Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Корпус земских участковых начальников как институт власти в русской деревне 25
1.1. Становление института земских участковых начальников: причины и ход введения 26
1.2. Механизм формирования корпуса земских начальников 46
1.3. Социальный состав института земских начальников 65
ГЛАВА 2. Функционирование института земских участковых начальников в качестве судебно административного органа в русской деревне 97
2.1. Первичные административные полномочия земских начальников по закону 12 июля 1889 года 98
2.2. Эволюция административных полномочий земских начальников 133
2.3. Судебные обязанности земских начальников 157
ГЛАВА 3. Земский участковый начальник как чиновник и личность в российской провинции 179
3.1. Специфика взаимоотношений земских начальников с органами власти и должностными лицами 180
3.2. Отношения земских начальников с местным населением, их общественная и политическая деятельность 203
Заключение 227
Источники и литература 232
- Механизм формирования корпуса земских начальников
- Социальный состав института земских начальников
- Эволюция административных полномочий земских начальников
- Отношения земских начальников с местным населением, их общественная и политическая деятельность
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Реформаторская деятельность как таковая, символизируя, в определенной степени, переломный момент в развитии общества и государства, во все времена привлекала внимание исследователей, неоднократно возвращавшихся к изучению проблемы, стремясь посредством ее переосмысления, более объективно оценить значение преобразований. Эпоха Великих реформ и пореформенное время, принесшие значительные изменения в экономику, внутреннюю политику, социальную структуру российского общества, не стали исключением. Однако комплекс последующих мероприятий внутренней политики Александра III, прочно заклейменный в советской историографии в качестве «контрреформ», не привлек столь широкого внимания научной общественности. Особенно мало изученной до сих пор остается реформа местного управления, выразившаяся в создании института власти в лице земских участковых начальников. А ведь поставленный в качестве контролирующего органа над системой сельского самоуправления, он играл значимую роль в сельской повседневности рубежа ХІХ-ХХ вв. В данной связи, изучение функционирования института земских начальников в русской деревне на основе объективного анализа архивных материалов и литературы поможет воссоздать более полную и избавленную от тенденциозности картину общественно-политической жизни Российской империи последних десятилетий ее существования, в том числе вычленить действия государственной машины в условиях модернизационных процессов начала XX века.
Впрочем, актуальность исследованию придают не только малая изученность и идеологическая окраска оценки деятельности земских участковых начальников. Современное административное реформирование Российской Федерации, направленное на усиление вертикали государственной власти, требует тщательного анализа накопленного опыта взаимодействия органов управления и самоуправления на местах. В силу чего всестороннее глубокое изучение сосуществования земских начальников с подведомственным населением и должностными лицами становится актуальной задачей исторической науки сегодня. К тому же, в эпоху «разбюрократизации» как основы эффективности управления, инициированной руководством государства в России начала XXI века, важно учесть традиции функционирования российского чиновничье-бюрократического аппарата в исторической ретроспективе. В данных обстоятельствах анализ социального состава и функционала, образа земского начальника в глазах местного населения, а также эффективности его деятельности в качестве связующего звена между правительством и народом, поможет избежать возможных ошибок и недоразумений при совершенствовании системы государственного управления сегодня.
Объектом исследования является институт власти в лице земских участковых начальников как орган местного управления и судебная инстанция.
Предметом исследования выступает непосредственная деятельность корпуса земских начальников в Воронежской губернии, ее эффективность и результативность.
Территориальные рамки работы определяются административными границами Воронежской губернии как типичной для центральной части Российской империи с сильными дворянскими корпорациями и аграрным характером уклада населения, где замысел законодателя о поддержке местного дворянского элемента путем учреждения должности земского начальника как «опекуна» для крестьянского населения, должен был реализоваться в полной мере.
Хронологические рамки исследования определяются периодом существования института земских начальников. Отправная точка - 1889 г. -разработка и принятие Положения о земских участковых начальниках, регламентирующего их деятельность. Конечная точка - 1917 г. - время ликвидации института под натиском революции.
Степень научной разработанности темы. Изучение деятельности института земских участковых начальников началось в период его существования, а анализ необходимости подобной реформы был предпринят, в частности, П. Л. Корфом1, Д. Цертелевым2, еще до ее реализации. В данной связи особенно примечательна работа одного из «отцов-прародителей» института А. Д. Пазухина, выработавшего целую концепцию преобразования систем местного управления и самоуправления Российской империи, которая легла в основу реформаторской деятельности императора Александра III.
Впрочем, комплексных исследований функционирования административно-судебных учреждений в дореволюционной историографии не последовало.
А. А. Корнилов4, В. М. Гессен5, М. М. Катаев6 уделили внимание вопросам подготовки реформы местного управления и генезису института земских начальников.
Немногочисленные дореволюционные исследования, затрагивающие непосредственно деятельность крестьянских руководителей, не отличаясь опорой на широкий круг фактического материала, изобилуют оценочными
1 Корф П. Л. Ближайшие нужды местного управления. СПб.: Тип. М. Стасюлевича, 1888.124 с.
2 Цертелев Д. Нужна ли реформа местного управления? М.: Унив. тип., 1889. 97 с.
3 Пазухин А. Современное состояние России и сословный вопрос. М.: Университетская типография, 1886.
63 с.
* Корнилов А. А. Крестьянская реформа. СПб. : Издательство ПЛ. Гершуна и Ко : Типолитография Ф. Вейсберга, 1905.271 с.; Его же. Курс истории России XIX в. М.: Высшая школа, 1993.446 с.
5 Гессен В. М. Вопросы местного управления. СПб.: Право, 1904.235 с.
6 Местные крестьянские учреждения 1861, 1874 и 1889 гг.: (Ист. очерк их образования и норм деятельно
сти) : Ко дню пятидесятилетней годовщины освобождения крестьян от крепостной зависимости 19 февраля
1861 г. / Сост. М.М. Катаев. Ч. 1-3. СПб.: типография Министерства внутренних дел, 1911-1912.
суждениями. Причем, в подавляющем большинстве, за исключением работ открыто апологетического характера , оценки носят отрицательный оттенок. Так, работы юристов-правоведов: Г. А. Евреинова8, В. Д. Кузьмина-Караваева9, А. А. Леонтьева10, М. А. Лозина-Лозинского", С. П. Никонова12 отличает безапелляционная критика института земских начальников в силу установления в лице чиновников административной опеки над обособленным крестьянским населением. Среди подобного рода работ особое внимание привлекает исследование К. Я. Кожухара1 , изучившего с либеральных позиций историю введения и состав института, административный функционал и ответственность его представителей, взаимоотношения с должностными лицами, органами крестьянского самоуправления и подведомственным населением, опираясь на отчеты о деятельности земских начальников и уездных съездов Саратовской губернии.
Нарекание дореволюционных исследователей вызывало объединение в
руках земских начальников административной и судебной власти14. В этой
связи особое место в работах И. Аничкова'5, Г. А. Джаншиева16, П. Н.
Обнинского отведено противопоставлению восхваляемого института
мировых судей и критикуемого института земских начальников. Причем даже авторы, в целом позитивно оценивающие идею учреждения власти, «близкой к народу», скептически относились к стремлению наделить чиновников - администраторов судебными полномочиями18.
Попытки более тщательного анализа направлений работы института и его роли в русской деревне в дореволюционной историографии единичны. Так, помощник управляющего земским отделом МВД И. М. Страховский в работе «Крестьянские права и учреждения»19, проанализировав многообразие
7 Волков Н. Е. Очерк законодательной деятельности в царствование императора Александра III. 1881-1894
гг. СПб.: Типография А.Ф. Штольценбурга, 1910. 375 с.
8 Евреинов Г. А. Крестьянский вопрос в его современной постановке. СПб.: типография А. Венке, 1903.88 с
' Кузьмин-Караваев В. Д. Правовые нужды деревни // Кузьмин-Караваев В. Д. Земство и деревня, 1898-1903:
Статьи, реформы, доклады и речи. СПб.: Тип. т-ва "Общественная польза", 1904. С. 325-360.
10 Леонтьев А. А. Волостной суд и юридические обычаи крестьян. СПб.: Тип. М. Меркушева, 1895. 140 с.;
Его же. Законодательство о крестьянах после реформы // Великая реформа. Русское общество и крестьян
ский вопрос в прошлом и настоящем. М.: Издание т-ва И.Д. Сытина, 1911-. Т. 6. Юбилейное издание. 1911.
С. 158-174. ; Его же. Крестьянское право. Систематическое изложение особенностей законодательства о
крестьянах. СПб.: Законоведение, 1909.401 с.
Лозин-Лозинский М. А. Крестьянское право // Вестник права. - 1899. - № 2. - С. 1-27.
11 Никонов С. П. Крестьянский правопорядок и его желательное будущее. Харьков, 1906. 330 с. ; Его же.
Основные начала положений 19-го февраля 1861 года. Одесса; Тип. "Техник", 1911. 73 с.
13 Кожухар К. Я. Земские начальники // Вестник права. - 1905. - № 5, 8,9.
14 См.: Нольде А. Э. Судебно-административная реформа 1889 года // Судебные уставы 20 ноября 1864 года
за 50 лет. Петроград: Сенатская типография, 1914. Т. 2. С. 683-706.
15 Аничков И. Мировой суд и преобразование низших судов. СПб.: II. К. Мартынов : Тип. И. Г. Брауде и Ко,
1907.95 с
16 Джаншиев Г. А. Эпоха великих реформ : в 2 т. М.: Издательский дом «Территория будущего», 2008.
17 Обнинский П. Н. Мировые судьи и их преемники // Обнинский П. Н. Сборник статей. 1864-1914. М.: За
друга, 1914.С. 65-112
' См. : Башмаков А. А. Закон 12 июля 1889 года о преобразовании судебной части и введении земских начальников // Журнал гражданского и уголовного права. - 1890. - Кн. 1. - С. 1-17. ; Каменский А. Реформа местного управления. СПб.: Б/и, 1904.40 с. " Страховский И. М. Крестьянские права и учреждения. СПб.: Т-во «Общественная польза», 1904.256 с.
полномочий крестьянских руководителей и эффективность их администраторской деятельности, пришел к заключению, что правительственная власть обрела в лице земских начальников «надежных представителей и получила возможность опираться на них в своих начинаниях»20.
Влияние института на систему крестьянского самоуправления и уровень благосостояния подведомственного земскому начальнику населения рассмотрено С. А. Дедюлиным21, утверждавшим, что неурядицы в крестьянском управлении и хозяйстве обязаны созданному институту, комплектуемому на основе сословного принципа.
Получившая широкий общественный резонанс работа местных комитетов о нуждах сельскохозяйственной промышленности, затронувших деятельность земских начальников в качестве органов управления, нашла отражение в ряде статей и очерков22. Авторы, анализируя мнения комитетов, основанные на фактах злоупотреблений чиновников, пришли к выводам о негативном влиянии земских начальников, установивших «серьезную и притом властную административную опеку над населением»23, на функционирование крестьянского самоуправления, правосознание и благосостояние деревни.
Одним словом, не застрахованные от субъективности в оценках, исследования института земских участковых начальников дореволюционного периода были единичны и фрагментарны, к тому же носили описательный характер.
Советская историческая наука, по большому счету, не уделила должного внимания одной из важнейших реформ конца XIX столетия. Институт земских участковых начальников, воспринимаемый в качестве крайне реакционного нововведения в комплексе «контрреформ» Александра III, удостоился лишь кратких негативных характеристик как орган административно-дворянской опеки, поставленный над крестьянским самоуправлением. Такая позиция отражена в 1960-е годы в работах Н. П. Ерошкина24, Б. В, Виленского25. Подобная оценка прослеживается в 1970-е
Страховский И. М. Крестьянские права и учреждения...С. 172.
21 Дедюлин С. А. Крестьянское самоуправление в связи с дворянским вопросом : К вопросу о пересмотре
законоположений о крестьянах : Ответы на вопросы 1-47 М-ва вн. дел, СПб.: Типография «Бережливость»,
1902.192 с.
22 Билимович А. Д. Крестьянский правопорядок по трудам местных комитетов о нуждах сельскохозяйствен
ной промышленности : (Докл., прочит, в собр. Киев. юрид. о-ва 6 нояб. 1904 г.). Киев ; Тип. Имп. Ун-та св.
Владимира, 1904. 60 с. ; Нужды деревни по работам комитетов о нуждах сельскохозяйственной промыш
ленности. СПб. : Н.Н. Львов и А.А. Стахович, 1904. Т. 1: Сборник статей / К.К. Арсеньев [и др.]. 439 с. ;
Риттих А. А. Крестьянский правопорядок. СПб. : Тип. В.Ф. Киршбаума, 1904. 447 с. (Свод трудов местных
комитетов по 49 губерниям европейской России / Высочайше учрежденное особое совещание о нуждах
сельскохозяйственной промышленности).
23 Риттих А. А. Крестьянский правопорядок. С. 293.
24 Ерошкин H. П. Очерки истории государственных учреждений дореволюционной России. М. : Учпедгиз,
1960.396 с.; Его же. Самодержавие накануне краха. М.: Просвещение, 1975.160 с.
25 Виленский Б. В. Судебная реформа и контрреформа в России. Саратов : Приволж. кн. изд-во, 1969.400 с.
гг. - в трудах А. П. Корелина , Ю. Б. Соловьева . Означенная трактовка продолжала превалировать в 1980-е гг. - в исследованиях П. Н. Зырянова28, А. М. Анфимова29, С. М. Сидельникова30, М. С. Симоновой31.
Глубокому анализу в советской историографии были подвергнуты лишь некоторые стороны реформы местного управления конца XIX века. Так, благодаря исследованиям П. А. Зайончковского32, подробно описавшего борьбу мнений в высших государственных органах власти и в кругах общественности при обсуждении проекта Положения 12 июля 1889 года и проанализировавшего альтернативные проекты реформы местных органов власти, был изучен генезис института земских начальников. Историком А. А. Либерманом 3 был впервые проанализирован состав корпуса руководителей крестьянского общественного управления. В работе Г. А. Герасименко34 показана роль земских начальников в аграрных реформах начала XX века.
Впрочем, и этим авторам не удалось избежать влияния идеологических установок, вследствие чего институт власти в лице земских участковых начальников охарактеризован в их трудах с открыто негативных позиций.
В постсоветской историографии наметился интерес к изучению и переосмыслению многих явлений и процессов прошлого, в том числе личности и реформаторской деятельности Александра III5, уделяется пристальное внимание истории органов местного самоуправления36 и системы управления Российской империи37. Впрочем, отдельных работ, посвященных комплексному рассмотрению деятельности института земских
Корелин А. П. Дворянство в пореформенной Росси 1861 - 1904 гг. : Состав, численность, корпоративная организация. M.: Наука, 1979.304 с.
2 Соловьев Ю. Б. Самодержавие и дворянство в конце XIX века. Л.: Наука, 1973. 383 с. а Зырянов П. H. Социальная структура местного управления капиталистической России (1861-1914 гг.). // Исторические записки. М.: Изд-во АН СССР, 1937-. Т. 107. 1982. С. 226 - 302. Его же. Крестьянская община Европейской России, 1907-1914 гг. М.: Наука, 1992.256 с.
29 Анфимов А. М. Экономическое положение и классовая борьба крестьян европейской России : 1881-1904
гг. / под. ред. К. И. Шабуни. М.: Наука, 1984. 232 с.
30 Сидельников С. М. Аграрная политика самодержавия в период империализма. М.: Издательство Москов
ского университета, 1980. 289 с.
31 Симонова М. С. Кризис аграрной политики царизма накануне Первой русской революции. М. : Наука,
1987.255 с.
32 Зайончковский П. А. Российское самодержавие в конце XIX столетия (политическая реакция 80-х - нача
ла 90-х годов). М.: Мысль, 1970.444 с.
33 Либерман А. А. Состав института земских начальников//Вопросы истории. - 1976. -№8.-С. 201-204.
34 Герасименко Г. А. Борьба крестьян против столыпинской аграрной политики. Саратов : издательство Са
ратовского университета, 1985. 344 с.
См. : Боханов A. H. Император Александр Ш. М. : Русское слово, 1998. 511 с. ; Лукоянов И. В. Конец царствования Александра III : была ли альтернатива «контрреформам»? // Проблемы социально-экономической и политической истории России XIX-XX века. СПб.: Алетейя, 1999. С. 247-258 ; Политическая история : Россия - СССР - Российская Федерация : в 2 т. М. : ТЕРРА, 1996. Т. 1. Гл. 4. С. 175 - 227 ; Российские самодержцы, 1801-1917 гг. / А.Н. Боханов, Л.Г. Захарова, СВ. Мироненко и др. 2-е изд. М. : Междунар. отношения, 1994. С. 216-306.
16 Емельянов Н. А. Местное самоуправление : проблемы, поиски, решения. М. Тула: ТИГИМУС, 1997. 814 с 37 История государственного управления в России : Учебник / Болотина Н. Ю., Герасименко Г. А„ Гусев К. В. и др.; Под общ. ред. Р. Г. Пихои. М.: РАГС, 2001. 376 с.; История России. Народ и власть : Из лекций, прочитанных в рос. ун-тах : Учеб. для вузов. / Авт.: Л. В. Выскочков, А. Ю. Дворниченко, С. В. Ефимов и др. ; Сост. Ю. А. Сандулов. СПб. : Лань, 1997. 445 с. ; Черняк В. 3. История государственного и муниципального управления России: Учеб. для вузов. М.: РДЛ, 2001.527 с.
участковых начальников в русской деревне рубежа XIX-XX вв. до сих пор нет. Однако в современных исследованиях намечены новые подходы к оценке его деятельности в качестве проводника государственной политики. Так, исследователь крестьянской общины О. Г. Вронский38 акцентирует внимание на позитивном влиянии чиновников на упорядочение деятельности органов крестьянского самоуправления. Историком О. Н. Богатыревой39 проанализирован функционал земских начальников на материалах Вятской и Пермской губерний и сделан вывод о помощи института в адаптации крестьянского социума «к условиям пореформенной России, переживавшей форсированную модернизацию»40.
Деятельность института в качестве судебной инстанции, пришедшей на смену мировым установлениям, затрагивается в работе Ю. В. Щедриной4 .
Неугасающий интерес к аграрной истории способствует изучению различных сторон жизнедеятельности крестьянства. Так, В. Б. Безгиным42 подробно рассмотрен быт, хозяйственная деятельность, правовые воззрения крестьян конца Х1Х-начала XX вв., в том числе затронуты взаимоотношения с земским начальником. Т. В. Шатковская43 изучила правовой быт крестьян второй половины XIX века. Организация и деятельность волостных судов пореформенного периода основательно исследованы историком Л. И. Земцовым44, частично затрагивающим и реформу 1889 года.
Некоторые аспекты функционирования института земских начальников и его отдельных представителей в Воронежской губернии затронуты в трудах местных исследователей: В. Н. Фурсова45, М. Д. Карпачева46, А. Н.
Вронский О. Г. Крестьянская община на рубеже XIX-XX вв.: структура управления, поземельные отношения, правопорядок. М.; Тула: б/и, 1999. 153 с.
39 Богатырева О, Н. Эволюция системы местного управления в Вятской и Пермской губерниях (1861 - февраль 1917). Екатеринбург: Издательство Уральского университета, 2004.453 с. ,0 Там же. С. 388.
" Щедрина Ю. В. Суды российской провинции во второй половине ХГХ-начале XX вв. (на примере Курской губернии). Курск: издательство РОСИ, 2007. 159 с.
4 Безгин В. Б. Крестьянская повседневность (традиции конца XIX - начала XX века) / [отв. ред. проф. Э. М. Щагин]. М.; Тамбов : ПТУ, 2004.304 с.
Шатковсках Т. В. Правовой быт российских крестьян второй половины XIX века : автореферат дисс. ... канд. ист. наук : 07.00.02. Ростов-на-Дону, 2000. 30 с. Ее же. Закон и обычай в правовом быту второй половины XIXвека// Вопросы истории. -2000. -№ 11-12. -С. 96-105.
44 Земцов Л. И. Правовые основы и организация деятельности волостных судов в пореформенной России
(60-е - 80-е гг. XIX в.): дисс.... д-ра ист. наук : 07.00.02 : В 2 кн. Липецк, 2004. 461 с. Его же. Крестьянский
самосуд: правовые основы и деятельность волостных судов в пореформенной России (60-80-е гг. XIX в.).
Воронеж : Изд-во ВГУ, 2007.264 с
45 Фурсов В. H. Классовая борьба в деревне центрально-черноземных губерний пореформенной России. Во
ронеж : Издательство ВГУ, 1991.200 с.
6 Карпачев М. Д. Воронежская реформа в годы Столыпинской земельной реформы // Русская провинция : Сб. ст. / Сост. Р. В. Андреева. Воронеж : Центр. - Чернозем, кн. изд-во. Вып. 2. 1995. С. 5-24 ; Его же. Столыпинская реформа в Воронежской губернии : итоги и уроки аграрного реформирования // Общественная жизнь в Центральной России в XVI - начале XX вв. : Сборник научных трудов / Отв. ред. М. Д. Карпачев. Воронеж : Издательство Воронежского университета, 1995. С. 157-177 ; Его же. Столыпинская аграрная реформа в восприятии Воронежского крестьянства // Исторические записки.: науч. тр. ист. фах. / редкол.: А. 3. Винников (отв. ред.) [и др.]. Воронеж : Изд-во ВГУ, 1996. Вып. 1. С. 66-80.
Акиньшина . Причем благодаря двум последним историкам опубликован один из важных архивных документов48, используемый нами при исследовании взаимоотношений земских начальников Воронежской губернии с местным населением.
Значимым шагом на пути к объективной переоценке роли земских участковых начальников в крестьянской жизни и повседневности являются появившиеся в последнее время диссертационные исследования Н. А. Бузановой, изучившей функционирование института в Тамбовской губернии, М. М. Гурьянова, проанализировавшего деятельность земских начальников в Вятской губернии, А. В. Звонцовой, исследовавшей административно-судебные установления, действовавшие в Тульской губернии49. Авторы, на основе комплексного изучения материалов местных архивов, сходятся во мнении о неправомерности представлений о реставрации власти помещиков-крепостников в деревне с учреждением должности земского начальника, о значимой роли крестьянских руководителей в модернизационных процессах начала XX века, о превалировании субъективного фактора в деятельности института.
Однако, несмотря на проявление в последнее время определенного интереса к проблеме, функционирование института земских участковых начальников в русской деревне до сих пор остается мало освещенным. Отсутствие специальных работ, как в дореволюционной и советской, так и в современной историографии, посвященных рассмотрению сущности и результативности реформы местного управления императора Александра III, делает актуальным и обоснованным дальнейшее изучение проблемы с опорой на широкий круг архивных материалов, в том числе посредством исследования функционирования института земских начальников на локальном уровне.
Целью исследования является всестороннее изучение функционирования института земских участковых начальников как органа административного управления и суда в Воронежской губернии и его роли в крестьянской повседневности рубежа XIX-XX вв.
Реализация данной цели предусматривает решение следующих задач:
47 Акиньшин А. Н. Воронежское дворянство в лицах и судьбах : Историко-генеалогические очерки с приложением Перечня дворянских родов Воронежской губернии. Изд. 2-е, перераб. и доп. Воронеж : Центр духовного возрождения Черноземного края, 2009.432 с.
41 См.: Чернов A. M. Очерк последних беспорядков в ел. Евстратовке, Морозовкс и хут. Колбине Острогожского уезда, составленный на основании конфиденциального сообщения начальника Воронежского губернского жандармского управления, рапортов уездного исправника и личных моих бесед на месте с помощником начальника ВГЖУ и и.д. Острогожского прокурора / публ. и предисл. M. Д. Карпачева; коммент. А. Н. Акиньшина // Из истории Воронежского края : Сборник статей / Воронеж, гос. ун-т. Ист. фак. ; Редкол.: А. Н. Акиньшин (отв. ред.) и др. Вып. 7. 1998. С. 185-225.
49 Бузанова Н. А. Земские начальники Тамбовской губернии : 1889-1917 гг. : дисс. ... канд. ист. наук : 07.00.02. Тамбов, 2005. 212 с.; Гурьянов М. М. Институт земских начальников в конце XIX - начале XX вв. и его региональные особенности : дисс. ... канд. юрид. наук : 12.00.01. Киров, 2007. 202 с.; Звонцова А. В. Институт земских начальников в России в эпоху консервативной стабилизации и реформаторском процессе в 80-е гг. XIX в. - начале XX в.: по материалам Тульской губернии : дисс. ... канд. ист, наук : 07.00.02. Тула, 2006.286 с.
1. Проанализировать причины создания института земских начальников.
2. Проследить непосредственный ход введения и организации новых
административно - судебных учреждений.
3. Выяснить механизм комплектования и социальный состав корпуса земских
начальников.
4. Раскрыть административный и судебный функционал земских
начальников, а также эффективность реализации возложенных на них
полномочий.
-
Исследовать взаимодействие земских начальников с центральными, губернскими и уездными властями.
-
Охарактеризовать образ земского начальника в качестве одной из ключевых фигур провинциальной повседневности рубежа XIX-XX вв.
Методология исследования базируется на принципах научной объективности, историзма и системности. Принцип объективности дал возможность избежать политической и идеологической тенденциозности при анализе функционирования института земских участковых начальников в русской деревне конца Х1Х-начала XX вв. на основе совокупности достоверных фактов. Следование принципу историзма предопределило рассмотрение изучаемого предмета в связи с конкретно-историческими условиями его существования, что помогло избежать анахронизмов, модернизации и архаизации при исследовании деятельности института. Основываясь на принципе системности, мы рассматривали административно - судебные органы власти в качестве структурированной целостности, взятой во взаимодействии составляющих его элементов.
Основу исследования составили как общенаучные методы
исследования (анализ и синтез, индукция и дедукция, абстрагирование,
конкретизация) так и конкретно-исторические. В частности, при работе над
диссертацией применялся сравнительно-исторический метод, позволяющий
сопоставить деятельность крестьянских чиновников в различных регионах
Российской империи. Использование историке—генетического
(ретроспективного) метода способствовало не только выявлению причин возникновения института земских начальников, но и выяснению соотношения субъективного и объективного факторов в его функционировании. В исследовании активно применялся метод статистического анализа.
Источниковая база исследования представлена опубликованными и неопубликованными материалами. В качестве последних выступают архивные источники, содержащиеся в фондах государственных архивов: Российского государственного исторического архива (РГИА) и Государственного архива Воронежской области (ГАВО).
В первую очередь, при работе над диссертацией был исследован фонд земского отдела министерства внутренних дел Российской империи (РГИА. Ф. 1291), сосредотачивающий информацию о непосредственном введении института земских участковых начальников на местах, данные о составе
корпуса чиновников, сведения о фактической деятельности представителей института, наконец, материалы о неправомерных действиях отдельных земских начальников и их служебной ответственности.
Не менее важное внимание при сборе информации по проблеме исследования было уделено изучению фондов ГАВО. Так, фонд Воронежского губернского правления (Ф. И-2), содержащий формулярные списки о службе земских начальников губернии, наряду с фондом Воронежского дворянского депутатского собрания (Ф. И-29), укомплектованном делами о дворянском достоинстве жителей губернии, в том числе, служивших земскими начальниками, и фондом Воронежского губернского предводителя дворянства (Ф. И-30), включающим переписку о назначении крестьянских руководителей, позволяют получить сведения о социальном составе корпуса чиновников в Воронежской губернии, а именно, происхождении, возрасте, вероисповедании, уровне образования, имущественном цензе и служебной практике.
Фонд Канцелярии Воронежского губернатора (Ф. И-6) включает как данные о контингенте крестьянских руководителей и механизме комплектования института, так к материалы о фактической деятельности земских начальников в Воронежской губернии в качестве связующего звена между правительственной властью и населением. К тому же переписка, содержащаяся в фонде, позволяет судить о специфике взаимоотношений губернских властей с подведомственными чиновниками.
Информация о функционировании земских начальников в качестве органа административного управления содержится также в фондах: Воронежского губернского жандармского управления (Ф. И-1), Воронежского губернского присутствия по земским и городским делам (Ф. И-21), Воронежской губернской земской управы (Ф. И-20), Богучарской землеустроительной комиссии (Ф. И-85).
Фонды Коротоякского и Землянского уездных съездов (Ф. И-180 и Ф. И-32 соответственно) включают материалы о деятельности этих коллегиальных органов в качестве апелляционных инстанций для низших судов. Фонд Богучарского уездного съезда (Ф. И-23) содержит информацию о действиях земских начальников по реализации землеустроительных мероприятий.
К числу опубликованных источников по проблеме исследования относятся законодательные акты, справочные издания, материалы периодической печати и мемуарная литература.
В качестве наиболее значимых законодательных актов, касающихся изучаемого вопроса необходимо выделить «Положение о земских участковых начальниках» 12 июля 1889 года50, содержащее сведения о порядке комплектования, правах, обязанностях и ответственности чиновников, а также «Правила о производстве судебных дел,
Полное собрание законов Российской империи. Собрание 3-е. Т. 9. № 6196.
подведомственных земским начальникам и городским судьям», 29 декабря 1889 г.51, конкретизирующие их судебные полномочия. Данные документы с разъяснениями и комментариями, а также ссылками на указанные в законах статьи из прочих законодательных актов, неоднократно издавались официально и неофициально для облегчения деятельности крестьянских руководителей52.
В числе справочных изданий особое место занимает опубликованный министерством внутренних дел в 1903 году список должностных лиц крестьянских учреждений53, насыщенный информацией о социальном составе института земских начальников в 40 губерниях Российской империи, в том числе в Воронежской. К тому же Список содержит сведения о кадровых перестановках чиновников на локальном уровне.
Для воссоздания корпуса земских начальников Воронежской губернии в исследовании активно использовались Памятные книжки Воронежской губернии, в частности Адрес-календари лиц, служащих в губернии за 1891-1916 гг.54, с поименным составом крестьянских руководителей. О роли земских начальников в общественной жизни губернии, а также их
51 Полное собрание законов Российской империи. Собрание 3-е. Т. 9. № 64S3.
52 См. : Анастасьев А. К. Руководство по административным и судебным делам для земских начальников,
уездных съездов, волостных судов, сельских и волостных сходов : Законы 12 июля 1889 [и] 29 дек. 1889 г. Т.
1-2. Чернигов : тип. губ. правд., 1891.; Аристов И. Н. Волостной суд по закону 12 июля 1889 г. : Сб. узако
нений и распоряжений, относящихся к волостным судам, действующим в местностях, где учреждены зем
ские участковые начальники. Казань : тип. Г. М. Вечеслава, 1893. 121 с. ; Беэр В. А. Комментарий новых
провинциальных учреждений 12 июля 1889 года: Сост. применительно к решениям 2 и др. деп. Правитель
ствующего сената и циркуляров М-в вн. дел и юст. канд. прав, б. участковым мировым судьей уезд, и сто-
лич. съезда, гор. судьей и ныне зем. участковым нач. В. А. Беэр. Ч. 1-2. М.: Т-во тип. А.И. Мамонтова, 1894-
1896. ; Воронцов-Вельяминов И. А. Сборник законоположений о крестьянах для губерний, на кои распро
страняется действие положения о земских начальниках, со всеми дополнениями и правительственными
разъяснениями по 1-е июля 1890 года. Тула : тип. Губ. правд., 1890. 432 с.; Горемыкин И. Л. Свод узаконе
ний и распоряжений правительства Об устройстве сельского состояния и учреждений по крестьянским де
лам, с воспоследовавшими по ним разъяснениями, содержащимися в решениях Прав. Сената и в постанов
лениях и распоряжениях высших правительственных учреждений : в 2 т. СПб.: Тип. Д. В. Чичинадзе, 1898 ;
Законоположения о преобразовании местных крестьянских и судебных учреждений и правила о производст
ве судебных дел, подведомственных земским начальникам и городским судьям, с изложением узаконений,
на которые сделаны ссылки в «Законоположениях», с объяснениями Г. Вербловского : в 2 ч. 4. 1. Изд. не-
офиц. СПб.: Тип. M.M. Стасюлевича, 1890. 119с; Положение и правила о земских участковых начальни
ках, городских судьях и волостном суде. С дополнениями, разъяснениями и приложениями. Изд. неофиц.
СПб. : Типолитография В. Фрейман, 1890. 253 с. ; Чагин С. А. Правила об устройстве судебной части и о
производстве судебных дел в местностях, в которых введено Положение о земских участковых начальниках
и Временные правила о волостном суде : С извлеч. из циркуляров м-в юстиции и вн. дел и циркуляр, указов
общ. собр. Прав, сената, с примеч. составителя, выдержками из решений кассац. д-тов Прав, сената, а также
с прил. правил о части, поверенных : С подробным алф. и сравнительным указателями. 9-е изд. СПб.: Н.К.
Мартынов, 1915. 550 с. ; Шимановский М. В. Новый закон о преобразовании местных крестьянских учреж
дений и судебной части в Империи с изложением узаконений, на которые сделаны в нем ссылки. Одес
са: тип. "Одес. листка", 1889.149 с.
53 Список должностных лиц крестьянских учреждений в местностях, в коих введено в действие Положение о
земских участковых начальниках 12 июля 1889 г. Спб.: Типография М-ва внутренних дел, 1903.
54 Памятные книжки Воронежской губернии на 1892 - 1897, 1899 - 1916 гг. / издание Воронежского Губерн
ского Статистического Комитета. Воронеж, 1892 - 1916 гг. ; Адрес - календарь. Общая роспись начальст
вующих и прочих должностных лиц по всем управлениям в Российской империи на 1898 год : в 2 ч. СПб.:
В тип. Имп. акад. наук: Сенатская тип., 1898. ; Адрес - календарь Воронежской губернии на 1917 год /Изд.
Воронежского губ. статистического комитета. Воронеж : Типо-литография губ. правления, 1916.
взаимодействии с органами местного самоуправления позволяют судить Журналы Воронежского губернского земского собрания55.
Возникновение и функционирование института земских участковых начальников вызывало живой отклик на страницах дореволюционной печати. В данной связи критическое осмысление и использование в исследовании, как общероссийской (Вестник права, Журнал гражданского и уголовного права, Право, Вестник Европы, Правительственный вестник), так и местной (Воронежские губернские ведомости, Воронежский телеграф) периодики, содержащей статьи, очерки и заметки об отдельных земских начальниках и институте в целом, сведения о кадровых изменениях в составе института, способствовало воссозданию реальной картины деятельности чиновников в деревне рубежа XIX-XX вв.
Особую ценность для изучения вопроса представляет мемуарная литература. Так, перипетии борьбы вокруг проекта реформы местного управления и закона о земских начальниках, как в Государственном совете, так и за его кулисами, нашли отражение в дневнике А. А. Половцова56, воспоминаниях В. П. Мещерского57, Е. М. Фекотистова58, письмах К. П. Победоносцева59.
Несомненную значимость для исследования представляют мемуары министра финансов С. Ю. Витте60, управляющего земским отделом МВД В. И. Гурко61, Псковского губернатора князя Б. В. Васильчикова62. В качестве альтернативы мемуарам официальных должностных лиц, нами использованы воспоминания общественных деятелей - И. И. Петрункевича63, В. М. Хижнякова64, Д. Н. Шипова65.
Без сомнения обогащает исследование использование заметок, очерков и воспоминаний, оставленных самими земскими участковыми начальниками: Полтавской или Киевской губернии - Н. Д. Жеваховым66, Тамбовской
" Журналы Воронежского Губернского Земского Собрания : сессий 1S94-1895 гг. Воронеж : Тип. В. И. Исаева, 1894-1896.
36 Полоацов А. А. Дневник государственного секретаря А. А. Половцова : Т. 1-2 / под ред. П. А. Зайончков-ского. М.: Наука, 1966.
57 Мещерский В. II. Воспоминания. М.: Захаров, 2001. 688 с
58 Феоктистов Е. М. За кулисами политики и литературы, 1848-1896: Воспоминания. М.: Новости, 1991. 461
с.
5* Победоносцев К. П. Великая ложь нашего времени. М.: Русская книга, 1993. 638 с. Его же. Тайный правитель России: Письма и записки, 1866-1895. Статьи. Очерки. Воспоминания / К.П. Победоносцев и его корреспонденты ; Сост., авт. примеч. Т.Ф. Прокопов. М.: Русская книга, 2001. 618 с. Витте С. Ю. Воспоминания: в 3 т. / авт. предисл. А. Л. Сидоров. М.: Соцэкгиз, 1960.
61 Гурко В. И. Черты и силуэты прошлого : Правительство и общественность в царствование Николая II в
изображении современника/авт. предисл. Н. Соколов, А. Степанский. М,: Новое лит. обозрение, 2000. 810 с.
62 Васильчиков Б. В. Воспоминания / сост., предисл., примеч. Г.И. Васильчикова. М. ; Псков : Наше насле
дие : Псков, обл. тип., 2003.268 с.
65 Петрункевич И. И. Из записок общественного деятеля. Воспоминания // Архив русской революции. М. :
ТЕРРА, І99І-. Т. И. 1993. С. 5-467.
64 Хижняков В. M. Воспоминания земского деятеля. Петроград: Огни, 1916.251 с.
" Шипов Д. Н. Воспоминания и думы о пережитом. М.: РОССПЭН, 2007.678 с.
" Жевахов Н. Д. Письма земского начальника // Гражданин. - 1904. - № 11, 13, 18, 20,22,26, 33,34, 39, 45,
губернии - А. И. Новиковым , одной из северных губерний - В. Поливановым68, Тульской губернии - С. Л. Толстым69, вероятно Пермской губернии - В. Яновичем70. Служившие в разное время и в разных уголках страны чиновники описали разностороннюю деятельность крестьянского руководителя, нарисовав, таким образом, живую картину функционирования института земских начальников в Российской империи.
Для воссоздания портретов отдельных земских начальников и специфики функционирования института в Воронежской губернии использовались воспоминания Коротоякского уездного предводителя дворянства Л. М. Савелова71.
Таким образом, представленная источниковая база позволяет достигнуть поставленную цель и реализовать задачи исследования, а также дать объективную оценку функционирования института власти в лице земских участковых начальников в Российской империи конца ХГХ-начала XX вв.
Положения, выносимые на защиту:
-
Возникший в конце XIX века институт земских участковых начальников явился отражением назревшей необходимости в реформировании системы местного управления Российской империи, реализованной в рамках политики государственного патернализма.
-
Социальный состав института, включавший даже в центральных губерниях с сильными дворянскими корпорациями представителей разных сословий, свидетельствовал о чиновничье - бюрократическом, а не помещичье - дворянском характере должности.
-
Многообразие административных полномочий, возложенных на земских начальников, выдвигало на первый план не функцию «опеки» посредством вмешательства в функционирование крестьянского самоуправления, а деятельность в качестве связующего звена между властью и населением, проводника политики царского режима. Причем с ролью управленца - администратора институт справлялся вполне эффективно и имел значительный потенциал к моменту упразднения.
-
Объединение в руках земского начальника административных и судебных полномочий не оправдало себя на практике. Отсутствие юридического образования и должной практической подготовки у большинства чиновников, бесспорная загруженность управленческими обязанностями, а также большой объем ежегодно поступающих на производство гражданских и уголовных дел, отрицательно сказывались на качестве отправления правосудия.
" Новиков А. И. Записки земского начальника Александра Новикова. СПб.: Тип. М.М. Стасюлевича, 1899. 240 с.
и Поливанов В. Записки земского начальника // Русская мысль. - 1917. -№ 3-4, 5-6, 7-8,9-10. ю Толстой С. Л. Очерки былого / общ. ред. и примеч. Т. Н. Волковой; вступ, ст. Н. П. Пузина. Изд. 4-е, испр. и доп. Тула: Приок. кн. изд-во, 1975.477 с.
70 Янович В. Итоги шестилетия. Пермь: типо-литография губернского правления, 1902. 178 с. " Савелов Л. М. Из воспоминаний, 1892-1903 / Вступит, ст. А. Н. Акиньшина, О. Наумова. Воронеж: Петровский сквер, 1996.143 с.
-
Негативные стороны деятельности земских начальников, выражавшиеся в злоупотреблениях и превышении служебных полномочий, объясняются, в первую очередь, отсутствием должного надзора со стороны контролирующих инстанций всех уровней.
-
Значимое влияние на характер функционирования института, а, следовательно, образ земского начальника в глазах населения и общественности оказывал личностный, субъективный фактор. Впрочем, несмотря на противоположные оценки чиновника, именно он являлся олицетворением государственной власти в крестьянской повседневности позднеимперского периода.
Научная новизна исследования. В работе предпринята попытка
всестороннего анализа функционирования института земских участковых
начальников как органа власти с обширными административными и
судебными полномочиями в отношении крестьянского населения. Впервые
изучается порядок комплектования, социальный состав,
эволюционировавший функционал земских начальников, их взаимоотношения с органами власти и подведомственным населением в Воронежской губернии. Впервые сделана попытка восстановить поименный состав контингента земских начальников Воронежской губернии с указанием времени службы каждого должностного лица. В исследовании впервые в научный оборот вводится целый ряд неопубликованных ранее источников, в частности, архивных материалов, содержащихся в фондах РГИА и ГАВО.
Практическая значимость диссертации заключается в возможности привлечения ее материалов для подготовки обобщающих трудов по истории Российской империи конца Х1Х-начала XX вв., аграрной истории России, истории Воронежского края. Положения и выводы исследования могут стать основой учебных пособий по истории развития органов местного управления, а также их взаимодействия с органами местного самоуправления. Результаты работы могут быть использованы при разработке лекционных и элективных курсов для средней или высшей школы.
Апробация работы. Основные положения и результаты диссертационного исследования были успешно представлены широкой аудитории в рамках работы научных конференций студентов, аспирантов и преподавателей в Воронежском государственном педагогическом университете в 2007-2010 гг., областной научно-практической краеведческой конференции (Воронеж, ноябрь 2008 г.), а также изложены в 8 научных публикациях. Диссертация обсуждалась и была одобрена на заседании кафедры отечественной истории нового и новейшего времени Воронежского государственного педагогического университета.
Структура работы обусловлена задачами настоящего исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.
Механизм формирования корпуса земских начальников
Подобные доводы привел губернский комитет при решении разделить Павловский уезд, площадью в 3387 кв. верст, с населением в 86 958 душ м.п., включающим 19 волостей и 57 сельских обществ на 5 участков четыре из которых при населении в 17-20 тыс. жителей м.п. заключили в себе от 3 до 5 волостей с расстоянием в 40-60 верст между наиболее отдаленными поселениями, а пятый - г. Павловск и 2 волости, с общим населением в 10-тыс. жителей. Уездный же комитет, принимая во внимание, что кроме г. Павловска в уезде еще пять значительных поселений с городским характером, предполагал выделение 6 участков земских начальников и одного участка городского судьи!40.
Подверглись существенной,ревизии мнения? Нижнедевицкого и Бирючен-ского уездных комитетов. Первый предполагал разделить, уезд площадью в 3268-кв.верст и с населением в 77 900 душ м.п., главным занятием которого является земледелие и скотоводство, на 6 земских участков, в состав каждого из которых вошло бы от 7 до 37 сельских обществ с населением от 10 до 18 тыс. жителей м.п. Губернский комитет нашел в данном предложении несоблюдение норм, указанных министерством внутренних дел (только один участок включал 3 волости, остальные - по 2), а также увеличение количества новых должностных лиц крестьянских учреждений по сравнению с числом прежних мировых судей (4) и непременных членов-(І). В итоге, было утверждено всего 4 земских участка, состоящих из 3-4 волостей, с населением от 16 до 21 тыс. душ м.п. и наибольшем расстоянии между отдаленными поселениями в 45 верст141.
Также заметно было скорректировано предположение Бирюченского комитета - из проектируемых 7 земских участков и 1 городского (с выделением г. Бирюча) губернский комитет оставил лишь 5, находя, что сведения уездного комитета о количестве населения в волостях несколько преувеличены. В частности, взамен предложенного деления Бирюченского уезда площадью 3769 кв.верст и населением, насчитывающим 109 066 жителей м.п., 23 волости и 213 сельских обществ, на 7 участков, состоящих из 2-4 волостей, с населением от 9 до 19 тыс. жителей м.п. и расстоянием между отдаленными поселениями в 50 верст, было предложено деление на 5 участков, четыре из которых состояли бы из 4-6 волостей, с населением от 15 до 19 тыс. жителей м.п. при расстоянии между наиболее отдаленными поселениями в 60 верст, с включением в 5-ый участок г. Бирюча и трех волостей, с населением в 13 тыс. жителей142.
При обсуждении предположений Землянского уездного комитета возникли разногласия. Так, меньшинство членов губернского комитета одобрило предлагаемое деление Землянского уезда:, площадью в 3820 кв.верст, с населением в 96 тыс. жителей м.п. на 6 земских участков, с отнесением к первому - г. Землянска. Однако большинство высказалось против подобного мнения, аргументируя тем, что при одинаковых условиях характера населения, его деятельности И быта, уезды с большим или равным населением и пространством, как Бирюченский, Валуйский, Павловский разделены всего на 5 участков, к тому же на данный момент в уезде 4 мировых судьи и один непременный член уездного по крестьянским делам присутствия. Таким образом, было принято решение о разделении Землянского уезда на 5 участков, включающих по 3-4 волости с населением от 16 до 20 тыс. душ м.п143.
Наконец, в заседании Воронежского временного губернского комитета 26 октября 1890 года, рассматривались предложения Задонского и Богучарского уездных комитетов.
Наименее обширный и многолюдный в губернии Задонский уезд: на пространстве 2179 кв. верст проживает 58 тыс. жителей м.п., составляющих 198
РГИА. Ф. 1291. Оп. 32. Д. 4. Л. 160-161. Там же. Л. 161 об. - 162 об. сельских обществ в 12 волостях, предполагалось разделить на 4 земских участка с выделением г. Задонска в отдельный участок городского судьи. Губернский комитет согласился с таким количеством участков, однако предположил образовать участок из г. Задонска и одной волости, а в состав остальных 3-х включить от 3 до 4 волостей с 15-22 тыс. жителей м.п. и наибольшим расстоя л г- 144 нием между отдаленными поселениями в 45 верст .
Определенные дебаты вызвало обсуждение проекта Богучарского уездного комитета, который учитывая, что Богучарский уезд является самым обширным по пространству (8061 кв.верста) и населению (163 тыс. жителей м.п.), включает 30 волостей и 184 сельских общества, предложил разделить его на 10 земских участков. Губернский комитет, однако, нашел, что 1) подобное деление неудобно в административном отношении, вследствие несовпадения границ земских участков с границами полицейских станов, что может неблагоприятно отразиться1 на успешности и быстроте деятельности как становых приставов, так и земских начальников; 2) в видах сбережения средств Государственного Казначейства и при отсутствии сложных тяжебных дел у населения, было бы возможным ограничиться меньшим количеством участков, учитывая, что на данный момент в уезде 5 мировых судей и 2 непременных члена уездного по крестьянским делам присутствия. В результате, было предложено разделить уезд на 8 участков с 3-6 волостями и 16-20 тыс. жителей м.п., при наибольшем расстоянии между отдаленными поселениями в 75 верст145.
Социальный состав института земских начальников
Для того, чтобы было проще пополнять ряды земских начальников представителями поместного дворянства, привлечь в деревню молодежь, по новому закону 1904 года был понижен служебный ценз до одного года вместо трех, причем в число должностей, дающих право на назначение земским начальником, включены должности городского судьи, председателя земской управы, председателя губернской управы по делам земского хозяйства, непременного члена губернского присутствия, председателя уездного съезда, комиссара или чиновника по крестьянским делам, крестьянского начальника и кандидата на должность земского начальника290. Был понижен возрастной ценз (до 21 года) для местных дворян, получивших высшее образование и имеющих имущественный и служебный цензы; был в два раза понижен имущественный ценз для кандидатов из местных дворян, получивших среднее образование; наконец, для кандидатов из местных дворян было отменено требование состоять в гражданских или военных чинах291.
Подобные корректировки, отнюдь не означали ослабления контроля МВД за социальным составом института и подготовкой претендентов. Уже закон 1904 года для создания некоего резерва, из которого можно было комплектовать корпус имеющих практику земских начальников, устанавливал при губернских присутствиях и уездных съездах кандидатов, определяемых на срок не свыше 5 лет из лиц, получивших среднее или высшее образование и имеющих сословный и имущественный1 ценз, установленный для земских начальников. Министерство также продолжало отказывать в утверждении претендентов, не имеющих должной теоретической или практической подготовки. В сентябре
1904 года министр не согласился на назначение представленного Воронежским губернатором потомственного дворянина, землевладельца Валуйского уезда надворного советника Василия Житкова. Он окончил лишь прогимназию и, проходя службу писцом Дворянской Опеки и судебным приставом Воронежского окружного суда, по мнению главы МВД, «едва ли мог приобрести познания и опытность для занятия должности земского начальника»292. А 16 февраля
1905 года министр не изъявил согласия на назначение земским начальником 3 участка Павловского уезда Михаила Тушнева, как не окончившего гимназию и не занимавшего должностей по 6-7 статьям Положения293.
В 1908 году губернаторам был разослан циркуляр от 23 января за №6 «Об устройстве испытаний на местах лицам, назначаемым на должность земского участкового начальника»294. МВД было вынуждено признать не только недостаток кандидатов для замещения вакантных должностей («ряды местного землевладельческого класса значительно поредели»), но и невысокий уровень их подготовки («даже земские начальники, соответствующие всем формальным требованиям закона, оказывались нередко не на высоте своего положения»). Факт слабого знакомства назначаемых на должности земских начальников лиц с крестьянскими узаконениями, а также невозможность подготовить значитель1 ного числа кандидатов при губернских присутствиях, заставили министерство, возглавляемое П. А. Столыпиным, обратиться к мысли о производстве испытаний для лиц, назначаемых на должности земских участковых начальников. Подобная практика, установленная изначально при Земском отделе, должна была распространиться на все губернские присутствия, при которых испытания предполагалось проводить не менее 4-х раз в год. Министерством была выработана программа испытаний, целью которых являлась «основательная проверка осведомленности испытуемого в узаконениях и правилах, относящихся до деятельности земского начальника, а равно удостоверение в знакомстве экзаменующихся с расположением законодательных постановлений в Своде законов и местонахождением отдельных, наиболее важных статей закона» . Программа действительно была довольно содержательной и требовала от испытуемого не только усвоения собственно Положения 12 июля и Правил 29 декабря 1889 г. и их дальнейших дополнений, но и пространных теоретических знаний о крестьянском самоуправлении и основных его элементах, о специфике крестьянского землепользования и правилах землеустройства.
К этим испытаниям допускались только лица, обладающие необходимым по закону цензом, включая состоящих кандидатами на должность по закону 19 апреля 1904 г. В циркуляре также оговаривалось, что не каждый выдержавший экзамен, безусловно; готов к занятию ответственной должности, вследствие чего губернаторам предлагалось командировать этих лиц в камеру одного из земских начальников для практического ознакомления с делом и техникой производства.
Реальную картину реализации циркуляра рисует в своих воспоминаниях земский начальник одной из северных губерний Владимир Поливанов, державший в 1910 году экзамен при Земском отделе. Он, имевший высшее юридическое образование, отмечал, что вместе с двумя юристами и корнетом, был подвергнут «весьма строгому экзамену» 296. Причем «корнет провалился и был с позором изгнан; одного юриста признали не вполне подготовленным и пред 297 -г-г ложили явиться еще раз» , и лишь двоих, включая Поливанова, поздравили с успехом. А вот 2-х недельные практические занятия в одном из делопроиз-водств, ведавших крестьянским управлением всей Сибири, сводившиеся к чисто канцелярской работе, были совершенно бесполезны при подготовке к должности земского начальника.
Эволюция административных полномочий земских начальников
Относительно поземельного устройства сельских обывателей, земские начальники выполняли функции мировых посредников по: выкупу крестьянами их усадебной оседлости и приобретению в собственность полевых угодий; свидетельствованию добровольных сделок по обмену и разграничению земель между помещиками и крестьянами-собственниками; участию в размежевании общих дач; проверке и свидетельствованию приговоров, связанных с разделом земли и распределением выкупных платежей412.
Помимо этого, земские начальники должны были разрешать земельные споры, возникающие как между крестьянами и бывшими помещиками, так и в собственно крестьянской среде; руководить переселением крестьян на казенные земли, санкционировать семейные разделы и общинные переделы.
В каждом из этих вопросов земский начальник выступал не только как формальный администратор, но и как лицо, вынужденное непосредственно вникать в каждый отдельный случай. Ведь нередко в земельных спорах чиновник находился, словно между молотом и наковальней, пытаясь быть справедливым и решить вопрос полюбовно. Так, земский начальник 4 участка Валуйского уезда Воронежской губернии Н. А. Цейдлер, сам не желая того, еще больше подлил масла в огонь в конфликте между Кукуевским и Знаменским сельскими обществами. Суть дела была такова. Из-за несправедливого межевания земель между двумя обществами, у знаменцев оказалась лучшая земля, тогда как ос новной надел кукуевцев составлял мел. В результате, жители с. Кукуевки на протяжении 20 лет ожидали возвращения принадлежащей им по праву земли413. Земский начальник Цейдлер, рассмотрев дело, засвидетельствовал несправедливость передела, по сути, разрешив кукуевцам засевать спорную землю, что ими и было сделано осенью 1891 года. Однако, весной 1892 года, знаменцы землю эту пересеяли яровыми хлебами тоже с разрешения Цейдлера, убедившегося, что ожиданиям его о полюбовном разделе земли между спорными обществами не суждено осуществиться. Вслед за этим, возмущенные кукуевцы сняли посевы знаменцев 1 . Таким образом, продолжавшийся в течение нескольких лет земельный конфликт, при определенном содействии земского начальника, перерос в открытое противостояние.
О попытках земского начальника помочь в земельном вопросе повествует другой факт. Поверенный крестьянских обществ Шестаковской волости 1 земского участка Павловского уезда Воронежской губернии Масленников за успешное ведение дела с Лосевским обществом о размежевании общей Лосевской дачи должен был получить в качестве гонорара в 7-летнюю аренду отмежеванные в пользу шестаковцев угодья. Однако, установленная указом Сената 1901 года неизменность границ, сняла с крестьян данные бывшему поверенному обязательства. Тем не менее, Масленников; ссылаясь на факт исключения из Шес-таковских хуторов 113 душ бывших лосевских крестьян, однако умалчивая факт включения взамен 173 душ, предъявил к шестаковцам судебный иск более чем на 4 тыс. рублей. Земский начальник участка П. И; Адамов, «ввиду беспомощности крестьян», негласно предписал Шестаковскому волостному правлению внести в удостоверение сведениям включенных душах. А затем, на основе своей прежней практики в качестве судебного кандидата, дал крестьянским уполномоченным «точные и ясные письменные заметки о том, что им нужно говорить на суде». В результате окружной суд отказал Масленникову в иске415.
Особого подхода требовал и переселенческий вопрос. В соответствии с законом 13 июля 1889 г. земские начальники утверждали ходоков и выдавали желающим переселиться проходные свидетельства.
В делопроизводстве земских участковых начальников Воронежской губернии переселенческие дела занимали небольшой процент. В период с 1908 по 1910 гг. у 67 чиновников в производстве находилось всего 610 подобного рода дел416. Однако в 1911 году количество переселенческих дел увеличилось до 2924, вследствие поддержки правительством курса на переселение из малоземельной Европейской России, проявившемся, в том числе в предписании земским начальникам беспрепятственно выдавать ходаческие свидетельства417.
Внимательного отношения требовали вопросы о семейных разделах, регулируемые законом 18 марта 1886 года. В руках земского начальника, от которого зависело утверждение приговора общества, оказалась судьба большинства семейных разделов. Высокопоставленный чиновник отмечал, что на практике крестьяне обращались за разрешением семейного раздела, прежде всего, не к «миру», а к земскому начальнику, и только с его согласия начинали дело418. И здесь от личного усмотрения крестьянского руководителя зависело, будет ли он следовать правительственному курсу на пресечение дроблений крестьянских хозяйств, ведущих за собой их разорение, либо, сознавая уже фактическое разделение имущества, санкционирует его или закроет на него глаза.
Отношения земских начальников с местным населением, их общественная и политическая деятельность
Интересную картину подобной ревизии описал в своих воспоминаниях земский начальник Поливанов, на вопрос которого о том, в какой последовательности будет происходить проверка, председатель уездного съезда (в недворянских губерниях он заменял уездного предводителя) воскликнул: «Да что же! Вы никак и в самом деле думаете, что я Вас ревизовать собираюсь! Велено HC\f проревизовать, ну, я и приехал, а я и так знаю, что у Вас все хорошо!» . Таким образом, бумажный характер был свойственным местным ревизиям любого уровня.
По большей части, отношения земских начальников с уездными предводителями характеризовались не только доброжелательностью, но и активной поддержкой. Находясь в определенной степени зависимости друг от друга, в то же время, являясь представителями местной администрации, а порой и единой дворянской корпорации, они старались действовать в одном направлении. Случай, произошедший в Богучарском уезде Воронежской губернии, ярко подтверждает данную мысль. 19 апреля 1901 года в Воронежском губернском присутствии слушалось дело о неявке земских начальников Богучарского уезда в судебные заседания уездного съезда, назначенные на 21, 22, и 23 декабря 1900 года. Несмотря на предъявленные каждым чиновником правдоподобные объяснения, действительным поводом для забастовки послужила ссора уездного члена окружного суда Попова и уездного предводителя дворянства Прутченко. Земские начальники потребовали от Попова принесения публичных извинений главе уезда, однако представитель судебного ведомства на уступки не пошел. В качестве меры воздействия на Попова земские начальники устроили демарш, приведший, между прочим, к тому, что 73 судебных дела остались не разобранными, а 150 вызванных к слушаниям человек прибыли зря707.
Несмотря на сильное влияние местного предводителя дворянства на подбор состава института земских начальников, нельзя говорить о полной зависимости от него крестьянских руководителей. Ведь, как было показано выше, утверждения чиновников могли происходить и в обход мнения предводителя. К тому же главы уездов с учреждением земских начальников чувствовали, что их безграничное влияние в уезде несколько потеснилось. Поэтому предпринимали попытки вернуть себе былое положение, в том числе добиваясь получения некоторых полномочий крестьянских руководителей. 28 февраля 1896 года в особом совещании предводителей дворянства Воронежской губернии обсуждался вопрос о необходимости представить предводителям право подвергать крестьянское население наказаниям по 61 и 62 статьям Положения о земских началь-никах . Данный вопрос был поднят по инициативе руководителя Коротояк-ского уезда, высказавшего в письме Воронежскому губернатору в сентябре 1895 года мысль о том, что при столкновении с неблагонадежностью должностных лиц крестьянского общественного управления или неисполнением его законных распоряжений, уездный предводитель не вправе немедленно подвергать виновного наказанию, что подрывает его авторитет в глазах населения. По мнению Коротоякского уездного главы, попытки прибегнуть к предложениям земским начальникам о наложении взысканий, также могли привести к умалению авторитета предводителя709.
Естественно между представителями уездной администрации и руководителями крестьянского общественного управления возникали конфликты. Впрочем, открытого противостояния и те, и другие старались избегать. Поскольку их развитие неминуемо сказывалось на условиях службы участковых начальников. Глава 2 земского участка Богучарского уезда Воронежской губернии Н. В. Ахшарумов, прослужив в участке порядка 5 лет, а в губернии в целом около восьми с половиной, в 1902 году, признав нежелательным оставаться на службе в Богучарском уезде, подал докладную о переводе в другую губернию . Вероятно, это произошло именно в результате конфликта с уездным предводителем дворянства, желавшим пристроить на службу местного дворянина Николая Афанасьевича Тарарыкова. Конфликт все же удалось если не преодолеть, то сгладить, поскольку Ахшарумов остался на прежнем месте.
Уездный предводитель дворянства (в губерниях, где происходили дворянские выборы) возглавлял уездный съезд, наиболее близкую к земским начальникам контролирующую инстанцию. В съезд ежегодно предоставлялись земскими начальниками отчеты об их деятельности. Помимо этого коллегиальный орган разрешал жалобы на административные постановления и судебные решения земских начальников. Деятельность судебного присутствия съезда освещена нами выше. Административное присутствие составляли все земские начальники, уездный исправник и председатель уездной земской управы. Словом, жалобы на постановления земских начальников рассматривали сами земские начальники. Следствием такого положения вещей являлось беспрекословное утверждение съездом представлений последних. По утверждению Новикова, «желая быть полновластным у себя, очевидно, каждый исполнит желание соседа, даже если съезд недружный»711. Да и вообще критиковать своего коллегу было, по меньшей мере, неприлично, особенно учитывая, что многие земские начальники были связаны не только дружескими отношениями, но и родственными узами. Аршеневские, Решетовы, Харкеевичи, Троцкие, Стрижев-ские, Марины, Куликовские, Люденгаузен Вольф, Пацевичи - это далеко не полный перечень фамилий, несколько представителей каждой из которых одновременно служили земскими начальниками в Воронежской губернии (см. Приложение 1). Словом, функция контроля уездным съездом, осуществлялась по большей части формально, а неправомерные постановления земских начальников вступали в силу.
