Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые основы института государственной собственности и разграничения государственной собственности
1.1. Государственная собственность - комплексный институт права 15
1.2. Вопросы государственной собственности в конституционном праве и других отраслях публичного права 35
1.3. Конституционные основы разграничения государственной собственности в Российской Федерации 69
Глава 2. Правовое регулирование процесса разграничения государственной собственности в Российской Федерации
2.1. Правовое регулирование отношений по разграничению государственной собственности в России 104
2.2. Административные производства в процессе разграничения государственной собственности 127
2.2.1. Учет и регистрация объектов государственной собственности 127
2.2.2. Передача объектов государственной собственности и оформление прав собственности 152
2.2.3. Делегирование и передача полномочий в области государственной собственности 157
2.3. Договоры и соглашения о разграничении государственной собственности 164
Заключение 195
Список использованных нормативных актов и литературы 206
Приложения
- Государственная собственность - комплексный институт права
- Вопросы государственной собственности в конституционном праве и других отраслях публичного права
- Правовое регулирование отношений по разграничению государственной собственности в России
- Административные производства в процессе разграничения государственной собственности
Введение к работе
Проблема собствен. ти в обществе издавна привлекала внимание исследователей. «Из всех предметов, изучавшихся людьми, вероятно, ни один не занимал столько времени и не подвергал столь суровому испытанию умственные способности человека, как происхождение и природа собственности. И, по совести говоря, ни одно исследование не увенчалось столь ничтожным успехом»2. Поскольку субъект собственности всегда таинственным образом оказывался связанным с другим общественным институтом - властью, постольку в обществе все более возрастало внимание к богатству. Переплетение собственности и власти неизменно подогревает к себе интерес. Не сразу, но и государство становится в ряд собственников, с той лишь разницей, что человека обычно собственность приводит к власти, а в государстве собственность подкрепляет власть.
Закрепление конституционного положения, которое гласит: «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека», возлагает на государство весьма ответственные задачи. Достаточное производство и справедливое распределение благ для достойной жизни осуществляется в рамках сложившихся форм собственности и всех институтов, связанных с их использованием. В современном мире важное место занимает форма государственной собственности и ее взаимодействие с другими формами собственности - корпоративной, частной, муниципальной и т.д.
В условиях Российской Федерации правовое регулирование отношений, связанных с владением, пользованием и распоряжением государственной собственностью обусловлено особенностями государственного устройства. Право государственной собственности реализуется множеством субъектов по системе вертикальных и горизонтальных структур экономики. Важным условием успеха использования потенциала государственной собственности является наличие и применение законодательства о распределении объектов собственности и прав собственности между центром федерации и субъектами Российской Федерации. Настоящее исследование посвящено именно этой проблеме, которая конституционно выражена как «разграничение государственной собственности» (п. г) ст.72 Конституции Российской Федерации). Разграничение государственной собственности помогает выполнению государством социальных функций на региональном уровне, создавая для этого материальную основу.
В настоящее время Россия претерпевает очередной этап экономических реформ, намечается «возвращение» государства в экономику и возможность критической оценки неконтролируемых рыночных отношений, а также вклада государства в экономическое развитие страны. Задача состоит в том, чтобы определить меру государственного влияния на экономику, обеспечить порядок использования государственного сектора экономики, а также эффективность управления государственной собственностью. Несомненно, что на данном этапе возрастет роль федерального законодательства. Как известно, в начале 90-х годов двадцатого столетия основная масса преобразований (и практически вся приватизация государственного имущества) проводилась на основании подзаконных актов Российской Федерации и законодательства субъектов федерации. Они свою роль сыграли. На нынешнем этапе предсто ит оценить значение этих актов, произвести «расчистку» правового поля, определиться с приоритетом федерального законодательства.
Разграничение государственной собственности в российском законодательстве длительное время рассматривалось в качестве «спутника» процесса приватизации, тем самым собственное значение этого явления умалялось. В диссертации поставлена задача анализа этого процесса, выявления эффективности сложившихся методов и приемов разграничения государственной собственности по иерархии федерации; оценки эффективности метода административного регулирования в этой сфере3. В работе разграничение государственной собственности мыслится как конституционно определенный предмет совместного ведения, реализация которого происходит на основе закона с использованием механизмов административно-управленческого процесса и учета опыта договорных отношений в данной сфере.
Относительно состояния разработанности проблемы отметим следующее. Изначально в России собственность составляла предмет изучения экономической науки, которая, в свою очередь, базировалась на «Капитале» Маркса. Именно в этом, заданном Марксом, русле и изучались экономические отношения собственности. Для понимания истории вопроса полезно иметь в виду свидетельства специалистов - историков и экономистов о том, что к государственному имуществу в дореволюционной России относили два вида имущественных объектов: 1) «имущества, предназначенные для непосредственного достижения государственных целей: здания присутственных мест, казармы, крепости, военно-морское снаряжение и т.п.» и 2) имущества, которые служили источником извлечения доходов: земли, леса, горные промыслы, фабрики, заводы, железные дороги и другие предприятия, не носящие характер монополии4. В России того времени 57% лесов принадлежало казне. Государство владело большим числом предприятий, казенных банков, различными фондами, железными дорогами, которые специально выкупались государством. Это же подтверждается и новейшим исследованием о соотношении власти и реформ5, в котором приведены слова современника преобразований периода НЭПа в постреволюционной России: «у нас всегда и в прошлое время, при царском режиме, очень значительные отрасли хозяйства принадлежали государству. Кажется, ни в одной стране мира не была так широко проведена национализация». Эти причины предопределили и своеобразие российского опыта по разграничению собственности.
В процессе научного исследования необходимо принимать в расчет то, что уже достигнуто другими людьми. В чем бы ни заключалась научная проблема, она рассматривается либо в свете некоего противоречия, возникающего между ее теоретической постановкой и последствиями основанных на ней действий, либо в свете наличия некоего альтернативного подхода к определенной проблемной ситуации. Осознание любого из этих обстоятельств зависит от знакомства с формулировками и достижениями других людей. Отсчет отечественных разработок по праву государственной собственности следует начать с трудов академика А.В.Бенедиктова. Именно он в 20-х годах двадцатого столетия занялся вплотную юридическим оформлением нового института государственной социалистической собственности - собственности советского государства. Ему принадлежат основополагающие выводы по праву социалистической государственной собственности, статусу государственных предприятий, праву оперативного управления. По утверждению В.К.Андреева, государственная собственность, существовавшая в раннесо-циалистический период, вообще не может быть квалифицирована как право собственности гражданско-правового характера, поскольку по существу была институтом административного права6.
Проблемы государственной собственности поднимались и успешно решались в работах С.С.Алексеева, А.П.Алехина, В.К.Андреева, М.И.Брагинского, С.Н.Братуся, П.Виткявичюса, Д.М.Генкина, З.М.Заменгоф, С.А.Зинченко, Ю.М.Козлова, М.И.Кулагина, В.П.Мозолина, А.А.Пушкина, Ю.К.Толстого, И.Е.Фарбер, В.П.Шкредова, В.К.Юсупова и др. Внеся весомый вклад в развитие отечественной науки, эти исследователи (среди которых примерно поровну представителей частного и публичного права) рассматривали государственную собственность в неразрывной связи с исторической действительностью нашей страны. Проблема разграничения государственной собственности была незнакома законодательству СССР. Между тем, надлежит отметить, что и в доперестроечный период ученых интересовали с теоретической точки зрения вопросы размежевания государственной собственности между социалистическими республиками.
В настоящее время место и значение государственной собственности в современной России активно переосмысливаются. Решающую роль в этом сыграло принятие Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года, в соответствии с которой менялось текущее законодательство по вопросам собственности, а также заключались внутригосударственные договоры и соглашения. Среди последних исследований, затрагивающих те или иные аспекты поставленной проблемы, отметим работы В.К.Андреева, М.И.Брагинского, Г.А.Гаджиева, В.В.Гребенникова, В.А.Дозорцева, Л.А.Морозовой, В.А.Рахмиловича, К.И.Скловского, С. А.Сосны, Е.А.Суханова, Ю.А.Тихомирова, Б.Б.Хангельдыева, В.В.Чубарова, В.Ф.Яковлева и др. Необходимо отметить, что комплексных исследований права государственной собственности довольно мало: в гражданском праве акцентируется равноправие форм собственности, в конституционном праве даются краткие общие формулировки в свете права на частную собственность, а административное право недостаточно прорабатывает вопросы управления государственной собственностью. Исследования права государственной собственности продолжают преимущественно цивилисты; работы специалистов по конституционному и административному праву - редкое исключение. Между тем, изменения в стране - опыт приватизации и развитие федерации - убеждают в необходимости более глубоко исследовать механизмы публичного права (учитывая тесную связь конституционного и административного права) в регулировании государственной собственности. В процессе исследования предстоит решить следующие задачи:
1. Рассмотрение комплексного института права государственной собственности. Рассмотрение теоретической и конституционной основы отношений по разграничению государственной собственности.
2. Характеристика юридического содержания и правовой практики «разграничения государственной собственности» как предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
3. Решение вопросов государственной собственности в публичном праве, включая определение специфики конституционно-правовых и административно-правовых механизмов легитимации объектов права собственности и полномочий субъектов в процессе разграничения государственной собственности.
4. Оценка эффективности законодательства и практики договоров и соглашений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по проблемам разграничения предметов ведения и полномочий в области государственной собственности. 5. Формулирование предложений, направленных на укрепление правовой основы и повышение правовой культуры отношений в сфере совместного ведения разграничением государственной собственности.
В ходе любого научного исследования используется арсенал методов. В данной работе по мере необходимости использованы различные методы -системный, функциональный и структурный анализ, исторический, социологический, а также сравнительно-правовой подходы. В ходе исследования использованы разнообразные источники. Проанализированы научные работы преимущественно юридического плана широкого временного диапазона -некоторые дореволюционные издания, работы советского и новейшего периодов истории России. В центре анализа - законодательство современной России по поставленной проблеме. Проанализированы и обобщены Конституция Российской Федерации, другие нормативно-правовые акты федерального уровня, а также законодательство субъектов Российской Федерации по принципу группировки его по видам субъектов (республика, область, край и т.д.). Так, в целях настоящей работы изучены конституции 14-ти республик, уставы 3-х краев, 22-х областей, 3-х автономных округов и двух городов федерального значения (всего 44 субъекта РФ), а также законодательство о государственной собственности 10-ти республик, 4-х краев, 30-ти областей, одного автономного округа (всего 45 субъектов РФ). Результаты изучения сведены в таблицы, содержащиеся непосредственно в тексте работы и в приложениях к ней. Для анализа подбирались как наиболее характерные варианты решения поставленных вопросов в законодательстве субъектов Российской Федерации, так и наиболее оригинальные подходы. Исследованию подвергнуты заключенные до принятия федерального закона от 24.06.99г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий меж ду органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» договоры и соглашения органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по вопросам собственности; использованы имеющиеся статистические сведения и опубликованная судебно-арбитражная практика. В итоге это позволило сформировать ответ на вопрос, насколько действующие правовые нормы отвечают имеющимся потребностям, и предложить авторские решения по ряду положений.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:
1. Обоснование значения института государственной собственности в условиях реформ в Российской Федерации.
2. Раскрытие роли публичного права (конституционного и других отраслей права - административного, налогового, финансового, бюджетного) в регулировании государственной собственности. Обоснование комплексности института права государственной собственности на основе взаимодействия отраслей публичного и частного права.
3. Раскрытие содержания и формы отношений по разграничению государственной собственности как предмета совместного ведения на основе реализации институтов правового режима, компетенции субъектов отношений разграничения государственной собственности, форм и методов разграничения предметов ведения и полномочий в области государственной собственности.
4. Обоснование содержания процесса разграничения государственной собственности в составе формируемых производств (порядок ведения реестров объектов государственной собственности, вопросы передачи объектов по вертикали федерации, а также передачи полномочий органами государственной власти).
5. Методика анализа содержания договоров и соглашении органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов о разграничении государственной собственности, а также конституционного и отраслевого законодательства субъектов РФ по вопросам государственной собственности.
6. Рекомендации по формам правовых актов, применяемых в процессе разграничения государственной собственности. Обоснование предложений о подготовке новых нормативных актов в области разграничения государственной собственности, в особенности федерального закона, посвященного управлению государственной собственностью.
7. Обоснование необходимости единого общефедерального учета объектов государственной собственности и предлагаемые позиции такого учета.
8. Выводы о неэффективности решения проблем разграничения государственной собственности методом административных соглашений между отдельными органами исполнительной власти федерального уровня и уровня субъектов федерации, обоснование необходимости перехода к более стабильному решению этой проблемы на основе федерального законодательства.
Научная новизна выносимых на защиту выводов и положений диссертации состоит в том, что в ней комплексно исследуется процесс разграничения государственной собственности на основе имеющейся правовой базы и сформулированы предложения по совершенствованию законодательства. В работе определяется правовой режим объектов государственной собственности с позиций публичного права. На базе новейшего двухуровневого (федерального и регионального) российского законодательства представлена теоретическая модель разграничения государственной собственности, с которой сравниваются реально осуществляемые производства по передаче объектов собственности (в правовом государстве фактическое разграничение прово дится на основе закона, и обе модели - идеальная и реальная - должны совпадать). В итоге выявлены противоречия и предложены пути их устранения. Разграничение государственной собственности рассматривается не в качестве временного «пособника» приватизации, а в качестве одной из форм управления государственной собственностью.
Становление российского федерализма связано не столько с национально-этническими или чисто политическими, сколько с нескрываемыми экономическими интересами. Новые региональные власти приняли (и до сих пор принимают) самое активное участие в переделе прежде единой (общенародной, государственной) собственности: имущества, полезных ископаемых и других природных ресурсов и общегосударственных экономических компетенций (регулирование хозяйственной деятельности, экспорт и импорт и др.). «Это обстоятельство формирует приоритетность в ряду предметов государственного регулирования территориального развития вопросов упорядочения отношений собственности, природопользования (в том числе землепользования), бюджетно-налоговых отношений, всех видов финансово-экономической поддержки отраслей и регионов, взаимоотношений территориальных органов власти и управления с хозяйствующими субъектами. В этом состоит весьма существенное отличие новейшего российского федерализма от классических федераций, где эти вопросы уже принципиально урегулированы и где существуют надежные правовые механизмы решения постоянно возникающих прецедентных задач»7.
Ввиду комплексного характера института права государственной собственности все отрасли права должны разрабатывать его согласованно, каждая под собственным углом зрения, чтоб в результате получилась цельная картина. Напомним, что по Общеправовому классификатору отраслей зако нодательства право собственности включено только в гражданское законодательство. Между тем, результатом комплексного подхода стало бы комплексное регулирование (в принципе, комплексное регулирование того или иного объекта - явление совершенно нормальное, если не сказать типичное, потому что нет изолированных отношений, как и ничего абсолютно «чистого» - мир состоит из смесей).
В ходе исследования определенное внимание уделено управлению государственной собственностью, поскольку «публичноправовые отношения по поводу собственности, т.е. отношения власти и подчинения, возможны только в сфере управления государственной собственностью»8. Здесь следует помнить, что с экономической точки зрения управлять собственностью можно на макроэкономическом уровне (при помощи законодательства, распределения финансовых ресурсов, утверждения федеральных программ, планов развития, касаемых экономики страны в целом) и на микроэкономическом уровне (управление собственно государственным имуществом). Поэтому проблема управления государственной собственностью в федеративном государстве должна решаться с особенной осторожностью, ведь управление государственной собственностью какого-либо субъекта федерации неизменно будет сказываться на экономике в целом (вопросы занятости, рационального природопользования и пр.).
В федеративном государстве государственная собственность обретает новые грани. Всякая власть, и прежде всего государственная, строится всегда одинаково - это иерархия; вертикаль - необходимая структура власти. В федеративном государстве эта структура с необходимостью сохраняется, меняется лишь характер взаимоотношений, связи между элементами системы (субъектами РФ) - от полной субординации как крайнего варианта унитар ного государства совершается переход к координации и согласованию (по большинству вопросов). Необходимый структурный элемент в сложной системе федеративного государства - это разграничение предметов ведения; именно благодаря этому элементу обеспечивается единство и целостность построения системы. В Российской Федерации наиболее проблемным звеном в механизме разграничения предметов ведения является существование предметов совместного ведения. Путаница понятий предмета ведения, компетенции и полномочий в теории, законодательстве и на практике привела к устрашающим результатам - некоторые вопросы (наиболее выгодные и прибыльные в экономическом и политическом плане) чрезмерно «зарегулированы» как со стороны федерации, так со стороны ее субъектов, а некоторые остались без «присмотра», поскольку каждый надеется на другого. Следует иметь в виду, что совместными могут быть лишь предметы ведения, а полномочия (права и обязанности) всегда конкретны и носят исключительный характер, только так можно достигнуть исполнительского результата Еще одна болевая точка механизма разграничения предметов ведения -договорный процесс, в рамках которого было проведено разграничение собственности с некоторыми субъектами Российской Федерации. В этом вопросе упущено драгоценное время, федеральный закон о порядке подписания таких договоров был необходим несколько лет назад, когда договоры только входили в российскую практику; тогда удалось бы воплотить восточную мудрость «не можешь победить - возглавь». К сожалению, закон сильно опоздал, и даже не содержит какой-либо ретроспективы (не считая заключительных положений, реализовать которые на практике будет непросто).
С такими посылками перейдем непосредственно к исследованию темы.
Государственная собственность - комплексный институт права
В процессе исследования предстоит осмыслить множество различных взглядов и концепций, сосуществующих рядом. Представляется, что причина тому не столько в плюрализме мнений, сколько в различии суждений, берущихся за основу. «Смысл, заложенный в словах, имеет основополагающее значение для человеческой организации»9. Одно и то же понятие рассматривается под различным углом зрения, и, будучи положенным в качестве кирпичика, дает в конечном итоге разные строения. Когда осознаешь это, невольно хватаешься за труды западных ученых в поисках подтверждения этой догадки, и они вторят - практически невозможно дать единственно верное определение, а потому определения не нужны вовсе; и вообще, чем пространнее записана та или иная норма, тем более гибко она может быть применена на практике. Но вскоре заложенный со студенческой скамьи в лучших российских традициях нормативистский базис возвращает все на круги своя, и вновь отправляешься блуждать по энциклопедическим словарям в поисках единственно верного определения, дающего ответы на вопросы.
Для начала определимся, о каком массиве имущества, составляющего государственную собственность, пойдет речь, и покажем место государственной собственности в структуре собственности вообще. Статистические данные сведены в таблицу (при этом количество муниципальных предприятий учитывается в итоговой сумме государственных предприятий, но отдельно не рассматривается).
Посредством таблицы наглядно проиллюстрировано, что 1) общее количество государственных предприятий в России за пять лет уменьшилось в десять раз; 2) при этом соотношение собственности федеральной и субъектов федерации осталось примерно на одном уровне. Это наблюдение позволяет сделать вывод, что разграничение государственной собственности в России было «съедено» последующей приватизацией в субъектах федерации передаваемых федеральным центром объектов.
По данным Госкомстата Республики Башкортостан доля государственной собственности в отраслях промышленности возросла с 10,3% в 1995 году до 12,3% в 1999 году; из них в 1995 году федеральная собственность составляла 1,5%, республиканская - 8,8%, а в 1999 году соответственно 3% и 9,3%. Федеральная собственность сосредоточена в отраслях электроэнергетики, машиностроения, в медицинской промышленности. Если сравнивать стоимость основных фондов предприятий, то в 1995 году федеральная собственность в Башкортостане составляла 16 278,3 млрд. руб. (11,8%), республиканская - 39 895,8 млрд. руб. (29,1%), а в 1999 году 27 588,3 млрд. руб. (8,9%) и 44 921,9 млрд. руб. (14,4%) соответственно. Как видим, федеральная собственность уменьшилась незначительно, а республиканская - вдвое, что также связано с процессами приватизации. Таким образом, например, выглядит структура производства по формам собственности (в %) в Республике Башкортостан:
По мнению авторов, неверно говорить о неэффективности, как об имманентном факторе, присущем государственным предприятиям. Критическим фактором является не сам факт принадлежности, а скорее природа тех конкурентных условий, в которых действует любое предприятие, независимо от того, частное оно или государственное".
В итоге можно заметить, что с экономической точки зрения различают два типа государственной собственности. Первый - государственная собственность в коммерческом секторе (хозяйственные общества, государственные предприятия), второй - некоммерческий сектор государственной собственности (различные системы инфраструктуры, энергосистемы, транспортные системы, коммуникации, аэропорты, авиационные компании, национальные музеи, библиотеки). Последние объекты не приносят прибыль, но объекты неэффективны не потому, что они государственные, а наоборот, они государственные потому, что неэффективны и переданы государству для вы-полнения неких общих важных функций .
Отношение к роли современного государства в экономике и государственной собственности в российской науке рознятся как никогда прежде. Как отмечает Б.Б.Хангельдыев, комплексный и разноотраслевой характер института права государственной собственности обусловливает необходимость разработки его публично-правовых механизмов. Публично-правовое обеспечение рыночной экономики предполагает поддержание баланса между гражданско-правовым и административно-правовым методами регулирования экономических отношений и отношений собственности13. В качестве другого «полюса» отношения к государственной собственности приведем позицию С.С.Алексеева, который считает необходимым вовсе отказаться от нее - в перспективном отношении «нужно отдавать ясный отчет в том, что феномен государственной собственности по самой своей природе таит опасность соскальзывания экономических отношений в область административного управления со всеми вытекающими отсюда печальными экономическими и социальными последствиями. Использование этого растратного и экономически неэффективного феномена, даже очищенного от наслоений тоталитарного общества, может быть оправдано только в качестве вынужденной меры (в военной обстановке, при выходе из глубокого кризиса, для решения некоторых «нерыночных» социальных проблем), да и то в условиях, когда в обществе создана и утвердилась система истинно собственнических отношений с их вещными, персоналистическими характеристиками и свойством абсолютности для лиц - носителей права собственности».
Определиться с понятием государственной собственности возможно, уяснив составляющие его термины - государство и собственность. Рассуждая о государстве, поневоле сталкиваешься с его полимерностью и многоли-костью, что особенно чувствуется при анализе работ современников. По словам Л.С.Мамута, это есть «факт, доступный непредвзятому наблюдению», который дает поводы для выдвижения огромного количества определений государства. Причина различия суждений о государстве кроется в природе человеческого восприятия внешнего мира, которое чересчур избирательно. Тем не менее, существующие общие представления о государстве возможно разделить на группы. «Первую составят мысленные отражения признаков, выражающих публично-властную натуру государства. Вторую - мнения относительно его генезиса. Третью - взгляды, которые сфокусированы на внешний облик государства, на его композицию. Четвертую - соображения относительно его функциональных свойств, роли, выполняемой в жизни людей» . Разумеется, было бы замечательно вывести одно общее представление о государстве, учитывающее все изложенные группы суждений. Очевидно, оно будет истинным. Но возможно ли это? Скорее всего, каждый исследователь будет использовать тот аспект понятия государства, который наиболее отвечает целям его исследования - при рассмотрении функций государства акцентируется функциональный аспект понятия государства, при описании органов государства за основу берется определение государства, отражающее его устройство и т.д.
Вопросы государственной собственности в конституционном праве и других отраслях публичного права
Понимание публичного права как совокупности и взаимодействия таких отраслей как конституционное право, административное, финансовое, налоговое, уголовное, уголовно- и частично гражданско-процессуальное, а также совокупности соответствующих отраслей национального законодательства и актов международного права позволяет подойти всесторонне к рассмотрению проблем собственности. К сожалению, нельзя определенно сказать, что проблемы государственной собственности выделены в самостоятельный институт права, который бы рассматривался с учетом всех отраслей публичного права комплексно. Представляется, что это важная задача исследователей. Примечательно, что даже часть проблем государственной собственности некоторые исследователи выделяют в самостоятельные институты - например, Б.Б.Хангельдыев говорит об институте права федераль-ной собственности . Рамки настоящей работы позволяют лишь частично затронуть проблемы государственной собственности как института права и сферы законодательства.
Как видно из таблицы, пристальное конституционное внимание к соб ственности (с перечислением ее объектов) трансформировалось к настоящему времени в общерегулирующую позицию.
В данном случае важно обратить внимание на конституционную основу института государственной собственности и привлечь внимание к решению основных институциональных проблем права государственной собственности в публичном праве. В этой связи следует остановиться на следующих вопросах: 1- предмет и содержание права государственной собственности; 2- субъекты права государственной собственности, предметы ведения и полномочия субъектов этого права; 3- формы и методы правового регулирования в области государственной собственности. Без понимания этих вопросов достаточно сложно выделить проблему разграничения государственной собственности в предмет самостоятельного правового регулирования и обеспечить необходимую культуру в процессе применения соответствующих правовых норм.
1. О предмете и содержании права государственной собственности Учитывая, что формы собственности - категория экономическая, а не правовая, в праве рассматриваются и решаются вопросы реализации права собственности. Конституция Российской Федерации в части 2 ст. 8 закрепляет признание и равенство защиты частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Комментарии этой части статьи Конституции акцентируют внимание на юридическом равенстве, «одинаковости» признания и защиты имущественных прав и форм хозяйствования субъектов, недопустимости установления законодательством каких-либо привилегий или ограничений для тех или иных форм или субъектов хозяйственной деятельности59.
В первой редакции комментария к Конституции РФ, подготовленной Институтом законодательства и сравнительного правоведения, утверждалось, что права всех субъектов (носителей) этого права защищаются абсолютно одинаково, на основании одних и тех же норм материального права (подчеркнуто нами)60. Этот же мотив подчеркивался и в других комментариях Конституции. Однако при этом Р.Орехов указал на проблему «ограничения прав собственности субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в процессе реализации государством своих задач» при соблюдении принципа равенства в отношениях с другими собственниками61.
Предмет и содержание права государственной собственности в Конституции специально не рассматриваются, но такие ее положения, как закрепление суверенитета Российской Федерации на всей ее территории (ст. 4), норма статьи 67 о том, что территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними и другие положения этой статьи, имеют важное значение для трактовки суверенных прав государства, включая и права собственности в международном праве. Вопрос о содержании права государственной собственности нормативно не определен и можно предполагать, что он решается и для государства в процессе реализации полномочий владения, пользования и распоряжения относительно объектов собственности.
Наиболее сложным является вопрос об объектах права государственной собственности. Собирательным понятием в данном случае является термин «имущество», применяемый в законодательстве как к объектам вещного права, так и к исключительным имущественным правам на объекты интеллектуальной собственности. Законом РСФСР от 24 декабря 1990г. «О собст-венности в РСФСР» в общей форме было определено, какое имущество должно находиться в собственности федерации, какое - в собственности субъектов РФ, а также в муниципальной собственности. Через год, в приложениях к Постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991г. «О разграничении государственной собственности на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную были даны перечни объектов, отнесенных к федеральной и муниципальной собственности. Право распоряжения федеральным имуществом было закреплено за Государственным Комитетом по управлению государственным имуществом России. При внесении изменений и дополнений в названное Постановление в июне 1993г. Верховный Совет России закрепил право управления и распоряжения объектами федеральной собственности за Правительством России. Кроме того, было зафиксировано право Правительства Российской Федерации делегировать министерствам и ведомствам указанные полномочия относительно подведомственных им объектов; это же право Правительства было закреплено и относительно органов исполнительной власти субъектов РФ в порядке, предусмотренном законами Российской Федерации и Федеративным договором. К настоящему времени отнесение имущества к федеральной собственности и государственной собственности субъектов РФ в соответствии с ГК РФ (ст. 214, п. 5) должно осуществляться в порядке, установленном законом. Статья 114 Конституции Российской Федерации, статья 14 федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» в состав полномочий Правительства в сфере экономики включает осуществление управления федеральной собственностью. К рассмотрению этих вопросов по существу мы еще обратимся во второй главе работы. Здесь же отметим, что Гражданский кодекс Российской Федерации достаточно определенно устанавливает, что государственная собственность в Российской федерации представлена имуществом федерации (федеральной собственностью) и имуществом, принадлежащим на праве собственности субъектам Российской Федерации. Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.
Правовое регулирование отношений по разграничению государственной собственности в России
В свете рассмотренных положений законодательства Российской Федерации государственная собственность представлена в качестве одной из форм собственности наряду с частной, муниципальной и другими (заметим, что другие формы собственности не расшифрованы Конституцией). Это позволяет говорить о единстве формы собственности в пределах института государственной собственности. Поскольку необходимо учитывать разнообразие состава субъектов Российской Федерации, постольку номинальных субъектов права государственной собственности двое - Российская Федерация и субъект федерации; реально же количество субъектов права государственной собственности субъектов федерации равно их общему количеству по Конституции - 89-ти. Согласно ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации отделено от государственной власти. Таким образом, местный, муниципальный уровень представляет собой отдельный уровень власти и самостоятельную форму собственности. Однако, изначально процесс разграничения государственной собственности, начатый до Конституции РФ от 12 декабря 1993 года, включал и уровень муниципальных образований. Следовательно, под разграничением государственной собственности подразумевалось распределение единого массива государственной собственности по трем уровням собственников - федеральный, субъектов федерации и муниципальный.
Механизм разграничения государственной собственности должен учитывать основные, принципиальные позиции действующего законодательства. Как отмечает И.А.Умнова, в вопросе «что делить» ключевыми для формирования федеративных отношений являются по меньшей мере три задачи: 1) разделение предметов ведения между федерацией и ее субъектами; 2) разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ; 3) разделение конкретных объектов, в отношении которых либо с помощью которых реализуются властные полномочия. Две последних задачи требуют большей конкретики, то есть степень детализации этих отношений предполагает такую форму правового регулирования, как текущее законотворчество. Однако важным в этом случае является определение того, на каких принципах, в каких правовых формах и в каком порядке следует разграничивать компетенцию и объекты властеотношений151.
Прежде чем сформулировать основные положения правового механизма разграничения государственной собственности в современных условиях, совершим небольшой экскурс в историю. Первым союзным актом, ознаменовавшим новый подход к собственности вообще, и к государственной собственности в частности, был Закон СССР от 06.03.90г. «О собственности в СССР»" , в составе государственной собственности различалась общесоюзная собственность, собственность союзных республик, собственность автономных республик, автономных областей, автономных округов, собственность административно-территориальных образований (коммунальная собственность). По соглашению между собственниками государственное имущество могло находиться в их общей собственности. Одним из законов, возглавивших ряд нормативных актов, воплотивших новые экономические приоритеты России, стал Закон РСФСР от 31.10.90г. «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР»1 . Согласно названному закону, расположенные на территории РСФСР объекты государственной собственности, включая имущество государственных предприятий, учреждений, организаций союзного подчинения, их основные производственные и непроизводственные фонды или иные общесоюзные фонды, имущество, находящееся в управлении общесоюзных органов, являются собственностью РСФСР. В этом законе появилась категория общей (долевой или совместной) собственности только применительно к РСФСР и другим союзным республикам еще существовавшего Союза ССР. 4.2 ст.З названного Закона гласила: «На основании межреспубликанских соглашений может устанавливаться общая (долевая или совместная) собственность РСФСР и других союзных республик». При этом было установлено, что основные производственные и непроизводственные фонды, иное имущество и ресурсы государственных предприятий, учреждений, организаций и органов РСФСР, расположенных на территориях других союзных республик, являются собственностью РСФСР.
Законодательная основа разграничения государственной собственности в России была заложена дополнением в 1990 году Конституции РСФСР статьей 11 следующего содержания: «В государственной собственности РСФСР находится имущество государственных предприятий, учреждений и организаций РСФСР, ресурсы континентального шельфа и морской экономической зоны РСФСР, культурные и исторические ценности общегосударственного значения, средства государственного бюджета РСФСР, государственные банки РСФСР, доли РСФСР в общесоюзных золотом запасе, алмазном и валютном фондах, республиканские пенсионные, страховые, резервные и иные фонды. В государственной собственности РСФСР и субъектов Федерации могут находиться средства производства в промышленности, предприятия транспорта, связи, информатики, топливно-энергетического комплекса, иные предприятия и иное имущество, необходимое для осуществления задач РСФСР» 154. Названная статья Конституции подразумевает (хотя и не совсем четко) неоднородность объектного состава государственной собственности, принадлежащей различным субъектам. Это дает основания считать, что наряду с собственностью РСФСР существует собственность субъектов федерации.
Буквально через несколько дней Закон РСФСР от 24.12.90г «О собственности в РСФСР»155 (ныне утратил силу в связи с принятием ГК РФ) в статье 20 уточнил терминологию: «Государственная собственность в РСФСР выступает в виде федеральной собственности и собственности республик, входящих в Российскую Федерацию, автономных областей, автономных округов, краев и областей. РСФСР, республика, входящая в Российскую Федерацию, автономная область, автономный округ, край, область независимы как собственники принадлежащего им имущества и не отвечают по обязательствам друг друга». Нетрудно заметить, что в числе субъектов права государственной собственности закон еще не называл города федерального значения Москву и Санкт-Петербург. Ст.21 названного закона определенным образом разграничивает объекты государственной собственности: «В государственной собственности РСФСР находятся имущество органов власти и управления РСФСР, ресурсы континентального шельфа и морской экономической зоны РСФСР, культурные и исторические ценности общегосударственного значения, средства государственного бюджета РСФСР, государственные банки РСФСР, доли РСФСР в общесоюзных золотом запасе, алмазном и валютном фондах, республиканские пенсионный, страховые, резервные и иные фонды. В государственной собственности РСФСР и субъектов федерации могут находиться средства производства в промышленности, предприятия транспорта, связи, информатики, топливно-энергетического комплекса, иные предприятия и иное имущество, необходимые для осуществления задач РСФСР. В собственности республик, входящих в Российскую Федерацию, автономных областей, автономных округов, краев, областей находится имущество их органов власти и управления, культурные, исторические ценности народов республик, входящих в Российскую Федерацию, автономных областей, автономных округов, краев, областей, средства соответствующего бюджета, а также предприятия, имущественные комплексы и иное имущество, обеспечивающее самостоятельность национально-государственных и административно-территориальных образований Российской Федерации».
Административные производства в процессе разграничения государственной собственности
Широкое понимание административного процесса подразумевает реализацию органами государственной власти любых их полномочий. В сфере государственного управления существует множественность видов процесса, каждый из которых имеет свою роль и относительную самостоятельность181. Административный процесс составляют различные виды производств, включающих в себя, в свою очередь, совокупность процедур. На этих основаниях правомерно выделить самостоятельный вид - административно-управленческий процесс разграничения государственной собственности, в который вовлечено несколько производств - производство принятия решения и акта о разграничении государственной собственности, производство учета и регистрации объектов государственной собственности и закрепления их за определенным субъектом, производство передачи объектов государственной собственности по вертикали государственной системы и включения их в имущество определенного субъекта, производство по заключению договоров и соглашений органами государственной власти. Отметим также, что каждое производство имеет самостоятельное значение и сфера его применения не ограничивается только процессом разграничения собственности.
Вполне логично, что первоначально, до принятия решения о судьбе того или иного объекта, должно вестись производство по учету имеющегося у государства имущества, что выражается в проведении инвентаризации и регистрации в государственных реестрах. Длительный период действовало
Временное положение от 16.07.92г. о реестре собственности Российской Федерации, утвержденное письмом Госкомимущества РФ от 27.07.92г. №ОК-4/4763 (ныне утратило силу - см. распоряжение Мингосимущества РФ от 24.07.98г. №749-р ). На наш взгляд, оно содержало некоторые принципиальные моменты, не сохранившиеся в новых нормативных актах, а потому рассмотрение их необходимо для дальнейшего исследования.
Целью создания и ведения реестра является обеспечение надежной основы для организации единой системы учета и управления объектами государственной и муниципальной собственности184. По Временному положению реестр представляет собой систему трех уровней реестров (федеральный, государственный185 и муниципальный), каждый из которых является банком данных об объектах собственности соответствующего уровня, формирующийся на основе данных министерств и ведомств, местных органов власти и управления, государственных органов статистики, комитетов по управлению имуществом. Держатели реестра - соответствующие комитеты по управлению имуществом. Основаниями для включения или исключения объектов из реестра являются: закон или иной акт Верховного Совета РФ; решение Правительства РФ; решение Верховного Совета субъекта РФ; договор купли-продажи; решение суда. Необходимо отметить, что в распоряжении Президента РФ №114-рп от 18.03.92г.186 в качестве оснований названы еще и акт о приемке объекта, а также решение вышестоящего комитета по управлению имуществом.
Временное положение о реестре утратило силу после принятия Постановления Правительства РФ от 3.07.98г. №696 «Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества» . По нашему мнению, это не совсем верно, поскольку непосредственной связи между этими двумя нормативными актами не усматривается.
Об этом свидетельствует фактическая и правовая сторона вопроса. Временное положение о реестре было рассчитано на создание единого реестра государственной собственности по России, вновь принятое Постановление Правительства регламентирует учет лишь федеральной собственности (с одной стороны это вполне объяснимо - субъекты федерации за прошедший период времени должны были принять собственные нормативные акты о порядке учета государственной собственности, но, с другой стороны, реально этим правом воспользовались немногие, и для них вопросы учета и ведения реестра остались за пределами правового регулирования). При таком положении дел рациональней было бы оставить Временное положение в силе в части учета государственной и муниципальной собственности, коль скоро иного единого акта не принято. Кроме того, Постановление Правительства РФ и распоряжение Госкомимущества РФ - суть нормативные акты различного правового уровня, и в этом плане распоряжение Госкомимущества должно соответствовать Постановлению Правительства, что не означает, впрочем, обязательной его отмены.
Будет правильно, если появится общий нормативный акт, устанавливающий единые для России принципы и процедуру ведения реестра государственной собственности. Причем продиктовано это не просто очевидной необходимостью единства решения вопроса, а следует из содержания и смысла п.р) ст.71 Конституции РФ, согласно которому официальный статистический учет есть предмет ведения Российской Федерации. «Государственная политика в сфере информатизации направлена на обеспечение единого информационного пространства страны, а официальная статистическая отчетность и бухгалтерский учет - прерогативы федерации, требующие единых классификаторов, общеобязательных данных и единых форм документирования, информирования, ведения отчетности»188. Здесь мы вновь сталкиваемся с проблемой несовершенного определения предметов ведения в Конституции РФ. Однако имеются все основания утверждать, что, если управление федеральной собственностью находится в ведении Российской Федерации, разграничение государственной собственности - в совместном ведении, а управление государственной собственностью (согласно ст. 73 Конституции РФ и конституционно-правовым актам субъектов федерации) -в ведении субъектов Российской Федерации, то правила общего учета объектов собственности (вопрос, являющийся важной составляющей системы управления государственной собственностью, но в силу своей значимости «вынесенный за скобки») - это предмет ведения федерации.
Важен и вопрос о юридической силе будущего нормативного акта. По причинам вышеизложенного этот акт должен носить для субъектов федерации не рекомендательный, а обязательный характер, а потому вид данного акта определяется п.1 ст.76 Конституции РФ - федеральный закон, имеющий прямое действие на всей территории России. Сказанное нисколько не умаляет роли Постановления Правительства РФ от 3.07.98г., но лишний раз обнаруживает обычный для России дисбаланс правового регулирования - первоначально должен был быть принят федеральный закон, решающий вопросы реестра государственной собственности в масштабах всей России (в целях рационального законотворчества моменты, связанные с ведением реестра, можно было бы осветить в необходимом базовом федеральном законе о государственной собственности), а уж затем принимались бы нормативные акты по конкретным уровням ведения реестра.
Похожие диссертации на Конституционно-правовое регулирование разграничения государственной собственности в Российской Федерации
