Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы договорного регулирования в муниципальном праве 14
1.1. Понятие и виды публичных договоров в муниципальном праве 14
1.2. Публичный договор важнейшая часть в муниципальном праве 49
1.3. Отличие публичных договоров в муниципальном праве от гражданско - правовых, административных и международных договоров 59
1.4. Правовая практика договорного регулирования публично-правовых отношений в России и за рубежом 78
Глава 2. Проблемы правового регулирования и реализации соглашений между органами местного самоуправления о передаче части полномочий 99
2.1. Понятие и порядок заключения соглашений между органами местного самоуправления о передаче части полномочий, порядок их изменения и прекращения 99
2.2. Ответственность за неисполнение (ненадлежащее исполнение) полномочий, переданных органами местного самоуправления одного уровня органам местного самоуправления другого уровня 138
Заключение 155
Библиография 160
- Понятие и виды публичных договоров в муниципальном праве
- Отличие публичных договоров в муниципальном праве от гражданско - правовых, административных и международных договоров
- Понятие и порядок заключения соглашений между органами местного самоуправления о передаче части полномочий, порядок их изменения и прекращения
- Ответственность за неисполнение (ненадлежащее исполнение) полномочий, переданных органами местного самоуправления одного уровня органам местного самоуправления другого уровня
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
В последнее десятилетие в муниципальном праве наблюдается повышение исследовательского интереса к договорным отношениям. Нельзя не признать, что проблематика договорного регулирования имеет особую актуальность в рамках муниципального права. Договор сравнительно недавно вошел в арсенал его средств. Вместе с тем, в результате многолетней договорной практики так и не был отработан в полной мере эффективный механизм заключения договоров и соглашений, не было определено их место в системе публичного права Российской Федерации, не были детально урегулированы вопросы ответственности за их неисполнение. Разнообразие взглядов и мнений по поводу правовой природы предмета регулирования договоров и соглашений повлекли за собой многообразие их разновидностей: о разграничении полномочий, о разграничении предметов ведения и полномочий, о передаче осуществления части полномочий, о делегировании полномочий и т.п. По ряду параметров граница между договорами и соглашениями носит весьма условный характер.
Практика договорного регулирования в системе публично-правовых отношений выявила наиболее актуальные вопросы правовой теории и практики. Это такие вопросы, как: сущность, содержание, порядок заключения и реализации публично-правовых договоров, ответственность сторон за неисполнение (ненадлежащее исполнение) договорных отношений и др. В связи с этим, показателен ход обсуждения и принятия отдельных постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, когда между отдельными судьями возникали серьезные разногласия по
поводу трактовки договорного регулирования между субъектами публичного права .
Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», показало, что заключение договоров о передаче полномочий между муниципальными образованиями становится одним из основных механизмов не только межмуниципального сотрудничества, но и оптимизации разграничения полномочий между органами местного самоуправления поселения и органами местного самоуправления муниципального района с учетом сложившихся социально-экономических реалий на конкретной территории.
Договорное регулирование передачи полномочий стало возможным благодаря тому, что впервые были созданы два уровня местного самоуправления (муниципальный район и поселение). Федеральный закон от 6 октября 2003 г., с одной стороны, унифицирует территориальную и организационную структуру местного самоуправления во всех субъектах Федерации, а с другой - осуществляет дифференциацию предметов ведения и полномочий муниципальных образований различного вида, определяя различия в их правовом статусе. Закон разграничивает предметы ведения между муниципальным районом и городскими и сельскими поселениями. Так, например, в 2007 -2008 гг. 80 % всех поселений России, заключили соглашение о передаче осуществления части своих полномочий с муниципальными районами, большинство их них сельские поселения. Особо
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области». № 15-П. По данному делу судья Конституционного Суда РФ Г. А. Гаджиев, сформулировал Особое мнение, в котором отметил, в частности, что «развитие договорных начал в публичном праве - перспективное направление осуществления народовластия (публичной власти) в Российской Федерации».
активно заключались соглашения в таких субъектах Российской Федерации как Амурская, Ивановская, Калужская, Костромская, Вологодская, Ростовская, Смоленская, Тюменская области, Чувашская Республика, Ханты - Мансийский автономный округ, где соглашения с муниципальным районом заключили все поселения. Порядок договорного регулирования передачи полномочий, являясь конкретизацией ч. 4 ст. 15 ФЗ от 6 октября 2003 г., способен создать необходимые условия для более гибкого и последовательного перехода к реализации новой двухуровневой структуры местного самоуправления. Однако на этом пути имеются определенные проблемы, связанные не только с практикой реализации договорного регулирования, но и с отсутствием в настоящее время разработанной теории публично-правовых соглашений на муниципальном уровне.
Актуальной исследовательской задачей является не только теоретическое разрешение спорных вопросов договорного регулирования в муниципальном праве, но и выработка практических рекомендаций. Существующая практика подготовки и принятия новых актов о договорах подтверждают важность соответствующего требования.
Степень научной разработанности проблемы. Анализируя содержание избранной для исследования темы, следует указать, что проблематика договорного регулирования получила свое рассмотрение еще в римском праве. Фундамент в исследовании теоретических проблем рассматриваемого вопроса заложили так же Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, С.Н. Муромцев, Е.В. Спекторский, Ф.В. Тарановский, Е. Н.Трубецкой, Б.Б. Черепахин, Б.Н. Чичерин и др.
Отдельные аспекты договорного регулирования публично - правовых отношений разрабатываются А.П.Алехиным, Д.Н Бахрахом, Т.М Бялкиной,
Подсчет сделан на основе материалов указанных субъектов Российской Федерации, содержащих информацию о местном самоуправлении.
А.А. Кармолицким, Ю.М. Козловым, Р.Г. Розенфельдом, Ю.Н. Стариловым, Ю.А. Тихомировым, и другими исследователями. Для подготовки данного диссертационного исследования автор использовал труды таких специалистов в области теории государства и права как - С.С. Алексеев, М. И. Байтин, Н В. Витрук, С.А. Комаров, В.В. Лазарев, А.В. Малько, Г.В. Мальцев, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Т.Н. Радько, Т.М. Шамба, А.И. Экимов.
Особое значение имели исследования ученых в области конституционного и муниципального права, прежде всего, это С.А. Авакьян, А.С. Автономов, А.А. Акмалова, Г.В. Барабашев, В.А. Баранчиков, И.Л.Бачило, Н.А. Боброва, Н.С. Бондарь, Н.Т. Ведерников, В.З. Гущин, В.М. Капицин, А.Д. Керимов, О.Е. Кутафин, СВ. Королев, Н.С. Крылова, В.И.Лысенко, И.И. Овчинников, A.M. Осавелюк, А.Г. Пархоменко, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев, В.Е. Чиркин, К.Ф. Шеремет, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев и других.
Способствовали развитию договорного регулирования в области муниципального права также: А.В. Мадьярова, Н.Л. Пешин, О.Л. Савранская, Е. А. Соловьева, В. Д. Хаустов, Е.С Шугрина.
Так же наука договорного (обязательственного) права получила в работах специалистов гражданского права: М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, В.Г. Грибанова, А.Н. Гуева, СДедикова, О.С. Иоффе, А.Медведева, Б. И. Пугинского, А. П. Сергеева, А. Шкарина, и др.
Однако в рамках науки муниципального права еще не выполнено монографической работы, в которой публичный договор исследовался бы в качестве самостоятельного, целостного и комплексного явления. Настоящее исследование направлено на ликвидацию данного пробела.
Цели и задачи исследования. Исходя из актуальности обозначенной темы и недостаточного изучения данной проблемы в муниципально -
правовой литературе, основной целью настоящего исследования является разработка концепции договорного регулирования в муниципальном праве, а также комплексное правовое исследование теоретических и практических проблем соглашений между органами местного самоуправления.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие взаимосвязанные задачи, теоретическое решение которых составило суть и содержание настоящей работы:
показать роль и значение публичного договора в муниципальном праве; исследовать правовую практику договорного регулирования публично-правовых отношений;
на основе проведенного сравнительно - правового анализа публично -правового договора с частноправовым, выяснив их взаимосвязь и отличительные особенности, сформулировать понятие публично-правового договора, муниципального договора и соглашения о передаче полномочий; изучить институт договорного регулирования в муниципальном праве; разработать порядок заключения, изменения и прекращения соглашений между органами местного самоуправления о передаче части полномочий;
сформулировать теоретические обоснования для дальнейшего совершенствования законодательства, регулирующего вопросы, связанные с соглашениями между органами местного самоуправления о передаче части полномочий и др.;
обосновать необходимость установления ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) полномочий, переданных органами местного самоуправления одного уровня органам местного самоуправления другого уровня.
Объектом исследования является публичный договор в муниципальном праве, как правовое явление, правовые средства, участвующие в правовом регулировании договорных отношений, а также
соглашения между органами местного самоуправления о передаче части полномочий.
Предметом исследования выступают закономерности возникновения, функционирования и развития публично - правового договора в муниципальном праве, а также закономерности действия всего механизма правового регулирования и судебная практика, связанная с договорным регулированием.
Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретической основой исследования стали работы известных российских и зарубежных ученых, которые создали фундамент доктринальных разработок в области договорного регулирования. Поставленные исследовательские задачи решались с использованием диалектического и общенаучных методов познания (системного анализа и синтеза), а также специальных правовых методов научного исследования (в том числе формально-юридического и сравнительно-правового методов, метода юридического моделирования).
В целях обеспечения полноты и системности исследования в ряде случаев выстраивались полные понятийные ряды, от частного к общему или от общего к частному (например, понятийный ряд «публично-правовой договор», «муниципальный договор», «соглашение») с использованием логических приемов классификации и определения понятий. Данные логические приемы способствовали более точному и компактному изложению концепции договорного регулирования.
Эмпирическую базу исследования составили Постановления Конституционного Суда Российской Федерации, аналитические материалы органов муниципальной власти, а так же практика органов местного самоуправления в области заключений договоров на муниципальном уровне.
Научная новизна исследования. Диссертация является одним из первых монографических исследований публично-правового договорного
регулирования, проведенного с позиций муниципального права. Научная новизна исследования заключается в том, что в диссертации разработана концепция соглашения между органами местного самоуправления о передаче части полномочий, выраженная в основных положениях публично-правового договорного регулирования, характеризующих его предмет, понятие, условия заключения и механизм.
Результатом анализа данной проблемы являются следующие выносимые на защиту выводы и положения, отличающиеся новизной или содержащие его элементы:
1. В качестве дефиниции разработана концепция публично - правового
договора в муниципальном праве и предлагается следующее его определение:
это соглашение организационно-регулирующего характера, направленное
на достижение плодотворного общественного (публичного) результата в
сфере местного самоуправления, согласно которому муниципальные
образования одного или разных уровней принимают на себя определенные
соглашением обязательства, в сфере муниципальной власти (например,
делегирование части полномочий, образование муниципальных объединений
и др.)
Обоснован вывод о том, что заключение публичных договоров, их исполнение, ответственность за исполнение или неисполнение этих договоров имеет большое значение для функционирования местного самоуправления в Российской Федерации.
Для публично-правового договора в сфере муниципально - правовых отношений характерны следующие специфические признаки:
- Субъектом договора всегда является субъект публично-правовых отношений обладающий, прежде всего, властными полномочиями (государственные и муниципальные органы, должностные лица местного самоуправления и т.д.);
В публично-правовом договоре в сфере муниципально-правовых отношений одна сторона (муниципальное образование одного уровня) обладает по отношению к другой стороне более широкими полномочиями;
Предметом публично-правового договора в сфере муниципально -правовых отношений являются вопросы властвования, управления и саморегулирования, причем далеко не все, а лишь допускающие не общеправовую, а договорную форму регулирования ;
Публично-правовые договоры носят организационно-регулирующий характер, и как правило всегда заключаются в общественных (публичных) интересах. Главная цель заключения такого рода договоров - выполнение социальных задач самоуправленческого характера, например, для пополнения бюджета, реализации государственных и муниципальных программ и др.
Разработана классификация публично - правовых договоров в муниципальном праве: договоры о передаче полномочий между субъектами Российской Федерации, а так же между самими муниципальными образованиями разного уровня; межмуниципальные соглашения; договоры о делегировании полномочий между муниципальными образованиями разного уровня; муниципальный заказ; договоры, регулирующие разные сферы деятельности муниципальных образований. Выявлено, что договорное взаимодействие органов местного самоуправления, расположенных в границах муниципального образования, предполагает переход на качественно новую форму сотрудничества, направленное, на повышение эффективности социально - экономического развития района.
Возможность использования договорного компонента позволяет учитывать специфику развития отдельных муниципальных образований и выстраивать наиболее эффективные и рациональные, с точки зрения
3 Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. М., 1995 .С. 184.
обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отношения между органами муниципальных образований. В данном случае соглашение рассматривается как дополнительный правовой инструмент учета экономической, организационной, национальной, исторической, материальной и иной специфики конкретного муниципального образования.
Соглашение о передаче полномочий в сфере местного самоуправления -договор, фиксирующий волю (желание) сторон, на основе которого орган муниципальной власти одного уровня передает часть своих полномочий, для обеспечения их более эффективного выполнения тех или иных полномочий в конкретной ситуации, органу муниципальной власти другого уровня.
С учетом данных общих позиций, а также конституционно-правового статуса местного самоуправления предлагается и выносится на защиту:
1) Указать в ФЗ от 6 октября 2003 г. точный перечень вопросов местного
значения, которые не могут быть переданы по соглашениям о передаче
полномочий. К ним относятся:
формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального образования;
владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в собственности муниципального образования;
установление, изменение и отмена местных налогов и сборов
муниципального образования.
2) Типовое соглашение в качестве приложения к ФЗ от 6 октября 2003 г.
в котором будут указаны следующие требования (условия) для такого рода
соглашений:
Сторонами договора являются с одной стороны муниципальное
образование поселения в лице главы муниципального образования, так как
на основании ст. 36 ФЗ от 6 октября 2003 г глава муниципального
образования представляет муниципальное образование в отношениях с
органами местного самоуправления других муниципальных образований, он действует без доверенности от имени муниципального образования и подписывает соглашение и муниципальное образование района, также муниципальное образования района, в лице главы муниципального образования.
Передача полномочий производится в интересах социально -экономического развития поселения и с учетом возможности эффективного их осуществления органами местного самоуправления муниципального района;
Предметом соглашения может быть передача осуществления только
части полномочий местных администраций. Это не могут быть вопросы
местного значения в целом, а также полномочия других органов местного
самоуправления, в том числе те, которые относятся к исключительной
компетенции представительного органа;
Соглашения не должны противоречить Конституции РФ и законодательству в целом, а также тем муниципальным правовым актам, в том числе Уставу муниципального образования, которые имеют более высокую юридическую силу;
В соглашении о передаче полномочий должны предусматриваться не трансферты, а порядок их определения (методика расчета);
Полномочия должны считаться переданными с момента получения финансовых средств, необходимых для их осуществления. В случае неперечисления либо несвоевременного перечисления бюджетных средств, одной из договаривающихся сторон, другая сторона - исполнитель должна освобождаться от привлечения к ответственности (в действующем российском законодательстве такая норма отсутствует). Следует отметить, что в текст соглашения необходимо включать не только положения об ответственности сторон, но и о контроле за соблюдением условий
соглашения. Установление факта ненадлежащего осуществления (или неосуществления) органами местного самоуправления района переданных ему полномочий должно являться основанием для одностороннего расторжения данного соглашения.
Теоретическая и научная значимость исследования состоит в том, что сформулированные в работе дефиниции, предложенные теоретические положения и выводы могут обогатить теорию муниципального права. Теоретические выводы и рекомендации могут быть учтены при разработке новых научных концепций и положений, а также в процессе внесения изменений и дополнений в действующее муниципальное законодательство, а также они могут быть использованы в дальнейших исследованиях сущности муниципального права.
Практическая значимость результатов исследования. Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что основные результаты могут быть использованы в учебном процессе при изучении учебных курсов «Муниципальное право», «Конституционное право». Рекомендации по совершенствованию законодательства в данной области, изложенные в диссертации, могут быть использованы для совершенствования действующего законодательства, правоприменительной деятельности субъектов публичной власти различных уровней при разрешении возникающих юридических конфликтов. Материалы диссертации могут быть использованы в научно-педагогической работе по курсу муниципального права и в практической деятельности муниципальных органов власти.
Апробация результатов исследования.
Диссертация подготовлена на кафедре «Конституционного права и международного права» ГОУ ВПО «Московский государственный университет путей сообщения» (МИИТ), где были проведены ее
рецензирование и обсуждение. Материалы исследования нашли отражение в 8 научных публикациях общим объемом 3,2 п.л., излагались в выступлениях на международных; межвузовских и региональных научных и научно -практических конференциях.
Структура и объем диссертации определены целью и задачами исследования, а также избранной автором логикой изложения материала. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографии.
Понятие и виды публичных договоров в муниципальном праве
Как известно, договор, является традиционным средством регулирования отношений в отраслях частного права. И в этом качестве проблема договорного регулирования получила весьма полное отражение в трудах ученых прошлых веков и современных цивилистов, которые постепенно формировали понятие договора, в том числе его предмет, форму, порядок заключения, изменения и прекращения, формы и содержание ответственности за его неисполнение (ненадлежащее исполнение).
Так, еще римские юристы пытались создать, в частности, общее понятие соглашения (conventio), которое распадалось, по- их мнению, на две такие составные части, как: а) договор (contractus), - соглашение, пользующееся исковой защитой и б) соглашение (pactum), имеющее неформальный характер и не пользующееся, по общему правилу, исковой зашитой. Защита по такого рода соглашениям осуществлялась- чаще всего «путем ссылки на них в виде возражений»1.
Договор (лат. contraktus) в общеязыковом, экономическом и юридическом его значении понимается по-разному. Например, по В. И. Далю, договор - это «уговор, взаимное соглашение»2. В экономическом значении договор — наиболее оперативное и гибкое средство связи между производством и потребителем, средство немедленного реагирования на возникновение потребностей со стороны производства. Он способен обеспечить баланс между спросом и- предложением. В юридическом понимании договор - это и юридический факт, лежащий в основе обязательства, и само договорное обязательство, и документ, в котором закреплено установление обязательственного правоотношения .
При этом договор «в самом широком смысле» в одних случаях определяется как «совместный правовой акт, оформляющий выражение обособленных согласованных автономных волеизъявлений двух или нескольких формально равных субъектов права, устанавливающий, условия, исполнение которых предполагается обязательным»".
В других, случаях под договором понимаются «объективированные свободно-согласованные, юридически значимые, дозволяемые и охраняемые законодательством намерения нескольких лиц совершить в отношении друг друга юридические либо фактические действия в целях реализации своих интересов» Кроме названных существуют и другие общие определения понятия договора, в которых предпринимаются попытки полностью охватить и адекватно отразить все наиболее важные стороны гражданско-правовых, трудовых, административно-правовых и других «отраслевых» договоров.
Нельзя не признать, что проблематика договорного регулирования сохраняет свою актуальность и в рамках публичного права, ибо договор как средство нормализации федеративных отношений сравнительно недавно стал рассматриваться в качестве такового. Как известно, он входит в арсенал средств публичного права.
Договоры «входят в ткань» публичного права, позволяя согласовать интересы, позиции и действия государств, властных структур, общественных организаций, наций и народностей, слоев общества. Согласованность приобретает смысл нарастающей доминанты в процессах интеграции в современном мире, которая охватила политическую, экономическую, военную, социально-культурную, научно-техническую, экологическую сферы. Как внутри государств, так и вовне более остро и масштабно ощущается потребность в договорных методах регулирования. Публичный договор вышел на арену общественной жизни, сочетаясь как с частноправовыми договорами, так и с классическими общенормативными способами регулирования общественных отношений1.
Одним из первых кто в современных условиях обратил внимание на необходимость изучения публичных договоров как форму реализации норм публичного права был Ю.А. Тихомиров. В соответствии со сформулированной им дефиницией, договор, есть соглашение сторон, выражающее их волю к установлению, изменению и прекращению их прав и обязанностей, к совершению либо воздержанию от совершения юридических действий. Но, следует заметить, что автор в своем определении дает общее понятие договора, не указывая в нем отличительные свойства от разных видов договоров.
Примерно такое же общее понятие предлагает А.Н. Костюков. По его мнению договор - это соглашение сторон (участников) об установлении, изменении или прекращении прав и обязанностей в той или иной области .
Специально исследовавший договор как источник публичного права, Р.З. Ярмухаметов определяет договор как — волевое соглашение не менее двух субъектов, где хотя бы одной стороной является государство, орган, наделенный государственно - властными полномочиями, заключаемое, как правило, на основании норм публичного права в общих интересах для обеспечения прав и свобод человека и гражданина, безопасности общества и устойчивого развития государства с учетом региональных и других особенностей места и времени . Следует отметить, что данное определение является достаточно глубоким, всеохватывающим, но не лаконичным.
По мнению М1Н. Марченко, договор - это в первую очередь «взаимное понимание партнеров», «взаимное согласие», их добровольное волеизъявление, взаимная заинтересованность, в идеале - «гармония» отношений сторон. В качестве своеобразного лейтмотива в большинстве случаев вполне оправданно выступает положение, согласно которому договор — это, прежде всего, соглашение .
Данный признак для любого договора имеет основополагающее и вместе с тем принципиальное значение. Ибо без взаимного согласия (соглашения) сторон нет и не может быть договора, равно как и без договора в той или иной форме, по общему правилу не существует соглашения . «Договор» и «соглашение» в научной литературе и в законодательстве традиционно рассматриваются как синонимы.»
В своем определении договоров, Ю.А. Тихомиров указал, что закон является «отцом договора»3, но продолжая это сравнение, можно отметить, что «мать договора» - это соглашение. Именно соглашение порождает все возможные последствия в договоре.
Исключением из данного общего правила являются мнения отдельных авторов и работы, в которой развивается тезис о том что «подвижность договоров и соглашений подчас затрудняет их строгое разграничение», в силу чего «при известной их тождественности понятие «договора» оправданно применять для регулирования вопросов статутно-функциональных, а понятие «соглашение» - для регулирования разных сторон совместной или согласованной деятельности»4.
Данный тезис-предположение относится к разграничению «договора» и «соглашения» в области публичного права. Однако в отдельных случаях он встречается и в сфере частного, в частности, гражданского права, когда, например, гражданско-правовой договор полностью отождествляется со сделкой («договор-сделка»).
Существует такая точка зрения, что соглашение, как правило, производно от договора и характеризуется чертами, свойственными самому договору1. Это еще раз доказывает, что разница между договором и соглашением зачастую условна.
Таким образом, представляется, что соглашение — это и есть договор, но особого рода, регулирующий разные стороны совместной деятельности субъектов публичного права. Данное понятие оправданно применять для регулирования разных сторон совместной или согласованной деятельности субъектов права, выражающее их волю (желание) вступить в. договорные отношения.
Многие ученые классифицируют договоры по различным основаниям. В зависимости от тематики они бывают: отраслевые, территориальные ; о разграничении предметов ведения3, договоры о взаимодействии4 и т.д.
Отличие публичных договоров в муниципальном праве от гражданско - правовых, административных и международных договоров
Прежде чем перейти к анализу понятия публично - правового договора, следует уточнить, что публично-правовой договор - это соглашение, организационно-регулирующего характера, согласно которому одна сторона принимает на себя определенные соглашением обязанности, а другая сторона (субъект публичного права) обязуется реализовать определенные публичные полномочия в рамках своей компетенции1.
Но, в гражданском законодательстве также существует понятие публичный договор, под которым понимается договор заключенный коммерческой организацией и устанавливающий ее обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится (перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское обслуживание и т.д.) (п.1 ст. 426 ГК РФ).
Следует подчеркнуть, что специалисты в области гражданского права неоднократно высказывали мысль о неудачной конструкции этого определения. Сами составители проекта Гражданского кодекса признают сложность формулировки . Но одновременно п.1 ст. 426 ГК РФ определяет признаки, при наличии которых заключенный договор можно отнести к категории публичных . К ним относится: а) обязательным участником публичного договора является коммерческая организация; б) эта коммерческая организация должна осуществлять деятельность по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг; в) эта деятельность должна осуществляться в отношении каждого, кто обратится к коммерческой организации. Это может быть деятельность по розничной торговле, перевозка транспортом общественного пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание и т.п. деятельность и т.д.
Тем не менее, можно утверждать, что п.1 ст. 426 ГК РФ запрещает коммерческой организации при наличии соответствующих обстоятельств отказываться от заключения договора, что нарушает принцип свободы заключения гражданско-правовых договоров.
Подтверждая, данное обстоятельство М. И. Брагинский и В.В. Витрянский, утверждают, что режим публичных договоров является исключением из того общего, на что опирается принцип «свободы договоров». Указанное исключение представляет собой один из случаев действия публичного начала в гражданском праве: Режим «публичных договоров» прямо противоположен режиму «свободы договоров», наиболее полно выражающему частно-правовые начала, составляющие основу гражданского права2.
Смысл свободы гражданско-правовых договоров проявляется в следующем:
Во-первых, в признании граждан и юридических лиц свободными в заключении договора. При этом понуждение к заключению договора не допускается за исключением случаев, когда обязанность заключать договор, предусмотрена законом или добровольно принятым обязательством.
Это означает, что стороны сами, притом независимо друг от друга и от государства, выступающего в его качестве суверена, вправе решать вопрос о вступлении между собой-в договорные отношения.
Во-вторых, в предоставлении сторонам возможности заключать любой договор, как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами. Таким образом стороны могут в необходимых случаях самостоятельно создавать любые модели договоров, не противоречащие действующему законодательству.
В-третьих, в свободе сторон определять условия заключаемого ими договора, в том числе и построенного по указанной в законодательстве модели. Единственное требование к сторонам состоит и в этом случае в том, чтобы избранное таким образом условие не противоречило закону или иным правовым актам. В частности, усмотрение сторон не может иметь место, если содержание условия предписано законом или иными правовыми актами.
Все три проявления свободы договора в совокупности необходимы для того, чтобы- реализовать свою имущественную самостоятельность и экономическую независимость, конкурировать на равных с другими участниками рынка товаров, работ и услуг. Обязательственное право характеризуется некоторыми общими направлениями своего развития. Прежде всего, господствующее место в нем занимает договорное право, регулирующее нормальные экономические отношения обмена. Внедоговорные (правоохранительные) обязательства, особенно деликтные, напротив, являются формой гражданско-правовой ответственности за имущественные правонарушения, составляющие в целом исключительные ситуации, и в этом качестве обособляются от обычных договорных) обязательств. Вместе с тем обе эти сферы обязательственного права характеризуются усилением правовой защиты интересов добросовестных участников- гражданского оборота. В договорном праве этому, например, служат многие правила о порядке заключения договоров, специальные правила о защите интересов граждан-потребителей, антимонопольные ограничения и т. д., а в деликтном праве - ответственность независимо от вины правонарушителя, возмещение морального вреда и др.
Уместно в данной в данной связи пояснить, как воля сторон в договоре связана со всеобщей государственной волей. Договор служит основанием возникновения субъективных прав и обязанностей сторон и конкретных правоотношений. Стороны связывает посредством субъективных прав и обязанностей не только их индивидуальная воля, но прежде всего- воля в широком социальном смысле - государственная воля, возведенная в закон и принявшая всеобщую, правовую форму1.
Гражданско-правовым договором, одним из участников которых является муниципальное образование в лице его главы, руководителя отдельного органа, предприятия, организации или учреждения, находящихся в муниципальной собственности, будет называться основанное на гражданском праве соглашение, которое заключается двумя или более сторонами (лицами), направленное на регулирование гражданско-правовых отношений сторон и выражающий их согласованную волю.
Регулирование таких договоров в муниципальном праве осуществляется прежде всего в рамках гражданского права, но свое применение частноправовые договоры находят в том числе в институте муниципального заказа. Хотя органы местного самоуправления как юридические лица вправе заключать и иные договоры, предусмотренные гражданским законодательством.
Как известно, древнеримская община, развиваясь в направлении формирования «древнего государства», сыграла решающую роль в обосновании и развитии концепции юридического языка вообще и в применении этого юридического состояния к муниципию в частности. Здесь огромное значение имело так называемое «государственное имущество» .
Например, если интересы общины, требовали сдачи конкретных вещей в пользование частным лицам в аренду за известный оброк, то сделки магистрата с этими лицами, в принципе, не являлись договорами обычного гражданского права и поэтому были свободны от форм, необходимых для этих договоров. Если по поводу этих договоров впоследствии возникали какие-нибудь недоразумения и споры между магистратом и контрагентом, то все они подлежали не обычному гражданскому суду, а административному разбирательству магистра. Следовательно, не регулирование и охрана чьих либо субъективных прав, а управление имуществом (никому, в частности, не принадлежащим) определяет всю данную обширную область отношений. И государственная казна в этих отношениях является не субъектом права, не юридическим лицом, а только общественным достоянием, государственной собственностью2.
Таким образом, имущественные и другие экономические потребности, которые в развитом праве удовлетворяются при помощи юридических лиц, в древнейшие времена, в неразвитом гражданском обороте удовлетворялись иными средствами. Но по мере интенсификации экономического оборота эти средства оказывались недоступными. Действовавшее тогда публичное право как одностороннее властное регулирование уже не справлялось с проблемами правовой регламентации экономической жизни. Все более остро чувствовалась необходимость создания единого экономического центра, обособленного от отдельных физических лиц и наделенного способностью к самостоятельной юридической деятельности3.
Понятие и порядок заключения соглашений между органами местного самоуправления о передаче части полномочий, порядок их изменения и прекращения
Соглашение о передаче полномочий в настоящее время можно рассматривать как необходимую особенность становления и развития органом местного самоуправления муниципальных образований на современном этапе. Объективными предпосылками этого могут являться, в частности, экономические и организационные факторы, материальная, техническая, территориальная составляющие (например, удаленность от иных органов публичной власти).
По мнению О.Л; Савранской, соглашение о передаче полномочий, — это срочный добровольный публично-правовой договор между уполномоченными органами местного самоуправления поселения и муниципального района, в соответствии с которыми органы местного самоуправления одного муниципального образования передают для осуществления органам местного самоуправления другого муниципального образования часть своих полномочий и обязуются предоставить необходимые финансовые средства в виде субвенций из бюджета, для обеспечения их исполнения . Следует отметить, что данное определение является достаточно глубоким, но не лаконичным, к тому же автор интерпретирует нормы ч. 4 ст. 15 ФЗ № 131, где уже перечисляются условия заключений такого рода соглашений. Так, частью 4 статьи 15 ФЗ № 131 предусмотрено, что органы местного самоуправления отдельных поселений:, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений1 в бюджет муниципального района. Кроме того, органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать, соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений. Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.
Указанный порядок договорного регулирования передачи полномочий, способен создать необходимые условия для более гибкого и последовательного перехода к реализации новой двухуровневой структуры местного самоуправления (муниципальный район и поселение). Однако, на этом пути имеются, определенные проблемы, связанные не только с практикой реализации договорного регулирования, но и с отсутствием в настоящее время разработанной теории публично-правовых соглашений на муниципальном уровне.
Принятие ФЗ № 131 способствовало тому, что заключение договоров о передаче полномочий между муниципальными образованиями становится одним из основных механизмов не только межмуниципального сотрудничества, но и оптимизации разграничения полномочий между органами местного самоуправления поселения и органами местного самоуправления муниципального района с учетом сложившихся социально-экономических реалий на конкретной территории. Дифференциация правового регулирования предполагает различие властно-публичных отношений между разными органами муниципальных образований, т.е., по сути, между статусом однопорядковых органов публичной власти. А само делегирование полномочий одного органа власти другому изменяет принцип единства статуса органа публичной власти муниципального образования, на всей территории Российской Федерации. Известно, что соглашение или договор не должны изменять правовой статус органа публичной власти.
Но такое различие иногда может быть допустимо, но лишь как исключение и в строгих рамках закона, которые ст. 15 ФЗ № 131, практически не устанавливает. По этой причине некоторые субъекты Российской Федерации пошли по пути самостоятельного правового регулирования, предусмотрев в своих уставах возможность заключения соглашений о передаче полномочий. Следует отметить, что- данная возможность в свою очередь изменяет перечень полномочий органа власти.
Чаще всего, соглашения заключается сроком на 1 год и их действия не пролонгируется на следующие периоды. Это связано с тем, что до 2009 г. бюджетное планирование осуществлялось в рамках одного- бюджетного4 года, следовательно, соглашения» заключались исходя из возможностей местного бюджета на соответствующий год.
Как правило, по мере поступления соглашений в текущем режиме проводится их правовая экспертиза на предмет соответствия действующему законодательству, оформляются предписания об устранении выявленных нарушений, даются письменные рекомендации по способам устранения таких нарушений. К тому же сторонами могут заключатся дополнительные соглашения, которые также представляются в Государственно — правовой департамент области, в целях приведения соглашений в соответствие с действующим законодательством. Примером тому является Вологодской область.
За период 2006 - 2008 г. в России заключались соглашения двух типов:
1) поселение - район;
2) район - поселение
По официальным данным, уже в 2006 г. соглашения о передаче своих полномочий заключили 74,6% всех поселений. Почти 90% всех заключенных соглашений — о передаче полномочий сельских поселений муниципальным районам1.
Немного изменилась ситуация в лучшую сторону в 2007 г. Таким образом, 16 830 поселений (77,9 %) всех поселений России, заключили соглашения о передаче осуществления части своих полномочий с муниципальными районами; Из них 15 525 муниципальных образований являются сельскими поселениями (78,1 % всех сельских поселений) и 1 246 городскими (71,9 % всех городских поселений): Причем в таких субъектах РФ, как Амурская, Белгородская, Ивановская, Калужская;. Костромская, Липецкая, Тамбовская, Тульская, Вологодская, Ростовская, Пензенская, Кировская, Читинская; Тюменская, Республика Марий Эл, Чувашская Республика, Ямало-Ненецкий автономный округ, соглашения? с:.. муниципальными районами заключили 100% поселений?.
Таким образом, данный вид правотворчества; особо г актуален- в настоящее время, так как указанные соглашения заключаются подавляющим числом муниципальных образований.
К тому же заключение соглашений о передаче полномочий позволяет учитывать индивидуальные, исторические особенности и национальную специфику каждого конкретного муниципального образования.
Более подробную специфику наиболее важных соглашений мы рассмотрим на примере таких субъектов, как Республика Карелия, Ямало-Ненецкий автономный округ, Краснодарский, Пермский краях, где соглашения были заключены со всеми сельскими поселениями. А в Республике Калмыкия, Карачаево-Черкесской Республике, Челябинской области соглашения заключили все городские поселения. При этом, около 10 тысяч поселений (63% общего количества) соглашениями передали на уровень муниципальных районов от 1 до 5 вопросов местного значения, 23, 2 % поселений - от 6 до 10 вопросов местного значения, 10% поселений — от 10 до 20 вопросов местного значения, 3,8% поселений - более 20 вопросов местного значения1.
В Вологодской области в 2008 г. 94 % от общего количества заключенных соглашений составляют соглашения типа «поселение — район» и 6 % - соглашения типа «район - поселение» .
Большинство городских и сельских поселений самостоятельно решало только такие вопросы, как организация освещения улиц, сбора и вывоза бытовых отходов, организация благоустройства и озеленения территории поселения, создание условий для массового отдыха жителей поселения. И практики, и исследователи были вынуждены признавать, что реальное соотношение полномочий поселений и муниципальных районов не меняется.
Ответственность за неисполнение (ненадлежащее исполнение) полномочий, переданных органами местного самоуправления одного уровня органам местного самоуправления другого уровня
Слово «ответственность» в русском языке имеет несколько значений. Ответственным называют субъекта, облеченного правами и обязанностями для непосредственного осуществления какой—либо деятельности или руководства ею. Об ответственности говорят, обозначая необходимость точно и неукоснительно обеспечить реализацию субъектом своих функций и связанных с ними мер поведения. Психологи связывают смысл этого термина с высокоразвитым чувством долга субъекта, его отношением к возложенным на него полномочиям и обязанностям в рамках конкретной сферы ведения1.
Проблема понимания юридической ответственности рассматривалась в трудах С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, О.С. Иоффе, О.Э. Лейста, И.С. Самощенко, М:Д. Шаргодского, Л.С. Явича и других авторов. Разнообразие взглядов на эту проблему велико. Однако все их многообразие можно условно разделить на две группы: сторонников узкого понимания юридической ответственности и сторонников широкого ее понимания1.
Представители первой группы (М.Д. Шаргородский, О.С.Иоффе и др.) связывают понимание юридической ответственности с противоправным поведением, правонарушением, которое влечет за собой государственное принуждение и наказание. Правомерные действия субъектов в понимание юридической ответственности не входят . Такую ответственность в теории права принято называть «негативной» или «ретроспективной», которая подразумевает обязанность субъекта претерпеть неблагоприятные последствия в связи с нарушением своей деятельностью установленного законом порядка.
Представители второй группы (Р.И. Косолапов, B.C. Марков, Н.И. Матузов и др.) рассматривают юридическую ответственность в более широком плане, как понятие двухаспектное, включающих в себя, помимо ответственности «негативной», ответственность «позитивную» («активную», «проспективную»). Она представляется уже не только как последствие негативного явления, как реакция государства на совершенный деликт, а как явление позитивное, предполагающее сознательное, ответственное отношение индивида к своим поступкам, образу жизни3.
В ряде случаев ответственность отождествляется с санкцией, т.е. той частью правовой нормы, где закрепляются конкретные неблагоприятные последствия, которые могут быть применены к правонарушению в качестве меры воздействия. Наконец, ответственностью именуют, и сам процесс применения этих мер к виновному субъекту.
Следовательно, юридическая ответственность — это целостное правовое явление, которое не следует сводить к отдельным его признакам. Она характеризуется многогранностью и многосторонностью, поэтому ее нельзя трактовать категорически однозначно .
Таким образом, местное самоуправление, в основе которого лежит право населения городских и сельских поселений самостоятельно решать вопросы местного значения, а также обособление органов местного самоуправления в системе управления обществом и государством, предполагает ответственность этих органов местного самоуправления за выполнение возлагаемых на них функций и полномочий, а также различные виды контроля их деятельности.
При этом следует учитывать природу муниципальной власти и особенности институтов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению.
В системе видов ответственности в области местного самоуправления особо выделяют муниципально—правовую ответственность . Ей присущи элементы, характерные для любого вида ответственности: объект (муниципально-правовые отношения), субъект (главы муниципальных образований, депутаты представительных органов муниципальных образований и т.д.); объективная сторона (противоправные действия органов и должностных лиц местного самоуправления) и субъективная сторона .
Наличие публично-властной системы в местном самоуправлении, на протяжении последних лет вызывавшее многочисленные споры, в настоящее время является признанным фактом. Об этом свидетельствуют положения ст. 3 Конституции Российской Федерации, а также определение местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти, данное в п. 2 ст. 1 ФЗ от 6.10.03 г. № 131.
На самостоятельную роль местного самоуправления в системе управления государственными делами указал и Конституционный суд Российской Федерации в своем Постановлении от 15. 01. 1998 № 3 «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в республике Коми»»1.
Суд официально употребил термин «публичная власть» и отметил, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует о государственной природе муниципальных органов, так как публичная власть может осуществляться в форме публичной деятельности муниципальных органов .
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль, за их деятельностью служат обеспечению функционирования местного самоуправления в интересах населения, граждан, обществе в целом.
Муниципально-правовая ответственность — довольно многогранное понятие. Муниципально-правовые санкции, субъекты и основания муниципально-правовой ответственности разнообразнее по своей форме и содержанию, чем при любом другом виде юридической ответственности за правонарушение.
По мнению С.А. Авакьяна, «каждая отрасль права должна обеспечивать реализацию своих норм собственными средствами, включая и меры ответственности. Наличие мер ответственности — это такой же признак отрасли, как «собственные» общественные отношения, «свои» нормы, данные отношения регулирующие» . На основе этого муниципально-правовая ответственность может быть определена как ответственность за ненадлежащее осуществление муниципальной власти (в формах представительной и непосредственной демократии).
Исходя из природы общественных отношений, регулируемых муниципальным правом, можно определить основание муниципально-правовой ответственности (муниципальный деликт) следующим образом: это деяние (действие или бездействие) субъекта мунщипалъно-правовых отношений, не соответствующее должному поведению, предусмотренному нормами муниципального права, и влекущее за собой применение установленных мер муниципалъно - правовой ответственности.
По смыслу основания данной ответственности ее мерой может быть только досрочное прекращение полномочий соответственно выборных органов или должностных лиц местного самоуправления, которое может быть осуществлено только путем реализации механизма отзыва или отставки.
ФЗ от 6.10.03 г. № 131 устанавливает круг субъектов, перед которыми органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность. Это прежде всего, население муниципального образования, государство, физические и юридические лица. Вместе с тем, закон не устанавливает четких ограничений по кругу лиц, обладающих правом заключения соглашений о передаче полномочий. Как считает Е.С. Шугрина, формально таким правом обладает любой орган местного самоуправления. Однако, по ее мнению более правильным представляется наделение данным правом исключительно представительного органа муниципального образования, так как передача отдельных полномочий органов местного самоуправления сопряжена с необходимостью определения источника и размеров финансирования этих полномочий и, как следствие, перераспределением средств местного бюджета. А это полномочие относится к исключительному ведению представительного органа, поэтому и правом заключения подобных соглашений, должны обладать именно представительные органы. На исполнительные органы может быть возложена обязанность подготовки или участия в подготовке проектов соответствующих соглашений. Поэтому в уставе муниципального образования должен быть указан уполномоченный орган, который будет нести ответственность, и на порядок заключения соглашения1.
