Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Особенности развития отечественной промышленности медицинских изделий 8
1.1. Технико-экономический анализ состояния предприятий, производящих медицинскую технику в условиях финансового кризиса 8
1.2. Анализ факторов, влияющих на импортозамещение медицинской техники 24
1.3. Финансирование затрат на производство и закупку медицинской техники 33
Глава II Анализ методологических принципов использования элементов программно-целевого бюджетирования (планирования), ориентированных на результат 49
2.1. Анализ эффективности бюджетных расходов при целевом планировании 49
2.2. Метод программно-целевого бюджетирования 62
2.3. Экономико-математическая модель расчета перспективной потребности лечебно-профилактических учреждений в диагностическом оборудовании 70
Глава III. Целесообразность использования элементов программно-целевого бюджетирования (планирования) 85
3.1. Методика эффективного управления расходами 85
3.2.Финансовое обеспечение технического обслуживания медицинской техники 91
3.3. Факторы, влияющие на финансирование затрат по модернизации и реновации медицинской техники 106
Заключение 117
Литература 120
Приложения 126
- Анализ факторов, влияющих на импортозамещение медицинской техники
- Анализ эффективности бюджетных расходов при целевом планировании
- Экономико-математическая модель расчета перспективной потребности лечебно-профилактических учреждений в диагностическом оборудовании
- Факторы, влияющие на финансирование затрат по модернизации и реновации медицинской техники
Введение к работе
Актуальность исследования Роль медико-технической подотрасли машиностроения в экономике России достаточно велика. Практика последних лет свидетельствует о том, что производство медицинских изделий является одним из самых наукоемких секторов экономики, а разработка продукции осуществляется на стыке самых различных областей знаний. Практическое внедрение нововведений, которое приводит к качественным изменениям в соответствующем секторе экономики, требует достаточно продолжительного периода времени и существенных капитальных затрат. В краткосрочных периодах такие нововведения не приносят прибыли, их финансирование обычно проводит государство или крупные корпорации. Поэтому вопросы, связанные с поддержкой отечественных производителей медицинской техники, полного финансирования федеральных и региональных целевых программ, в том числе в части технического обеспечения медицинской техники, с привлечением различных источников, особенно важны в период финансового и экономического кризиса.
Исследование существующих методов и принципов финансирования затрат на производство и техническое обслуживания медицинской техники привело к необходимости обобщения накопленного положительного опыта, разработки комплекса новых экономических, организационных методов, направленных на внедрение различных программно-целевых инструментов и механизмов.
В российской экономической науке и практике проблемы производства медицинской техники и ее реновации нашли свое отражение в трудах многих ученых и специалистов в т.ч.: Бурова Н.Е., Викторова В.А., Виленского П.Л., Григорьева А.И., Дмитрука А.И., Дощицына Ю.Ф., Исаева И.В., Калинина Ю.Т., Кудрявцева Ю.С., Левшанкова А.И., Леонова Б.И., Федосеева В.Н., Филоновой О.Л.
В научных разработках не решен, в частности ряд важных задач, а именно: возможность и целесообразность использования элементов программно-
4 целевого бюджетирования, ориентированного на результат в области финансирования затрат на производство и техническое обслуживание медицинской техники, дающих возможность привязки финансовых ресурсов к конкретным, прозрачно-измеряемым результатам.
Определение результативности расходов продиктовано потребностями практики и имеет существенное значение для определения путей социально-экономического развития страны.
Актуальность темы исследования обусловлена также нехваткой собственных средств предприятий для производства дорогостоящей медицинской техники, а также вытеснением отечественных производителей с внутреннего рынка импортной продукцией, с потерей значительной доли его.
Актуальность данного вопроса усиливается в связи с возможностью практического применения результатов исследования, в дополнение к накопленному отечественному и зарубежному опыту.
Вопросы внедрения инструментов программно-целевого бюджетирования, т.е. переход от «планирования ресурсов» к «планированию результатов» в области финансирования затрат на производство и техническое обслуживание сложной медицинской техники определили актуальность, цель и задачи исследования.
Целью исследования является решение научной задачи по разработке методических рекомендаций внедрения метода программно-целевого бюджетирования, ориентированного на результат, в области финансирования затрат на производство и техническое обслуживание сложной медицинской техники.
Задачи исследования:
оценить технико-экономическое состояние отечественных предприятий, производящих медицинскую технику в условиях финансового кризиса;
определить факторы, влияющие на импортозамещение и обновление медтехники, в условиях снижения инвестиционной активности;
исследовать существующую систему финансирования затрат на производство и техническое обслуживание сложной медицинской техники;
дать оценку методу программно-целевого бюджетирования, ориентированного на результат;
рассмотреть целесообразность использования элементов программно-целевого бюджетирования в области финансирования затрат на производство медицинской техники;
рассмотреть факторы, влияющие на модернизацию и реновацию сложной медицинской техники;
разработать экономико-математическую модель расчета перспективной протребности лечебно-профилактических учреждений (ЛПУ) в диагностическом оборудовании;
Объектом исследования являются предприятия машиностроения, производящие медицинскую технику.
Предметом исследования является программно-целевой метод бюджетирования, ориентированный на результат, в области финансирования затрат на производство и техническое обслуживание сложной медицинской техники.
Методы исследования. Основные научные положения, выводы и результаты получены с использованием экономико-статистических методов, факторного анализа, информационного и математического моделирования, ранжирования, ситуационного анализа.
Теоретической и методологической основой исследования являются труды российских и зарубежных ученых в области производства медицинской техники, а также внедрения инструментов программно-целевого бюджетирования, ориентированного на результат.
Важнейшие результаты исследования, представляющие научную новизну:
1. Результаты анализа технико-экономического состояния отечественных предприятий, который показал, что доля отечественной продукции в
стоимостном выражении сократилась до 20-30%, более 70% объема рынка составляют импортные изделия; низкую инновационную восприимчивость предприятий.
2. Факторы, сдерживающие присутствие отечественной медицинской
техники на внутреннем рынке, в том числе:
ориентирование медицинских учреждений на закупку импорта;
создание административных барьеров при регистрации и постановке на производство новой продукции, ее сертификации и декларировании соответствия, снижение инвестиционной активности;
Схема финансирования затрат на производство медицинской техники в условиях ограничения бюджетных средств, в связи с экономическим кризисом.
Экономико-математическая модель расчета перспективной потребности лечебно-профилактических учреждений в диагностическом оборудовании;
Механизм использования элементов программно-целевого бюджетирования, ориентированного на результат, в области финансирования затрат на производство и техническое обслуживание сложной медицинской техники.
Практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что полученные автором результаты, связанные с использованием метода программно-целевого бюджетирования, т.е. переход от «планирования ресурсов» к «планированию результатов» в области финансирования затрат на производство медицинской техники могут быть использованы для широкого круга задач, связанных с эффективностью государственных расходов в области социально-экономических проблем, а также возможного внедрения программно-целевых методов при планировании расходов ЛПУ на закупку медицинской техники.
Основные положения, выносимые на защиту:
Результаты анализа технико-экономического состояния отечественных предприятий, производящих медицинскую технику.
Факторы, влияющие на импортозамещение медицинской техники.
Схема финансирования затрат на производство и техническое обслуживание медицинской техники в условиях целевого планирования.
Экономико-математическая модель расчета перспективной потребности ЛПУ в диагностическом оборудовании.
Метод программно-целевого бюджетирования, ориентированный на результат, для финансирования затрат на производство и техническое обслуживание сложной медицинской техники.
6. Опыт внедрения элементов программно-целевого бюджетирования.
Апробация работы и публикации. Результаты исследования, составляю
щие содержание работы, докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры
«Экономика, строительство и право» ГОУ «МАРТИТ». По теме исследования
имеется семь публикаций, из которых две - в научном издании по
рекомендованному перечню ВАК РФ.
Федеральной службой по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам соискателю выдан патент на полезную модель № 83915 «Стоматологический инструмент».
Материалы проведенных автором исследований докладывались на международной конференции «Высокие технологии — стратегия XXI века», 2009 г.
Публикации. По теме диссертации опубликовано 7 статей, общим объемом 4,0 п. л., из которых две - в научном издании по рекомендованному перечню ВАК РФ. Получен патент на полезную модель.
Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, результатов исследования, библиографического списка использованной литературы (источников). Работа содержит 135 страниц текста, включая 6 таблиц, 10 рисунков, 4 графика, 3 приложения.
Анализ факторов, влияющих на импортозамещение медицинской техники
Преобладание импортной медицинской техники на отечественном рынке общественного здоровья объясняется не только ее техническими преимуществами, но, главным образом, развалом существовавшей инфраструктуры по закупке и сервисному обслуживанию медицинской аппаратуры. В настоящее время на отечественном рынке, практически в каждом регионе страны, активно работают сотни предприятий и организаций, представляющих интересы зарубежных фирм—производителей изделий медицинского назначения. В результате органы и учреждения здравоохранения лучше информированы об импортной технике, чем об отечественной. Идет широкомасштабная закупка импортной медицинской техники по всей номенклатуре, включая аналоги, выпускаемые отечественной промышленностью и не уступающие зарубежным по функциональным возможностям. Массовая замена отечественной медицинской аппаратуры на импортную приводит к неуправляемости процесса ее технического обслуживания, зависимости учреждений здравоохранения от закупок импортных расходных материалов и запасных частей, постоянным, неоправданным затратам на сервисное обслуживание. Все это отражается как на техническом состоянии медицинской техники, так и на уровне диагностики и лечения заболеваний.
Анализ российского рынка медтехники показывает, что из импортирующейся медицинской техники 23% (7,2 млрд.руб.) не может быть замещено отечественной продукцией, а 48% (15,1 млрд.руб.) - область, где имеются потенциальные научные и производственные возможности замещения импорта отечественными конкурентоспособными изделиями российских производителей. 191
Закупка импортной техники по направлениям, которые достаточно развиты в отечественной промышленности приводит к ухудшению оснащенности медицинских учреждений, т.к. импортная техника в среднем в 2-4 раза дороже российской; увеличивает затраты в условиях эксплуатации (ремонт, сервис, комплектующие и расходные материалы); не способствует развитию отечественной промышленности.
По многим направлениям медицинской техники, особенно массового применения, возможности отечественных производителей могут обеспечить вытеснение импортной продукции. Создание конкурентоспособных изделий стало возможно благодаря: - использованию современной элементной базы и высоких технологий оборонных предприятий; - конкуренции; - высокому уровню научного потенциала страны в данной области. В период 1999-2002 гг. ежегодно .получали разрешение МЗ РФ на применение в медицинской практике в среднем около 350 новых отечественных изделий медтехники. На примере важной наркозно-дыхательной аппаратуры (НДА) можно показать, что при том же объеме затрат на ее поставку лечебным учреждениям России количество ежегодно поставляемой аппаратуры можно заметно увеличить, если перераспределить общие затраты, например, следующим образом: 70 % - на поставку значительно лучшей по качеству импортозамещающей продукции отечественных предприятий; 30 % - на поставку импортной наиболее сложной и дорогой продукции. Создание новой медицинской техники в России происходит в основном за счет собственных ресурсов организаций, которые большей частью формируются за счет реализации продукции. 191. По сведениям Счетной палаты РФ объем финансирования НИОКР по Федеральной целевой программе "Развитие медицинской промышленности в 1998-2000 г. и на период до 2005 г." в 2001-2002 гг. составил 30,21 млн. руб., что составляет в среднем около 0,4% объема рынка отечественной медтехники в эти годы (в 80-х гг. этот показатель в нашей стране был на уровне 10%.) Поэтапная реализация замещения закупаемой импортной медтехники, имеющей российские конкурентоспособные аналоги, отечественной продукцией, без привлечения дополнительных средств, позволит в несколько раз увеличить количество изделий, поступающих в учреждения здравоохранения. Существующее положение отечественной медицинской промышленности таково, что с одной стороны она не обеспечивает потребности страны в лекарствах и медицинских изделиях, а с другой - имеет значительный потенциал, который полностью не используется /табл. 1/.
Отечественная промышленность более чем на 50 % удовлетворяет потребности здравоохранения в: ? лекарствах массового спроса; ? средствах диагностики и иммунобиологических препаратах; ? медицинском инструменте; ? наркозно-дыхательной и рентгеновской аппаратуре. Средства функциональной диагностики, жизнеобеспечения, реанимации в подавляющем большинстве соответствуют требованиям практического здравоохранения. Однако на рынке, как правило, отечественные производители практически не присутствуют.
В программе в 2006 году доля лекарств отечественного производства составила всего 9 %, хотя она вполне могла быть увеличена до 25—30 %, что дало бы возможность сэкономить так необходимые 9-10 млрд. рублей. Такое же положение сложилось и при проведении тендеров на медицинскую технику /табл. 2/.
Материально-техническая база учреждений здравоохранения, от состояния которых зависит возможность оказания эффективной помощи населению, не удовлетворяет современным требованиям. По данным предприятий «Медтехники», средний износ медицинского оборудования в ЛПУ составляет от 60 до 90 %. При этом в Центральных районных больницах (ЦРБ) около 60 % медицинского оборудования эксплуатируется при 100 % износа, а 20% - более 2,5 сроков.
В стране отсутствует собственное производство большинства жизненно необходимых лекарственных средств и медицинских изделий. Существующие темпы развития отечественной фармацевтической и медицинской промышленности, к сожалению, не могут обеспечить потребность российского здравоохранения и независимость от импорта лекарственных средств и медицинских изделий.
Анализ эффективности бюджетных расходов при целевом планировании
Стандарты МЭК в настоящее время приняты для внедрения в России. Работа по внедрению проводится по мере их утверждения в МЭК и после перевода на русский язык и, при необходимости, некоторых корректировок.
Примеров такого рода имеется достаточно много и в практике проведения региональных тендеров. Из-за недостаточного профессионализма органов по организации тендеров медтехника иногда приобретается у случайных фирм-посредников, не являющихся дилерами фирмы-производителя и не имеющих соответствующих полномочий. Известны случаи поставки зарубежного медицинского оборудования, не прошедшего необходимую процедуру таможенной очистки, а также случаи поставки бывшего в употреблении оборудования под видом нового.
Медицинские учреждения, получающие такое оборудование, практически лишены возможности предъявлять претензии по качеству аппаратуры к фирме-изготовителю даже в гарантийный период.
Управление промышленным производством продукции предполагает планирование его финансового обеспечения. Решение этой ключевой задачи рыночного хозяйствования существенно усложняется, если речь идет о наукоемкой продукции: ее создание включает дополнительные этапы научных исследований, опытно-конструкторских и технологических разработок, испытаний и т. д., выполняемых в определенной последовательности, а потому требует сквозного финансирования по всем взаимоувязанным работам жизненного цикла продукции - от исследований и разработок до серийного производства и эксплуатации (а иногда - и утилизации). Сложная научно-производственная кооперация требует организации адекватной финансовой сети по всем ее переделам, причем, как правило, чем больше узловых точек и соединений в этой сети, тем больше степеней свободы выбора управленческого решения и обширнее поле деятельности для рационализации ресурсопотребления, хотя бы с точки зрения оптимизации структуры сети или снижения трансакционных издержек.
Необходимо иметь в виду, что в плановой и регулятивной экономике процесс финансового обеспечения производства" и его планирования имеет существенные отличия. Главное из них заключается в том, что плановая и к тому же государственная система поддержки инноваций уже в переходных к рыночным условиях имеет ограниченную сферу применения, - появляется большое количество направлений работ, финансируемых не только из государственных, но и ряда других источников. И даже работы, выполняемые по правительственным заказам, также зачастую нуждаются в дополнительных источниках, альтернативных государственным. Кроме того, и у государственной системы благодаря разнообразию форм и методов финансирования в рыночных условиях появились новые возможности для повышения эффективности использования своих финансовых ресурсов.
Чтобы все эти условия, требования, возможности реализовались, необходимы соответствующие мотивационно действующие экономические механизмы управления финансовыми ресурсами. Апробация способов формирования конкурентной среды при размещении государственного заказа для правительственных нужд методами конкурсного отбора началась в 1997 г. Идея управленческой инновации была простая и понятная - в условиях рынка побеждать в получении подряда на выполнение работ государственного заказа должен тот, кто в максимальной мере способен производить современную, конкурентоспособную научно-техническую продукцию. Основаниями для проведения конкурсов должны являться соответствующие правовые акты, регулирующие процесс создание научно-технической продукции для государственных нужд. К ним относятся федеральные, межрегиональные, региональные и межгосударственные целевые программы, государственный заказ и утвержденные технические задания, различные руководящие материалы, регламентирующие процесс создания сложной продукции. Основаниями для проведения конкурсов на работы по созданию научно-технической продукции, не отнесенной к государственным нуждам, могут служить инициативные проекты и предложения предприятий и организаций, иностранные заказы и др. В настоящее время, учитывая ограничения бюджетных средств, в связи с кризисом, как федерального, так и местного уровня, обеспечить должное финансирование создания новых изделий медтехники будет весьма затруднительно. В этих условиях представляется наиболее правильным перераспределение рынка медицинской техники в пользу российского производителя (в первую очередь, по группам изделий, где возможно импортозамещение) с введением механизма долгосрочных заказов для стимулирования предприятий вкладывать собственные средства в финансирование НИР и ОКР. Это не потребует дополнительных бюджетных затрат, но позволит в значительной степени увеличить средства, используемые для создания нового поколения медицинской техники и развития производства. Существующая практика крупных закупок медицинской техники предполагает проведение конкурсных торгов (тендеров), как правило, на ограниченное количество техники с объявлением технических требований к ней за 1-1,5 месяца до подачи предложений. В такой ситуации: ? заказчики должны так или иначе ориентироваться на уже существующие на рынке изделия; ? разработчики и производители техники оказываются в ситуации неопределенности в составлении долгосрочных планов исследований, разработки и производства новой техники, велик риск собственного финансирования или кредитования таких работ. Другой существенный недостаток такой практики закупок - неоправданная "пестрота" моделей закупаемого однотипного оборудования, большое количество посредников, ориентация на зарубежную технику. Изменить сложившуюся ситуацию можно, например, путем создания долгосрочных программ поставки медицинской техники, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации. Эти программы должны охватывать наиболее важную для учреждений здравоохранения номенклатуру медицинской техники и в какой-то степени составлять социальный заказ здравоохранения к медико-технической промышленности. /9/ К этой технике должны предъявляться требования, позволяющие оснащать медицинские учреждения современными изделиями. Для участия в реализации программы целесообразно проводить конкурсы среди отечественных производителей (разработчиков). Финансирование, как правило, должно осуществляться за счет собственных средств организаций, отобранных на конкурсной основе. Непременное условие программ — обязательство закупки разработанной и изготовленной техники, при полном и безусловном соответствии этой техники всем медико-техническим и экономическим требованиям. Обязательство по закупке будет гарантией возврата вложенных средств в разработку и производство.
Экономико-математическая модель расчета перспективной потребности лечебно-профилактических учреждений в диагностическом оборудовании
В данной главе рассматриваются основные методологические принципы использования программно-целевых инструментов государственного регулирования на современном этапе социально-экономического развития экономики, в частности федеральных целевых программ и федеральной адресной инвестиционной программы.
Одним из необходимых условий роста конкурентоспособности экономики и обеспечения устойчивого развития является повышение эффективности государственного управления за счет совершенствования методов бюджетирования, переход от "планирования ресурсов" к "планированию результатов". Направленность управления на достижение конкретных целей (результатов) безотносительно к конкретной структуре органов власти и распределения функций предопределяет повышение роли и места программно-целевых методов управления.
Важным инструментом реализации обозначенной цели выступают федеральные целевые программы и федеральная адресная инвестиционная программа, позволяющие в рамках программно-целевого метода конкретизировать усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики страны, обеспечивать прозрачность и обоснованность процесса выбора целей, которые необходимо достигнуть в различные временные периоды, пути достижения результатов с использованием, в случае необходимости, различных форм поддержки на федеральном уровне.
Федеральные целевые программы и Федеральная адресная инвестиционная программа являются в настоящее время основным, и по существу единственным отработанным и эффективно действующим инструментом программно-целевого планирования в Российской Федерации. Основными особенностями и достоинствами этого инструмента являются /8/: направленность на решение комплексных задач, стоящих перед Российской Федерацией как государством и как социально-экономической системой; более длительный горизонт планирования, сопоставимый со сроками отдачи и окупаемости инвестиций и позволяющий оценивать среднесрочные и долгосрочные социально-экономические эффекты; системный подход к формированию комплекса взаимосогласованных по ресурсам и срокам мероприятий для достижения поставленных целей; более открытый и гласный по сравнению с другими методами государственного финансирования порядок формирования программ и хода их реализации; высокая степень прозрачности государственных заказов и закупок в рамках программных мероприятий, обеспечение контроля за эффективностью расходования средств государственного бюджета; наличие возможности оперативной и эффективной корректировки программных мероприятий, обеспечивающих гибкость проводимой политики, и возможности быстрого реагирования на изменение условий реализации программы; возможность в рамках программ комбинировать и объединять усилия органов власти различных уровней и частного сектора экономики. Федеральные целевые программы представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение целевых задач в области государственного, экономического и социального развития Российской Федерации. Опыт экономически развитых стран, в которых отдельные социальные и экономические проблемы решаются посредством государственных программ, свидетельствует о перспективности программно-целевого метода и его преимуществах по сравнению со сметным финансированием при решении ряда долгосрочных социально-экономических задач. Этот метод позволяет также решать задачи, которые могут быть неподъемны или мало привлекательны для бизнеса. При всех положительных качествах частного капитала, он не во всех случаях в состоянии обеспечить реализацию, например, ряда социальных и крупных инфраструктурных проектов в -процессе экономического развития страны. Следует подчеркнуть, что широкое применение программно-целевых методов позволяет облегчить формирование бюджета, обеспечить преемственность бюджетной и экономической политики в среднесрочной перспективе. Федеральные целевые программы - гибкий инструмент реализации долгосрочной экономической политики государства, активного воздействия на производственные и экономические процессы. Они включают в себя конкретные цели и результаты, которые необходимо достигнуть исходя из сформированных приоритетов среднесрочной программы социально-экономического развития страны, а также перечень инвестиционных и инновационных проектов, обеспечивающих достижение этих целей и обоснованное ресурсное обеспечение, в том числе за счет федерального бюджета.
В настоящее время существует несколько подходов к повышению целевой направленности расходов федерального бюджета. Основные расходы федерального бюджета формируются в основном по сметному принципу. Часть расходов федерального бюджета планируется программным методом (затраты на реализацию федеральных целевых программ, включая их инвестиционную часть).
При этом в расходах различных министерств и ведомств доля средств, расходуемых на программные мероприятия варьирует от 4% (например, в Минтруде России) до более 90% (например, в расходах Росавиакосмоса). Безусловно, отчасти это объясняется объективными особенностями функций, возложенных на отдельные ведомства, но в определенной мере свидетельствует, на наш взгляд, о недостаточном использовании программно-целевых методов в работе ряда ведомств и, косвенно, - об их малой эффективности.
Факторы, влияющие на финансирование затрат по модернизации и реновации медицинской техники
В отличие от преобладающего в настоящее время сметного планирования использование программно-целевого метода планирования бюджетных расходов исходит из необходимости направления государственных денег на достижение общественно значимых, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов (главных распорядителей, распорядителей и получателей) бюджетных средств с одновременным мониторингом достижения намеченных целей и результатов. Использование указанного метода планирования бюджетных расходов призвано также обеспечить качество внутриведомственных процедур бюджетного планирования (бюджетирования).
Меры по повышению эффективности государственных расходов актуальны практически во всех странах, не зависимо от того, исполняется ли их государственный бюджет с дефицитом или профицитом.
В целях повышения эффективности расходования бюджетных средств и оптимизации управления государственными расходами Правительством РФ была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в 2004 - 2006 гг., в соответствии с которой при планировании и исполнении бюджета будет применяться альтернативный метод реализации бюджетной политики -бюджетирование, ориентированное на результат. В рамках бюджетирования, ориентированного на результат, бюджетные ассигнования должны распределяться с учетом и в зависимости от достижения конкретных общественно значимых целей в соответствии с приоритетами государственной политики. Наличие определенных социально-экономических эффектов от предоставления бюджетных услуг и деятельности государства, мониторинг и контроль за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечение эффективности бюджетного планирования и управления -основные характеристики бюджетирования, ориентированного на результат.
Определение результативности расходов продиктовано потребностями практики и имеет существенное значение для определения путей социально-экономического развития страны, в том числе за счет повышения эффективности совершенствования управления государственными финансами на основе оценки результативности бюджетных расходов и внедрения метода реализации бюджетной политики - бюджетирования, ориентированного на результат.
В этом смысле бюджетирование, ориентированное на результат, - не просто возможность разделить бюджет по-новому, не просто новый способ финансирования - это мощный инструмент, обладающий значительным аналитическим потенциалом, который при грамотном применении может позволить повысить эффективность бюджетных расходов.
Концепцией предусматривается необходимость внедрения программно-целевого принципа при составлении и исполнении бюджета. Для реализации этого принципа предлагается разработать и внедрить систему распределения бюджетных средств по межведомственным программам, направленным на решение острых социальных и экономических проблем. 2.2. Метод программно-целевого бюджетирования
Единого общепринятого определения программно-целевого бюджетирования не существует. Это объясняется комплексностью понятия, его «открытостью», способностью эволюционировать. В самом общем виде программно-целевое бюджетирование можно определить как систему бюджетного планирования, связывающую произведенные расходы с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их социальной и экономической эффективностью. Хотя в этом определении речь идет о программно-целевом методе как о системе бюджетного планирования, одним только планированием особенности этого метода не ограничиваются. Программно-целевой подход оказывает влияние на все стадии бюджетного процесса. Вследствие этого программно-целевой характер принимают и исполнение бюджета, и контроль за его исполнением. /8/.
Сложность концепции программно-целевого бюджетирования обусловлена еще и тем, что этот метод можно применять как для планирования расходов органов государственной власти и местного самоуправления, так и для планирования расходов отдельных распорядителей кредитов и бюджетополучателей — министерств, ведомств, бюджетных учреждений, государственных предприятий и др. Естественно, что в каждом конкретном случае возникают свои особенности, которые, впрочем, не меняют существа дела.
Открытость концепции программно-целевого бюджетирования означает, что включаемая в нее система элементов не является неизменной, а, напротив, допускает многовариантность, различные способы установления связи между государственными расходами и значимыми для общества результатами. Опыт Соединенных Штатов, пожалуй, лучше опыта других стран дает представление о том, как эволюционировала концепция программно-целевого бюджетирования 191. Применительно к США можно выделить следующие этапы развития концепции и практики применения программно-целевого бюджетирования на федеральном уровне: 1) программно-целевой бюджет - Performance Budget, инициированный комиссией Гувера; 2) система «планирование - программирование - бюджетирование» Planning-Programming-Budgeting System (PPBS), предложенная в 1965 г. в период правления президента Джонсона; 3) управление по целям - Management by Objectives (МВО), возникшее в период правления президента Никсона; 4) разработка бюджета на нулевой основе - Zero-Based Budgeting (ZBB) президента Картера; 5) федеральный закон «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» - Government Performance Results Act (GPRA), принятый в 1993 г. в период президентства Клинтона. Каждая инициатива устанавливала особые процедуры, связывающие расходование государственных средств с результатами.
Программно-целевой бюджет — Performance Budget, 1949-1962 Первые шаги по внедрению программно-целевого бюджетирования были сделаны комиссией Гувера в 1949 г. Предложенный комиссией формат представления федерального бюджета (получивший название «performance budget») переносил акцент с затрат государственных ресурсов на исполнение государственных функций, осуществление деятельности и достижение результатов. «Performance budget» должен был отражать не столько структуру расходов в разрезе видов затрат (оплата труда, закупка товаров, аренда помещений и т.д.), сколько ожидаемый результат от осуществления программ или исполнения конкретных государственных функций. Например, в качестве результата деятельности могло фигурировать перевооружение армии, подготовка кадров, реализация проектов капитального строительства, осуществление программ научных исследований и т.п. В соответствии с рекомендациями комиссии Гувера конгресс США в 1950 г. принял закон «О бюджете и процедурах бюджетной отчетности» (Budget and Accounting Procedures Act, 1950), которым устанавливалось требование представлять проект бюджет в конгресс в форме, по существу совпадающей с предложенной комиссией, хотя сам термин «performance budget» в новом законе не использовался. Новые требования к представлению проекта бюджета заключались в том, что все данные о суммах, предлагаемых к финансированию, представляемые в разрезе министерств и ведомств, по каждому министерству или ведомству следовало представлять в разрезе программ, подпрограмм и видов деятельности, причем именно в такой форме министерства и ведомства должны были подавать свои бюджетные заявки в Администрацию президента (орган, отвечающий за подготовку проекта федерального бюджета в США).
