Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Динамика политического процесса и этапы формирования кадровой политики
1. Реабилитация репрессированных кадровых работников 15
2. Курс на «омоложение, интеллектуализацию и специализацию» корпуса кадровых служащих 28
3. Определение системного подхода к проведению кадровой политики 53
Глава II. Система государственных служащих - основное содержание кадровой политики на современном этапе
1. Поиск концепций и процесс выработки «Временного положения о государственных служащих» 74
2. Система государственных служащих и ее нормативная база 105
3. Система экзаменационного отбора служащих на замещение должностей в государственных административных органах 163
4. Реорганизации Госсовета и пути решения проблем обустройства служащих 179
5. Политическая элита в борьбе с коррупцией чиновников 194
Заключение 207
- Реабилитация репрессированных кадровых работников
- Определение системного подхода к проведению кадровой политики
- Поиск концепций и процесс выработки «Временного положения о государственных служащих»
Введение к работе
Результаты реформ двух последних десятилетий в КНР существенным образом изменили как внешний, так и внутренний облик страны. Китай, казалось бы еще совсем недавно страна со множеством экономических и других проблем, вступает в XXI век мощной, бурно развивающейся державой.
Феномен китайских реформ постоянно находится под пристальным вниманием отечественных и зарубежных синологов. С различных позиций, в контексте взаимозависимости, взаимообусловленности изучаются и анализируются практически все аспекты преобразований в стране. Представляется, что подобный интерес неслучаен и объясняется попытками, с одной стороны, раскрыть и показать возможность внутренней самореформации стран с однопартийным режимом, в частности КНР, а с другой стороны, объяснить очевидные успехи последней на пути реформ.
Данное исследование не является в этом смысле исключением и посвящено одному из наиболее ключевых направлений реформы политической системы - преобразованиям в области кадровой политики КНР.
Объектом изучения в настоящей работе является эволюция концептуального подхода и аналитического видения руководством КНР проблем кадровой политики, ее основные параметры и характеристики в процессе модернизации, становление и основное содержание ныне действующей системы государственных служащих.
Руководство страны рассматривает кадровый аспект политики, как ключевой фактор в достижении поставленных целей экономических преобразований, ибо считает принципиально важным, кто и как претворяет в жизнь политические установки и выполняет
конкретные социально-экономические задачи. Поэтому неслучайно в центре внимания исследования партийные документы, законы и другие нормативные акты, отражающие процесс создания и динамику развития механизма госслужбы, а также его практическое функционирование.
Конкретизация направлений кадровой политики предопределяет необходимость должной интерпретации ее основных понятий. В этой связи анализируется термин «государственные служащие», под которым в настоящее время в КНР имеются ввиду работники государственных административных органов всех ступеней за исключением рабочих и обслуживающего персонала.
Цель настоящего исследования во многом определялась особенностями его объекта и заключалась в том, чтобы проанализировать содержание основных направлений кадровой политики с точки зрения их адекватности внутриполитической ситуации в стране, и дать оценку их содержательности и результативности.
Актуальность исследования. Успехи и трудности преобразований в КНР вызывают живой и устойчивый интерес во всем мире. Китайские реформы - это не только Дэн Сяопин и его приемники в руководстве, энергичные бизнесмены и зажиточные крестьяне, предприимчивые рабочие и инициативные интеллектуалы, но и адаптирующиеся к новым условиям управленцы. От действий последних во многом зависит наличие и эффективность взаимосвязи между политической элитой и широкой общественностью страны. Думается, что опыт нашего соседа на пути реализации новой кадровой политики имеет определенный интерес для российских ученых, а его специфичность лишь подчеркивает необходимость углубленного изучения всего комплекса связанных с этим проблем.
Очевидные различия во внутриполитической обстановке в России и КНР, плюсы и минусы существующих в этих странах систем госслужбы заставляют политиков и ученых искать оптимальные решения, позволяющие преодолеть негативные тенденции качественного характера в работе структур исполнительной власти. Представляется, что внимания заслуживают китайские наработки в решении таких весьма актуальных для России проблем, как продуманное рекрутирование корпуса государственных служащих, жесткий контроль за их деятельностью и др.
Научная новизна работы прежде всего обусловлена выбором объекта исследования. Во многом по-новому автор подходит к интерпретации основных понятий. Смысловые объемы субъектов кадровой политики - государственный работник «гоцзя гунцзо жэньюань», государственный служащий «гоцзя гунъуюань» -представлены, с одной стороны, в контексте развития теории государственной службы в КНР, а, с другой стороны, как следствие необходимости повышения эффективности работы исполнительной вертикали. Это позволяет по-иному, чем в имеющейся литературе, трактовать направленность и сущность новаций кадровой политики в ходе модернизации страны.
Для решения проблемы адекватности перевода указанных китайских терминов на русский язык, в диссертации приводится их сравнение с аналогами российской системы государственной службы.
Большое место в исследовании уделяется анализу нормативной базы и основных компонентов системы государственных служащих. В качестве самостоятельной темы это еще не изучалось в отечественной синологии, практически нет специальных работ и в зарубежной литературе. В диссертации подробно освещены вопросы, связанные с классификацией должностей, назначением и смещением с должности,
аттестацией, обучением и подготовкой, ротацией, увольнением с должности и уходом в отставку, выходом на пенсию, заработной платой, поощрением и наказанием госслужащих. Показана тесная взаимосвязь и логическая сбалансированность составляющих системы. В частности, раскрывается обусловленность ротации и отвода служащих при назначении на должность или с занимаемой должности, привязанность уровня зарплаты к уровню должности и рангу служащего, влияние результатов аттестаций на его дальнейшую карьеру и т.д.
Источниковая база. В ходе работы над диссертационным исследованием использовались документы съездов и пленумов ЦК КПК, сессий ВСНП и ПК, выступления руководителей государства соответствующего периода. Особое место занимают законы и другие нормативные акты, составляющие правовую основу системы государственных служащих, большая часть из которых вводится в научный оборот впервые.
Так, «Временные правила отвода при назначении на должность государственных служащих и отвода с занимаемой должности» рассматриваются как общий механизм, качественно отличающий всю систему госслужащих от существовавшей ранее кадровой системы ганьбу. Смысл системы отвода заключается в том, что бы исключить влияние родственных связей на исполнение государственными служащими обязанностей по занимаемой должности. В частности, устанавливается, что при наличии между государственными служащими супружеских уз, отношений кровного родства по прямой или даже по боковой линии в пределах трех поколений и отношения близкого родства по линии родственников мужа и жены, то им нельзя в одном и том же учреждении занимать должности, находящиеся в
прямом подчинении друг другу или одним и тем же административным руководителям.
Не менее интересным представляется содержание «Временного постановления об уходе в отставку и увольнении с должности государственных служащих». В отличие от статей «Временного положения о государственных служащих», основного нормативного документа одноименной системы, в нем дается более четкая интерпретация указанных понятий, а также определяется порядок прохождения соответствующих процедур. При общем праве госслужащего уйти в отставку, в документе предусматривается ряд случаев, когда он не может этим правом воспользоваться. Устанавливается и ограничение при его дальнейшем трудоустройстве, а именно: в течение последующих двух лет после ухода в отставку государственного служащего для его трудоустройства в подведомственные административному учреждению бывшего места работы госпредприятия или практические организации, необходимо получить санкцию указанного учреждения. Это объясняется стремлением исключить возможность влияния связей бывших госслужащих на процесс взаимодействия государственных административных органов с подведомственными им хозяйственными и другими структурами.
Концепцию системы в понимании политического руководства дополняют «Временное постановление об обучении и подготовке государственных служащих», «Временное постановление о поощрении государственных служащих». Основные направления по которым блокируются условия, косвенно связанные с возникновением различного рода злоупотреблений, зафиксированы в «Постановлении о декларации доходов руководящих кадровых работников партийных и государственных органов уездной ступени (уровня отдела) и выше»,
«Постановлении о системе проведения регистрации подарков, полученных работниками партийных и государственных органов в ходе поездок по стране». В диссертации используются и другие документы, свидетельствующие не только о содержании и основных тенденциях кадровой политики в КНР, но и раскрывающие ее взаимосвязь с происходящими в стране изменениями.
В частности, знакомя читателя с «Временным постановлением об управлении рынком специалистов», автор исследования не только впервые рассказывает о попытках создания в КНР действенных механизмов обустройства служащих, высвобождаемых в результате реорганизации структур исполнительной власти и реформы государственных предприятий, но и приглашает к дискуссии об оценке их результативности.
Большое значение при подготовке работы имела стажировка в 1997-1998 гг. в Народном университете КНР, во время которой автор имел возможность консультироваться с китайскими специалистами, а также посетить ряд мероприятий, имеющих прямое отношение к реализации новой кадровой политики в КНР.
Степень изученности проблемы. Те или иные вопросы, затрагиваемые в данной диссертационной работе, рассматривались отечественными и зарубежными учеными, но степень изученности по отдельным проблемам разная. Комплексного исследования подходов к кадровой политике и ее динамики в период реформ не предпринималось. Тем не менее большую помощь автору оказало обращение к известным трудам Гельбраса В.Г. (37; 41), Гудошникова Л.М. (46), Делюсина Л.П. (48), Егорова К.А. (51; 52), Степановой Г.А. (80), в которых дается точная характеристика роли и места кадровых работников (ганьбу) в китайском обществе, подробно освещены особенности сформировавшейся после образования КНР системы
ганьбу, ее качественные характеристики на кануне реформ, проанализированы некоторые аспекты кадровой политики в новых условиях. Отметим также труды Антиповского А.А., Боревской Н.Е., Франчук Н.В. (30), раскрывающие вопросы профессиональной и общеобразовательной подготовки кадров 1949-1979 гг., Горбачева Б.Н. (43), Мосько Г.Н. (71), показывающие роль армии в кадровой политике КНР.
Заслуживает внимания ряд диссертационных исследований. В работе Кулика А.Б. (67) освещается кадровая политика в период 1957-1976 гг. Несмотря на то, что на характер изложения заметный отпечаток наложило состояние взаимоотношений между СССР и КНР на момент написания работы, тем не менее в ней содержится интересный фактологический материал, наглядно демонстрирующий место и роль партии в рассматриваемых процессах. Принимая эстафету, Губарев С.Н. (45) продолжает разработку темы, концентрируя внимание на проблемах кадровой политики руководства КПК в 1976-1982 гг. Интересны выводы автора в части касающейся природы реорганизации структур Госсовета в 1982 г., которая по его мнению изначально задумывалась как реформа кадровой системы и только потом в силу ряда объективных причин приобрела характер перестройки структур административных органов (45.- 136). Кадровой политике КПК в условиях реформ 1978-1987 гг. посвящена работа Скрипова B.C. (77). Представляется, что анализируя соответствующие решения XIII съезда партии, автор справедливо, в плане постановки проблемы, подошел к необходимости предметного изучения предложенной к внедрению новой системы кадрового управления -системы государственных служащих, что позволило бы глубже представить характер политического процесса в стране (77.-165-166).
Полезной явилась монография Карпова М.В. (57). Рассматривая в качестве определяющего фактора политическую борьбу в партийно-государственном руководстве страны, предпринятый автором анализ взаимосвязи динамики экономического развития с динамикой общественно-политической ситуации в КНР в период осуществления экономической реформы 1984-1989 гг., тезис о производности в условиях китайской действительности большинства процессов от выбора того или иного политического курса и от обстоятельств борьбы вокруг этого выбора - во многом объясняют соответствующие изменения кадровых установок в смысле определения причинно-следственных связей с происходившими в стране процессами.
В зарубежной литературе определенный интерес представляют исследования Ли Хунъюна (124; 125), Янь Хуая (133), Пая Л. (130; 131). Совершенное знание китайского языка, китайской специфики отличают их работы глубиной понимания логики рассматриваемых процессов, а также богатым содержанием фактологического материала. В частности, заслуживают внимания разработки, касающиеся проблем сокращения численности кадровых работников партийных и государственных органов, их «омоложения» и повышения уровня квалификации.
В работах других ученых вопросы эволюции и содержания кадровой политики не рассматриваются в качестве предмета специального направленного исследования. В основном формулируются лишь тенденции обобщающего характера в контексте анализа внутриполитического развития КНР в ходе реформ, либо на фоне межфракционной борьбы и конфликтов в руководстве страны. (Барнетт А., Либерталь К., Оксенберг М.).-
В плане теоретического осмысления сущности каких-либо трансформаций в условиях однопартийного режима, необходимо
отметить труд Марии Чанади (118), где автор достаточно ясно и точно раскрывает характер взаимоотношений партийных и государственных структур, определяет возможные вектора зависимостей и субординации в процессе принятия решений, в том числе и по кадровым вопросам.
Заслуживающий внимания материал по теме диссертации содержится в китайской научной литературе. Особою значимость имеют ряд недавно опубликованных работ, в значительной степени лишенных откровенного идеологического подтекста в представлении сущности комплекса проблем, связанных с разработкой и осуществлением новой кадровой политики. Это свидетельствует об ощутимом пересмотре прежних концепций методологии проведения исследований в КНР.
Прежде всего интерес представляют монографии таких авторов как Ли Жухай (97; 98; 99), Чжан Фэншэн (107), Чжан Чжихун (108) и др. В работе первого, «От ганьбу к государственным служащим», весьма прагматично раскрывается целесообразность системных изменений устаревших механизмов управления персоналом на базе их дифференциации, обосновывается необходимость научной идентификации категорий ганьбу. Интересны выводы в части касающейся форм и перспектив включения кадровых работников в рамки новой системы государственной службы.
Исследование Чжан Фэншэна посвящено сравнительному анализу китайского варианта указанной системы с ее западными аналогами. В духе концепции построения социализма с китайской спецификой автор рассматривает вопросы приемлемости некоторых элементов западных систем в условиях китайской действительности.
В центре внимания Чжан Чжихуна проблематика рационального учреждения должностей государственной службы - одна из наиболее
сложных и в тоже время основных задач нового подхода управления кадрами. В этой связи во многом с критических позиций оцениваются содержание и итоги попыток оптимизации структур Госсовета КНР, предпринимавшиеся в 1982, 1987 и 1993, 1998 гг.
Отметим также работы Вэнь Хайина (83), Чжан Юэсюна (110), Ли Еина (96), в которых эффективность проводимых в стране реформ в определенной степени ставится в зависимость от результатов реализации базовых принципов и механизмов новой кадровой политики.
На особом месте стоит издание под редакцией Чу Цзуньсяна, Чжу Цинфана (Практическое управление служащими в Китае) (112). Это уникальное исследование энциклопедического характера в объеме 1794 страниц, специально направлено на раскрытие содержания системы государственных служащих. В нем не только в мельчайших подробностях и деталях с иллюстрацией конкретных примеров демонстрируются все составляющие системы, но и почти в полном объеме приводится ее нормативная база. Авторский коллектив не сводит работу к статичному изложению данных, она выполнена в духе рационально-критического анализа. Например, интересны замечания в адрес целостности системы. В частности, указывается на противоречие механизма отвода служащих при назначении на должность ряду законов страны.
По своей методологии предлагаемая диссертация относится к категории «конкретных исследований» (case studies). Данный подход к работе целесообразен при очевидной трансформации изучаемого объекта. Поэтому, его характерной особенностью остается максимальная концентрация внимания на определенных процессах. Однако, анализируя их содержание, исследователь так или иначе вынужден обращаться к тем внешним явлениям и факторам, которые
оказали и оказывают на них существенное воздействие. В этом случае очень важно не увлечься глубинами внешних «заимствований» в ущерб основному содержанию работы. Нетрудно заметить и другую особенностью «конкретных исследований», а именно: по мере продвижения по избранному пути параллельно возникает целый ряд вопросов, которые в итоге не могут быть полностью решены в рамках одной работы. Представляется, что при всей справедливости это замечание не ставит под сомнение целостность и значимость подобного рода исследований, а наоборот, является дополнительным аргументом в поддержку специалистов, занимающихся изучением в том числе и лишь косвенно затронутых проблем.
Структура диссертации. Работа состоит их введения, двух глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, приложения и библиографии. Материал диссертации расположен по проблемному принципу. Это позволяет диссертанту последовательно и комплексно решать поставленные задачи.
Реабилитация репрессированных кадровых работников
Кадровая политика, понимаемая как необходимая целенаправленная деятельность руководства партии и страны в сфере подбора, подготовки, расстановки, продвижения и смещения кадровых работников - ганьбу, решавшая задачи организационного обеспечения выдвигавшихся на каждом этапе политических планов, всегда являлась объектом самого пристального внимания, а зачастую и полем жесткой борьбы различных политических группировок в стране.
Смерть Мао Цзэдуна, длительное время являвшегося харизматическим лидером страны, верховным арбитром при решении всех политических, экономических и социальных вопросов, поставила в сфере кадровой политики ряд острых проблем: кто персонально унаследует власть в стране, еще более важный вопрос о том, какое поколение китайских лидеров станет обладателем этого наследства, и самое главное - следует ли и дальше осуществлять политический курс, проводившийся в предыдущие годы Мао Цзэдуном, либо необходимо подвергнуть его более или менее радикальному пересмотру.
С момента реабилитации Дэн Сяопина в июле 1977 г., т.е. с 3-го пленума ЦК КПК X созыва, начался новый период в области кадровой политики, представлявший собой как бы триединый процесс: 1) реабилитация как жертв «культурной революции», так и кадровых работников, репрессированных в 50-е годы; 2) возникновение общественно-политической ситуации, при которой происходило разбухание управленческого аппарата; 3) начало широкого наступления на «леваков» внутри партийного и государственного аппарата при поддержке реабилитированных, а также тех, кто сумел вовремя отмежеваться от «культурной революции».
Последовавший за 3 пленумом ЦК КПК X созыва XI съезд партии (12 - 18 августа 1977г.) очертил круг требований, предъявляемых к кадровым работникам на данном этапе. Во-первых, были пересмотрены идеологические акценты. Съезд отказался от трех критериев для ганьбу, провозглашенных Линь Бяо в августе 1966 г. на 11 пленуме ЦК КПК VIII созыва: высоко нести красное знамя идей Мао Цзэдуна; активно вести политическую и идеологическую работу; проявлять революционный энтузиазм в работе. В свою очередь были восстановлены «пять требований» Мао Цзэдуна к кадровым работникам: неуклонное проведение линии партии; подчинение партийной дисциплине; тесная связь с массами; способность к самостоятельной работе; активность в работе и бескорыстие.
В документах съезда указывалось, что первоочередной задачей в области кадровой политики является «упорядочение руководящего состава всех ступеней, чтобы он всесторонне и правильно проводил революционную пролетарскую линию председателя Мао Цзэдуна, решительно выполнял руководящие установки и постановления ЦК партии, постоянно участвовал в коллективном производственном труде, поддерживал связь с массами, сознательно шел на ограничение буржуазного права, был сплоченным и боеспособным, пользовался авторитетом среди масс, отличался компактностью и оперативностью» (3.-С.92-93).
При жизни Мао кадровые работники систематически подвергались чисткам, посылались из городов в деревни для проведения политических кампаний, регулярно «перевоспитывались» тяжелым физическим трудом. Поэтому, стараясь успокоить кадровых работников среднего и низового уровня, от которых во многом зависит реализация политического курса и функционирование административного аппарата, новое руководство страны поспешило заявить, что «направит острие удара» только против сторонников «банды четырех».
В целях обеспечения стабильности кадрового состава в документах съезда основной акцент был сделан не на «чистке» сторонников «четверки», а на их воспитании. «... для руководящего состава большинства учреждений и организаций - говорил в докладе Хуа Гофэн - вопрос заключается главным образом в идейном упорядочении.... Упор должен быть сделан на воспитании» (3.- с.93).
В то же время проблема реабилитации репрессированных кадров в документах съезда был затронут лишь вскользь. Подобный исход явился отражением борьбы в руководстве КПК не только по кадровой политике, но и, в первую очередь, по вопросу о путях дальнейшего развития страны. Массовая реабилитация кадровых работников, репрессированных в период «культурной революции» и ранее, объективно означала бы развенчание идеологии и политической практики маоизма, признание «ошибок» самого Мао Цзэдуна.
Определение системного подхода к проведению кадровой политики
Социально-экономические преобразования первой половины 80-х годов изменили характер политического процесса в Китае. Произошли изменения в структурах партии и правительства: упразднен пост председателя ЦК КПК, образован секретариат ЦК, восстановлен пост генерального секретаря ЦК. В уставе партии было указано на необходимость недопущения нового культа личности. В Конституции КНР был закреплен отказ от практики пожизненного занятия руководящих должностей и т.д. В результате можно говорить о том, что к середине 80-х гг. политическая система стала более открытой и «раскрепощенной», чем когда-либо раньше после образования КНР.
Однако к середине 80-х годов экономическая реформа достигла качественно нового уровня и указанных преобразований первой половины 80-х гг. оказалось недостаточно для достижения долгосрочных экономических целей. Китайское руководство обратило внимание на сложные взаимосвязи между экономическими и технологическими переменами, политическими институтами, культурными ценностями и т.д. (57.- с.65). Встал вопрос о необходимости углубления перестройки политической системы.
Суть проблемы была изложена еще в 1980 г. в известной речи Дэн Сяопина на расширенном заседании политбюро ЦК КПК (18.08.1980). Так, говоря о преимуществах социалистического строя, однопартийной системы, необходимости сохранять и укреплять руководящую роль КПК, Дэн признавал, что в существующей политической системе имеется немало пороков, которые мешают выявлению достоинств социалистического строя. По его мнению главными изъянами в системе руководства партии и правительства, кадровой системе являлись бюрократизм, чрезмерная концентрация власти, пожизненное закрепление за кадрами руководящих должностей, привилегии и т.д. Характеризуя конкретные проявления и опасные последствия бюрократизма, достигшие в Китае по его словам «нетерпимой степени», Дэн подчеркнул, что для управленческого аппарата типичным является: восседание в верхах и злоупотребление властью; отрыв от действительности и от масс; громоздкость аппарата и раздутость штатов; волокита и неоперативность в работе, безответственное отношение к делу и несоблюдение своих обязанностей; путешествие официальных бумаг и сваливание ответственности на других; бюрократические замашки и грубое отношение к подчиненным; очковтирательство, обман, самоуправство; взяточничество, казнокрадство, нарушение законов и т.п. (49.- с.361). Подвергнув существующую политическую систему резкой критике, весьма важно, что Дэн Сяопин объяснял ее пороки не только субъективными факторами, такими как культ личности, уровень образования отдельных руководителей, но и недостатками самой системы: «Конечно, бюрократизм связан также с методом мышления и стилем работы, но последние не выправить, если не преобразовать систему и ее институты. Этим и объясняется то, почему многократная борьба против бюрократизма в прошлом давала лишь самые незначительные результаты» (49.- с.362). В выводах доклада Дэн Сяопин прямо связал необходимость перестройки политической системы с судьбой экономических преобразований, с судьбой модернизации страны. К активному обсуждению этих вопросов вернулись спустя 6 лет.
Теоретическое осмысление взаимозависимости политических и экономических преобразований получило новое бурное развитие с весны 1986 г., когда в китайской печати, в научных кругах стали обсуждаться вопросы подготовки к реформе политической системы сложного комплекса взаимодействующих средств организации и функционирования политической власти, осуществления политического руководства и управления обществом (48.-). Участники дискуссии в своем большинстве были единодушны в том, что для успеха экономических реформ необходимо ускорить проведение политических реформ. Признавалось, что в первой половине 80-х гг. в КНР были осуществлены различного рода мероприятия, которые должны были способствовать оздоровлению и улучшению партийно-государственного аппарата. Эти мероприятия шли под лозунгом «омоложения, профессионализации кадрового состава». Однако позже стало очевидно, что дальнейшее расширение и углубление экономических преобразований тормозится политическим механизмом. Экономические реформы с еще большей силой обнажили те пороки партийно-государственного руководства, о которых в 1980 г. говорил Дэн Сяопин.
В процессе обсуждения затрагивались самые различные вопросы социально-политического развития страны, реформы административного управления, отношений между партийным руководством и государственной властью. Выдвигались конкретные предложения по совершенствованию деятельности партийно-государственного аппарата, использованию опыта буржуазных государств с учетом национальных традиций и социалистического характера китайского общества (48.- с.17).
Поиск концепций и процесс выработки «Временного положения о государственных служащих»
С октября 1993 года по настоящее время в Китае реализуется система государственной службы. Официально отправным моментом этого процесса стало принятие и введение в действие постоянным бюро Государственного совета КНР, соответственно 24 апреля и 1 октября, «Временного положения о государственных служащих» (145.- 19.08.1993). На подготовку этого документа, о необходимости принятия которого в процессе проводившейся реорганизации государственных административных органов было достаточно сказано и в научных кругах, и в средствах массовой информации, понадобилось более девяти лет.
Один из участников этого процесса, профессор Народного университета КНР Ли Жухай в своей книге «От ганьбу к государственным служащим» выделяет 4 периода (97.-).
1984-1986 гг. - подготовительный период, который главным образом характеризуется изучением проблемы и составлением проектов документа. В духе решений 3 пленума ЦК КПК XI созыва (1978 г.), а также с учетом критических замечаний Дэн Сяопина в части, касающейся свода административных правил, регламентирующих деятельность госаппарата сверху донизу, в стране активным образом была развернута работа по поиску путей реформирования очевидно устаревшей системы кадрового управления. Результаты работы предполагалось заключить в рамки базового нормативного акта, в котором бы четко определялись в соответствии с требованиями текущего момента порядок набора, поощрения, наказания, ухода в отставку, выхода на пенсию и другие актуальные вопросы административного управления кадрами.
С этой целью в 1984 г. орготделом ЦК КПК совместно с министерством труда и кадров была создана рабочая группа, которая приступила к подготовке «Закона о государственных работниках» (гоцзя гунцзо жэньюань фа). В группу вошли представители административных органов, ученые и специалисты в различных областях.
В этом смысле интересны воспоминания другого участника этого процесса - сотрудника Сингапурского НИИ политики и экономики Восточной Азии, профессора Янь Хуая. В частности, он пишет, что в контексте набиравшей темпы экономической реформы и очевидных недостатков системы административного управления при постановке задачи особо подчеркивалось, что необходимо осуществлять работу в ускоренном темпе, не обращая внимания на некоторую незавершенность формулировок: «Главное состояло в принятии закона, чтобы работа с ганьбу обрела, наконец, должное правовое содержание» (117.- с.22). Это лишний раз подтверждает обеспокоенность руководства страны тем, что темпы проводимых преобразований в то время в целом значительно опережали процесс нормотворчества, в результате чего приходилось не столько действовать, сколько противодействовать. К примеру, «Постановление ЦК КПК и Госсовета КНР о запрещении партийным и государственным кадровым работникам заниматься коммерческой и предпринимательской деятельностью» было принято только в 1986 г., когда факты взяточничества, спекуляции, использования служебного положения в корыстных целях в буквальном смысле захлестнули всю страну.
Уже на первой стадии работы над документом при интерпретации понятий возникли определенные сложности. Во-первых, использование термина «государственный работник» (гоцзя гунцзо жэньюань) нисколько не решало проблему объемности и четкого определения категорий понятия «государственный ганьбу (или кадровый работник)» (гоцзя ганьбу), так как по сути оно было ему эквивалентно и являлось его официальным названием. В соответствующей литературе 80-х гг., да и в недавно принятом новом «Уголовном кодексе» четко сказано, что под «государственными работниками» (гоцзя гунцзо жэньюань) понимаются лица, исполняющие обязанности по соответствующей должности в государственных органах, государственных компаниях, предприятиях, практических учреждениях и общественных организациях, а также лица исполняющие обязанности по соответствующей должности в других учреждениях по направлению или поручению государственных органов, государственных компаний, предприятий, практических учреждений и общественных организаций; в соответствии с законом обладающие определенными правами, а также установленными компетенциями (28,- с.25). При этом каждая из вышеперечисленных структур имеет свое особое толкование, включающее подструктуры с отличными друг от друга функциональными нагрузками. Например, под государственными органами понимаются государственные силовые ведомства, административные органы, органы юстиции, а также структуры НОАК (111.- с.573). Таким образом, использование в документе термина «государственный работник» (гоцзя гунцзо жэньюань) делало крайне сложным разработку универсальных формул управления всеми этими категориями работников, равно как и быстрое эффективное применение таковых.
