Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Характерные черты эволюции канадской федерации 26
1.1. Особенности государственного механизма Канады 26
1.2. Конституция Канады. Правовые основы канадского федерализма 34
1.3. Эволюция канадского федерализма 40
Глава 2. Федерализм и центральный аппарат власти 62
2.1. Федеральные органы власти Канады 62
2.1.1. Парламент 62
2.1.2. Спикер 65
2.1.3. Правительство..; 75
2.1.4. Кабинет и премьер-министр: полномочия и взаимоотношения 76
2.1.5. Корона 89
2.1.6. Генерал-губернатор 91
2.1.7. Тайный совет 93
2.2. Система органов власти и управления субъектов федерации 94
2.2.1. Законодательная власть 9$
2.2.2. Кабинет 99
2.2.3. Министерства 99
2.2.4. Гражданская служба 102
2.2.5. Лейтенант-губернатор 103
2.3. Разграничение предметов ведения между федеральными и провинциальными органами власти Канады 104
2.4. Федерально - провинциальные бюджетно - финансовые отношения 110
Глава 3. Франко-канадская проблема(Квебек). Пути решения 120
3.1. Квебек и канадская федерация 120
3.2. Высшие органы законодательной, исполнительной и судебной власти провинции Квебек 132
3.2.1. Легислатура 132
3.2.2. Лейтенант-губернатор 133
3.2.3. Национальная ассамблея 134
3.2.4. Избирательная система 148
3.2.5. Правительство... 149
3.2.6. Стадии прохождения законопроектов 150
3.2.7. Высшие исполнительные органы государственной власти провинции Квебек 152
3.2.8. Судебная система Квебека 155
3.3. Референдумы в Квебеке 160
Заключение 171
Список использованных источников и литературы 176
- Особенности государственного механизма Канады
- Федеральные органы власти Канады
- Разграничение предметов ведения между федеральными и провинциальными органами власти Канады
- Высшие органы законодательной, исполнительной и судебной власти провинции Квебек
Введение к работе
Вопросы федерализма занимают одно из центральных мест в ряду узловых проблем науки конституционного права. Потребность в осмыслении проблематики современного федерализма объективно обусловлена ходом исторического развития общества. Федерализм как форма государственного устройства обеспечивает успешное функционирование и развитие многих государств мира. Место и значение федерализма в современном мире определяется рядом объективных факторов.
В число федеративных государств входят крупнейшие и влиятельнейшие страны мира - Российская Федерация, Соединенные Штаты Америки, Канада, Федеративная Республика Германия, Индия, Бразилия, Мексика, Аргентина и др. В общей сложности двадцать пять федеративных государств охватывают примерно треть населения планеты, половину территории земного шара. Государственное строительство на федеративной основе наилучшим образом отвечает требованиям современности, учитывая, что в почти что двухстах странах - членах ООН насчитывается около семи тысяч различных этнических групп, представители которых говорят более, чем на шестистах языках.1
В современном мире существует также ряд унитарных стран, имеющих в своей политико - территориальной организации немало элементов федерализма. Имеются в виду регионалистские государства или "государства автономии" (Италия, Испания, Шри - Ланка), которые находятся как бы на стыке с федерациями и процесс федерализации в них продолжается.
В то же время происходит распад старых федераций (СССР, Чехословакия, Югославия) и возникновение новых федеративных образований. В 90-годы появились новые федерации - Бельгия (1993 г.), Эфиопия (1994 г.), и
1 Monthly Bulletin of Statistics, Vol. LHI №3 - March 1999, Department of Economic and Social Affairs, Statistics Division, United Nations, New York, 1999. pp. 1-6.
др. Нельзя исключать, что в дальнейшем использование принципа федерализма в политико - территориальном устройстве стран мира будет расширяться.
Набирающие силу интеграционные процессы в некоторых регионах мира, в том числе в Европейском Союзе (ЕС) и Содружестве Независимых Государств (СНГ), делают реальной перспективу создания новых союзов государств. При этом сложность и противоречивость развития этих процессов не могут поставить под сомнение их общую направленность. Мировой федерализм, а скорее конфедерализм, зачатки которого закладываются уже сегодня (ЕС,СНГ и др.), в той или иной мере может в перспективе оказаться одной из оптимальных межгосударственных форм сочетания тенденций интеграции и дезинтеграции в современном мире, упрочения целостности мира при сохранении суверенности национальных государств.2
Нарастающая динамика глобализации общественных процессов в масштабах всего мира ведет к повышению уровня сотрудничества стран планеты в поиске совместных решений обостряющихся глобальных проблем современности, что, в свою очередь, в перспективе может потребовать широкое использование конфедеративных и федеративных политических форм. С учетом того, что принципы федерализма все чаще используются при решении проблем государственной жизни в некоторых унитарных государствах, становится очевидным важность изучения закономерностей и особенностей развития этой формы государственного устройства.
Исторический опыт XX столетия убедительно свидетельствует о том, что федерализм и демократия - глубоко взаимосвязанные явления общественной жизни. "Глобальная проблема и один из основных вызовов человечеству на пороге нового тысячелетия состоит в том, чтобы преодолеть страх людей перед представителями других рас, культур и вероисповеданий, - отмечал президент
2 Енгибарян В. Р. Понятие и теоретические основы федерализма. - М., 1999.
США У. Клинтон в своем выступлении на Международной конференции по федерализму в Монт-Трембланте 9 октября 1999 года. - Именно проблемы нормального сосуществования и взаимодействия представителей разных народов в рамках одного государства и приходится решать ежедневно в рамках федеративного государства".3 Федеративное устройство государства, подчеркивалось на этом форуме, "не застывшая, а постоянно меняющаяся, эволюционирующая система". В рамках этой системы неизбежно возникновение разногласий, в том числе по вопросу о разграничении полномочий между федеральными и региональными властями, а также по проблемам предоставления независимости тем или иным субъектам федерации.
С этих позиций анализ канадского опыта федерализма в его конституционно - правовой интерпретации имеет большое не только теоретическое, но и практическое значение. Проблемы канадского федерализма, включая актуальную тематику федерально - провинциальных отношений, находятся в центре теоретических и практических исследований как отечественных, так и североамериканских исследователей.
Россия и Канада - два крупнейших по территории государства современного мира. Их сближают сходные географические, природно -климатические условия, этническое многообразие населяющих их народов. Также во многом схожи актуальные проблемы государственного строительства России и Канады на федеративных началах.4 Канадские провинции, как и российские республики, стремятся к расширению собственных полномочий, к большей самостоятельности от федерального центра, что требует поиска эффективных путей гармонизации федерально - провинциальных отношений, дальнейшего совершенствования федерализма. На протяжении десятилетий в
3 Материалы Международной конференции по федерализму в Монт-Трембланте. Сообщение ИТАР-ТАСС.
09.10.1999 г.
4 The 1994 Canada Year Book. Ottawa, 1994. P. 274 - 335.
Канаде наблюдаются устойчивые сепаратистские тенденции во франкоязычном Квебеке и в западных англоязычных провинциях. В то время, как в канадской федерации, на наш взгляд, сложились действенные механизмы, блокирующие в целом центробежные тенденции, Россия пока еще находится в самом начале пути формирования подлинно федеративных форм государственности и ведет активный поиск действенных способов гармонизации интересов субъектов федерации и центра на разных уровнях государственной власти и управления. Всесторонний анализ канадского федерализма, в частности его конституционно - правовых основ и регулирующих механизмов, приобретает в этом контексте не только теоретическое, но и большое практическое значение.
Состояние научной разработки проблемы. Основные закономерности и особенности государственно-правового развития Канады в полной мере нашли отражение в научных исследованиях отечественных авторов.5 Российские канадоведы отмечают, что наряду с объективно доминирующим процессом централизации в канадской федерации гораздо более широкий размах, особенно в последние десятилетия, приобретает действие центробежных сил. Становление канадской государственности сопровождается не только усилением полномочий центра, но и тенденцией к децентрализации, что находит свое выражение в укреплении автономии канадских провинций.
Отечественные правоведы также обращают внимание на растущее несоответствие юридической и фактической конституции страны, которое наблюдалось по мере эволюции канадского федерализма и порождало
5См., напр.: Агамогланов В.Ш. Обострение национального вопроса в условиях общего кризиса капитализма (на примере Канады). - М.: Изд-во Ун-та Дружбы народов, 1976; Под. общ. ред. Баглая М.В., Лейбо Ю.И., Энтина Л.М. Конституционное право зарубежных стран. - М: Норма, 2000; Банцекин Н.Б. Франкоканадская проблема на современном этапе. - М, 1985. - Деп. в ИНИОН РАН 20.06.85, №21221; Отв. ред. Баграмов Л. А Канада на пороге 80-х годов. - М: Наука, 1979; Козлова Н.Ю. Конституционное развитие Канады (1867-1967): историко-юридическое исследование. - М., 1984. - Деп. в ИНИОН РАН 28.02.84, № 15836; Осавелюк А.М. Основные положения и особенности Конституционного Акта Канады 1982 г. - М, 1984 - Деп. в ИНИОН РАН 09.07.84, №17386; Отв. ред. Аверкиева Ю.П. Национальные проблемы Канады. - М: Наука, 1972; Данилов СЮ. Политическая элита Канады. - М.: Изд-ий отдел Инст-та США и Канады, 1985; Отв. ред. Лебедев И.А.. Австралия и Канада. - М: Мысль, 1984; Под. ред. Тишкова В.А. Проблемы историографии Канады. - М.: Наука, 1981; Отв. ред. Молочков С. Ф., Поволоцкий В.Б. Канада - США: экономические и политические отношения. -М: Наука, 1983; Отв. ред. Молочков С.Ф. Современная Канада. Справочник. - М.: Наука, 1998.
необходимость использования своеобразных правовых норм для размежевания компетенции центральных и провинциальных органов.
В работах отечественных канадоведов подчеркивается, что в условиях интенсивного проявления центробежных тенденций важным инструментом федеральных властей, сдерживающих растущие амбиции ряда канадских провинций (Квебек, Альберта, Британская Колумбия), стремящихся к расширению своих функциональных полномочий за счет ограничения полномочий федерального центра, может стать конституционное реформирование федерации на основе взаимоприемлемых компромиссов. Канадская практика подтверждает обоснованность этого суждения на примере непрекращающихся попыток разрешения актуальной франкоканадской проблемы.
Следует отметить, что в последние годы растет число научных публикаций, посвященных проблемам современного федерализма.
Российские исследователи канадского федерализма Данилов С.Ю., Шило В.Е.6 подробно рассматривают политико - государственный механизм современной Канады, Мелкумов А.А.7 глубоко анализирует теорию и практику канадского федерализма, Чиркин В.Е.8 основное внимание уделяет ключевым вопросам современных федераций, освещая также некоторые международные аспекты федерализма.
В самой Канаде также опубликовано значительное количество работ, посвященных исследованию канадской федерации.9 Большинство канадских
6 Данилов С.Ю., Шило В.Е. Политико-государственный механизм современной Канады. Сравнительно-истори
ческое исследование. - М: Наука, 1991; Шило В.Е. Канадский федерализм и международные отношения. - М.:
Наука, 1985.
7 Мелкумов А. А. Канадский федерализм: теория и практика. - М: Экономика, 1998.
8 Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. - М.: МНИМП, 1977; Чиркин В.Е. Современный
федерализм: сравнительный анализ. - М.: ИНИОН РАН, 1995; Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и
зарубежный опыт. - М: Зерцало, 1998.
9 См. напр.: Mallory J.R. "The Five Faces of Federalism" - In: The Future of Canadian Federalism,. Toronto, 1966;
правоведов определяют федерализм как способ территориального разделения полномочий, согласно которому провинциальные власти и федеральное правительство автономны, но в то же время координируют свою деятельность. Федерализм рассматривается как процесс поиска координированного равновесия между федеральной общностью и провинциальными различиями.10 Профессор Макгильского университета Дж. Р. Мэлори в своей работе "Пять обликов федерализма", посвященной вопросу эволюции канадского федерализма, выделяет несколько этапов в развитии канадских политических институтов.
В характерном для канадских исследователей ключе Дж. Р. Мэлори трактует любое изменение канадского федерального законодательства как результат совместно выработанного и принятого провинциальными и федеральными властями решения. Разработанная этим авторитетным канадским ученым концепция федерализма рассматривает современную Канаду как устойчивое централизованное государство, построенное на демократических федеративных началах.
В последнее время все больше внимания канадские исследователи обращают на проблематику федерально-провинциальных отношений с учетом сохраняющего свою остроту "квебекского" вопроса. Как отмечает канадский ученый П.Филлипс, регионализм всегда был основной характерной чертой
Smiley D.V. Canada in Question: Federalism in the Eighties, Toronto, Third Ed. McGraw-Hill Ryerson, 1980; Smiley D.V., Watts R. Intrastate Federalism in Canada. - Toronto: Univ. of Toronto Press, 1985; Smiley D.V. The Federal Condition in Canada. - Toronto: McGraw-Hill Ryerson, 1987; Van Loon R., Whittington M. The Canadian Political System. Toronto, 1988; McRoberts Kenneth English Canada and Quebec. York University, 1991; Hogg Peter W. Constitutional Law of Canada Toronto: Carswell, 1992; Tullock Gordon. The New Federalist The Fraser Institute, Vancouver, British Columbia, 1994; McRoberts Kenneth. Beyond Quebec: Taking Stock of Canada. Montreal, McGill-Queen's University Press, 1995; Laczko Leslie S. Pluralism and Inequity in Quebec. Toronto, 1995; Tremblay, Andre. La Reforme de la Constitution au Canada. Montreal, Les Editions Themis, 1995; Chevier, Marc. Le FederaUsme Canadian et L'Autonomic du Quebec. Perspective Historique. Quebec, 1996; Mandel, Michael. La Charte des Droits et Libertes et la Judiciarisation du Politique au Canada Montreal, les Editions du Boreal, 19%; Morin, Claude. Lendemains Pieges. Du Referendum a la Nuit des Longs Couteaux, Montreal, les Editions du Boreal, 1998.
экономики Канады и доминирующим фактором в политической жизни страны.11 Некоторые канадские ученые, например профессор Д.Смайли,12 делают попытки проанализировать состояние современного канадского федерализма, причины его кризиса, и предлагают пути его совершенствования. При этом активно разрабатываемая канадскими правоведами модель "кооперативного федерализма", в основе которой лежит идея объединения усилий центра и мест для выполнения общих задач, трактуется не как совокупность государственно-административных структур и конституционно-правовых норм, а как процесс, призванный разрешать конфликты федеральных и провинциальных органов, устанавливать их взаимодействие, обеспечивать оптимальные методы управления.
В целом можно констатировать, что научная разработка проблем федерализма отечественными и канадскими исследователями заложила хорошую основу для дальнейшего теоретического исследования канадского опыта федеративного строительства.
Цель данного исследования состоит в том, чтобы изучить действующий механизм правового регулирования канадского федерализма, определить степень его эффективности, перспективы его дальнейшего развития и на этой основе сделать теоретические выводы и научные рекомендации, полезные в строительстве нового российского государства. Поставленная цель определила
|0См. напр. Stevenson Garth. Federalism. The Canadian Encyclopedia: Year 2000 Edition. Editor-in-Chief: Marsh, James H. Toronto: McClelland and Steward Inc., 1999. P. 824-827.
1' Phillips P. National Policy, Continental Economics and National Disintegration. - In: Canada and the Burden of Unity. Ed. by D. Bercuson. Toronto, 1977, p. 19.
12 Smiley D.V. The Federal Condition in Canada Toronto. 1987; Smiley D.V. Public Administration and Canadian Federalism. - In: Constitutional Adaptation and Canadian Federalism Since 1945. Ottawa: Information Canada, 1970.
следующие задачи:
провести анализ структуры, функционирования и эволюции канадского федерализма, что позволит дополнить и уточнить отдельные теоретические положения о федеративной форме государственного устройства, сделать выводы, имеющие практическое и прогностическое значение;
выявить влияние и взаимосвязь двунационального состава населения страны на федеративную форму государственного устройства;
раскрыть существо взаимоотношений центральных органов государственной власти и органов управления субъектов федерации;
изучить механизмы предотвращения конфликтов в этой сфере;
- определить правовой статус субъектов канадской федерации;
выявить тенденции развития федеративной формы государственного устройства в Канаде;
изучить механизм разделения властей между центральными органами власти и субъектами федерации;
рассмотреть конституционно-правовые аспекты франкоканадской проблемы;
определить перспективы франкоканадской проблемы и пути ее возможного решения в рамках канадской федерации.
Объектом диссертационного исследования является действующая законодательная нормативная база канадской федерации, в соответствии с которой строится и функционирует современное канадское государство, юридическая характеристика канадской федерации и ее субъектов.
Предметом исследования является накопленный опыт канадского государства, в котором исторически сложился и продолжает развиваться федеративный тип государственного устройства, конституционно-правовые аспекты канадского государственного строительства на современном этапе.
Теоретическую и методологическую базу исследования составляют исторический, сравнительно-правовой, функциональный и системный методы исследования на основе научных трудов отечественных и зарубежных авторов, а также нормативных актов, других юридически оформленных документов. Особое внимание уделяется анализу конституции, законов и нормативно-правовых документов Канады.
Широко использовались разнообразные отечественные и канадские источники и литература: официальные документы и научные издания, справочно - статистические материалы, периодика. Проведен анализ обширного крута публикаций, научных конференций, а также научной литературы, изданной в Канаде, США, Великобритании, Франции. Важной опорой при подготовке работы служили конституционные акты Канады и ее составных частей, законы и постановления высших органов государственной власти и управления федерации и провинций.
Раскрывая вопросы темы, диссертант опирался на важнейшие общетеоретические выводы и положения, которые содержатся в работах Агамогланова В.Ш., Алекеандренко Г.В., Бородаевского А.Д., Вайль И.М., Дмитриева С.С., Крылова Б.С., Левина И.Д., Лейбо Ю.И., Лидина А., Мелкумова А.А., Мишина А.А., Могуновой М.А., Моргачева В.Н., Орлова А.Г., Павловой Л.П., Чиркина В.Е., и др.13
13 Алекеандренко Г.В. Буржуазный федерализм (Критический анализ буржуазных федераций и теорий буржуазного федерализма). - Киев: Изд-во ан УССР, 1962; Агамогланов В.Ш. Обострение национального вопроса в условиях общего кризиса капитализма ( на примере Канады). - М.: 1976; Бородаевский А. Д. Канада в системе международных экономических отношений. - М: Международные отношения, 1985; Дмитриев С.С., Павлова Л.П. Финансовая и денежно-кредитная система Канады. - М.: Финансы, 1978; Левин И.Д, Вайль ИМ. Современный буржуазный федерализм. - М.: Наука, 1978; Крылов Б.С. США: федерализм, штаты и местное управление. - М.: Наука, 1968; Лидии А. Государственный строй Канады. - М., 1960; Мелкумов А,А. Канадский федерализм: теория и практика. - М.: Экономика, 1998; Могунова М.А. Скандинавские государства: центральные органы власти. - М.: Юр. лит., 1975; Моргачев В.Н. Формы и методы территориального управления в США и Канаде. - М: Наука, 1987; Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. - М.: Изд-во Моек независимого инст-та межд. права, 1997; Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. - М.: ИНИОН РАН, 1995; Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. - М.: Зерцало, 1998.
Внимательно были изучены работы известных отечественных ученых-канадоведов Антоновой И.О., Баграмова Л.А., Банцекина Н.Б., Данилова С.Ю., Качанова В.А., Коленеко В.А., Комковой Е.Г., Молочкова С.Ф., Немовой Л.А., Сороко-Цюпы О.С., Тишкова В.А., Кошелева Л.В., Фурсовой Л.Н., Черкасова А.И.,ШилоВ.Е.идр.14
Результаты и научная новизна исследования заключаются в постановке и теоретическом осмыслении основных юридических характеристик канадской федерации, выявлении ее общих черт и особенностей, основных тенденций и закономерностей развития.
В диссертации обоснованы и выносятся на защиту следующие научные положения и выводы:
1. По мере развития и эволюции канадского федерализма наблюдается постепенный отход от первоначальной идеи сильно централизованного государства со сравнительно слабыми субъектами федерации. На протяжении всего периода существования федеративной формы государственного устройства в Канаде, с точки зрения государственно-правовых методов регулирования, преобладали центробежные тенденции (за исключением короткого периода становления федерации, экономического кризиса 1930-х гг. и двух мировых войн), в результате которых канадские провинции значительно укрепили свои позиции. В настоящее время Канада представляет собой
14 Антонова И.Ф. Канада - страна переселенческого капитализма. - М: Изд-во Моск. ун-та, 1988; Отв. ред. Баграмов Л.А. Канада на пороге 80-х годов: Экономика и политика. - М: Наука, 1979; Отаред, Баграмов Л.А. Государство и экономика Канады. - М.: Наука, 1986; Банцекин Н.Б. Франкоканадская проблема и канадская федерация, см. в Современная внутренняя политика Канады. Отв.ред. Молочков С.Ф. - М: Наука, 1986; Данилов СЮ. Двухпартийная система Канады: тенденции развития. - М.: Наука, 1982; Данилов С.Ю., Черкасов А.И. Двенадцать лиц Канады. - М: Мысль, 1987; Данилов С.Ю., Шило В.Е. Политико-государственный механизм современной Канады. Сравнительно-историческое исследование. - М.: Наука, 1991; Шило В.Е. Канадский федерализм и международные отношения. - М.: Наука, 1985; Отв. ред. Молочков С.Ф. Современная внутренняя политика Канады. - М.: Наука, 1986; Коленеко В. А. Квебекская проблема в послевоенной Канаде. -М.: Наука, 1981; Качанов В.А. Канада: актуальные проблемы. - М.: Знание, 1973; Немова Л.А. Канада: фискальный федерализм и социальная политика. // США - экономика, политика, культура. 2000. №1; Фурсова Л.Н. Иммиграция и национальное развитие Канады. - М.: Наука, 1975; Тишков В.А., Кошелев Л.В. История Канады. - М.: Мысль, 1982; Сороко-Цюпа О.С. История Канады. - М.: Высшая школа, 1985.
федерацию, характеризующуюся достаточно сильными субъектами федерации и относительно слабым федеральным центром. Вместе с тем, эти центробежные тенденции в политических отношениях сопровождались ростом экономической взаимозависимости центра и регионов, укреплением горизонтальных межпровинциальных связей, дальнейшим углублением внутриканадской интеграции.
2. По мере эволюции канадского федерализма отмечалось также растущее
несоответствие писаной конституции страны и существующей практики, что
порождало необходимость использования своеобразных правовых норм для
размежевания компетенции центральных и провинциальных органов (судебные
прецеденты, конвенциональные нормы и т.д.), и в конечном счете вызвало к
жизни новый политико-правовой институт - федерально-провинциальные
конференции на уровне глав правительств провинций, а также федеральных и
провинциальных министров, руководящих однопрофильными министерствами
и ведомствами, занявший видное место в решении федерально-
провинциальных вопросов и оказывающий существенное влияние на весь
механизм функционирования канадского федерализма.
В политической жизни страны весьма велика роль специфических взаимоотношений между федеральным и провинциальным уровнями власти. В настоящее время наблюдается перераспределение властных полномочий центра в пользу субъектов федерации. Сегодня Канада представляет собой федерацию, характеризующуюся достаточно сильными субъектами федерации. При этом центробежные тенденции в политических отношениях сопровождаются ростом экономической взаимозависимости центра и регионов. В Квебеке сепаратисты настойчиво продвигают идею "суверенитета - ассоциации", которая предполагает провозглашение Квебеком политической независимости при сохранении экономических связей с остальными регионами страны.
Канадская федерация по основному составу населения является двунациональным государством, в котором проживают англоканадцы и
франкоканадцы. Доминирующее положение во всех сферах социально -экономической и общественно - политической жизни страны занимают англоканадды. Нерешенность национального вопроса, обострение конституционного кризиса в Канаде, растущий регионализм канадских провинций и ослабление позиций центра время от времени ведут к сбоям в функционировании канадского федерализма, один из которых особенно остро проявился на рубеже 1960-1970-х гг.
5. Сепаратистское движение Квебека продолжает оставаться серьезной проблемой для канадской федерации. Сегодня острота этого сложного вопроса частично снята. В 80-90-е годы были предприняты серьезные попытки решить франкоканадскую проблему, и в этом отношении канадский опыт представляет как научный, так и практический интерес. Федеральные власти не всегда идут навстречу требованиям Квебека, так как свобода маневра ограничена позициями других провинций, которые выступают против того, чтобы ставить Квебек в особое привилегированное положение. По мнению сторонников сохранения канадской федерации, компромисс может быть найден по формуле симметричной децентрализации - посредством предоставления всем провинциям большей автономии на равных началах. В этом случае Квебек может получить искомую автономию наряду с другими провинциями Канады. Тем не менее, необходимо учитывать двунациональный состав населения Канады и особый статус Квебека как франкоязычной нации с уникальной франкофонной культурой.
Резолюция о Квебеке как "особом обществе" принята Палатой общин парламента Канады 7 декабря 1995 года и утверждена в Сенате 14 декабря 1995 года.15 Резолюция признает франкоязычную провинцию Квебек "особым обществом" в рамках канадской федерации, провозглашает особый характер квебекской уникальной культуры, традиций гражданского права и
15 См. Canada, House of Commons. Debates, 1995, December 7; House of the Senate. Debates. 1995, December 14.
франкофонного большинства населения этой канадской провинции. Резолюция гарантирует квебекцам, что парламент и все министерства, учреждения и органы правительства Канады будут принимать в расчет особый характер квебекского общества при выработке решений и принятии законов. На практике, тем не менее, законные интересы Квебека нередко игнорируются.
6. Выход Квебека из состава федерации, следствием которого станет неизбежный раскол Канады на две неравные геополитические части, поставит под вопрос само существование этого крупного североамериканского государства. По итогам референдума об отделении Квебека, состоявшегося 30 октября 1995 года, сепаратисты набрали почти половину (49,4%) голосов, что явилось самым серьезным предупреждением для федералистов. Разница составила всего 52448 голосов.16 Референдум показал, что перспектива отделения этой провинции от Канады сохраняет свою актуальность и требует постоянного внимания со стороны федеральных властей.
Практическая значимость исследования состоит в том, что материалы диссертации имеют практическое значение для отраслевых юридических наук, могут быть использованы в законодательной практике, в научно-исследовательской работе, в учебном процессе - на правовых факультетах при изучении проблем конституционного права - МГИМО(У) МВД РФ, других ВУЗов страны.
Сделанные теоретические выводы и обобщения дополняют проведенные отечественной юридической наукой исследования канадского федерализма.
Материалы диссертации могут быть использованы при изучении курса конституционного права, в дальнейших научных исследованиях по проблемам федерализма, в сравнительном аспекте при исследовании вопросов развития зарубежных федераций.
Развитое в диссертации научное понимание специфики и особенностей
16 См. Rapport du Directeur General des Elections du Quebec. Referendum du 30 octobre 1995. Quebec, 1995.
канадского федерализма вносит определенный вклад в изучение процессов внутриполитического развития и внешней политики Канады, что имеет практическое значение для работы отечественных внешнеполитических ведомств и организаций на канадском направлении. Положения и выводы диссертации могут найти применение в информационно-аналитической работе территориальных и функциональных подразделений МИД РФ.
Структура диссертации состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы.
Во введении обоснованы тема исследования, ее актуальность, практическое значение, показана степень ее научной разработки, сформулированы цели и задачи работы, определены ее объект, предмет, теоретическая и методологическая база, показана научная новизна, сделан обзор источников и литературы, приведены основные положения диссертации, которые выносятся на защиту.
В первой главе "Характерные черты эволюции канадской федерации"
рассматриваются характерные черты и особенности государственного механизма Канады, канадской конституции, правовых основ канадского федерализма (Акт о Британской Северной Америке 1867г., Вестминстерский статут 1931г., Закон о Конституции 1982г., завершивший процесс патриации канадской Конституции, и др.), классифицируются этапы эволюции канадской федерации.
Современная Канада является одновременно конституционной монархией, федерацией и страной с развитыми демократическими институтами. Парламентская система существует в этой стране с 1791 г., а Кабинет министров, подотчетный Палате общин канадского парламента, - с 1847 года.
Канада становится федеративным государством в 1867 г. в соответствии с Актом о Британской Северной Америке, принятым парламентом Великобритании, провозгласившим объединение четырех колоний в Северной
Америке - Онтарио, Квебека, Нью -Брансуика и Новой Шотландии в единый союз - Доминион Канада. Накопленный за несколько десятилетий опыт федеративного строительства является предметом глубокого изучения в диссертации и всестороннего анализа с позиций конституционного права.
В основе государственного устройства Канады лежат два основополагающих принципа. Принцип разделения власти на законодательную, исполнительную и судебные ветви заимствован из государственной практики Великобритании XVII века. Второй основополагающий принцип - построение канадской государственности на федеративных началах - предусматривает наряду с центральной властью существование властных структур субъектов федерации, обладающих собственным аппаратом управления и определенной долей самостоятельности (автономии).
Таким образом, с одной стороны, государственный механизм Канады аккумулирует исторически накопленный, традиционный опыт построения государственных институтов с разделением власти на законодательную, исполнительную и судебную. А с другой, использует федеративную форму государственного устройства, что позволяет федеральному правительству более эффективно проводить государственную политику.
Проведенный анализ конституционного развития позволяет сделать вывод, что с принятием Закона о Конституции 1982 года Канада по сути репатриировала от английского парламента под свой исключительный суверенитет все полномочия в отношении пересмотра своей конституции, внесения в нее поправок и дополнений, механизма принятия новых конституционных законов.
Общее направление эволюции федерализма в Канаде, на наш взгляд, характеризуется преобладанием центробежных тенденций. Несмотря на некоторые зигзаги и отступления, в целом канадский федерализм продолжает развиваться в сторону децентрализации политико-конституционной системы. Наряду с сокращением практики использования так называемых "надзорных"
полномочий (вето и резервация провинциального законодательства, назначение лейтенант - губернаторов и судей в провинции и др.), предусмотренных Актом о Британской Северной Америке 1867 г., отмечается постепенное расширение провинциальной компетенции, чему в значительной степени способствовала деятельность Судебного комитета Тайного совета и позже Верховного суда Канады по интерпретации конституции в сторону ограничения прав центра.
Во второй главе диссертации "Федерализм и центральный аппарат
власти" рассматриваются федеральный парламент Канады, полномочия Палаты общин и Сената, правительство, корона, генерал-губернатор, Тайный совет, кабинет и премьер-министр, система органов власти и управления субъектов федерации, лейтенант-губернатор, структура законодательной и исполнительной власти, министерства, гражданская служба, механизм предотвращения и урегулирования конфликтов, распределение полномочий между органами власти федерации и ее субъектами.
Федеральный характер канадского государства является одним из ключевых факторов, определяющих принципы организации высших органов государственной власти и управления.
Федеративная система государства обусловила создание двухпалатного высшего законодательного органа страны парламента, состоящего из верхней палаты - назначаемого Сената и нижней - избираемой Палаты общин.
Нижняя Палата общин федерального парламента является органом представительной демократии. Ее состав формируется на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Верхняя палата канадского парламента - Сенат - юридически является органом представительства провинций. В основе формирования Сената лежит закрепленный в Акте о Британской Северной Америке 1867 г. принцип равного регионального представительства. Формально Сенат имеет равные с нижней палатой законодательные права, однако, его роль, как правило, сводится к автоматическому одобрению решений, принятых Палатой общин.
Проведенный автором анализ показывает, что Сенат не смог стать реальным выразителем интересов различных регионов страны в федеральной структуре власти. Такое положение дел ставит в практическую плоскость вопрос о необходимости его реформирования в общем контексте обновления канадского федерализма. По мнению автора, вопрос о реформе Сената довольно сложен и в ближайшей перспективе его решение представляется маловероятным. В то же время усиление роли Сената в системе государственных органов неизбежно означало бы ослабление позиций федерального кабинета и провинциальных правительств.
Реальное руководство государственной политикой Канады осуществляет кабинет министров, который фактически присвоил себе ряд официальных полномочий верховного законодательного органа государства. Отметим, в частности, что члены кабинета с согласия премьер-министра издают так называемые "указы-в-совете" - административные распоряжения, которые требуют лишь одобрения генерал-губернатора и фактически идут в обход обеих палат парламента. Необходимо подчеркнуть, что применение "указов-в-совете", заимствованное из государственно - правовой практики Великобритании, относится к числу самых недемократических черт политического процесса Канады на современном этапе.
Следует также учитывать сложившуюся в Канаде практику, при которой закрепление значительной части министерских постов за членами кабинета от определенных провинций, несмотря на чередование партий у власти, представляет собой явление, почти неизвестное унитарным государствам типа Великобритании и Франции. Острота межнациональных и межрегиональных противоречий при слабости развития общенационального политического сознания вызвала к жизни обычай обязательного рассредоточения многих министерских постов между провинциями и регионами с тем, чтобы власть их представителей в федеральном правительстве была хотя бы частично сбалансированной. На наш взгляд, применение принципов репрезентативности
и региональной привязки при формировании федерального кабинета в известной степени снижает качество и эффективность управления страной. Однако этот обычай приходится рассматривать в качестве неизбежного следствия некоторых исторически сложившихся особенностей развития канадского общества - недостаточно прочной экономической взаимосвязи между различными провинциями и регионами страны, сильных элементов регионализма в массовом сознании канадцев, нерешенности до конца франкоканадского национального вопроса.
Усилившаяся в последние десятилетия концентрация власти в руках премьер-министра, принимаемые им решения в обход остальных членов правительства в известной степени ограничивают роль кабинета как коллективного органа, сужают его поле деятельности. Однако при таком объеме власти премьер-министр не вполне свободен в подборе и расстановке членов кабинета, поскольку ему приходится принимать в расчет исторически сложившиеся установки территориально-регионального и национально-этнического порядка.
Как показывает проведенное исследование, сфера исключительной компетенции провинций канадской федерации на протяжении многих десятилетий остается неприкосновенной, кроме случаев внесения изменений путем принятия поправок в закон, изменяющих их компетенцию с одобрения Федерального совета.
Провинции обладают равными между собой правами, полномочиями и обязанностями. Это принципиальное положение следует толковать, тем не менее, гибко и реалистично. Количество проживающих в провинциях жителей колеблется от нескольких сотен тысяч человек до населения большей численности, превышающей население многих европейских государств. Этим численным различием нельзя пренебрегать при изучении и анализе функционирования государственного устройства канадской федерации.
Субъекты канадской федерации не обладают полным суверенитетом, в
том числе правом сецессии, то есть правом выхода из федерации. Канадские провинции имеют свои конституции, свои органы государственной власти и управления. Собственного гражданства провинции не имеют. Провинции обладают определенным объемом компетенции, дающим им возможность самостоятельно решать строго ограниченный конституционными нормами круг вопросов.
Накопленный в Канаде опыт в вопросах разграничения предметов ведения между федеральными и провинциальными органами власти представляет практический интерес. Заслуживают внимания и ведущиеся федеральным центром поиски решений проблем обеспечения "особого места" Квебека в составе федерации и гармонизации отношений с набирающими силу западными провинциями страны.
В третьей главе "Франкоканадская проблема (Квебек). Пути решения" основное внимание уделено изучению особого места Квебека в канадской федерации, органов законодательной, исполнительной и судебной власти этой провинции, конституционно-правовых аспектов вопроса проведения референдума.
Современный канадский федерализм переживает кризис, корни которого питает национальная двойственность канадцев. Конкретным выражением этого кризиса стал так называемый "квебекский" вопрос.
Значительное влияние на функционирование канадского федерализма, а также на общественно-политическую жизнь страны оказывает франкоканадская проблема. Суть ее заключается в неодинаковом положении франко- и англоканадців в ряде сфер экономической, политической, социальной и культурной жизни федерации.
В настоящее время, как показывает проведенный анализ обширного фактического материала, Квебек обладает значительной автономией в пределах канадского государства, развивает свою собственную систему образования,
совершенствует свой Гражданский кодекс, что делает законодательную систему Французской Канады, унаследовавшей в 1774 г. по Квебекскому Акту французское гражданское право, уникальной во всей Северной Америке. Квебек также имеет собственную Хартию прав и свобод, взимает провинциальные подоходные налоги с частных лиц и корпораций. Постепенно франкоканадцы переселяются из других провинций в Квебек и этот процесс носит устойчивый характер. Все больше франкоканадская нация территориально идентифицирует себя с Квебеком, который становится более этноцентричным по сравнению с остальной Канадой. В связи с тенденциями продолжающейся децентрализации государственного управления федерации провинция Квебек на современном этапе фактически становится государственным образованием с прочными и устойчивыми связями во всех частях квебекского общества.
В результате федерально-провинциального соглашения в Мич-Лейке 1987 г. Квебеку гарантировался "особый статус" в составе федерации как "отличительного сообщества". Ему было предоставлено право вето на важнейшие изменения в конституции, а также участие в назначении определенного числа сенаторов и членов Верховного суда, соответствующего доле Квебека в населении страны. Новые прерогативы предоставлялись в области регулирования миграции. Мичлейкское соглашение, несомненно, явилось новой ступенью в процессе достижения компромисса в федерально-провинциальных отношениях.
Важным шагом в направлении сглаживания остроты лингвистической проблемы стал принятый канадским парламентом в 1969 г. закон об официальных языках, устанавливающий правомочность французского и английского языков в любой сфере, подпадающей под федеральную юрисдикцию. Пониженный статус французского языка в немалой степени способствовал ассимиляции франкоканадцев, проживавших за пределами Квебека и постепенно интегрировавшихся в англоязычную среду.
В диссертации сделан всесторонний анализ причин и итогов серии референдумов в Квебеке, рассмотрены предпосылки и выявлены тенденции квебекского сепаратизма. Движение за расширение прав франкоканадцев особенно активизировалось после "тихой революции" 60-х годов, во время которой были осуществлены либерально-демократические реформы в Квебеке. Параллельно в недрах сепаратистского движения росло понимание необходимости расширения прав Квебека в составе федерации на путях асимметричной автономии и достижения им в конечном счете полной политической независимости при сохранении экономических связей с другими канадскими провинциями. Оценивая итоги референдумов 1980 г. и 1995г., необходимо отметить, что они стали самым серьезным предупреждением для федерального центра и побудили его к поиску возможного компромисса в рамках канадского правового поля. Любая попытка канадского правительства отказать Квебеку в признании его национальных прав неизменно приводила к росту сепаратистских настроений в провинции. Квебек получил право на конституционное вето и особый статус, однако эти уступки по-прежнему не включены в конституцию. Таким образом, острота франкоканадской проблемы пока не снята и возможные пути ее решения нам видятся на путях дальнейшего конституционного реформирования и глубокого обновления канадской федерации.
В заключении подводятся итоги исследования, формулируются основные теоретические выводы и практические рекомендации по результатам проведенной работы.
Результаты исследования апробированы на заседании кафедры конституционного права Московского государственного института международных отношений (Университет) МИД РФ, в опубликованных статьях, в выступлениях автора на научных и учебных семинарах по канадской проблематике в Центре североамериканских исследований Института мировой экономики и международных отношений РАН, на правовых факультетах
Макгильского и Монреальского университетов в ходе научной стажировки в Канаде. Общий объем опубликованных и находящихся в печати научных статей в различных изданиях составляет 3,8 п.л.
Особенности государственного механизма Канады
Канада прошла путь от некогда колониального владения Британской империи до самостоятельного высокоразвитого государства, входящего в семерку ведущих стран мира. Ей присущи самобытность и своеобразие, порожденные особенностями исторического развития канадского общества и государства. Канада - федеративное парламентское государство, в политических институтах и традициях которого тесно переплелось влияние государственных структур его бывшей метрополии и могущественного южного соседа. Если такие органы государственной власти и управления страны, как парламент и кабинет министров заимствованы из Великобритании, то в федеративном устройстве Канады прослеживаются черты сходства с Соединенными Штатами. До недавнего времени еще сохранялись пережитки зависимого прошлого страны. Многие годы канадцы считались подданными британской короны и только в 1982 г. страна обрела суверенитет над своим Основным законом.
Конституционный закон 1982 года, ставший последним из числа принятых британским парламентом конституционных актов Канады, предоставил ей право самостоятельно вносить поправки в конституцию в соответствии с установленной процедурой.
Большое своеобразие Канаде придает существование в ней двух наций -англоканадской и франкоканадской, характер отношений между которыми неразрывно связан с проблемой сохранения единства страны. В стране проживают также аборигены - индейцы и эскимосы. Канада - "страна меньшинств", "этнической мозаики", как канадцы любят называть свое общество. Значительную часть ее населения составляют этнические группы европейского, азиатского, латиноамериканского происхождения, не сразу и не во всем сливающиеся с основными нациями.
Сегодня Канада является одновременно конституционной монархией, федерацией и страной с развитыми демократическими институтами.
Канада стала федеративным государством в 1867 г., когда принятым парламентом Великобритании актом было провозглашено объединение в единый союз - Доминион Канада четырех колоний в Северной Америке: Онтарио, Квебека, Нью - Брансуика и Новой Шотландии. Парламентская система существует в этой стране с 1791 г., а кабинет министров, подотчетный Палате общин, - с 1847 года.
Канада по форме правления является конституционной монархией (в отличие от республики, где глава государства - обычно президент - избирается на определенный срок), то есть полномочия монарха существенным образом ограничены. В тоже время полномочия выборного органа - парламента и образуемого им правительства - расширены. Формальным главой канадского государства является король (королева) Великобритании. Статья 9 Акта о Британской Северной Америки 1867 г. (АБСА), заложившего основы канадской государственности, гласит: "Настоящим объявляется, что исполнительная власть и верховенство в Канаде и над Канадой продолжают существовать в лице Королевы и принадлежат Королеве".17 Со времени образования Доминиона Канады главой государства были последовательно монархи Великобритании: королева Виктория, короли Эдуард VII, Георг V, Эдуард VII и Георг VI. В настоящее время глава канадского государства - королева Великобритании Елизавета П - является одновременно главой ряда других государств и Содружества наций. Королевский указ от 28 мая 1953 г., одобренный парламентом Канады, официально установил ее нынешний статус в рамках политико-государственного механизма страны: "Елизавета II, милостью божьей Соединенного Королевства, Канады и других ее владений и территорий Королева, глава Содружества ,..".
Непосредственное участие британской короны в делах Канады в основном ограничивается нерегулярными визитами в страну для участия в различных торжествах и важных церемониях. Королева обычно открывает сессию федерального парламента чтением тронной речи, если ее пребывание в Канаде совпадает по времени с этой церемонией. За последние годы наиболее знаменательным событием, в котором участвовала Елизавета П, стало подписание ею совместно с премьер-министром Канады в апреле 1982 г. Акта о Конституции, предоставившего стране полный и абсолютный суверенитет в конституционной области.
На постоянной основе британская корона представлена в Канаде генерал-губернатором.19
С момента образования доминиона чисто юридически роль и функции генерал-губернатора Канады, как представителя монарха Великобритании, изменились совсем незначительно - сначала так называемыми Патентными грамотами 1931 г., а позднее Патентными грамотами 1947 г. В соответствии с последними документами на генерал-губернатора было возложено осуществление по совету министров канадского правительства всей королевской власти и полномочий в отношении Канады, что в то же время "никак не ограничивало прерогативы короля". Особенно важным является право генерал-губернатора Канады самостоятельно подписывать и ратифицировать международные договоры страны, а также выдавать послам Канады верительные грамоты без обязательного их представления в Букингемский дворец. В настоящее время, с обретением Канадой полной государственной независимости, институт монарха в политико-государственном механизме страны представляет собой не более чем "символ традиций, которые Канада унаследовала от Великобритании".
Канада относится к тому типу конституционной монархии, где монарх не может принимать участие в деятельности правительства. Законы обязательно принимаются парламентом, а правительство, чтобы находиться у власти, должно пользоваться его доверием (обычно требуется доверие нижней палаты). Правительство в парламентской монархии формируется той партией или теми партиями, которые располагают большинством мандатов в нижней палате парламента. Тем не менее, определенное влияние на государственные дела монарх (или его представитель - генерал-губернатор) оказывает, являясь неотъемлемой составной частью политико - государственного механизма Канады.
При характеристике конституционного механизма Канады необходимо также учитывать политико-территориальное устройство и правовой статус составных частей государства, порядок взаимоотношений между ними и его центральными органами власти. В состав канадского федеративного государства в настоящее время входят десять провинций и три территории. Как уже отмечалось, в соответствии со статьей 5 Акта 1867 г.,22 принятого парламентом Великобритании,23 в состав Канады первоначально вошли четыре провинции: Онтарио, Квебек, Новая Шотландия и Нью - Брансуик. Через четыре года Акт о Конституции 1871 г. не только подтвердил избранную форму государственного устройства, но и провозгласил право "парламента Канады время от времени учреждать новые провинции на любых территориях, образующих в данное время часть Доминиона Канада, но не включенных в какую-либо его провинцию ..." Акт санкционировал присоединение к Канаде провинции Манитоба, подтвердив юридическую силу Акта о Манитобе 1870 г. Впоследствии к союзу присоединились провинции Британская Колумбия (1871 г.), Остров Принца Эдуарда (1873 г.), Ньюфаундленд (1949 г.). В 1905 г. на западных территориях были образованы две новые провинции - Альберта и Саскачеван.
Юридическим оформлением государственного механизма любой страны является, в первую очередь, Основной закон (или свод его заменяющих законов), а также ряд актов текущего законодательства, регламентирующего деятельность государственных органов. Конституция может быть разделена на следующие основные категории: Закон о Конституции (и поправки к нему); обычай или обыкновение; законы Канадского Парламента; Законы Британского Парламента; судебные решения и др.
Федеральные органы власти Канады
Канады представляет собой общенациональный представительный орган власти, избираемый населением, один из центральных органов в государственном механизме страны и основной институт в системе законодательной власти. По своей структуре (как и в большинстве федеративных государств) состоит из двух палат. Нижняя, по примеру Великобритании, называется Палатой общин, а верхняя, по примеру США, -Сенатом. Юридически он является органом представительства провинций. Статья 17 Акта 1867 г. гласит: "Для Канады учреждается единый Парламент, в состав которого входят Королева, Верхняя палата, именуемая Сенатом, и Палата общин".60 Даже в этом факте проявляется двойственное влияние, под которым формировался государственно-политический механизм Канады.
Палата общин федерального парламента является органом представительной демократии. Ее состав формируется на основе прямых всеобщих выборов. Первоначально число избиравшихся членов Палаты общин составляло 181.61 Впоследствии ее численность увеличивалась в соответствии с ростом численности населения. В настоящее время палата насчитывает 301 депутата.
За последние четверть века порядок избрания депутатов в парламент Канады дважды претерпевал изменения. Последний раз это произошло перед общефедеральными выборами 1979 г. В настоящее время признано целесообразным, чтобы в избирательном округе проживало в среднем 85 тыс. человек и было приблизительно одинаковое число голосующих, хотя на самом деле различия бывают довольно существенные. Вместе с тем при проведении выборов действует норма, согласно которой численность депутатов от той или иной провинции, в независимости от общей численности проживающих в ней людей, не должна быть меньше числа сенаторов от данного субъекта федерации.
Депутат Палаты общин избирается максимум на пять лет, хотя в случае ее досрочного роспуска соответственно сокращается и срок депутатского мандата. Формально каждый член парламента представляет свой избирательный округ. Депутат Палаты общин выступает, прежде всего, как член какой-либо политической партии.62
После избрания очередного состава Палаты общин и ее созыва создаются партийные фракции, в которых группы депутатов объединяются по признаку партийной принадлежности. Конституция Канады не устанавливает и не предусматривает какого-либо статуса для партийных фракций. Положение их определяется лишь в результате парламентской практики и соответствующей парламентской регламентации. Важнейшим вопросом для фракции является формирование правительства страны.
Верхнюю палату канадского парламента - Сенат - представляют 104 сенатора. В отличие от практики Соединенных Штатов Америки, в Канаде сенаторы не избираются, а назначаются генерал-губернатором по представлению премьер-министра страны. Этот факт уже давно вызывает недовольство как провинций, так и демократической общественности. Обычно сенаторы имеют одинаковую партийную принадлежность с главой правительства. Как правило, немало мест в Сенате остаются вакантными и предоставляются либо лицу, которое планируется ввести в состав кабинета министров, но которое не является членом парламента, либо в качестве "патронажа" отставным государственным деятелям, оказавшим услуги правительству.
В основе формирования Сената лежит закрепленный в Акте 1867 г., принцип равного регионального представительства. Онтарио и Квебек в верхней палате имеют 24 места; у западных провинций (Манитобы, Саскачевана, Альберты и Британской Колумбии) - по 6 мест; у Приморских провинций (Новой Шотландии, Нью - Брансуика) - по 10 мест; Остров Принца Эдуарда имеет 4 места; провинция Ньюфаундленд располагает 6 местами и по одному месту предоставлено Юкону и Северо-Западным территориям. Согласно конституционно закрепленному положению, число мест в Сенате может быть увеличено до 112 за счет предоставления дополнительно по одному-двум местам Онтарио, Квебеку, западным и Приморским провинциям, но до сих пор такая возможность ни разу не использовалась.
Возраст сенатора ограничивается 75 годами (до 1965 г. сенаторы сохраняли за собой место пожизненно). Чтобы стать сенатором, человек должен быть подданным королевы, достигнуть возраста 30 лет, а стоимость "его недвижимого и движимого имущества должна в общей сложности составлять не ниже четырех тысяч долларов, помимо и сверх его долгов и обязательств...". Кроме этого обязательным условием является проживание сенатора в провинции, которую он представляет, а в Квебеке - именно в том округе, от которого назначен в Сенат. Сенатор теряет свое место, если объявляется банкротом или меняет подданство. Формально Сенат имеет равные с нижней палатой законодательные права. Однако роль Сената, как правило, сводится к автоматическому одобрению решений, принятых Палатой общин. Сенат не может выступать с законодательной инициативой по финансовым вопросам, осуществлять контроль над деятельностью исполнительной власти и выражать вотум недоверия правительству.
В Сенате действуют комитеты по сельскому хозяйству, экономике, торговле, финансам, международным отношениям, здравоохранению и др. В некоторых случаях создаются смешанные комиссии из представителей обеих палат.
Наряду с тем, что Сенат изначально играл роль представителя региональных интересов, в парламентской системе "сдержек и противовесов" ему вменялось в обязанность исполнение не менее важной функции - защиты государственного строя Канады от "поспешных" решений избираемой всеобщим голосованием нижней палаты. Как вытекает из доклада специального совместного комитета обеих палат по реформе Сената, наряду с защитой региональных интересов, другая его важная роль заключалась в обеспечении политической стабильности, служении в качестве противовеса избираемой на основе всеобщего голосования Палаты общин. Эти две роли претворяются в жизнь посредством "трезвого, зрелого изучения законодательства, поступающего на рассмотрение из нижней палаты".
Однако Сенат не смог стать реальным выразителем интересов различных регионов страны в федеративной структуре власти, что привело в последние два десятилетия к бурным и жарким дискуссиям как в научных, так и политических кругах страны относительно его реформирования. 2.1.2. Спикер. Для обеспечения текущей работы обе палаты канадского парламента формируют руководящие органы, играющие важную роль в их практической деятельности. Глава руководящих органов нижней палаты федерального парламента - спикер - избирается до первого заседания вновь избранного состава
Разграничение предметов ведения между федеральными и провинциальными органами власти Канады
Порядок распределения полномочий между Центром и субъектами канадской федерации определяются положениями Конституции страны, а также интерпретирующими ее решениями юридического комитета парламента Великобритании, а позднее - Верховного суда Канады, который с 1949 года является высшей судебной инстанцией в этой области. Кроме того, в послевоенный период значительную роль в совершенствовании федерально-провинциальных отношений, в том числе в вопросах уточнения прерогатив обоих уровней власти, играли решения конференций с участием главы федерального правительства и премьеров провинций.
Конституционный акт в момент его принятия в 1867 году явился политическим компромиссом, продиктованным целями создания единой политической системы для вошедших в доминион Канада провинций, а также обеспечения безопасности и защиты сложившихся интересов как самих этих провинций, так и проживающих в них национально-языковых групп (англофранкоязычного населения).90 По этой причине Канада получила систему федеративного устройства с ярко выраженным централизованным началом. Данная особенность нашла свое отражение как в распределении полномочий между федеральным парламентом и законодательными органами провинций, так и в конституционном закреплении права вмешательства центральной власти в дела субъектов федерации.
По Конституции (ст.91 АБСА), в круг исключительной компетенции Оттавы включены:91 иностранные дела, оборона и национальная безопасность; торговая и финансовая политика; банковское дело; правовое регулирование основ предпринимательской деятельности (авторское право, патенты и изобретения, законодательство о банкротстве); уголовное законодательство и исправительные учреждения; навигация и судоходство, межпровинциальное железнодорожное сообщение; морское и речное рыболовство; страхование по безработице; почтовая и статистическая службы; индейское население и отведенные для его проживания резервации; законодательство в вопросах брака. Федеральная власть также получила право взимания любых видов налогов.
К числу эксклюзивных прерогатив провинций (ст. 92 АБСА) отнесены: здравоохранение, образование и социальное обеспечение; контроль над природными ресурсами; отправление правосудия на своей территории, в том числе организация деятельности провинциальных гражданских и уголовных судов, муниципальная полиция и местные исправительные учреждения; гражданское законодательство и регулирование прав собственности; муниципальная сфера; провинциальная дорожно-транспортная система, регистрация автотранспорта и выдача водительских прав; контроль над большей частью государственных земель на их территории и регистрация прав собственности на землю; хозяйственные вопросы местного значения. Провинциям было также предоставлено право прямого налогообложения.
В сферу смешанной компетенции Центра и субъектов федерации согласно Конституции входят сельское хозяйство и иммиграционная политика (при верховенстве федерального уровня власти), а также выплата пенсий и пособий по нетрудоспособности и потере кормильца (при верховенстве провинций).
Для обеспечения доминирующей роли Оттавы в Конституцию были заложены следующие положения:
- право отвода провинциальных законодательных актов, даже если они принимаются по вопросам, входящим в конституционную компетенцию провинций (последний раз использовалось в 1943 году)93;
- право лейтенант - губернаторов (представляющих в провинциях номинального главу государства - королеву Великобритании) воздерживаться от подписи актов, принимаемых парламентами субъектов федерации, и таким образом воспрепятствовать обретению ими силы закона;
- резервирование остаточных (не упомянутых в сфере прерогатив провинций) полномочий за Центром (последний раз использовалось в 1961 году);
- априорное признание в качестве законной любой акции федеральных властей, предпринятой для обеспечения "мира, порядка и эффективного государственного управления";
- расходные полномочия федерального уровня власти (право парламента осуществлять ассигнования на любые цели независимо от сферы его прерогатив).
Крайние меры по дезавуированию принятых провинциями законов в канадской практике применялись достаточно редко. По оценке местных экспертов, возможность их задействования в современных y oeWx маловероятна, за исключением таких серьезных случаев, как угроза отделения со стороны той или иной провинции (хотя считается, что и в подобной ситуации одного такого "технического" решения было бы недостаточно).
"Непрописанность" в Конституции Канады многих областей экономической и социальной жизни, получивших бурное развитие в межвоенный период, противоречивость положений основного закона страны, возросшая значимость сфер, отнесенных к ведению провинций, потребовали внесения уточнений в распределение полномочий в рамках федеративной системы. Этот процесс протекал достаточно противоречиво, в условиях острой политической борьбы, сопровождаясь сменявшими друг друга периодами усиления роли Оттавы и децентрализации в пользу провинций. В 40-50-е годы в результате решений Верховного суда были подтверждены декларативные прерогативы федерального парламента (право объявлять ту или иную деятельность внутри провинции "полезной" для интересов страны в целом и соответственно требующей внимания федеральных властей) и его чрезвычайные полномочия (право предпринимать необходимые меры независимо от компетенции в случае войны, беспорядков, кризиса).
Высшие органы законодательной, исполнительной и судебной власти провинции Квебек
Система высших государственных органов провинции Квебек построена по образцу федеральной государственной системы, то есть по английскому типу организации органов государственной власти и, в принципе, аналогична системе организации власти и в других провинциях Канады. Она состоит из парламента и Исполнительного совета (правительства). Парламент Квебека, в свою очередь, состоит из лейтенант - губернатора и Национальной ассамблеи.114
Первое законодательное собрание в Квебеке было избрано в 1792 году вслед за принятием Британским парламентом Закона о конституции 1791 года, разделившего провинции на Верхнюю и Нижнюю Канаду и позволило каждой провинции создать Законодательное собрание в дополнение к Законодательному Совету. Обладая подлинной властью, Законодательное собрание Нижней Канады в 1834 году приняло девяносто две резолюции, требующие, помимо прочего, назначения министров короны из числа его членов, ответственных перед советом. Лондон отклонил эти требования, что явилось одной из причин возмущения 1837-1838 гг. В 1840 году, союзный договор вновь объединил Верхнюю и Нижнюю Канаду в единое политическое образование - Объединенная Канада. В 1867 Актом о Британской Северной Америке было провозглашено создание государства, состоящего из четырех провинций, включая Нижнюю Канаду, с этого времени известную как Квебек. Акт о Британской Северной Америке стал, таким образом, первой канадской конституцией, в принципе схожей с конституцией Великобритании, обозначавшей разделение полномочий между центральным парламентом и легислатурами каждой из провинций. В Квебеке легислатура включала в себя лейтенант - губернатора, законодательный совет, состоящий из 24 членов, назначенных пожизненно лейтенант - губернатором и законодательное собрание, избранное народом. В 1968 году, Законодательный совет был упразднен, а Законодательное собрание стало Национальной ассамблеей. 3.2.2. Лейтенант - губернатор - формально глава исполнительной власти легислатуры - не имеет практического влияния на деятельность последней. Его функции, касающиеся легислатуры, осуществляются правительством; подобно любому суверену в конституционной монархии английского типа, он "властвует, но не управляет". Фактически функции лейтенант - губернатора, помимо ряда протокольных прерогатив, сводятся к весьма условной роли связующего звена между федеральным и провинциальными правительствами. Условный - потому что (особенно в последние годы) непосредственные межправительственные контакты, в частности на федерально - провинциальных конференциях, получают все более эффективное значение в политической жизни.
Лейтенант - губернатор представляет монарха. Роль лейтенант -губернатора, который формирует парламент, но не участвует в дебатах, соглашаться с законами. Лейтенант - губернатор имеет теоретически право отказаться одобрить Закон (резервировать Закон), до тех пор, пока федеральное правительство не примет постановление по нему, но на практике это правило устарело. Лейтенант - губернатор является главой государства, но действует только по рекомендации кабинета, будь то созыв, назначение перерыва в работе либо роспуск парламента.
Национальная ассамблея состоит из 125 членов, избранных от каждого избирательного округа по мажоритарной системе относительного большинства. Конституция предусматривает проведение общих выборов в Квебеке самое позднее каждые пять лет.115
Провинциальные выборы 12 сентября 1994 года были выиграны Квебекской партией (от нее было избрано 77 членов), которая сформировала правительство во главе со своим лидером Жаком Паризо. Либеральная партия, возглавляемая Даниэлем Джонсоном, получившая 47 мест, стала официальной оппозицией. От партии Демократического действия, возглавляемой Марио Дюмоном, был избран всего лишь один депутат - сам лидер.
29 января 1996 года Люсьен Бушар стал премьером Квебека, сменив Жака Паризо на посту лидера правящей Квебекской партии, который был вынужден уйти в отставку после поражения сепаратистов на референдуме 1995 года.
Состав последнего созыва Национальной ассамблеи: 75 членов от Квебекской партии, 46 членов от Либеральной партии, один от партии Демократического действия, 2 независимых члена и одно вакантное место. 27 членов Национальной ассамблеи - женщины.
На открытии каждой легислатуры Квебека члены избирают из своего состава спикера, известного как президент собрания. Он традиционно избирается из рядов правящей партии, после консультаций с лидерами оппозиции, по предложению премьера. При содействии двух вице-президентов президент председательствует на заседаниях Национальной ассамблеи и всегда должен оставаться беспристрастным.
Согласно конституции Канады задача Национальной ассамблеи -принимать законодательство, другими словами устанавливать обязательные нормы, которые применяются в пределах Квебека в областях, находящихся в сфере провинциальной юрисдикции. Национальная ассамблея также контролирует исполнительную ветвь власти и государственную администрацию. Наиболее распространенный способ такого контроля - время для вопросов, которые является частью каждого заседания. Члены законодательного собрания располагают также множеством других общих и специальных методов контроля (по большей части чисто номинальных) за деятельностью правительства, прежде всего, в форме письменных и устных запросов депутатов. Парламентский контроль дает возможность членам оппозиции занять важное место в системе управления делами провинции.
Законодательное собрание собирается на две сессии в год, со второго вторника марта по 23 июня, самое позднее, и с третьего вторника октября по 21 декабря, самое позднее. Собрание обычно заседает по вторникам, средам и четвергам, кроме периода с 25 мая по 23 июня и с 1 по 21 декабря соответственно, когда оно может собираться пять дней в неделю.
Сессия собрания может продолжаться сверх календарного года. Сессия Национальной ассамблеи начинается со вступительного выступления премьера и заканчивается перерывом в работе парламента по указу главы правительства. Однако могут созываться и чрезвычайные сессии для решения того или иного конкретного вопроса. Созыв, а также роспуск Национальной ассамблеи осуществляется решением лейтенант - губернатора, который обязан следовать в этом вопросе совету премьер - министра. Таким образом, фактическое руководство Национальной ассамблеей осуществляется правительством. Обычно сессия длится от четырех до шести месяцев, хотя сессии, созванные для решения отдельного вопроса, могут длиться и один-два дня.
