Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. ФЕДЕРАЛИЗМ КАК КОНСТИТУЦИОННАЯ СИСТЕМА.
1. Социально-политические факторы обусловленности федерализма 24-37.
2. Типология конституционных инструментариев 37-45.
3. Современные подходы к пониманию сущности федерализма 45-82
ГЛАВА II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ ПРОЦЕСС В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ.
1. Судебная интерпретация конституции: достоинства и противоречия 82- 96.
2. Конституционная поправка: технологии принятия, методы и принципы 96-101.
3. Зарубежный опыт принятия конституционных поправок 102-112
4. Критерии качества конституции федеративного государства...112-123
ГЛАВА III. МЕЖПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В ФЕДЕРАТИВНЫХ СИСТЕМАХ: КОНСТИТУЦИОННЫЕ МОДЕЛИ.
1. Теоретические подходы к роли межправительственных отношений в федеративном государстве 123-131
2. Конституционно-законодательная база межправительственных отношений в США 131-172
3. Межправительственная кооперация в ФРГ 172-183
4. Конструирование межправительственных отношений : австралийско-канадский вариант. 183-190
5. Конституционно-правовое обеспечение межтерриториального сотрудничества в российском федерализме 190- 206
6. Конструктивные условия конституционно -правового обеспечения межправительственных отношений в федеративном государстве..206-209
ГЛАВА 4. АСИММЕТРИЯ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ: МОДЕЛИ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЛЕГИТИМАЦИИ.
1. Социально - политическая природа асимметрии и принципы федерализма 209-223
2. Асимметрия в германском федерализме 223- 250
3. Судебный прецедент и конституционный надзор как средство регулирования асимметрии: австралийский опыт 250-257
4. Конституционно-политические проблемы межэтнической асимметрии: канадская ситуация 257-280
5. Условия оптимизации конституционных методов регулирования асимметричных отношений в федеративном государстве 280-288
ГЛАВА 5. РЕГИОНАЛИСТСКОЕ (КВАЗИФЕДЕРАТИВНОЕ) ГОСУДАРСТВО: ПРОБЛЕМЫ ПЕРЕХОДНОГО ПЕРИОДА.
1. Принципы федерализма и модернизация территориально- политической системы унитарного государства 288-292
2. Региональная автономизация как модель «незавершенного» федерализма: испанский вариант 292-315
3. Конституционная реформа территориально- политической структуры Бельгии 316-336.
4. Технологические рекомендации по осуществлению конституционного взаимодействия унитаристских и федералистских принципов организации территориально-политического устройства государства 336 - 341
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 342-354
Список используемых источников и литературы 355-414
ПРИЛОЖЕНИЯ 415-433
- Социально-политические факторы обусловленности федерализма
- Судебная интерпретация конституции: достоинства и противоречия
- Теоретические подходы к роли межправительственных отношений в федеративном государстве
Введение к работе
I. Актуальность темы исследования. В системе государственно-правовых и политических наук проблематика, связанная с теорией и практикой федерализма, занимает одно из центральных положений. И это вполне естественно. Федерализм распространил свое влияние практически на все континенты. К конституционным технологиям федерализма обращаются политические круги и в унитарных государствах для решения важнейших национально-территориальных проблем (Италия, Испания).
В чем же состоит столь высокая актуальность «федералистской тематики»? Выделим два фактора. Современный «исторический вызов» продуцирует два альтернативных и диалектически взаимосвязанных мотива: « с одной стороны, потребность в создании политических союзов для строительства современного динамично развивающегося государства; с другой - потребность в небольших самоуправляющихся территориальных образованиях, более адаптивных к потребностям гибких производств и технологий, более ответственных за индивидов, более способных защитить и легитимировать групповые привязанности, религиозные, этнические, культурные, социальные и иные традиции». Именно государства "федералистского решения" («federal solution») убедительно демонстрируют способность создавать адекватную конституционную форму согласования этих объективных тенденций. Особенно высока потребность в применении принципов, институтов и технологий федерализма «при обустройстве многонационального государства», в котором «основополагающим остается противоречие
1 Watts R. Contemporary Views on Federalism. II Evaluating Federal System. - Centre for Constitutional Analisis (HSRC) - UTA and Co, LTD - Dodrecht - Boston - London. 1997, P.3
между стремлением к сохранению самобытности и самостоятельности отдельных наций (этнических общностей, государственно-территориальных образований) и обеспечением единства, целостности нации-государства».
Второй фактор, актуализирующий исследования в области федерализма - это сложные и противоречивые тенденции в самой территориально-политической организации современных государств. В ряде унитарных государств Западной Европы налицо неуклонная трансформация от жестко централизованных территориально-политических отношений к «гибридной» форме государственного устройства, сочетающей унитаристские и федералистские принципы и институты ( Испания, Италия, Великобритания). С другой стороны, во многих развитых федеративных странах наблюдается в той или иной мере централизация управления, асимметрия в распределении полномочий и компетенций между федерацией и ее составными частями в пользу первой ( Австрия, США, ФРГ, Российская Федерация). Все эти тенденции требуют глубокого конституционно-правового и политологического анализа, разработки на его основе конституционных технологий позитивного соотношения принципов и институтов федерализма и унитаризма.
Выделим и еще одну серьезную проблему: влияние этнического фактора и культурной, политической, экономической диверсификации на стабильность федеративных систем. Асимметричные отношения могут воздействовать на состояние и функционирование федеративного государства как позитивно, так и негативно. Следовательно, актуальна и задача концептуального обобщения конституционных подходов к легитимации и преодолению асимметрии в федеративных государствах.
В Посланиях Федеральному Собранию РФ в 2002 -2004 годах, а также в выступлении на расширенном заседании Правительства РФ 13 сентября
2 Абдулатипов Р.Г. Федералогия. - СПб.: Изд-во «Питер», 2004, с.4.
2004 года Президент Российской Федерации В.В. Путин изложил детально разработанную программу трансформации России в передовую конкурентоспособную мировую державу и сформулировал основополагающие задачи государства. Лейтмотивом политической платформы Президента является тезис о том, что укрепление системы исполнительной власти должно быть сбалансировано «стимулированием дальнейшего роста институтов гражданского общества», активного подключения к решению важнейших государственных проблем «постоянно действующих негосударственных организаций, которые могли бы осуществлять независимую экспертизу важнейших нормативных актов».3 Президент подчеркнул необходимость постепенной передачи негосударственному сектору тех функций, которые «государство не должно или не способно эффективно выполнять». В реализации поставленных задач весьма ценным является обращение к опыту ведущих федеративных государств Европы и Северной Америки, где также приходится решать проблемы, идентичные российским. И не случайно В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию от 26 мая 2004 года призвал депутатов Государственной Думы (далее Госдумы) и сенаторов «использовать и наш собственный (российский) и мировой опыт», каждый из которых «содержит продуктивность целого ряда подходов» к повышению эффективности управления в демократическом федеративном государстве.
Все обозначенные выше проблемы актуальны и для России. В целях укрепления конституционных основ Российской государственности важно
3 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О
положении в стране и основных направлениях внешней и внутренней политики
государства». Стенограмма выступления. - М.: Изд-во «Известия» Управления
делами. Президента. 2002.С. 12
4 «По вертикали «. Выступление В.В. Путина на расширенном заседании
Правительства РФ по вопросам государственного управления и укрепления системы
безопасности страны.//Российская газета, 14 сентября 2004 г., №200 (3577)..
5 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 26 мая 2004
г.//»Российская газета», 26 мая 2004 года, выпуск № 3388.
осмысление ее проблем именно в контексте международной практики государственно-правового управления федеративными отношениями.
Степень научной разработанности темы исследования.
В российской конституционно-правовой, политологической и государствоведческой науках на настоящее время проделана большая и позитивная работа по исследованию и обобщению функционирования российской и зарубежных федеративных систем. Прежде всего необходимо выделить имена таких видных специалистов в области теории и практики отечественного и зарубежного федерализма, как Р.Г. Абдулатипов, С.А. Авакьян, А.С. Автономов, Г.В. Атаманчук, В.В. Агеев, И.Н. Барциц, Л.Ф.Болтенкова, А.С.Богатырев, А.П. Герасимов, К.В.Калииина, Л.М.Карапетян, Б.С. Крылов, В.Н.Лексин, М.И. Марченко, А.А. Мацнев, А.А. Мелькумов, Ж.И. Овсепян, М.В.Столяров, Э.Тадевосян, Б.Н. Топорнин, И.А. Умнова, В.Е.. Чиркин и др.6 В работах этих исследователей детально рассматриваются российский и зарубежный опыт разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами федерации в законодательной, исполнительной сферах государственного управления, анализируются основные концепции и трактовки федерализма как глобального цивилизационного феномена, даются научные трактовки содержания категорий «федерализм», «федерация», «федерализация», подробное раскрытие структурных элементов федерализма. Освещаются модели т.н. «координированного», кооперативного федерализма, основополагающие теории формирования федеративного государства.
Большинство этих работ представляют серьезный компаративистский подход к изучению проблем российского федерализма через призму опыта зарубежных федеративных государств. В исследованиях вышеназванных
6 Научные работы этих ученых, материалы которых использованы в процессе подготовки диссертационного исследования, указаны в сносках на страницах диссертации, а также в списке использованных источников
авторов затрагиваются такие аспекты данной проблемы как зарубежные теории природы федеративного государства, типология современных моделей федерализма, зарубежный опыт организации т.н. «бюджетного федерализма», конституционно-правовое разграничение полномочий между федерацией и ее субъектами в условиях асимметричного федерализма.
Вышеназванные научные исследования позволили диссертанту
сформировать достаточно глубокое представление о российском
федерализме как неотъемлемом и составном компоненте сообщества
федеративных государств, о его сущностных чертах и специфике. Эти
работы помогли диссертанту систематизировать знания об основных
тенденциях и противоречиях в функционировании федеративных
институтов. При всей значимости данных работ следует отметить, что
освещение зарубежной практики функционирования федеративных систем
в них носит в целом информативно-описательный характер (поскольку
большинство из этих работ посвящено российскому федерализму, и
зарубежный опыт рассматривается не столько как объект, сколько как
средство, инструментарий в осмыслении российских проблем). В ряде
других работ из числа вышеназванных, подготовленных в жанре учебного
пособия, проблемы конституционно-правового регулирования
федеративных отношений в зарубежных странах освещены в констатирующе-фрагментарной манере. Поэтому внимание диссертанта было сконцентрировано на немногочисленных пока еще исследованиях, посвященных непосредственно научным течениям в зарубежной «федералистике» либо конкретным зарубежным федеративным системам. В последнее десятилетие ушедшего в историю XX века и в первые годы XXI столетия в России опубликованы фундаментальные работы, написанные учеными историками, политологами, правоведами, философами, социологами, в которых предпринята попытка переосмысления многих аспектов теории и практики международного
федерализма в контексте новейших общемировых тенденций.7 В исследовании Т.М. Фадеевой осуществлен научно-аналитический обзор позиций современных зарубежных научных школ, занимающихся переосмыслением сущности федерализма. При этом особое внимание автора сконцентрировано на «интегральной» и «персональной» концепциях федерализма, т.е. на роли института партиципации (участия) в позитивном функционировании федеративной формы государственного устройства, на проблеме сохранения суверенитета европейских народов и их идентичности в условиях интенсивной федерализации самой Западной и Центральной Европы.
Глубокое теоретико-философское, политологическое и научно-историческое содержание присуще диссертациям Л.С. Авраменко, И.В. Баклова,Е.В. Белоусовой, И.Б. Гоптаревой, В.Р. Егинбаряна, Е.О. Еременко, Г.В. Каменской, Е.Р. Кастель, В.В. Колосова, Н.В. Плотникова, М.С.
Саликова и др. Особо следует выделить диссертацию Г.В. Каменской
Агеев В.В. Развитие европейского федерализма. - Калиниград, изд-во Калинингр.юрид. ин-та МВД,2001; Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания,Франция, Германия. - М.: Логос, 2000;
Васильев В. Германский федерализм: проблемы развития. - М., 2000;
Данилов Ю.С. Канадский вариант федерализма: опыт и перспективы. // Федерализм:
теория и история развития. - М., 2000; Данилов Ю.С. Действия правительства Канады
по урегулированию конституционного кризиса.// «США: экономика, политика,
культура», 1993,№10; Данилевич И. Автономизация Испании.// «Политические
исследования», 1995,№5; Денека И. Канадский федерализм в контексте
взаимоотношений федерального центра и провинций. - Пятигорск, изд-во госуд.
лингвист.ун-та, 2003; Иванов Р.Ф. Регионы и регионализм в странах Запада и России.
* -М.: Институт всеобщ, истории РАН, 2001; Морозова Е.Г. Зарубежные модели
федеративного устройства.// Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив. -М.,1998; Овсепян Ж. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах. - Ростов на/Д. ,1991; Порошкин Ю. Конституционный опыт зарубежных федеративных государств и вопросы обеспечения целостности Российской Федерации. // Юрист, 1999,№3.; Фадеева Т.М. Европейский федерализм: современные тенденции (Научно-аналитический обзор). - М.,2000. 8 Авраменко Л.С. Швейцарский федерализм. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - .,2002; Баклов И.В. Взаимодействие центра и регионов в условиях федерализма на примере Австрии. Автореферат на соискание ученой степени кандидата политических наук. - М.,1997; Белоусова Е.В. Канадский федерализм: правовые концепции и политическая практика. Диссертация на
«Федерализм: мифология и политическая практика». Исследование представляет интересную попытку нового осмысления федералистской теории, выявления пределов ее концептуальных возможностей. Поставив эти задачи, диссертант нацеливает специалистов в области федералистики к более корректному применению теоретического инструментария при осмыслении практики федерализма в международном масштабе и в конкретных странах.
Федерализм - сложное комплексное цивилизационное явление.
Содержанию федерализма как особому политическому феномену
посвящена диссертация И.Г.Гоптаревой «Политическая концепция
федерализма:теоретические истоки и современность». Автор, детально
исследуя генезис федерализма в мировом масштабе, освещает его
фундаментальные аспекты: федерализм как политическая теория, как
комплекс политических идей, как политическая категория. В диссертации
содержится подробное освещение моделей федерализма и их теоретико-
политическая обусловленность, освещается процесс политической
иснтитуционализации федеративных отношений, подробно
рассматривается структурно-функциональная составляющая федеративных систем, в частности многоуровневая структура государственной власти.
соискание ученой степени доктора юридических наук.- М.,1991; Гоптарева И.Б. Политическая концепция федерализма: теоретические аспекты и современность. Диссертация на соиск. уч. степени доктора политических наук. - М.,2003; Егинбарян В.Р. Федерализм в современном мире. Правовой статус и основные черты. Дисс. на соискание уч. степени канд.юрид.наук. - М.,2000; Каменская Г.В. Федерализм: мифология и политическая практика. Диссертация на соискание уч. степени докт.полит.наук.- М., 1998; Кастель Е.Р. Германский федерализм: историко-правовое исследование. Дисс. на соиск. уч. степени докт. юрид. наук- Екатиренбург, 1995; Колосов В.В. Философско-политические проблемы федерализма и правопорядка. Дисс. на соиск. уч. степени канд. филос. наук. - М.,2000; Плотникова Н.В.Этнический фактор в федеративном устройстве Австрии и Швейцарии. Дисс. на соиск.уч. степени канд. полит.наук. -М.,2002; М.С. Саликов Сравнительно-правовое исследование федеративных систем России и США. Дисс. на соиск. уч. степени докт. юрид. наук. -Екатиренбург. 1998.
В последние годы в отечественной федералистике было подготовлено немало диссертаций, содержащих исследования федеративных систем конкретных государств. В диссертации, выполненной Е.В. Кастелем, среди различных аспектов большое внимание уделяется проблеме конституционно-правового соотношения суверенитета федеративного государства с суверенитетом его субъектов. Диссертант анализирует германский опыт в урегулировании данной проблемы, что позволяет использовать предложенный ученым конституционно-правовые инструментарии при изучении подобных вопросов в других зарубежных федерациях. Большой научный интерес представляет и докторская диссертация М.С. Саликова «Сравнительно-правовое исследование федеративных систем России и США» .10
Широкие представления о состоянии федеративных систем в ведущих государствах мира дают научные материалы, содержащиеся в коллективной монографии «Федерализм: теория и история развития». В статьях уже упоминавшихся нами специалистов в области конституционного права, докторов юридических наук А.С. Маныкина, А.А. Ахтамзяна, кандидатов юридических наук А.Румянцева, Н.С. Скоробогатых с научно-критических позиций освещаются конституционно-правовые проблемы федеративных систем США, Германии, Канады, Австралии.
9 Кастель Е.Р. Германский федерализм: историко-правовое исследование. Дисс. на
соискание уч. степени доктора юрид.наук. - Екатеринбург, 1995.
10 Саликов М.С. Сравнительно-правовое исследование федеративных систем России
и США. Автореферат дисс. на соиск. уч. степени доктора юрид.наук. - Екатеринбург,
1998
11 Ахтамзян А.А. Федеративная республика Германия - конституционная федерация.
// Федерализм. Теория и история развития - М.,2000; А.С. Маныкин А.С.
Американский федерализм: образец государственного устройства или предмет
критического анализа.// Федерализм: теория и история развития. _М., 2000;
Скоробогатых Н.С. Федеративное устройство Австралийского Союза: проблемы и
решения. // Федерализм. Теория и история развития - М.2000;
Конец 90-х гг. XX века отмечен интересными работами страноведческого характера, в которых с исторических и историко-социологических позиций освещаются особенности федеративных систем ведущих стран мира.
Достаточно широко в российской научной публицистике предоставлены
труды по проблемам федеративных отношений в США. Обширный
материал для исследования содержится в документах, регулярно
проводящихся научных семинаров российских специалистов в области
теории и практики федерализма и их зарубежных коллег: российско-
американского, российско-бельгийского, российско-германского
семинаров. Различные аспекты федеративных отношений в Российской Федерации, ФРГ, Бельгии и США рассматриваются участниками семинара в компаративистском ключе, благодаря чему выявляются наиболее рациональные конституционно-правовые и политические подходы к преодолению тех или иных противоречий в отношениях между федеральными органами управления и властными структурами самоуправляющихся территорий, в других сферах общественных отношений.
В последние годы в отечественной научной публицистике повысился
интерес к странам «незавершенного» федерализма (квазифедерализма), т.е.
к тем государствам, в которых в результате широкомасштабных
конституционно-политических реформ сформировались «гибридные»
модели территориально-политической организации. Поскольку в
Российской Федерации также в последние годы предприняты усилия по укреплению государственной вертикали, легитимировавшие определенные
Федерализм в России и Бельгии. Материалы бельгийско - российского научного коллоквиума 4-5 июня 1996 г.(Под ред. Ф.Дельмартино, Л.Насыровой). - Лейвен (Бельгия), изд-во Института европейской политики Католического университета. 1996; Федерализм и региональная политика. Материалы VI российско-американского семинара. Кемерово ,15-17 апреля. -Кемерово, 1996.; Парламентская демократия и федерализм в России и Германии. Материалы российско-германского семинара. (Под ред. А.А. Мацнева) - Москва-Мюнхен-Вюрцбург, 1999.
элементы унитаризма, то практика таких государств как Испания, Италия, сочетающих как унитаристские, так и федералистские институты, методы и принципы управления или как Бельгия, сравнительно недавно трансформировавшаяся из унитарного в федеративное государство, представляет немаловажный интерес для российских исследователей, политиков, управленцев в силу идентичности многих проблем, стоящих перед этими европейскими федеративными государствами. Данная проблематика в конце 90-х гг. и в начале 2000-х была широко представлена на страницах журнала «Политические исследования» в статьях И.Данилевича, Е.Павличука.13
Таким образом, в последнее десятилетие XX века российскими учеными проделана большая и плодотворная работа по осмыслению новейших тенденций в развитии и функционировании федеративных систем ведущих стран мира. Вместе с тем, в создании целостной концептуальной картины состояния, основных тенденций и противоречий федерализма существуют серьезные лакуны и пробелы. Во-первых, большинство работ носит не столько научно-аналитический, сколько описательно-фактологический характер. К тому же среди большого числа исследований крайне мало работ, выполненных в конституционно-теоретическом аспекте. За скобками исследований оказались такие важные проблемы как конституционно -правовое обеспечение и конституционные модели организации межправительственных отношений в федеративном государстве. Если эти вопросы и затрагиваются в некоторых исследованиях, то, как правило, их освещение носит фрагментарный характер и выполнено в масштабах исследования федеративных отношений отдельной страны. Между тем, как справедливо отмечают многие зарубежные и отечественные специалисты в области теории и практики федерализма, институт межправительственных
13 Данилевич И. Автономизация Испании; Павличук Е. Федеральная реформа в Бельгии.// «Политические исследования, 1995, №5.
отношений выполняет ведущую детерминирующую роль в функционировании и дальнейшем совершенствовании федеративных систем, «питает» федеративные институты и отношения энергией поступательного роста. Давно уже назрела необходимость комплексного изучения и анализа конституционно-правовых и конституционно-политических основ межправительственных отношений в федеративных государствах и обобщения этого опыта, выявления наиболее оптимальных конституционных моделей и методов организации и управления МПО.
Во-вторых, ждет своего компаративного освещения и практика
зарубежных государств по конституционно-правовому регулированию
асимметричности в федеративных отношениях. Большинство научных
статей в этой области представляет в основном теоретическую постановку
данной проблемы. Не реализованной остается потребность в
сравнительном анализе конституционно-правовых и политологических
подходов ученых, политиков, законодателей, управленцев к этнической,
социально-политической, экономической и иной асимметрии в
федеративных системах зарубежных стран. Важно выявить универсальные
и позитивные конституционно-политические методы нейтрализации
отрицательных последствий асимметричности в федеративных системах, ее
гармонизации с фундаментальными принципами федерализма. Актуальной
задачей является и изучение на основе опыта зарубежных федеративных
государств как конституционно-правовых методов позитивного
использования этнокультурного и политико-территориального
разнообразия в целях развития и совершенствования федерализма, так и тех пределов, за которыми предоставление особых полномочий и компетенций тем или иным составным частям государства оборачивается ослаблением союзного государства.
Серьезным пробелом в отечественной федералистике остается и конституционно-аналитическое освещение такого широкомасштабного явления как взаимовлияние унитаристских и федералистских принципов
организации территориально-политической структуры государства. Как мы уже отмечали, эта тенденция рассматривается на уровне научно-публицистических статей, затрагивающих данную проблему на примере конкретных государств. Однако, значение конституционно-симбиозных форм территориально-политического устройства в укреплении целостности государства, совершенствовании государственного регулирования территориального развития может быть изучено прежде всего на основе комплексного сравнительного исследования этого аспекта зарубежной практики федерализма.
Объект и предмет исследования . Объектом исследования являются федеративные системы таких государств, как Австрия, Австралия, Бельгия, Канада, США, ФРГ, Швейцария, территориально-политическая организация федерируемой Испании, государственно-правовые отношения по поводу реализации принципов федерализма.
Предметом исследования являются конституционно-правовые нормы и технологии в области федерализма в зарубежных странах, теоретико-правовые, политические, философские идеи, положения, воззрения по поводу федерализма.
Методологические и теоретические основы исследования.
Теоретико-методологической основой исследования являются всеобщие
(универсальные) диалектико-материалистический метод и общие для всех,
но частные по отношению к диалектическому методу (частнонаучные)
методы: анализа, синтеза, абстрагирования, индукции, дедукции, аналогии,
моделирования и другие методы. Наряду с этими методами, автор
применял частноправовые методы: формально-юридический
(нормативистский), социологический (функциональный), методы системного исследования и сравнительного анализа (компаративистики). В диссертационном исследовании освещаются вопросы, лежащие на стыке теории государства и права, истории государства и права,
конституционного права, политологии, философии, социологии. В связи с этим теоретической основой исследования послужили фундаментальные труды отечественных и зарубежных авторов по различным аспектам федерализма и работы общего, фрагментарного характера, которые в совокупности позволили диссертанту сформировать позицию.
Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования заключается в создании комплексного обобщения современных конституционно-политических тенденций в сообществе федеративных государств в последней четверти XX века, формулировании наиболее вероятных перспектив развития федеративных систем в ближайшем будущем, в сравнительном изучении и показе конституционно-правовых технологий, регулирования важнейших аспектов федеративных отношений в ведущих зарубежных странах; цель исследования также состоит в том, чтобы на основе полученных результатов выработать рекомендации и предложения о приемлемости использования в практике Российского федерализма лучших зарубежных конституционно-правовых технологий в решении тех или иных проблем, связанных с регламентацией федеративных отношений. Цель исследования определила и его задачи:
анализ современных теоретических подходов к пониманию сущности конституционных основ федерализма, сложившихся в зарубежном сравнительном правоведении и государствоведении ;
анализ конституционно-политических форм и методов организации межправительственных отношений, межрегионального сотрудничества и кооперации в федеративных обществах;
- обобщение форм и методов конституционно-правового регулирования
асимметрии в экономическом, политическом , культурном и политическом
состоянии территорий и их коллективов в федеративном государстве;
осмысление зарубежного опыта в применении конституционных технологий для преодоления межэтнических и межтерриториальных конфликтов;
выявление наиболее эффективных конституционно-политических технологий сочетания унитаристских и федеративных принципов и институтов в целях укрепления и совершенствования территориально-политической системы (что имеет место в ряде государств Европы), технологий «мягкого» перехода от унитарного государства к государству федеративному;
сопоставление конституционных методов контроля за международной деятельностью субъектов федерации в условиях широкомасштабной Европейской интеграции;
выявление и показ пригодных для России аспектов федерализма в зарубежных странах;
- изучение опыта ряда европейских федераций по защите государственного
суверенитета при осуществлении территориальными субъектами
международной деятельности.
Источниковая база исследования. Основная база источников в данной диссертации представлена монографиями и иными научными публикациями ведущих исследователей в области теории и практики федерализма из США, Канады, ФРГ, Испании, Австрии, Бельгии, Австралии, Великобритании и др. стран. Среди них фундаментальные исследования таких видных отечественных и зарубежных ученых как Р.Г. Абдулатипов, С.А. Авакян, А.С. Автономов, Л.Ф. Болтенкова, И.А., М.И.Марченко, МБ. Столяров, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин, Д.Элейзер, П.Кинг, ПРассел, С.Морено, Р.Уоттс, Р.Агранофф, С.Дэвис, И. Душачек, Д. Энгдахл, Дж. Голдман, А.Гагнон, Л.Морено, Дж.Гаус, С.Ноэль, У.Райкер, Дж.Ридон, Д.Смайли, П.Петерс и др. Абсолютное большинство работ зарубежных исследователей не было переведено на русский язык и не издавалось в России. Теоретические и эмпирические аспекты работ
вышеназванных зарубежных авторов впервые вводятся диссертантом в отечественный научный оборот.
Среди источников исследования широко использовались зарубежные
справочники, правительственные отчеты, энциклопедии, тексты
конституций, в той или иной степени касающиеся вопросов федерализма.
Ряд научных материалов был получен через Интернет. В диссертации
использован и богатейший материал по проблеме европейского,
австралийского, американского и канадского федерализма,
опубликованный в академических российских изданиях, таких как «Политические исследования» (ПОЛИС), «Политика и право». «Государство и право» и др. научных периодических сборниках.
Основные положения, выносимые на защиту. 1. Федерализм - многоаспектное глобальное цивилизационное явление. В современной международной конституционно-правовой науке и политологии сформировалось несколько базовых подходов к определению сущности федерализма:
А/ Федерализм как способ решения определенного типа проблем (территориальных, межэтнических, социокультурных и иных) политической организации, задачей которого является параллельное обеспечение политической интеграции и политической свободы (с одной стороны) и разделенного управления и самоуправления (с другой); Б/ Федерализм как принцип рассредоточения власти, обеспечивающий соучастие всех акторов федеративного соглашения в выработке общей стратегии; конституционно-политическим воплощением этого принципа является многообразие форм федерирования и моделей федерализма; В/ Федерализм как конституционно-политический режим территориальной организации государства.
Такое многообразие подходов к федерализму обуславливает необходимость научного конвенционально-обобщенного определения сущности федерализма.
2. Современная конституционно-правовая концепция федерализма
предлагает критерии соответствия конституций федеративных государств
базовым принципам федерализма. Среди них особое значение имеют
способность составных частей федерации сохранять полномочия, которые
не были делегированы центру, наличие у субъектов федерации
конституционной защиты от посягательств федеральной власти на их
идентичность и полномочия; способность федеральной власти при
осуществлении своих полномочий напрямую выходить на всех граждан,
независимо от индивидуального одобрения и ' ресурсов субъектов
федерации.
3. Судебно-прецедентная форма регламентации межправительственных
отношений и форма федерально - региональных договоров (опыт США)
создает сложности для конституционно-правового регулирования
федеративных отношений, а именно - коллизии правовых норм, перегрузка
нормативно-позитивной базы. Не подробная регламентация
межправительственных отношений (опыт Австрии, ФРГ, Швейцарии), а их
обобщенное конституционно-правовое оформление через законы-
программы, законы-цели, определение основных направлений развития
межсубъектной кооперации и сотрудничества субъектов федерации с
федеральными органами управления, совместных задач - более
рациональная форма конституционного обеспечения «кооперативного»
федерализма.
4. Вывод о том, что допустимость конституционного признания этнической,
политической, социокультурной плюралистичное должна избегать
подробнейшей текстуальной регламентации специфических черт тех или
иных территориальных коллективов, субкультурных и этнокультурных
общностей. Тем более опасно конституционное закрепление за тем или
иным участником федеративного союза особого набора властных
полномочий и компетенций. Международная практика свидетельствует, что
«заигрывание» с претензиями отдельных субъектов федерации на особый
политический статус является неизбежным стимулятором межтерриториальных обид и взаимных претензий. Конституционное допущение асимметрии рационально в сфере распределения дополнительной помощи со стороны федерации «депрессивным» регионам (льгот, грантов), что помогает преодолевать диспропорции в положении регионов. Важнейшей функцией федеративного государства со значительной асимметрией в экономическом, социальном и ином положении субъектов федерации является интеграционная функция. Особую роль здесь выполняют институты межрегиональной координации и сотрудничества (опыт Канады, ФРГ, Австрии).
5. В последней четверти XX века усилились процессы как взаимодействия
унитарных и федеративных принципов территориально-государственного
устройства, так и поэтапной федерализации унитарных государств. Для
классических федераций основной проблемой здесь является степень
допустимости централизации управления в определенных сферах, защита
базовых устоев и природы федерализма. Наиболее продуктивен здесь опыт
ФРГ, где централизация законотворческого процесса и перераспределение
сфер правового регулирования в пользу федерального центра
компенсируется все более повышающейся самостоятельностью земель в
выполнении федеральных программ и усилением участия в выработке
общефедеральной стратегии.
6. Для государств переходного (от унитаризма к федерализму) периода
актуальной задачей является поиск оптимальной конституционной модели,
защищающей территориальную целостность от распада. Сопоставление
конституционного опыта федерируемой Испании и не столь давно
конституированной в федеративное государство Бельгии показывает, что:
принцип демократической децентрализации управления должен быть уравновешен принципом этносоциальной солидарности (опыт Испании);
при осуществлении передачи полномочий территориям необходимо обеспечить реализацию принципа «имитации центральной
административной системы в регионах, единство политического режима и механизма государств на всем пространстве федеративного образования;
крайне опасной с позиций сохранения целостности государства и эффективности государственного управления является структурирование федерации не на территориальном, а на этнолингвистическом признаке, придание статуса субъекта федерации, наряду с территориями, этническим, лингвистическим, конфессиональным и иным субкультурным общностям и обеспечение каждой из них представительства в верхней палате федеральной легислатуры (опыт Бельгии). В основе территориально-политической единицы, обладающей статусом субъекта федерации должны лежать экономическая и политико-социальная целесообразность;
Для государств переходного периода позитивна практика мега-государственного патронажа над региональными политическими институтами (в целях осуществления диалога, участия, высокой активности региональных элит), а также практика центрофугического конституционно-политического давления территорий на центральное правительство как инструмент передачи требований территорий центральным органам управления.
7. Сравнительный анализ зарубежной практики конституционного
обеспечения межтерриториального и межправительственного
сотрудничества побуждает внести предложение о дополнении статьи 72
Конституции Российской Федерации органическим законом о совместных
задачах Российской Федерации и ее субъектов. В рамках данного закона
целесообразно обозначить круг полномочий и обязанностей федерации и
регионов по взаимодействию в реализации ак общефедеральных, так и
региональных программ развития.
8. Необходимо создание в России эффективной экспертизы и
ратификации межправительственных и межрегиональных договоров
(практика США) при придании этим договорам статуса федерального
закона и дополнительных компетенций субъектам федерации.
9. Необходима активизации работы по таким аспектам теории и практики федерализма как конституционные технологии создания «гибридных» форм территориально - политического устройства государства.
Научная новизна исследования заключается в том, что оно является одним из первых комплексных завершенных исследований, в котором подчеркиваются тщательным образом новейшие течения в зарубежной теории конституционных основ и сущности федерализма, основные тенденции в функционировании федеративных систем ряда ведущих государств мира.
В данной диссертации впервые на примере ведущих федеративных государств мира осуществлен сравнительный анализ конституционных моделей межправительственных отношений, анализ их институциональной эволюции в 80-е - 90-е годы. Качественно новым в изучении данной проблемы является вычленение наиболее эффективных и рациональных конституционно-правовых и политических форм организации и регламентации межправительственных отношений, конституционно-правовых методов стимулирования сотрудничества и взаимодействия разноуровневых управленческих структур в федерации.
Диссертация является одним из первых в отечественной «федералистике» сравнительным исследованием новейшего зарубежного опыта конституционно-правовой и политической регламентации и упорядочения асимметричных отношений в федеративном государстве. В работе впервые осуществлен комплексный анализ конституционно-политических методов снижения отрицательного воздействия асимметричности на федеративные отношения и ее гармонизации с базовыми принципами федерализма -методов, разработанных и применяющихся в Австралии, Канаде, Федеративной Республике Германии. На основе данного анализа диссертант вычленяет наиболее конструктивные конституционные подходы к разрешению проблемы асимметричности в федеративном государстве.
Научная новизна состоит и в том, что диссертант обращается к мало изученной и по существу новой проблеме - обобщению и сравнительному анализу зарубежного опыта по применению конституционных технологий перехода от унитарного к федеративному государству, технологий обеспечения взаимодействия унитаристских и федералистских принципов и институтов в создании т.н. «гибридных» форм государственного устройства. Впервые в научной литературе дается комплексное выявление как рациональных, так и отрицательных аспектов данного процесса, анализируется глобальная тенденция взаимодействия федералистских и унитаристских принципов территориально-политической организации государства. Исследуя «гибридные» формы территориальной структуры государства, диссертант тем самым восполняет пробел в той части отечественного государствоведения, которая посвящена классификации форм государственного устройства. На основе данного анализа диссертант обосновывает позитивность инкорпорирования некоторых институтов и методов унитаризма в конституционно-политическую структуру российского федерализма в целях укрепления механизма и целостности российского государства.
Научная новизна состоит и в том, что диссертант подробно анализирует новейшие подходы различных зарубежных политологических, правоведческих, государствоведческих научных школ к идентификации сущности и содержания федерализма. Введением в научный оборот этих современных трактовок федерализма вносится дальнейший вклад в развитие теории данной формы государственного устройства.
На основе обобщения современных трактовок содержания и природы федерализма диссертант формулирует его конвенциональное определение. Это таюке вносит новизну в концептуальное осмысление федерализма как комплексного цивилизационного феномена.
Исследуя способы оформления интеграционной функции в конституциях ряда зарубежных федераций, диссертант вносит инновационные
предложения по принятию органических законов, определяющих совместные задачи Российской Федерации и ее субъектов, по созданию системы федеральной экспертизы и ратификации межрегиональных договоров.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования состоит в том, что на основе обобщения новейших зарубежных технологий регламентации межправительственных отношений в федеративном государстве выносятся конкретные предложения по обеспечению конструктивной конституционно-правовой и политической базы взаимодействия управленческих структур федерального и территориального уровней в российском федерализме.
Материалы данного исследования будут полезны для оптимизации конституционно-правового упорядочения асимметричности в положении субъектов Российской федерации.
Резюмируя зарубежные конституционно-правовые подходы к регламентации асимметричности в политическом, экономическом, социальном положении субъектов федеративного государства, диссертант выносит на суд научной общественности предложения по совершенствованию в Российской Федерации конституционных норм и институтов, предназначенных гармонизировать объективно сложившееся регионально-политическое и этнокультурное разнообразие с базовыми принципами федерализма
Материалы данной диссертации предоставляют возможность для поиска конституционно-политических решений данной задачи создания конституционно-гибридных моделей территориально-государственного устройства, сочетающих институты и принципы как федерализма, так и унитаризма
Материалы диссертации (фактологические сведения, выводы и обобщения глобальных тенденций в сообществе федеративных государств, самостоятельные определения тех или иных явлений и объектов, связанных
с федерализмом) могут быть использованы исследователями при подготовке научных трудов, учебных пособий, в преподавании таких учебных дисциплин, как теория государства и права, конституционное право, политология, история правовых и политических учений, спецкурсов по федералогии, теории политических систем и ряда смежных правовых и гуманитарных дисциплин.
Обоснованность и достоверность результатов исследования Результаты настоящего диссертационного исследования основываются на объективном анализе отечественного и зарубежного опыта становления, развития и функционирования федеративных систем, конституционно-правового регулирования федеративных отношений. Выводы и обобщения, содержащиеся в диссертации, были сформулированы на основе сопоставления позиций ведущих отечественных и зарубежных научных школ, содержащихся в монографиях, иных научных публикациях, материалах международных конференций по проблемам теории и практики федерализма. Концептуальная и практическая значимость содержания диссертации подтверждена недавними политическими решениями Главы Российского государства государства по укреплению целостности территориального пространства страны. Основные положения диссертации основываются на детальном анализе конституций, норм законодательства, конституционных и политических документов в ведущих федеративных государствах мира. Достоверность научных результатов и рекомендаций диссертационного исследования обоснована репрезентативностью исходной и обобщенной информации, логикой построения доказательственных выводов, применением теории и методологии конституционно-правовой и политической наук, а таюке репрезентативностью всероссийских и зарубежных исследований, сопоставимостью применяемых методик сбора, анализа и обобщения научного материала.
Апробация основных положений диссертации. Диссертация обсуждена на заседании проблемной группы кафедры федеративных и национальных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. По материалам исследования опубликовано две монографии («Федерализм: конституционно - правовое регулирование в зарубежных странах», «Межправительственные отношения и межрегиональное сотрудничество в федеративном государстве: конституционно-правовые и политические аспекты»), которые используются преподавателями юридических факультетов ряда высших учебных заведений г. Астрахани при чтении лекций по конституционному праву зарубежных стран. По материалам диссертации опубликовано 15 статей в ряде академических периодических изданий, таких как: «Государство и право», «Народонаселение», «Безопасность Евразии», в научном сборнике «10 лет Конституции РФ» (издание МГУ), сборнике научных статей Саратовской государственной академии права.
Основные положения и выводы диссертации были освещены и прошли научную апробацию в выступлениях на региональных и российских конференциях и круглых столах. В 1999 году по ряду аспектов диссертации был сделан доклад на конференции по проблемам российского федерализма, организованной фондом Эберта (ФРГ) в г. Астрахани. В декабре 2003 года диссертант изложил на секции государственного (конституционного) права Общероссийской научно-практической конференции «10 лет Конституции России в зеркале юридической науки и практики», которая проводилась на базе МГУ, ряд своих позиций по проблеме взаимодействия федерализма с другими конституционно-политическими технологиями децентрализации государственной власти ( с неокорпоратизмом и консоционализмом).
Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, пяти глав, двадцати двух параграфов, заключения, списка используемых источников и литературы, приложений.
Социально-политические факторы обусловленности федерализма
Термин «система» (от греческого «systema») обозначает объединение некоторого разнообразия явлений и объектов в единое целое. Элементы этого разнообразия по отношению к целому занимают соответствующие места. Под конституционной системой (того или иного общества) мы подразумеваем совокупность государственно-политических, социальных, правовых, экономических и иных институтов, принципов, норм и отношений, имеющих государственно-правовое обоснование в форме основного закона страны, составляющих единство общественного и государственного строя. Федерализм как тип конституционной системы воспринимается нами как система политической организации общества, состоящая из подсистем двух уровней: «федеральных органов государственной власти (устанавливаются исключительно федерацией) и территориальных органов государственной власти (устанавливаются субъектами федерации самостоятельно)».14 Федерализм как конституционная система означает встроенность базовых принципов и институтов федеративного образования в систему государственной власти и в целом в политическую систему общества. Среди этих принципов и институтов основополагающее значение имеют разграничение сфер общественных отношений на исключительную сферу ведения федерации, исключительную сферу ведения субъектов федерации, сферу совпадающих полномочий, наличие конституционных сдержек и противовесов между федерацией и ее субъектами, наличие бикамерального парламента и др.) Федерализм как особый тип конституционной системы и конституционализма по убедительному определению профессора, доктора философских наук Р.Г. Абдулатипова, означает институционально-политическое и правовое «согласование территориальных, этнонационалъных, региональных, местных и иных моментов государственного единства при самостоятельности и самобытности каждой из его составных частей».
Федерализм - сложное многоаспектное явление. Для осознания его сущности важно выявление основных причин, побуждающих те или иные территориальные коллективы в рамках существующего государства, либо отдельные государства объединяться в политические союзы, обеспечивающие единство и многообразие общественных отношений, суверенитет федеративного объединения и широкую самостоятельность его составных частей. Один из корифеев теории и практики федерализма, профессор Оксфордского университета Вильям С. Ливингстон, еще в далеком 1956 году отмечал, что «подлинная природа федерализма лежит не столько в плоскости юридической или конституционной терминологии, сколько в мощи экономических, политических, социальных факторов, которые превратили эти отношения во внешние, базовые и неотъемлемые условия позитивного функционирования самого федерализма". Федерализм, как собственно и другие формы территориально-политической организации государства, «является решением или попыткой решения определенного типа проблем политической организации». Поскольку «федеральное управление и федеративная конституция не возникают по воле просто случая,...а возникают в ответ на некоторые стимулы,...то и федеративная система сознательно принимается как средство решения проблем, представленных этими стимулами». Ливингстон предупреждал будущих исследователей федерализма о том, что «реальная природа общества не может быть выведена из простого анализа набора учреждений». В подтверждение своей позиции он приводит пример о том, что политические институты и учреждения в ряде государств, формально считающихся федеративными, по характеру своего функционирования могут быть определены как комбинированные, и даже обладают набором унитарных методов управления. Следовательно, "реальная природа общества может быть исследована исключительно на основе анализа встроенности системы органов и учреждений в контекст конкретного общества». Сами же административные учреждения являются в своей сущности лишь "институциональными средствами взаимодействия разнообразных социальных отношений с различными народами, погруженными в систему этих отношении". Следуя этой рекомендации, мы попытаемся выделить базовые факторы создания федеративных союзов, действующих на основе долевого участия вошедших в них народов и их территориальных образований.
В первую очередь, это естественно-антропологическая обусловленность федерализма. Известный специалист, директор Центра по изучению федерализма и федеративных систем Темплского университета (США), профессор Даниэль Элейзер в своем фундаментальном труде « Изучаемый федерализм» ("Exploring Federalism") отмечал, что природа федерализма кроется в специфических потребностях индивидов и их социальных групп к взаимодействию, сотрудничеству, в имманентной приверженности людей идеям единства мира, божественного (естественного) договора, гражданского согласия. «По своей природе, - отмечает Д. Элейзер, -идея федерализма является божественно-политической (teopolitical), обозначающей взаимоотношения между Богом и человеком, в которых обе стороны связаны договором (covenant) о сотрудничестве, предполагающим их взаимную ответственность за благополучие в мире .23 Первичные формы такого договора американский исследователь находит еще в тексте Библии, повествующей о договоре Всевышнего с народом Израиля.24 На стыке позднего феодализма и нового времени протестантская реформация порождает термин " federal ", корневым источником которого являлось латинское понятие "foedus" (т.е. договор). В воззрениях основоположников протестантской этики концепция федерализма выполняет описательную функцию договора между Творцом и всем человечеством (Humanity); данный договор придает смысл и великое предназначение земной жизни.
Судебная интерпретация конституции: достоинства и противоречия
Как мы уже отмечали в предыдущей главе, федерализм - сложное, противоречивое и динамичное явление. Одним из важнейших инструментариев приспособления федерализма к новым политическим вызовам цивилизации является процесс конституционной модернизации. Под конституционным процессом мы подразумеваем перманентную и последовательную деятельность законодательной власти и политических кругов того или иного государства по приспособлению конституции к новым политическим потребностям общественного развития, к новым историческим вызовам.
Среди конституционных средств обеспечения сбалансированности федеративной системы специалисты называют не только конституционный контракт, взаимный контроль федерации и ее субъектов. "Федералистский баланс ", как важная научная идея, не исключает возможность определенной конституционной корреляции самой федеративной системы" - пишет П. Кинг168. С ним солидарен и канадский исследователь Питер Рассел. Он считает, что "государство, стремящееся избежать политической "мерзлоты" и застоя, должно обладать способностью к периодическому осуществлению неформального конституционного маневрирования и увеличения конституционной адаптации". В. Ливингстон, Р. Уотте также называют среди важнейших инструментариев и условий повышения эффективности федеративного управления и способность самой конституции изменяться, реагировать на требования субъектов федерации. Следовательно, вопросы, связанные с современньми технологиями осуществления конституционных изменений, в федеративном государстве представляют большой интерес и требуют специального рассмотрения.
Конституция любого государства постоянно подвергается изменениям в той или иной форме вследствие воздействия на политическую систему новых общественных потребностей. Но для федеративных государств "потребность перестройки в институциональной структуре управления носит более острый характер (по сравнению с унитарными государствами), поскольку распределение полномочий между штатами и нациями выдвигает требования в изменении размещения функций от одного уровня к другому". Естественно, что важное место в исследованиях зарубежных ученых занимают вопросы, посвященные процедурам и процессам, с помощью которых осуществляются актуальные изменения в конституциях федеративных государств. Конституционное право современных государств состоит из различных источников (правовых обычаев, судебных прецедентных решений, актов законодательных органов власти, конституционных поправок, собственно кодифицированной конституции). Каждый из этих источников выполняет свою роль в конституционном процессе, каждый содержит свой отличительный метод конституционных изменений. Правовые обычаи и соглашения изменяются через медленную эволюционную модификацию (иногда спонтанно, иногда осознанно), в типичной манере обобщения этих правовых обьиаев. Судебные решения постоянно изменяют предыдущие прецедентные решения. Акт законодательного органа "может положить конец такому источнику конституционного права как правовой обычай, ...а формальные конституционные поправки и дополнения могут лишать то или иное учреждение некоторых его полномочий, предусмотренных тем или иным правовым предписанием на значительный период времени; наконец, решение верховного (высокого) суда может резко изменить содержание акта, изданного законодательным органом и его введение в действие" }1Х Поэтому "процесс конституционных изменений носит комплексный характер: каждый элемент (источник конституционного права ) работает на другие элементы (на другие источники), которые вместе детерминируют процесс постепенной эволюции в фактическом содержании конституции". Федеративные государства отличаются в доминировании того или иного метода конституционной модернизации. В США, Германии, Австралии, частично в Канаде, весомую роль в развитии конституционного права выполняют судебные органы. Вполне логична роль высших судебных инстанций в модернизации конституционной системы федеративного государства. Поскольку федерализм, как форма территориального устройства, основан на долевом соучастии федерации и ее регионов в управлении государством, то динамика политического процесса, в рамках которого осуществляется взаимодействие составных частей союза, постоянно изменяет пропорции, формы этого сотрудничества. Возникает проблема конкретизации конституционных положений о разграничении полномочий и компетенций между центральными органами управления и органами управления субъектов федерации, определение сфер совпадающих полномочий в условиях усложнения основ общественного и политического строя.
Теоретические подходы к роли межправительственных отношений в федеративном государстве
Кооперативные отношения между составными частями федеративного государства являются неотъемлемым (имманентным) свойством и субстанциональной характеристикой федеративных систем. Федеративная система (или система федеративных отношений), по верному определению одного из ведущих российских специалистов в области федералогии, доктора юридичесішх наук Л.Ф. Болтенковой, это система «отношений между составными частями государства (субъектами федерации) и целым (федерацией), отношений составных частей государства (субъектов федерации) друг с другом, отношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления». Доктор философских наук, профессор И.Б. Гоптарева подчеркивает, что «...для успешного осуществления федеративного управления необходима многоуровневая структура принятия решений, предполагающая такую систему политического взаимодействия, которая, с одной стороны, обеспечит регионам возможность самостоятельного принятия важных для них решений и установления политической и правовой ответственности за их исполнение, а с другой, — позволит центру определять единую стратегию федеративного управления, но с учетом специфики региональных интересов)).
Среди критериев классификации федеративных систем специалисты используют и такой, как степень взаимосвязи и взаимодействия федерации с ее составными частями. В соответствии с ней в конституционной теории выделяются дуалистическая и кооперативная модели федерализма. При дуалистическом федерализме государственная власть основана на двойственном суверенитете (суверенитет федеративного образования и субъектов федерации, при котором оба уровня независимы друг от друга и обладают самостоятельным статусом, установленным в конституции). Кооперативный федерализм, кроме всего прочего, предполагает и кооперацию ( сотрудничество) и «солидарную ответственность центра и составных частей федерации при осуществлении определенных социально значимых государственных функций». Опыт Германии, США, других современных федеративных государств отчетливо свидетельствует, что там государственная власть опирается на всеобъемлющую систему самоуправления, взаимного соучастия как федеральных и региональных институтов политического управления, так и различного рода неформальных общественных ассоциаций, принимающих на себя ответственность за состояние дел в стране. Развитие модели кооперативного федерализма, сердцевиной которого являются партнерские отношения, дало основание ученым рассматривать федерализм не только как режим и форму территориально-политического устройства государства, но и как метод государственного управления. Профессор, доктор юридических наук Р.Г. Абдулатипов, профессор, доктор юридических наук Л.Ф. Болтенкова рассматривают федерализм, кроме всех остальных его сущностных черт, и как метод государственного управления. Среди качеств, присущих этому методу, и имеющих место во всех федерациях, наиболее значимым они считают самостоятельность и взаимодействие трех уровней власти: центральной, региональной и местного самоуправления.271 Как отмечает Д. Элейзер, «сущность федерализма заключается не столько в определенном наборе учреждений, сколько в институционализации специфических взаимоотношений между участниками политического прогресса». Благодаря своему имманентному качеству "федерализм - явление, которое обеспечивает много вариантов организации политической власти и управления, до тех пор, пока эти взаимоотношения будут функционировать.
