны – это государственные инициативы по введению цензуры, борьба с экстремизмом в интернете, антипиратское законодательство, «черные списки» сайтов, преследования оппозиционных блогеров и т.д. С другой стороны – это проект «Роспил» Алексея Навального, выявление заграничной собственности, проверка налоговых деклараций, поиск плагиата в диссертациях у чиновников и т.д.
Все это имеет место быть, но основная масса изменений и инициатив происходит в ином поле, в процессах административной модернизации государства – переходе на предоставление услуг в электронном виде, системах электронного межведомственного взаимодействия, электронной идентификации граждан, раскрытия информации о деятельности органов власти, открытых данных и т.д. Это колоссальные изменения в масштабах всей страны, которые происходят здесь и сейчас и они, так или иначе, касаются всех граждан России.
Поэтому в центре исследования стоит проблема взаимоотношений общества и государства, гражданских и административных практик с применением новых информационных технологий. Под практикой подразумеваются целенаправленные усилия или деятельность различных субъектов, по преобразованию имеющихся у них ресурсов для достижения желаемых результатов в сфере «электронного правительства».
Необходимо понять, возникают ли новые точки соприкосновения или напряжения между органами власти и населением в связи с этими новыми видами деятельности? Какие новые механизмы гражданского влияния, «энфорсмента» появляются? Увеличивается ли подотчетность, прозрачность органов власти или наоборот появляются новые формы безответственности? Как классические иерархизированные государственные структуры отвечают на новые вызовы времени, реагируют на требования разрастающихся социальных сетей и сообществ? Есть ли «спрос» со стороны общества на государственное «электронное предложение» и какие собственные инициативы оно выдвигает в ответ?
Автору представляется значимым рассмотреть «электронное правительство» не как некий безликий проект, развертываемый под монопольным присмотром государства, а как предмет или арену столкновений, конкуренции, противостояния и сотрудничества разнообразных государственных и гражданских акторов. Это пространство возможностей, поле на котором разные игроки реализуют свои собственные стратегии, совпадающие или противостоящие друг другу. Это живой эволюционирующий процесс, который создается усилиями массы самых разных заинтересованных лиц из государственных, общественных и бизнес-структур, а также инициативами энтузиастов-одиночек.
Количество определений «электронного правительства» безмерно велико: от сугубо технологических, капсулирующих его на уровне конкретных ИКТ, до чрезмерно абстрактных. Для одних «электронное правительство» - это теория, политическая идеология, в пределе - миссия; для других – это государственная политика, программы в духе «Электронная Россия»; для третьих – это новые «окна возможностей», пространство поиска, новых практик и экспериментов; есть и те, для кого «электронное правительство» - это фикция, ненужное обременение или даже угроза
Новейшая система взглядов: от концепции «электронного правительства» к «открытому правительству».
Анализ различных подходов к пониманию сущности «электронного правительства» был бы не полон без учета критики данной концепции, поскольку в ней содержатся свои слабые места и противоречия. Рассмотрение этих недочетов поможет детальнее понять процесс ее дальнейшей эволюции и появление концепции «открытого правительства».
Современная критика концепции «электронного правительства» базируется на новых тенденциях, проявившихся как в развитии информационных технологий, так и в политике и обществе после нулевых годов XXI века. Можно выделить следующие основные направления критического подхода к теории и практике «электронного правительства»: критика оппортунистического характера использования ИКТ в политике и публичном управлении; критика консьюмеристкого подхода к электронному правительству в силу доминирования идеологии нового государственного менеджмента; критика преобладающего акцента на информации, ее хранении, распространении и использовании в правительственных порталах; критика репрезентативной модели демократии, на которой основывалось электронное правительство. Рассмотрим суть их «претензий» более подробно.
Критика оппортунистического характера использования ИКТ. Речь идет о степени влияния новых технологий на политический процесс. Исследователи Э.Кампен и К.Снийкерс в статье «Электронная демократия. Критическая оценка последней электронной мечты» отмечают: «Когда мы принимаем точку зрения, что Интернет является, фактически улучшением телефона и телеграфа, вопрос о том, может ли ИКТ в целом и Интернет в частности усовершенствовать демократический процесс, сведется к вопросу, способствовали ли в прошлом телеграф Альберта Джеймса Мейера и телефон Александра Грэхэма Белла гражданскому участию в разработке политики. Или к тому же, повлияла ли паровая машина или любое другое техническое изобретение на правительственный процесс принятия решений. Конечно, общество изменяется в ногу с прогрессом науки и технологии. Но, как утверждала Энн Макинтош, нет ничего демократического в технологии»149.
При таком подходе акцент в концепции «электронного правительства» должен делаться не на технической стороне вопроса, а на том влиянии, которое новые технологии оказывают на публичное управление.
В России, как будет показано во второй главе, построение «электронного правительства» на местах зачастую сводится именно к технологическому подходу, автоматизации бюрократической деятельности, а не расширению возможностей гражданского влияния на органы власти.
Критика консьюмеристского подхода к «электронному правительству». Программы внедрения «электронного правительства» в 1990-е годы и позднее ориентировались преимущественно на идеологию нового государственного менеджмента с его основной идеей «сделать правительство эффективным и дешевым».
В значительной мере это означало, что, используя «электронное правительство», можно предоставлять государственные услуги населению эффективнее и менее затратно. Однако оказалось, что консьюмеристский подход к электронному правительству страдает многими недостатками, простого акцента на дешевом предоставлении услуг явно недостаточно, когда рассматриваются возможности новых ИКТ и Интернета150.
Эндрю Чедвик и Кристофер Мэй указывают на ограниченный характер отношения правительства и граждан, когда последние выступают лишь «клиентами» государства. «ИКТ будут усиливать предоставление услуг с более точно нацеленной коммуникацией на запросы граждан и более
Как уже упоминалось ранее, новый государственный менеджмент задавал слишком узкие рамки, в которых гражданин рассматривался лишь как покупатель услуг государства. Понятия общественное благо, политический выбор, свободы, социальный капитал оказывались на периферии государственных реформ.
Критика преобладающего акцента на информации. Ключевым в теории и практике «электронного правительства» является информационный подход. Подчеркивается, что «электронное правительство» является эффективным средством накопления правительственных документов онлайн, оказания информационных услуг, и часто это считается основным показателем их информационной прозрачности, чем больше информации открыто – тем лучше.
Тем не менее, хотя технические возможности информационного насыщения почти безграничны, но она часто лежит «мертвым грузом» и не используется в процессе принятия решений. Пассивный характер информационного накопления является характерной чертой традиционной стратегии внедрения «электронного правительства». Как пишет Кристин Беллами, «огромное количество данных потекло в правительство, но
В этой связи совершенно не случайным является вывод Уилсона Уонга и Эрика Уэльча, сделанный ими на основе эмпирического анализа информационной открытости и прозрачности электронных правительственных порталов, о том, что количество информации еще не означает стремления к интерактивности. «Бюрократы могут, следовательно, использовать сеть в качестве инструмента распространения информации, с одной стороны, в то же самое время пытаясь использовать ее для ограничения взаимодействия, с другой… Есть опасность, — пишут они, — что новый интерфейс, созданный электронным правительством и рассчитанный на связи правительство - граждане, может просто использоваться в качестве дополнительного канала большей политической пропаганды и политического контроля, а не усилению реальной ответственности»153. Простое опубликование информации о деятельности органов власти еще не делает их более прозрачными. В какой-то мере происходит обратный процесс, когда информации становится слишком много, ее избыточный характер препятствует оперативному и целевому информированию. Поэтому на первое место по значимости в современном мире выходит уже не столько «право на информацию», сколько «право на информированность», то есть получение информации об информации – навигационные справочники, каталоги, поисковые фильтры и т.д.
Развитие электронного межведомственного взаимодействия
Заданный темп нововведений порождал массу проблем, поскольку решения принимались в максимально сжатые сроки, слабо соотносились друг с другом, а иногда просто вступали в противоречие. Попытка свести в единый документ наработки административной реформы, а также достижения в области «электронного правительства», была предпринята 27 июля 2010 года с принятием федерального закона №210 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
Как следует из названия, закон регламентировал ключевые положения, касающиеся предоставления услуг. Он закрепил определение государственных и муниципальных услуг, установил требования к процедурам предоставления услуг, в том числе в электронном виде. Требования к информационному обмену - запрет требовать у заявителя предоставления документов, справок, согласований и других имеющихся в государственных и муниципальных органах данных. Требования к взиманию с заявителя платы за предоставление услуг. Общие требования к структуре и к разработке административных регламентов и стандартов и требования к порядку независимой экспертизы. Регламентировал организацию предоставления услуг в многофункциональных центрах (МФЦ) по принципу По замыслу авторов принятие закона призвано обеспечить: снижение издержек граждан и организаций на преодоление административных барьеров; повышение качества и эффективности исполнения принимаемых решений; единообразную правовую регламентацию действий по предоставлению услуг, в том числе в электронной форме, процедур внутренней деятельности органов власти и их взаимодействия между собой; доступность для граждан и организаций информации о ходе предоставления услуги на каждой стадии и т.д215.
210-ФЗ вобрал в себя многие позитивные достижения административной реформы и результаты программы «Электронная Россия», закрепил принципиальные положения в отношении структуры «электронного правительства»: предоставления государственных услуг в электронном виде, реестров услуг, порталов, универсальной электронной карты и т.д.
Однако в нем было и не мало недостатков, среди которых можно выделить следующие: не отражены нормы, регламентирующие взаимодействие органов исполнительной власти с получателями услуг (заинтересованными группами) при разработке и изменении административных регламентов; Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». // [Электронный в законе отсутствует понятие «качество предоставления государственной (муниципальной) услуги и, соответственно, не закреплена обязанность органов исполнительной власти повышать качество предоставления услуг; в законе не регламентировано проведение внешнего независимого мониторинга качества предоставления услуг; не регламентирована обязательность органов власти при разработке регламента получения результатов независимой экспертизы. Отсутствие экспертизы не препятствует принятию регламента216.
Стоит отметить, что 9 июня 2013 года Президент РФ внес изменения в данный закон, предусматривающие предоставление информации о деятельности государственных органов и органов МСУ неограниченному кругу лиц посредством её размещения в сети Интернет в форме открытых данных. Данный формат размещения допускает автоматизированную обработку указанной информации без предварительных изменений человеком в целях её повторного использования217. Это безусловно важный шаг в реализации политики по обеспечению открытости органов власти. Главным плюсом принятого закона является то, что теперь публикация сведений в формате открытых данных является обязательной.
20 октября 2010 г. распоряжением Правительства РФ № 1815-р «О государственной программе РФ «Информационное общество (2011 - 2020 годы)» была утверждена государственная программа «Информационное
Аналитическая записка. Замечания к законопроекту «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» разработанные экспертами Центра ГРАНИ. // Из личного архива автора. 217 Внесены изменения в законодательство, направленные на обеспечение открытости деятельности госорганов. // [Электронный ресурс]. URL: http://президент.рф/документы/18302 (дата обращения 12.08.2013). общество», которая служит логическим продолжением «Электронной России». Целью программы является получение гражданами и организациями преимуществ от применения информационных и телекоммуникационных технологий за счет обеспечения равного доступа к информационным ресурсам, развития цифрового контента, применения инновационных технологий, радикального повышения эффективности государственного управления при обеспечении безопасности в информационном обществе218.
6 апреля 2011 года был принят Федеральный закон № 63-ФЗ «Об электронной подписи», который закрепил использование электронной подписи219.
10 июня 2011 года распоряжением Правительства РФ № 1021-р была утверждена «Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы», документ, явившийся логическим продолжением административной реформы.
В качестве целей обозначается снижение административных барьеров и повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг. И опять же в тексте Концепции легко проследить тесную связь с направлениями развития «электронного правительства»: предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме, применение системы межведомственного электронного взаимодействия, обеспечение
Гражданские интернет-проекты как инструмент повышения качества государственного и муниципального управления
Итак, подводя итоги, еще раз констатируем, что стержневыми направлениями строительства «электронного правительства» являются: развитие электронного межведомственного взаимодействия; предоставление услуг в электронном виде; развитие порталов и предоставление информации о деятельности органов власти, внедрение универсальной электронной карты.
Масштаб задач, которые требуют решения в инфраструктурной, технической, нормативной, просветительской, кадровой и иных сферах, колоссален. По каждому из этих направлений государство предприняло большие усилия: создало и адаптировало нормативно-правовую базу, разработало и распространяет программные решения на регионы и муниципалитеты по всей стране, задает быстрый темп, преодолевает внутреннее сопротивление, тратит огромные финансовые ресурсы и т.д. Несмотря на это результаты пока остаются неутешительными.
С точки зрения автора, основная причина в том, что государство преимущественно делает это в одиночку, сверху, без опоры на гражданские инициативы снизу. Общество фактически не задействовано в процессах модернизации, ему отведена роль пассивного потребителя, пользователя. Крайне мало внимания уделяется интерактивным формам привлечения граждан, поддержке низовых гражданских инициатив в сфере «электронного правительства». Отсутствует системная политика по привлечению граждан к разработке, настройке и оценке новых электронных процедур с точки зрения удобства, понятности, доступности и т.д. Как было продемонстрировано ключевой в этих вопросах, федеральный закон № 210 от 27.07.2010 не предусматривает внешнего обязательного мониторинга и экспертизы качества государственных услуг. При внедрении решений ведомствами не проводятся фокус-группы, не изучаются потребительские предпочтения. Темп нововведений (например, за 2 года полностью перейти на межведомственное взаимодействие) фактически исключает возможности полноценного общественного обсуждения, гражданской рефлексии.
Из-за этого вместо реальной «перезагрузки» взаимоотношений государства и общества, выхода на новый качественный уровень взаимодействия, электронная модернизация сводится к оцифровке традиционных бюрократических практик, решению технических задач, превалированию ведомственных подходов в ущерб общественным интересам, затягиваю процессов в длительных межведомственных согласованиях, ориентацией на формальные плановые показатели вместо значимых социальных эффектов.
Особенно это странно, если учесть, что на сегодняшний день в стране существуют сотни разнообразных электронных гражданских инициатив, как минимум находящихся в русле идей «Открытого правительства», а как максимум являющихся конкретными апробированными инструментами в повышении качества государственного и муниципального управления. И это движение «снизу» пока не находит поддержки со стороны государства, по большому счету не замечено им, не интегрировано в создаваемую архитектуру «электронного правительства».
Именно поэтому, чтобы попытаться переломить бюрократический и технологический подходы в создании «электронного правительства» необходимо оценить возможности и начинания гражданских инициатив в этой сфере. Рассмотреть, как граждане с помощью новых информационных технологий влияют на органы власти, как осваивают новые электронные практики, какие «поддерживающие» шаги они совершают, чтобы заполнить дефициты государственных решений при внедрении «электронного правительства». Найти точки соприкосновения, варианты часто-государственного партнерства в сфере «электронного правительства», способствующие развитию гражданской активности и вовлечению граждан в управление государством. Эти вопросы будут рассмотрены в третьей главе данной работы.
Влияние новых коммуникационных институтов на качество государственного управления Государство является институтом публичной власти, и поэтому изменения, касающиеся коммуникаций, в первую очередь затрагивают именно его. Информация меняет мир вокруг, становится частью нас самих, изменяет принципы восприятия действительности. На смену традиционных Web-сервисов первого поколения, приходит идеология Web 2.0, построенная на принципе привлечения пользователей к наполнению ресурсов контентом. Виртуальные социальные сети охватывают все больше и больше пользователей. Практически ежедневно создаются сотни виртуальных сообществ по всему миру, привлекающие огромное количество людей.
Применение современных ИКТ позволяет мгновенно мобилизовать значительные группы людей. Использование при этом политической риторики способно создать серьезную угрозу для действующей власти. Перед государством встает выбор: или интегрироваться во всеобщее коммуникационное поле, активно участвовать в деятельности гражданских организаций, ограничивая свой собственный суверенитет, или остаться в стороне от этих процессов, сохранив полноту власти и вертикальные иерархии.
В России государство пока «проигрывает» политическую борьбу в социальных сетях. Так можно в качестве примера сравнить количество подписчиков на провластные и оппозиционные аккаунты, в одной из самых популярных сетей «В контакте» (По данным TNS Web Index за март 2013, в топ-5 самых популярных ресурсов Интернета в России по показателю среднесуточной аудитории вошли Яндекс - 35 проектов, аудитория 30,7 млн.
На 10 октября 2013 года в социальной сети «В контакте» насчитывалось более 2 600 сообществ содержащих название «Единая Россия» – в их числе несколько относительно серьезных партийных групп, множество мелких региональных. Официальная группа партии "Единая Россия" http://vk.com/edinrosru включала 13 711 участников. Стилистика ведения группы в том, что при фактическом отсутствии комментариев и перепостов, присутствует большое количество «лайков», это позволяет предположить, что в развитии группы используется технология закупки «лайков» на соответствующих биржах. Примечательно что в списке результатов поиска по запросу «Единая россия» после аккаунта партии власти, сразу следует группа «Народ против партии "Единая Россия"» http://vk.com/antier в которой состоят 11 800 пользователей, наполнение группы контентом осуществляется регулярно, характер комментариев позволяет утверждать, что в группе идет живое общение пользователей, а не имитация такового.
Личный аккаунт Дмитрия Медведева «В контакте» http://vk.com/medvedevswears насчитывает 7 600 пользователей, в то же время, группа основного оппозиционера действующей власти Алексея Навального «Роспил» http://vk.com/rospil объединяет более 260 000 пользователей, в сообществе ведется активная публикация новостей.
