Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Концепция "Европа регионов" и особенности развития региональной политики Европейского Союза
1.1. Теоретические основы проблем европейского регионализма 24
1.2. Основные предпосылки и особенности регионализации в Европейском Союзе 41
1.3. Основные этапы становления единой региональной политики Европейского Союза и роль Автономных сообществ Испании в ее формировании 56
1.4. Концепция "Европа регионов" в современной политике Европейского Союза 78
ГЛАВА II. Внешнеполитический аспект взаимоотношений центрального правительства Испании и Автономных сообществ
2.1. Исторические предпосылки выхода Автономных сообществ на международную арену 93
2.2. Конституционное оформление внешнеполитических полномочий Автономных сообществ 109
2.3. Позиция испанского правительства по вопросу участия регионов в европейском строительстве 126
2.4. Роль регионального аспекта международных отношений в исследованиях основных аналитических центров Испании. 142
ГЛАВА III. Проблема реализации Автономными сообществами Испании концепции "Европа регионов"
3.1. Участие Автономных сообществ в процессе принятия решений в Европейском Союзе .153
3.2. Проблема институционализации внешнеполитической деятельности Автономных сообществ в Испании .176
3.3. Влияние Автономных сообществ на эволюцию концепции "Европа регионов" . 193
Заключение 202
Список источников и литературы
- Основные предпосылки и особенности регионализации в Европейском Союзе
- Концепция "Европа регионов" в современной политике Европейского Союза
- Позиция испанского правительства по вопросу участия регионов в европейском строительстве
- Влияние Автономных сообществ на эволюцию концепции "Европа регионов" .
Основные предпосылки и особенности регионализации в Европейском Союзе
Испании. Авторами были сделаны выводы о перспективах эволюции Государства автономий, проанализирована актуальная проблема отделения Каталонии от Испании и составлена дорожная карта выхода из кризиса.16 Еще одной работой, представляющей интерес, является сборник докладов российско-испанского симпозиума «Испания: три десятилетия экономических и социально-политических достижений и перемен», организованного Центром Иберийских исследований Института Латинской Америки РАН, Университетом Валенсии, Мадридским Университетом Комплутенсе и Университетом дистанционного обучения.17 В данном сборнике представлены доклады российских и испанских исследователей (П. Яковлев, Н. Аникеева, А. Ландабасо, С. Хенкин, А. Лусаррага, Х. Санс и др.) по многим актуальным вопросам, связанным с развитием Испании в переходный период, такие как: переход от централизованной системы управления к модели федеративного типа, проблема национализма на современном этапе, проблема территориального устройства Испании и др.
Отдельно необходимо выделить работу крупнейших отечественных специалистов по истории и внешней политике Испании Н.Е. Аникеевой, В.А. Ведюшкина, О.В. Волосюк, И.Ю. Медникова, С.П. Пожарской18, которые впервые на русском языке излагают историю внешней политики Испании со времен образования единого государства на Пиренейском полуострове в конце ХV в. до начала XXI века. Исследователи подробно рассматривают события испанской дипломатической истории, основные направления внешней политики страны, показывают многосторонние взаимосвязи внешней и внутренней политики Испании, также анализируют отношения Испании и России.
Испании. – М., 2013. Тем не менее, несмотря на такой обширный пласт отечественных исследований по Испании, вопрос внешнеполитической деятельности Автономных сообществ, их роль в международных отношениях, в процессе принятия решений в Европейском Союзе и в формировании внешнеполитической позиции Испании рассматривается лишь обзорно. Среди зарубежных исследований необходимо упомянуть труды профессора Европейского института во Флоренции М.Китинга19, который всесторонне изучает проблемы регионализма на европейском пространстве.
Проблематика процессов регионализации в рамках процессов интеграции и глобализации привлекала и будет привлекать как российских, так и зарубежных исследователей. Приоритетное место занимают работы ведущих испанских политологов, социологов и историков. Среди них следует выделить авторов, занимающихся проблематикой места Автономных сообществ Испании в Европейском Союзе в связи с актуальностью этой темы: Э. Молес20, Х.Л. Пардо Куэрдо21, М. Перес Гонсалес22, которые подробно рассматривают роль и деятельность Автономных сообществ Испании в Европейском Союзе.
Э. Аха23, монография которого посвящена глубокому анализу Государства автономий, анализирует сходства и различия между государством автономий и федеративной моделью управления, выделяет основные проблемы и недостатки Государства автономий.
Испании в международных отношениях, рассматривает образ Испании за рубежом, основной акцент делая на внешней политике Испании последних лет. Анализу внешнеполитической деятельности Автономных сообществ автор также посвятил часть своего исследования.
В своем исследовании К. Делфур25 анализирует способы построения Испанией новой формы управления между национальным, субнациональным и наднациональным уровнями, подробно анализируя вызовы, с которыми сталкивается Испания в процессе реализации этой модели.
Важное место в подготовке настоящей работы занимают материалы статей испанских авторов.26 Также необходимо выделить периодические издания, которые позволили автору исследовать различные подходы и позиции российских и зарубежных исследователей по изучаемой проблематике. Среди периодических изданий следует отметить отечественные издания: Космополис, Мировая экономика и международные отношения, Латинская Америка, Европейский Союз, Международная жизнь, Международные процессы, Современная Европа, Независимая газета. Но в отечественной периодике вопрос влияния регионального фактора на внешнеполитическую сферу рассматривается исключительно в общеевропейском масштабе, испанское направление рассматривают только зарубежные издания, такие как: El Pas, LaVanguardia, Revista catalana de Derecho Publico, Revista de Estudios Polticos
Среди зарубежной историографии особое место отводится материалам и исследованиям основных испанских аналитических центров - Центра международных исследований и документации в Барселоне (Fundacin CIDOB)27, Фонда международных отношений и внешнеполитического диалога (FRIDE)28, Королевского нститута Элькано (Real Instituto Elcano)29 и Фонда анализа и социальных исследований (FAES)30, которые, в связи с резкой сменой международной обстановки в государстве, получили за последние 30 лет серьезный толчок к развитию и активизировали свою исследовательскую деятельность, особенно это касается сферы международных отношений. Необходимо отметить, что выбор указанных фабрик мысли не случаен, поскольку они являются одними из немногих аналитических центров, не привязанных к какой-либо политической партии, и стремящихся проводить максимально объективные исследования, что актуально в рамках данного исследования. Тем не менее, по многим рассматриваемым в данном диссертационном исследовании вопросам позиции этих аналитических центров отличаются, что автор показывает в п. 2.4.
Концепция "Европа регионов" в современной политике Европейского Союза
Возрастание роли регионов, входящих в состав того или иного государства, привело к распространению такого явления как регионализм. Территориальные сообщества (регионы), оформившиеся на европейском пространстве еще в средние века, не только не растворились в институте суверенного государства, но сохранились, и в последние годы укрепили свои позиции, что постепенно приводит к трансформации модели территориально-политического устройства государства, когда различные территориальные сообщества выходят на политическую арену, заявляя о себе как о новом субъекте международных отношений.53
Но прежде, чем рассматривать такое явление, как регионализм, необходимо определить понятие «регион», которое тесно связано с термином «район». Некоторые специалисты в области регионоведения полагают, что эти понятия необходимо использовать как синонимы, в силу схожести их определений.54 Несмотря на иностранное происхождение термина «район», на В России термин начал использоваться в прошлом веке сначала в военном деле, затем в экономической и географической литературе. Со временем термин «район» потерял научную четкость, а в конце XIX в. в русский язык проник англоязычный термин «регион». Он оказался более эластичным и свободным от территориально-административных привязок. Старый термин «район» стал все больше отождествляться с территориально административным делением СССР, в то время как термин регион оказался менее скомпрометированным и гораздо лучше приспособленным для использования в региональной экономике и политике.57
Необходимо отметить, что в современной политической науке единого подхода к пониманию региона не сложилось. Каждый исследователь старается внести свой вклад в его определение. Однако если исследования последней четверти XX в. базировались на понимании региона как единицы административно-территориального деления58, то в последние два десятилетия можно наблюдать возрастание интереса к самому понятию «регион», поскольку как регионы с сильной этнической самоидентификацией, так и неэтнические регионы стали проявлять активность не только в рамках национальных государств, но и на наднациональном уровне и пытаться проводить свою собственную внешнюю политику.
В международные отношения понятие регион как предмет изучения пришло из географии. Дискуссия об определении этого термина началась в Западной Европе и Америке еще в начале ХХ в., когда регионализм стал одним из главных методов изучения сначала физической, а затем и социальной географии (human geography). По мнению географов, регионализм как область
Впоследствии появились различные направления исследования регионов: экономическая, социальная и политическая география. География постепенно переходила в сферу политическую, полагая, что изучение региона оказывает значительную и всевозрастающую помощь в функционировании правительства, равно как и способствует пониманию группой ее позиций и возможностей.60 Однако политическая наука так же как и географическая столкнулась с разнонаправленностью концепции регионов, с ее многогранностью. Научное изучение региона показало, что он не может быть лишь объектом политики, но является одновременно политическим (экономическим, социальным) субъектом, «агентом регионализма».61 С нормативной точки зрения регион рассматривается как единица административно-территориального деления государства. В этом понимании он является выражением политической воли и ограничивается специфическим задачами, стоящими перед территориальным сообществом, количеством населения и т.д.62 Однако этот подход не уделяет достаточного внимания социально-культурным факторам региона. Аналитический подход ориентируется не на политическую практику, а на географические или социоэкономические критерии. Регион рассматривается не как объект правительственных реформ, а как объект анализа, позволяющий изучать различные особенности пространственного деления территории.63 Оба этих подхода не являются достаточными для понимания процессов регионализма и
Б.Хеттне, профессор шведского универститета в г.Гётеборг, понимает регион как процесс, поскольку регионы всегда эволюционируют и изменяются. Имея территориальную основу, как и нация, регион проходит различные ступени «региональности», каждая из которых определяет внутреннюю сплоченность региона и степень региональной идентичности. Б.Хеттне выделил пять ступеней или стадий, которые проходит любой регион: региональное пространство (регион является географической территорией, ограниченной физическими барьерами), региональный комплекс (региональное пространство усложняется благодаря усилению транслокальных связей между группами людей), региональное общество (сформированное «сверху» или формальное, либо сформированное благодаря объединению вокруг общих норм и ценностей или реальное), региональное сообщество (создается институциональная структура, облегчающая и поощряющая социальные коммуникации и конвергенцию ценностей в регионе), региональная институциональная структура (регион на этом этапе имеет устойчивую структуру и четкую систему
Следует отметить также более широкое определение региона профессором парижского Института политических исследований М.-К.Сму, которая полагает, что регионы необходимо разделять по стратегии образования. Таким образом, существуют «официально сконструированные» регионы (НАФТА, МЕРКОСУР и т.д.), «спонтанные» (еврорегионы), либо «выбранные» (регионы, являющиеся субъективным пространством, конструируемым за рамками символической репрезентации).67 Европейский Союз, рассматриваемый как регион, в соответствии с этим определением совмещает в себе различные виды. Российский геополитик А.Г.Дугин определил регион как административное, этническое или культурное пространство, которое является частью одного или нескольких государств-наций, но при этом обладает значительной степенью культурно-экономической автономии.68 Данное определение не учитывает возможность формирования регионов «сверху» административным путем, когда они не имеют ни политической, ни экономической автономии.
Позиция испанского правительства по вопросу участия регионов в европейском строительстве
Организационная структура CARCE состоит из Пленума, Комиссии координаторов по коммунитарным вопросам и рабочих групп в рамках Комиссии. В 1997 г. для более эффективной работы Конференции было подписано соглашение об установлении нового внутреннего регламента. Согласно договору Конференция обладает следующими функциями: - Информирование Автономных сообществ, а также общее обсуждение развития процесса европейского строительства; - Создание механизмов для эффективного участия Автономных сообществ в формировании позиции государства в Европейском Союзе; - Регулирование и решение в соответствии с принципом сотрудничества вопросов институционального и общего характера, связанных с Европейским Союзом; - Стимулирование процесса участия Автономных сообществ в затрагивающей их интересы коммунитарной политике посредством проведения соответствующих секторальных конференций, а также отслеживание выполнения решений конференций; - Решение других, связанных с участием АС в европейских процессах, вопросов.353
Таким образом, одной из основных функций конференции является контроль за выполнением различных процедур и решений, связанных с участием АС в коммунитарных делах, для чего на каждой Секторальной конференции производится сбор документов и данных для последующего анализа и оценки как степени возможности их применения так и последующих результатов. Более того, именно Конференции принадлежит инициатива 30 ноября 1994 г. было подписано «Соглашение CARCE о внутреннем участии Автономных сообществ в делах Европейского Союза посредством Секторальных конференций»355. Этот документ впервые признал право Автономных сообществ участвовать в процессе формирования общей позиции Испании как члена Европейского Союза. Данное соглашение было подписано всеми Автономными сообществами за исключением Страны Басков, на которую оно и не получило своего распространения. Это соглашение стало первым серьезным шагом на пути к прямому участию испанских регионов в деятельности Европейского Союза. В 2010 г. CARCE была переименовала в Конференцию по вопросам, связанным с Европейским Союзом (CARUE).356
Конференция CARCE, несмотря на свои позитивные стороны, обладает двумя сущностными ограничениями: недостаточно четкое определение участия представителей автономий в испанской делегации и сложнейшая форма, в соответствии с которой решения Автономных сообществ могут влиять на позицию государства. Это выражается в обязательстве государства защищать позицию Автономий только в том случае, когда они могут договориться между собой по поводу выработки единодушной позиции. А, как правило, добиться этого достаточно сложно.357 Таким образом, участие Автономных сообществ в формировании государственных намерений является косвенным, именно государство реализует свою деятельность вместе с Комиссией и Советом
Опыт создания и результаты Конференции определили целесообразность нормативного регулирования этой системы участия в деятельности Европейских Сообществ. Благодаря ей усиливается этот механизм сотрудничества. Однако деятельность Конференции спровоцировала впоследствии два реакционных направления. Одни считают ее подходящим механизмом сотрудничества государства и автономий, но полагают, что последние должны также иметь свои собственные инструменты, другие считают необходимым реформирование CARCE, потому как видят ее обычной площадкой для обмена мнениями без какого-либо влияния на формирование внешней политики Испании.
Впервые о Секторальных конференциях говорится в Законе об автономном процессе 1983 г.359, который определяет их как инструмент проведения встреч между членами центрального и автономных правительств. Большинство Секторальных конференций имеют консультативный характер и состоят из 17 представителей центрального правительства и 17 представителей Автономных сообществ, что в случае голосования обеспечивает гарантированное большинство голосов центральному правительству.360 Система секторальных конференций, созданная в период критического осмысления закона LOAPA, имела намного меньшее влияние, чем в федеративных государствах, в первую очередь потому, что предполагался исключительно вертикальный характер (центр - представители АС) действий без предварительной горизонтальной фазы (между АС), как это происходит в Германии и Швейцарии. Именно проведение Конференций горизонтального характера определяет успех Секторальных конференций в федеративных европейских государствах.
По мнению испанского исследователя Аха361, именно внедрение механизма горизонтального сотрудничества для межправительственных отношений позволило бы в короткий срок увеличить эффективность управления АС. Поскольку по причине серьезных различий между Автономными сообществами изначально было достаточно сложно выработать единый механизм многостороннего сотрудничества для максимально эффективного участия АС в европейских вопросах, в испанском законодательстве также предусмотрено создание инструмента сотрудничества двустороннего характера, которым являются Двусторонние конференции. Эти конференции проводятся между представителями центрального правительства и членами Совета правительства одного из Автономных сообществ, однако проведение таких конференций практически потеряло свою актуальность после принятия закона об институционализации конференции CARCE в 1992 г., в первом дополнительном пункте которого говорится о том, что в случае необходимости вопросы, касающиеся только одного Автономного сообщества и представляющие для него особенный интерес, могут быть рассмотрены по инициативе одной из сторон в двустороннем порядке.362
После 1992 г. было создано всего три Двусторонние конференции: со Страной Басков (которая на первом этапе не хотела принимать участие в Конференции CARCE), с Каталонией (которая, несмотря на свое участие в Конференции, требовала использование двустороннего механизма для «исторических» автономных сообществ) и с Канарскими островами.363 Тем не менее, эффективность данных конференций не очень высока по причине нерегулярности встреч и слабой активности Автономных сообществ в этом направлении.
Влияние Автономных сообществ на эволюцию концепции "Европа регионов" .
Роль Автономных сообществ в реализации концепции «Европа регионов» с каждым годом усиливается, чему также способствуют различные институциональные механизмы, созданные Европейским Союзом для усиления регионального присутствия. Например, региональные представительства Автономных сообществ в Брюсселе на практике играют гораздо более весомую роль в посредничестве между Автономными сообществами и Европейским Союзом, чем центральное правительство. И, несмотря на то, что на данный момент пока еще существует множество ограничений и препятствий, которые не позволяют Автономным сообществам в полной мере принимать участие в основных европейских институтах, стремление сформировать эффективную систему участия регионов в европейских делах наблюдается у обеих сторон.
Тем не менее, самостоятельная, неконтролируемая центром, внешнеполитическая деятельность Автономных сообществ зачастую влияет на внешнеполитический имидж Испании, что свидетельствует о необходимости направить ее в нужное русло, скоординировать и усовершенствовать так, чтобы объединенные интересы Автономных сообществ и центрального правительства представляли интересы самого государства на международной арене. Нечеткое разграничение внешнеполитических прерогатив в конституции и отсутствие эффективного механизма взаимодействия центра и регионов во внешнеполитической сфере нередко провоцировало и продолжает провоцировать конфликтные ситуации и споры между официальным Мадридом и Автономными сообществами. Анализ формирования Государства автономий в Испании доказал, что процесс демократизации как на государственном, так и на уровне международных сообществ, связан с увеличением самоуправления регионов, поэтому демократизация и децентрализация неразрывно связаны между собой.
Этот вывод является особенно актуальным в процессе определения Европейским Союзом своей политики по отношению к регионам и применения на практике положений концепции «Европа регионов». Автономная система является прекрасным инструментом управления на территориальном уровне и в целом преимуществом Испании. Однако, последние события в Каталонии, серьезный экономический и политический кризисы могут поставить Испанию перед необходимостью реформирования автономной системы, что, по мнению автора, предполагает более четкое определение модели территориального устройства в конституции.
В области внешней политики, особенно что касается латиноамериканского региона, Автономные сообщества могли бы гармонично дополнять политику центрального правительства. Но для повышения эффективности деятельности региональных правительств, им необходимо быть услышанными в инстанциях, где формируется внешняя политика государства. Необходимо выработать механизмы, или адаптировать уже существующие, где Автономные сообщества могли бы выдвигать свои предложения, которые в свою очередь не должны будут противоречить национальным интересам и друг другу. Это, конечно, требует определенного желания со стороны как центрального правительства, так и самих автономий. В этом смысле большинство Автономных сообществ сделали очень большой шаг навстречу центральному правительству, закрыв свои представительства за рубежом и открыв таким образом новый путь для усовершенствования механизма формирования внешней политики государства.
Противоречивый процесс европейской интеграции хоть и дает больше возможностей регионам высказать свои требования в международном масштабе, но в ближайшем будущем не ведет к возникновению «Европы регионов» как отмиранию национального уровня в пользу регионального и европейского, поскольку государства остаются главными акторами основных политических решений. Государства пока не находятся на грани исчезновения, они не только концентрируют различного рода ресурсы, но и широко поддерживаются общественностью. Поэтому, несмотря на многоуровневую европейскую систему правления, пока что именно государствам принадлежит окончательное принятие решений по развитию будущей структуры Европейского Союза. Этот факт позволяет заключить, что стремления Автономных сообществ Испании к полной самостоятельности от центрального правительства во внешней политике, а порой и к отделению, могут привести только к хаосу и ослаблению внешнеполитического положения не только Испании, но и Европейского Союза. Однако регионы фактически приобрели на европейской арене весомый голос, их роль в европейской политике усиливается, и в скором времени мы можем стать свидетелями их оформления на мировой арене в качестве новых полноценных субъектов международных отношений, что будет отражено в международном праве.
Предпринятый анализ позволил построить прогностический сценарий будущего развития концепции «Европа регионов». Автор полагает, что возможность распада Европейского Союза под давлением регионов выглядит достаточно сомнительной. Следует скорее предположить его преобразование в «федерацию государств-наций», поскольку исключительные полномочия продолжают оставаться в руках государств. Государству-нации потребуется много времени для какой-либо трансформации, также как происходило с процессом его создания. Концепция «Европа регионов» пока что находится в процессе развития, в котором наднациональные и субнациональные образования постепенно обретают свою собственную идентичность, приобретая все большее значение в международных отношениях. Тем не менее, следует констатировать, что наряду с усилением интеграционных процессов на европейском пространстве, набирает силу и тенденция к дезинтеграции.
