Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические аспекты изучения экологической политики 16
1.1 Концептуальные основы анализа экологической политики .16
1.2 Тенденции развития экологической политики в современном мире .34
Глава 2. Становление и развитие институциональных основ экологической политики в Российской Федерации .63
2.1. Институты, стратегии и технологии экологической политики российского государства .63
2.2. Негосударственные акторы экологической политики в России 101
Глава 3. Состояние и проблемы развития российской экологической политики на региональном уровне 126
3.1. Предикторы и проблемы оценки экологической политики в регионах РФ 126
3.2. Экологическая политика в Краснодарском крае (кейс-стади) .153
Заключение .177
Библиографический список
- Концептуальные основы анализа экологической политики
- Тенденции развития экологической политики в современном мире
- Негосударственные акторы экологической политики в России
- Экологическая политика в Краснодарском крае (кейс-стади)
Введение к работе
Актуальность темы исследованияопределяется целым рядом факторов. Глобальный экологический кризис занимает особое место в ряду современных глобальных проблем человечества, его острота обусловлена противоречием между безграничными потребностями и возможностями человека и конечностью природных ресурсов. Антропогенные нагрузки на окружающую среду растут в геометрической прогрессии, но люди не спешат руководствоваться категорическим императивом экологической этики: «Я есть жизнь, которая хочет жить среди других жизней». Происходит нарастание экологических вызовов, не получающих адекватных решений в системе публичной власти и управления. Экологическая проблема переплетена с другими глобальными проблемами, и нередко решать их можно только в комплексе, что предъявляет более высокие требования к качеству политического регулирования. Экологическая политика не может реализовываться без сопряжения с другими отраслями политики – экономической, социальной, политикой безопасности, и её роль, приоритетность стремительно повышается в связи с переходом к новому экономическому укладу, ядро которого составляет «зелёная экономика».
Особая актуальность избранной проблематики связана с тем, что Россия обладает колоссальным, во многом уникальным природным капиталом. В то же время в обществе отсутствует базовый консенсус относительно обязательств личности, социальных групп и общностей по охране окружающей среды. Существующие противоречия между государством и бизнесом, между центром и регионами, между группами регионов имеют сильную экологическую компоненту, в то же время экологическая политика находится на периферии политического пространства. Достаточно прогрессивное экологическое законодательство «уравновешивается» не только слабой эффективностью управленческих структур, но и неформальными практиками политического взаимодействия.
Экологическую политику сегодня недостаточно связывать только с деятельностью государства и его институтов, хотя они, безусловно, играют доминирующую роль. Говоря о современной экологической политике, целесообразно учитывать взаимодействие различных политических акторов, таких как партии, бизнес, СМИ, экологические движения локального, регионального, национального и международного уровней. Относительно новым, набирающим силу актором становятся сетевые структуры, действующие в онлайн и офлайн–пространствах. Именно исходя из этих соображений, экологическая политика рассматривается в диссертации как направление публичной политики, реализуемой в многообразии политических отношений различных политических субъектов.
Степень изученности проблемы. Вопросы взаимодействия общества и природы находили отражение в научном дискурсе на всех этапах развития социально-гуманитарного знания, но со второй половины XX в. наблюдается политизация экологического фактора и одновременная экологизация политического процесса. Эти взаимосвязанные тенденции не могли не повлиять на векторы развития научного знания. Происходит институционализация экополитологии как суботрасли политической науки, складываются научные школы и формируются основные направления исследований.
В фундаментальных работах У. Бека, Д. Медоуза, Б. Коммонера, Н.В. Моисеева, Р. Инглхарта, Дж. Кина, посвященных глобализации, в том числе её политическим аспектам, дается оценка роли экологических проблем в ряду других глобальных проблем современности, обосновываются их взаимосвязь и взаимовлияние, характеризуется современное общество как «общество риска». В этом обществе, как показывает Ю. Хабермас, происходит расширение границ политики и политического, появляются новые акторы, переплетаются публичные и латентные практики политического взаимодействия.
В исследованиях Э. Добсона, Г.В. Косова, А.И. Костина. Е.И. Глушенковой прослеживаются основные этапы эволюции экополитологии и оцениваются «проблемы роста». Эколого-политологические дискурсы подробно анализируются в работах Д.В. Ефременко. Автор связывает их возникновение с осознанием масштабов рисков антропогенного воздействия на окружающую среду, подробно рассматривает алармистский дискурс и дискурс устойчивого развития. Концептуальное значение теории устойчивого развития в экополитических исследованиях обосновано в ряде публикаций.
Экологической политике, её структуре и взаимосвязям с другими направлениями политики, морфологии экополитического процесса посвящены работы А.И. Костина, Н.В. Шулениной, В.А. Смышляева.
Роль государства в разработке и осуществлении экологической политики отражена в современных исследованиях наиболее подробно, в работах Е.В. Матвеевой, О.П. Бурматовой освещены проблемы экологической модернизации в политике государства.
Политико-компаративные исследования Е.В. Матвеевой, А. Гусева, А.К. Саббатовской, Н.В. Рогожиной, Л.Д. Капрановой позволяют оценить специфику экологической политики в различных государствах и регионах. Экологической политике в нашей стране посвящены публикации В.Н. Расторгуева, В.А. Черешнева, А.С. Сейранян, О.Н. Яницкого.
Большая группа работ ставит в фокус исследования негосударственных акторов экологической политики, роль которых в современных условиях возрастает. Проблемы и трудности становления партии «зелёных» в России поднимаются в работах А.А. Козубенкова, Е.В. Морозовой, А. Макаркина, В. Разуваева, Д.С. Мартьянова. Противоречивая роль бизнеса как актора экологической политики, экологическая компонента социальной ответственности бизнеса раскрываются в трудах И.В. Бирюлина, С.Г. Тяглова, О.В. Аксёновой. В работах Е.А. Шарковой, Т.Л. Ровинской характеризуется деятельность средств массовой информации в решении экологических проблем и развитии экологической политики.
Среди всех негосударственных акторов экологической политики наибольшую библиографию имеют экологические движения и инициативы. Теоретические основания политического анализа современных новых социальных движений представлены в трудах А. Турена, А. Меллучи, Д. Дель Порта и др., социальным и политическим практикам новых социальных движений посвящены работы ряда авторов. Экологические движения, их история, противоречия развития, мотивация деятельности – все эти сюжеты нашли отражение в публикациях И.А. Халий и др.Особо следует выделить работы О.Н. Яницкого, который на основании многолетнего изучения экологического движения в России выявил его сетевую природу и объяснил траектории развития.
В последние годы исследователей привлекает проблематика экологической политики в региональном ракурсе. В трудах М.В. Терёшиной, О.В. Аксёновой, А.А. Костылева и др. содержится важный материал, позволяющий оценить роль природного капитала в инновационном развитии различных российских регионов, уяснить своеобразие практик взаимодействия различных акторов экологической политики на региональном уровне.
Объектом диссертационного исследования является экологическая политика в современной России.
Предметисследования – структура, состояние и тенденции развития современной российской экологической политики.
Цель работы– дать политологическую оценку субъектов, механизмов, предикторов и тенденций развития экологической политики в современной России.
Данная цель определила основные задачи исследования:
выявить и сравнить основные теоретические подходы к исследованию современной экологической политики;
выделить и рассмотреть этапыи основные тенденции развития экологической политики в современных государствах;
охарактеризовать институциональные основы, стратегии и технологии государственной экологической политики в современной России;
раскрыть роль негосударственных акторов в разработке и реализации российской экологической политики;
на основе кросс-регионального анализа выявить и изучить предикторы экологической политики в России;
рассмотреть кейс реализации экологической политики в Краснодарском крае.
Теоретико-методологическая основа работы. Базовая теоретическая рамка диссертации была задана концепцией устойчивого развития, принятой после Конференции ООН по окружающей среде и развитию (ЮНСЕД) в июне 1992г. в Рио-де-Жанейро. В интерпретации роли государства как субъекта экологической политики соискатель опирался на идеи и принципы, сформулированные в концепции государственного руководства (governance). Важную роль в понимании современной экологической политики сыграли концепция сетевого общества М. Кастельса, теория постматериальных ценностей Р. Инглхарта, а также теория новых социальных движений (А. Мелуччи, А. Турен). Решение поставленных в работе задач потребовало применения следующих методов: системного, благодаря которому экологическая политика была изучена в комплексе системных связей различных её уровней и средовых взаимодействий; сравнительного, призванного показать сходства и различия экологической политики и её моделей в различных социально-экономических и политико-правовых контекстах; неоинституционального подхода, позволившего выявить и изучить не только публичные, но и латентные практики выработки и реализации экологической политики; сетевого подхода, который дал возможность интерпретировать процессы появления новых сетевых акторов и механизмов в сфере экологической политики. В качестве эмпирических методов использовались анализ текстов различного происхождения, кейс-стади, ранжирование и моделирование, вторичный анализ социологических исследований.
Эмпирическую базу исследования составил комплекс источников разного характера и происхождения, в том числе: нормативно-правовые акты международного, федерального и регионального уровней; официальные документы и материалы международных организаций, государственных и негосударственных институтов, политических партий и движений, бизнес-структур; материалы Организации Объединенных Наций относительно окружающей среды и развития («Наше общее будущее», 1987 г., «Декларация Рио», «Повестка дня на XXI век», 1992 г. и др.); программы политических партий и движений; материалы официальных сайтов экологических организаций и других сайтов, посвященных природоохранной тематике, в том числе официальных сайтов Всемирного фонда дикой природы, Римского клуба, Центра охраны дикой природы, Международного социально-экологического союза и др.; материалы печатных и электронных СМИ; данные социологических исследований, проведённых ведущими российскими центрами изучения общественного мнения.
Научная новизна работы заключается в следующем:
на основе сравнения теоретических подходов к исследованию современной экологической политики обоснована необходимость использования комплексной методологии в экополитологических исследованиях;
выявлены и охарактеризованы этапы развития экологической политики, выделены и обоснованы основные тенденции её развития в современных государствах;
с использованием неоинституционального подхода исследованы субъекты и нормативная основа государственной экологической политики в современной России, а также её стратегии и технологии;
раскрыты проблемы участия негосударственных акторов в разработке и реализации российской экологической политики;
на основе кросс-регионального анализа выявлены и охарактеризованы предикторы экологической политики в России, предложена система индикаторов для оценки уровня институционализации экологической политики;
на примере Краснодарского края показано общее и особенное в разработке и реализации экологической политики.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Современный экополитологический дискурс характеризуется плюрализмом методов и подходов, в то время как сама дисциплина пока находится на периферии предметного поля политической науки. В условиях нелинейности процессов развития, расширения границ политики и политического, появления новых акторов, переплетения публичных и латентных практик политического взаимодействия по поводу экологических проблем представляется целесообразным использование комплексной методологии исследований (полипарадигмального подхода).
2. Основными тенденциями, характеризующими экологическую политику в современных государствах, являются глобализация, глокализация, демократизация экологической политики, интериоризация экологических ценностей в результате развития экологического сознания, постепенное развитие концепта и практик «зеленой» экономики, сетевизация экологической политики.
3. Модель экологической политики в современной России носит патерналистский характер, в отношениях государства с гражданским обществом по поводу экологических проблем наблюдается дефицит доверия и глубокие проблемы в коммуникациях. Увеличивается разрыв между содержанием политико-правовых и административно-контрольных методов и технологий (создаваемой моделью экологической политики) и результатом (реальным состоянием общественных отношений). Экономические методы экологической политики в России характеризуются неэффективной устойчивой институциональной нормой реализации («институциональная ловушка»), имеющей самоподдерживающий характер. Из технологий общественно-институционального ряда методов экологической политики наибольшее значение имеют экологическое образование и просвещение населения, которые находятся в России в стадии формирования. Низкая осведомленность основной массы населения о состоянии окружающей природной среды, недостаточная структурированность экологических интересов общества и отсутствие их политической агрегации предопределяют периферийную роль экологической проблематики в политическом дискурсе.
4. Среди негосударственных акторов экологической политики наибольшую роль играют политические партии, бизнес, общественные движения и сетевые акторы. Отражение экологической проблематики в программных документах партий мейнстрима довольно фрагментарно, а причиной маргинальной позиции партии «зелёных» служит раскол экологического движения, ситуативная актуализация проблематики в массовом политическом сознании. Основными механизмами участия бизнеса в экологической политике являются лоббизм и корпоративная социальная ответственность. Экологические движения в России представляют один из самых многочисленных сегментов гражданского общества, их деятельность сконцентрирована в основном на локальном уровне, недостаточно специализирована и нередко излишне радикализирована, что ведёт к утрате конструктивного начала при сопряжении государственной и общественных политик в области охраны окружающей природной среды. В последние годы происходит включение в субъектный комплекс российской экологической политики сетевых акторов и сетевых механизмов их взаимодействия.
5. Предикторами региональной экологической политики, обусловливающими формирование и реализацию специфической региональной модели, выступают: отраслевая специализация региона; количество и качество регионального природного капитала; степень проявления экологических проблем; уровень социально-экономического развития региона; наличие/отсутствие политической воли и активность/пассивность региональной власти; актуализация экологической проблематики в общественном сознании; исторические традиции местных сообществ; включенность региона в международные проекты. Их совокупность формирует тип региональной экологической политики, которая по мере своего развития приобретает определенные институциональные контуры. Оценка степени развития региональных экополитических институтов является необходимым условием для анализа позитивных и негативных тенденций происходящих в регионах процессов, создания адекватного инструментария для принятия экополитических решений, выстраивания приоритетов развития публичной политики в экологической сфере. Предлагаемая автором модель позволяет выделить три типа региональной экологической политики: с сильной, средней и слабой степенью институционализации.
6. Относясь к регионам с высоким уровнем социально-экономического развития, Краснодарский край в течение долгого времени оставался вне зоны острых экологических проблем. Возможности устойчивого развития региона и его конкурентные преимущества во многом предопределяются качеством окружающей среды и эффективностью проводимой на региональном уровне экологической политики. В настоящее время экологическая политика в крае носит среднеинституционализированный характер. Несмотря на достаточно развитое и динамично развивающееся региональное экологическое законодательство, концептуальные документы в области экологической политики отсутствуют. Как показывает анализ эффективности осуществления экологической политики органами региональной власти, объекты и цели управления четко не определены, что во многих случаях приводит к дублированию функций. С нарастанием экологической напряженности в регионе актуализировалась экологическая проблематика в общественном сознании, однако участие общественности в реализации экологической политики традиционно имеет серьезные ограничения из-за сложившейся информационной приватности процесса принятия экополитических решений, характеризуясь при этом слабой артикулированностью, явной раздробленностью и партикулярностью интересов. Значительный общественный потенциал в реализации экологической политики используется неэффективно и иногда носит деструктивный характер.
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что полученные результаты вносят определённый вклад в исследование экологической политики как направления публичной политики с акцентом на многоуровневые и многовекторные взаимодействия акторов по поводу экологических интересов и потребностей. Автором впервые обоснованы тенденции развития современной экологической политики, разработана методика оценки уровня институционализации экологической политики в регионе. Созданный инструментарий может найти применение в дальнейших исследованиях.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использовать полученные результаты и выводы в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, политических партий и движений, в экспертно-консультационной деятельности. Материалы диссертации будут востребованы при разработке учебных курсов «Экология», «Экологическая политика», «Сравнительная политология», «Политические отношения и политический процесс в современной России».
Апробация диссертации. Результаты исследования обсуждались в ходе проведения научных мероприятий, в том числе на ХV Всероссийском семинаре исследовательского комитета РАПН по сравнительной политологии «Государство и современная политическая реальность: сложные методы исследования» (Краснодар, 2014 г.), Всероссийской школе молодых учёных «Субъектность в политике: трансформации современной публичности, идентичность и политическое действие» (Краснодар, 2013 г.). Международной научной конференции «Российская политическая наука: истоки, традиции и перспективы» (Москва, 2014 г.) и ряде других конференций. Материалы изложены в 8 публикациях, 3 из них, опубликованы в изданиях,рекомендованных ВАК РФ. Результаты исследования используются в преподавательской деятельности соискателя в Сочинском филиале Российского университета дружбы народов, а также в практической деятельности в качестве члена Экологического совета г. Сочи и члена Общественного совета при Федеральной службе по надзору в сфере природопользования РФ.
Структура работы соответствует логике последовательного решения поставленных научных задач. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
Концептуальные основы анализа экологической политики
Феномен экологической политики возникает в XX веке в результате эволюции мира политического на фоне глобальных кризисных явлений. Э. Гидденс писал, что радикальный модерн несёт с собой «конец природы»: окружающий мир человека перестает быть для него чем-то внешним и всё более превращается в творение самого человека. Как следствие, разделение естественной и социальной среды утрачивает смысл19. Занимаясь проблематикой рисков, ученый обосновал эффект, который назвал «парадоксом Гидденса» - «люди находят для себя трудным с таким же уровнем реальности отнестись к будущему, с каким они относятся к настоящему»20. Изменение господствующей картины мира трансформировало и политическое сознание, привело к возникновению новых научных направлений. В классической политической науке институализировалась новая субдисциплина – экополитология. Сам человек и созданные им общественные институты оказались неспособны адаптироваться к такому видоизменению среды обитания и соответствующим социальным феноменам. Следовательно, как считает Е.И. Глушенкова21, причины экологического кризиса нужно искать не в природе и не в системе «природа-общество», а внутри самого общества.
Экополитология изучает весь спектр политических решений в области окружающей среды и её охраны, управление природопользованием, а также методы их анализа22. Принятие решений рассматривается в контексте экополитических исследований как процесс выбора политических целей и стратегий деятельности в специфической ситуации нарастающей экологической опасности. Политическими становятся все решения, оказывающие ощутимые воздействия на экосистемы, причем необязательно напрямую они относятся к охране окружающей среды. Объект экополитологии – взаимодействие политической сферы общества с системой социоприродных отношений. Непосредственным предметом экополитологии являются теория и практика принятия политических решений, относящихся к окружающей среде и её охране, а также решений по рациональному природопользованию, которые следует рассматривать в контексте адаптации современного общества к кризисным явлениям.
Таким образом, по определению Е.И. Глушенковой, экополитология – субдисциплина политической науки, раскрывающая общие особенности политического процесса в условиях экологического кризиса, исследующая формы и средства адаптации к нему мира политического, методы и направления регулирования социоэкономических взаимозависимостей в ходе этой адаптации. Автор выделяет следующие этапы эволюции экополитологии:
1) Этап формирования экополитологии (конец 1960-х – начало 1970-х гг.). Основное содержание: формирование методологических и научно-теоретических оснований исследования глобальных проблем, включение экологической проблематики в политическую повестку дня.
2) Этап выделения субдисциплины (1970-е гг.). Основное содержание: определение предметной области экополитологии и основных направлений её исследований, дефицит рамочной теории экологической политики.
3) Этап развития прикладной экополитологии (1980-е гг.). Основное содержание: приоритет практическим аспектам эколого-политического анализа, практикам выработки и реализации экологически значимых решений. Концепция устойчивого развития постепенно приобретает парадигмальное значение.
4) Этап развития в контексте проблем глобальной безопасности (конец 1980-х – начало 1990-х гг.). Основное содержание: радикальные геополитические изменения, разработка глобальной стратегии долговременного развития, завершение концептуального синтеза теории устойчивого развития.
5) Современный этап – концентрация учёных на анализе национальных и региональных экологических политик, практическая легитимация концепции устойчивого развития на национальном уровне, осуществление соответствующих реформ, исследование взаимосвязи экологического кризиса с другими глобальными проблемами современности.
Становление экополитологии в России пришлось на 1990-е годы, в основном благодаря созданной системе экологического образования, получившей поддержку неправительственных организаций и фондов. Участие России в международных мероприятиях и соглашениях по защите окружающей среды также формировало спрос на эколого-политические исследования. В последнее время вопросы экологической безопасности рассматриваются в более широком контексте национальной и региональной безопасности24. Субдисциплина пока не заняла свое место в структуре отечественной политической науки, экологическая проблематика находится на периферии исследовательского интереса и развивается в основном благодаря междисциплинарным исследованиям.
Тенденции развития экологической политики в современном мире
Эти явления породили понятие экологического демпинга (environmental dumping), под которым понимается переведение бизнеса из одной страны в другую, где действующие природоохранные требования менее строги. Нельзя отрицать, что процесс глобализации создает новые экологические угрозы. И в странах, где отсутствуют реальные политические возможности для артикуляции социально-экологических запросов населения, а правящие элиты связаны корпоративными и патронатными отношениями с бизнес-структурами, экологическая политика становится «заложницей» рыночных интересов, ориентированных, прежде всего, на наращивание темпов экономической прибыли, невзирая на используемые средства.
С другой стороны, представляется, что роль иностранного капитала в обострении национальных экологических проблем и лоббировании экологически безответственной национальной политики зачастую преувеличивается. Более того, на достаточном количестве примеров можно проследить противоположное направление воздействия тенденции глобализации на современную экологическую политику. Например, интеграция развивающихся стран в мировое хозяйство способствует решению многих экологических проблем с помощью привлеченного частного иностранного капитала, передачи чистой технологии, повышения экологической ответственности национального бизнеса и развития международного экологического сотрудничества.
Международные организации помогают развивающимся странам перейти к более устойчивым моделям развития, предоставляя финансовую и технологическую помощь и их влияние на экополитическую обстановку все более возрастает. Так, деятельность продовольственной и сельскохозяйственной организация ООН (FAO) направлена на содействие использованию биоэнергетических культур в Юго-Восточной Азии для обеспечения растущей потребности региона в продуктах питания и топливе путем передачи новых технологий. Ближайшие 10 лет до 2024 г. пройдут под девизом «Устойчивая энергетика для всех» в поддержку инициативы Генерального секретаря ООН с тем же названием.
Эмпирические исследования, проведенные65 И.В. Саблиным, на примере стран Юго-Восточной Азии, показывают, что далеко не весь транснациональный бизнес использует развивающиеся страны в качестве «прибежища». За последние двадцать лет, в частности, в Индии и Китае были запущены производства, основанные на иностранном капитале, с самыми передовыми и экологически чистыми технологиями. А поскольку компании, выходящие на международный рынок, все более осознают необходимость улучшения своего имиджа, то экологический менеджмент становится актуальным и на старых предприятиях66. Растут объемы иностранных инвестиций в природоохранные проекты67.
В контексте нашего исследования нужно осознавать, что понятие глобализации не тождественно исключительно экономической интеграции. Для формирования и развития экологической политики большое значение имеют также глобальные политические, информационные и культурные аспекты. Все развивающиеся страны сталкиваются с необходимостью соответствовать более высоким экологическим стандартам, которое поддерживается международным экономическим и политическим прессингом. К примеру, требования стран ОЭСР относительно гармонизации экологических стандартов в торговле, вполне логично связаны с их опасениями по поводу конкурентных преимуществ стран с низкими стандартами. Ещё в 1991 г. сенатом США были введены дополнительные пошлины на импортные товары, произведенные по более низким экологическим стандартам, чем американские68. Несомненное влияние в условиях глобализации оказывает на экологическую политику и новые модели потребления (смарт-консьюмеризм), формирующие, под влиянием европейских и американских трендов, экологизацию потребления в других странах. С указанными процессами связано понятие «экспорта инвайроментализма» в условиях глобализации.
В целом глобализация ведет к изменениям в окружающей среде и, как следствие, экополитическом пространстве, за счет структурного, масштабного, технологического эффектов. Структурный эффект влияет на специализацию страны и размещение производства. Сам по себе этот эффект не является положительным, поскольку в зависимости от модели распределения экологических издержек, существующих в том или ином государстве, оно может специализироваться на экспорте экологически безопасной продукции и импорте загрязняющих производств, так и наоборот. От эффекта масштаба зависит возрастание абсолютной нагрузки на окружающую среду и её загрязнение из-за расширения хозяйственной деятельности. В качестве позитивного фактора может рассматриваться технологический эффект, поскольку рост денежных доходов населения увеличивает общественный запрос на качество окружающей среды, приводит к появлению более жестких экологических норм, внедрению совершенных технологий и начинает определять политическую, социальную и производственную практику.
Негосударственные акторы экологической политики в России
Реальные политические процессы в любом государстве в целом чрезвычайно многообразны. С одной стороны, их можно рассматривать с точки зрения отражения специфической общественной сферы, которая обладает социальными границами, различными типами внутренних и внешних взаимосвязей, кругом акторов, характерными признаками и т.д. С другой стороны, политическую сферу можно представить как комплекс достаточно определенных проблем, которые требуют решения со стороны государства и других политических акторов, реализации ими необходимых целевых действий с использованием соответствующих средств и ресурсов. Таким образом, решение конкретной проблемы в сфере экологической политики означает не только осознание целей и средств их достижения, но и обязательную выработку реальных способов их практического осуществления, т.е. формирование соответствующих институтов, применение определенных методов и технологий. Отправной точкой институционализации современной экологической политики России принято считать 1960 год, когда был принят закон «Об охране природы РСФСР». Однако дальнейший процесс эволюции институтов российской экологической политики был сложным и, во многом, противоречивым. Несмотря на декларацию важности решения экологических задач, реальных шагов в этом направлении не предпринималось. Экологическое законодательство практически не развивалось в стране до начала 90-х гг., государственные органы, в случае проведения ими природоохранных мероприятий, руководствовались хозяйственным законодательством.
Как показывает анализ, принимаемые меры были непоследовательными, и часто не имели практического применения89. В основном, экополитические практики в этот период носили компенсаторный характер, а политика в области экологии сводилась к природоохранным мероприятиям. Специализированных государственных органов в сфере выработки и реализации экологической политики в стране не существовало вплоть до 1988 г. Функции охраны природы осуществляли органы общегосударственного управления: Государственный комитет Совета Министров СССР по науке и технике (при котором в 80- гг. был создан Междуведомственный научно-технический совет по комплексным проблемам охраны окружающей природной среды и рациональному использованию природных ресурсов); Министерство мелиорации и водного хозяйства СССР; Министерство сельского хозяйства СССР; Министерство здравоохранения СССР; Министерство геологии СССР; Министерство химического и нефтяного машиностроения СССР, Министерство рыбного хозяйства СССР; Государственный комитет лесного хозяйства Совета Министров СССР; Государственный комитет по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору при Совете Министров СССР (Госгортехнадзор СССР); Главное управление гидрометеорологической службы при Совете Министров СССР.
В конце 80-х гг. было принято Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР, которым, в числе прочего, было определено создание специально уполномоченного в экологической сфере органа – Государственного комитета по охране природы. С момента создания специализированной структуры в 1988 году до её ликвидации в 2000 г., она претерпела целый ряд функциональных и организационных трансформаций: Госкомитет РСФСР по охране природы (1988 г. – 14 июля 1990 г.), Государственный комитет РСФСР по экологии и природопользованию (14 июля 1990 г. – 30 июля 1991 г.), Министерство экологии и природопользования РСФСР (30 июля – 28 ноября 1991 г.), Министерство экологии и природных ресурсов (28 ноября 1991 г. – 30 сентября 1992 г.), Государственный комитет по экологии (30 сентября 1992 г. – 2000 г.).
Первоначальное снижение статуса специализированной государственной структуры (Министерство – Государственный комитет), а затем ликвидация Государственного комитета как самостоятельного органа являлось отражением деэкологизации государственной политики этого периода.
В 1994 г. в России были приняты Основные положения государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития (одобрены Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 г.) и Концепция перехода РФ к устойчивому развитию (утверждена Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г.). Оба документа содержали тезис о необходимости использования их положений при разработке прогнозов социально-экономического развития и соответствующих программ, правовых актов, хозяйственных решений. Тем не менее, в силу неконкретности и декларативности, указанные документы не оказали существенного влияния на повышение институциональной эффективности экополитических практик.
В последующем, как считает О. Яницкий90, экополитика – как доктрина и как политическая практика – достаточно долго находилась в точке бифуркации: ее содержание и вектор развития были неопределенны. По мнению М.В. Терешиной91, «не имея под собой устойчивой законодательной и институциональной основы, вектор развития экологической политики, за сравнительно небольшой срок её существования, менялся часто, на первый взгляд, бессистемно, и во многом зависел от субъективной оценки экологической проблематики первыми лицами государства. Уловить логику в перманентных трансформациях природоохранных структур, связей между центральными и региональными департаментами и просто в названиях органов управления было очень сложно».
Представляется, что при высокой степени инерционности экологических процессов, реорганизация экополитических институтов и смена концептуальных подходов, сопровождающаяся дефицитом управленческих усилий по реализации уже принятого законодательства, является фактором, негативно влияющим на эффективность экополитических методов и технологий.
В настоящее время законотворческую деятельность в сфере экологической политики осуществляют Совет Федерации и Государственная дума. В Совете Федерации за охрану окружающей среды отвечает Комитет по аграрно-продовольственной политике и природопользованию, в числе вопросов ведения которого государственная политика в области природных ресурсов и охраны окружающей среды, изучение, сохранение, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов, обеспечение экологической безопасности, и, непосредственно, охрана окружающей среды.
Экологическая политика в Краснодарском крае (кейс-стади)
Недостаточно используется экологическими движениями такая технология как экологический лоббизм. Россия, как известно, относится к числу стран, в которых экологический лоббизм, впрочем, как и лоббизм в целом на законодательном уровне не закреплен. Тем не менее, запрос на лоббирование проблематики, связанной с взаимоотношениями в сфере природоохраны, сегодня медленно, но целенаправленно возрастает, становясь потенциальным механизмом реализации экологических интересов.
С точки зрения нормотворческой работы (на региональном и федеральном уровне) общественные организации заявляют о своей заинтересованности в разработке законопроектов «Об охране зеленых насаждений», участии в экспертизе Лесного и Водного кодексов, обсуждении генплана административных центров, региональных законов «Об экологическом образовании» и пр. Экспертное лобби использует возможность формирования поля опосредованного влияния на процесс принятия решений, предоставляя актуальную специализированную информацию, в т.ч. на публичном уровне. Число громких лоббистских кампаний в России постепенно увеличивается как на федеральном, так и на региональном (межрегиональном) уровнях (разработка проекта строительства нефтепровода в зоне озера Байкал, поднятие уровня Чебоксарского водохранилища, ратификация Киотского протокола, строительство объектов Олимпиады-2014 в Сочи).
Экологическое лобби способно стать участником экономических войн, а интересы охраны окружающей среды выступают аргументом в решении чисто коммерческих вопросов148.
Современной тенденцией, характеризующей специфику выработки и реализации экологической политики, является включение в ее субъектный комплекс сетевых акторов и сетевых механизмов их взаимодействия в решении публичных экологических проблем.
С 2000-х гг. стали формироваться низовые социальные инициативы, связанные с актуализацией потребностей местных жителей в решении специфических проблем локальных сообществ и территорий, в том числе экологических (в первую очередь связанные с незаконным строительством крупных объектов, нарушающих экологическую инфраструктуру территории). Многие эксперты стали обозначать их термином, «NIMBY» («Not in my back yard» или «Только не в моем дворе»), введенным американскими социологами в 1980-х гг. для характеристики протестных движений местных жителей, выступавших против изменений территорий своего проживания, которые влекли за собой и экологические проблемы149. Однако с середины первого десятилетия 2000-х гг., как отмечает ряд исследователей150, в России появляется новый тип социальных движений – «городские движения», основанных на сетевом солидарном взаимодействии локальных сетевых сообществ и инициативных групп («движение движений», «коалиция коалиций»), способных к организованным коллективным действиям, позволяющим решить проблемы крупных территорий. При этом важным системообразующим компонентом городских социальных движений и одновременно условием их развития является конфликтная/протестная ситуация, в которой проявляется устойчивость готовности граждан с минимальным/отсутствующим общественно политическим опытом к дальнейшей вовлеченности и участию в солидарных действиях. Ярким примером экологического движения, основанного на сетевых структурах, является Движение в защиту Химкинского леса. Конфликт между сторонниками (премьер-министр В. Путин, Министерство транспорта, Федеральное дорожное агенство «Росавтодор», мэр Химок В. Стрельченко и французская компания-подрядчик «Vinci») и противниками (Движение в защиту Химкинского леса) строительства платной автомагистрали Москва – Санкт-Петербург, пролегающей на территории Химкинского леса, разворачивался в 2010-2011 гг. Первоначально была создана инициативная группа, собиравшая информацию об этапах продвижения решения о строительстве автомагистрали и ее распространения среди общественности. Впоследствии, стали организоваться коллективные петиции, обращения и судебные иски против «коррупционной застройки» «зеленых легких Москвы», а также митинги и пикеты. Когда началась вырубка Химкинского леса, активисты Движения в защиту Химкинского леса организовали постоянно действующий лагерь экозащитников
