Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Таможенная служба РФ в условиях реформирования системы органов государственного управления.
1. Структура, функции, нормативно-правовая база деятельности таможенных органов. 29
2. Кадровое обеспечение, материально-техническое оснащение и социальное развитие таможенной службы РФ. 76
Глава II. Роль таможенной службы в реализации государственной политики обеспечения экономической безопасности и развитии таможенной интеграции со странами СНГ.
1. Основные направления деятельности таможенной службы по обеспечению экономической безопасности РФ . 125
2. Интеграция таможенной службы в рамках СНГ. 164
Заключение 200
Источники и литература 216
- Структура, функции, нормативно-правовая база деятельности таможенных органов.
- Кадровое обеспечение, материально-техническое оснащение и социальное развитие таможенной службы РФ.
- Основные направления деятельности таможенной службы по обеспечению экономической безопасности РФ
Введение к работе
Актуальность темы исследования: Кардинальные изменения в общественно-политической и экономической жизни Российской Федерации (РФ) 90-ых годов XX века, открытие границ, переход экономики к рыночным отношениям, либерализация внешней торговли и сложившаяся в связи с этим принципиально новая система государственного регулирования внешнеэкономической деятельности неизбежно привели к трансформации основных принципов ведения таможенной политики страны. Таможенная политика является частью внутренней и внешней политикой страны. В ее основе лежат функции государственной защиты торговли, регулирования ввоза и вывоза товаров, содействие конкурентоспособности национального производителя, стимулирование создания и развития новых производств. Если говорить о ее конечной цели, то это — оживление экономики и финансов страны.
Высшее руководство суверенной России было поставлено перед необходимостью в чрезвычайно короткие исторические сроки радикальным образом пересмотреть практически все основные политические и стратегические установки в данной сфере. Это потребовало внести значительные изменения в существовавшие ранее представления о целях, средствах и способах внешнеторгового регулирования, отказаться от прежних принципов обеспечения экономической безопасности государства, изменить характер таможенного дела.
Столь масштабные изменения поставили вопрос о необходимости реформирования как всей государственно-административной системы, так и одной из ее основных составляющих - таможенной службы, включающей в себя всю совокупность таможенных органов, непосредственно участвующих в реализации таможенного дела. Именно от состояния и возможностей таможенной службы зависит результативность мер, принимаемых государством в области таможенной политики. Занимая одну из ключевых позиций в системе
федеральных органов исполнительной власти, она является важным элементом хозяйственной и торговой деятельности государства. Таможенная служба призвана регулировать внешнюю торговлю, обеспечивать наполняемость бюджета, пресекать контрабанду товаров, оружия и наркотиков, обеспечивая тем самым экономическую безопасность страны.
Каждый период развития таможенной службы России соответствовал определенному уровню экономики и потребностям государства. Например, развитие фритредерских тенденций в»: XV-XVII веках в качестве основной задачи таможенной, службы, ставило пополнение казны, а введение протекционистских тарифов в 1724, 1822, 1891 и 1903гг. определило защиту национального производства как прерогативу дальнейшей таможенной политики. Отказ от рыночной экономики и переход к монополии внешней торговли свел роль таможенной службы в основном к решению контрольно-регистрационных задач- поскольку внешнеторговая деятельность государства проводилась централизованно, на разрешительной основе. Переход же экономики России к рыночным отношениям существенно повысил роль и, значение таможенной службы.
Следует отметить, что фактически строительство таможенной службы суверенной; России началось еще до распада Советского Союза. После августовского кризиса 1991 года происходил набиравший все большие темпы демонтаж союзных политических и государственных структур, в том числе и таможенного ведомства СССР. В этих условиях перед российским, руководством встала задача по созданию своей независимой таможенной службы, призванной обеспечить экономические основы суверенитета и государственною безопасности Российской Федерации. Поворотным событием в создании таможенной службы России явилось образование 25 октября; 1991 года Государственного таможенного комитета РСФСР. Именно его можно считать органом, ставшим основой для создания таможенного ведомства суверенной России. Перед Государственным таможенным комитетом стояла
непростая задача. Переход России к рыночным отношениям вызвал необходимость создания принципиально новой системы таможенных органов.
Ситуация обострялась и в силу других обстоятельств. После распада -СССР большая часть действующих таможен осталась за границей республики. Там же остались многие квалифицированные сотрудники. Необходимо также отметить и тот факт, что у руководителей таможенной службы, как и у руководства страны в целом, на тот период времени не было ни знаний, ни навыков в организации ведомства, отвечающего совершенно новым задачам. От правильного и взвешенного решения данной проблемы зависели не только роль и место России в международном сообществе, ее способность влиять на обстановку в мире как великой державы, прежде всего, в сфере торговли. Создание эффективной таможенной службы оказывало влияние и на дальнейшее развитие страны, возможные темпы выхода из экономического кризиса, являлось одной из предпосылок для успешного проведения в жизнь широкого комплекса политических и экономических реформ.
На протяжении 90-х годов прошлого века в крайне неблагоприятных социально-экономических условиях происходило формирование российской государственно-политической системы, предпринимались усилия по созданию одного из важнейших ее звеньев — таможенной службы.
Исследование данной проблемы представляется чрезвычайно важным, учитывая роль таможенной службы в государственном механизме, политической и социально-экономической жизни современной России. С другой стороны, на сегодняшний день отсутствуют комплексные исследования по этой теме, которые позволяли бы составить достаточно полное представление о процессе становления и развития во времени данного ведомства. Настоящее исследование является фактически первой в отечественной историографии попыткой анализа деятельности российского руководства в области создания таможенной службы и формирования государственной политики в сфере таможенного дела.
Тема представляется актуальной не только с научной точки зрения. По нашему мнению, изучение указанной проблемы необходимо также для лучшего понимания истоков сегодняшнего состояния таможенной службы и оценки перспектив ее дальнейшего развития. Оно позволяет обобщить результаты развития таможенной службы за истекший период, что имеет непосредственное практическое значение для дальнейшего совершенствования деятельности государства в данной сфере.
Объектом диссертационного исследования является таможенная служба РФ как важнейшее звено в системе федеральных органов исполнительной власти.
Предметом исследования стали структура и функции таможенной службы, нормативно-правовая база ее деятельности, кадровое обеспечение, материально-техническое оснащение и социальное развитие ведомства, а также основные направления деятельности таможенной службы по обеспечению экономической безопасности РФ и развитию сотрудничества на постсоветском пространстве со странами СНГ.
Хронологические рамки исследования определяются периодом 1991 -1997 гг. Начальная временная граница определена фактом создания 25 октября 1991 года Государственного таможенного комитета РСФСР, ставшего в дальнейшем основой для создания таможенной службы суверенной России.
Завершающий рубеж исследования обусловлен началом нового этапа реформирования таможенной службы, который начался в конце 1997 г. В соответствии с Приказом ГТК РФ № 677 от 10 ноября 1997 года в целях практической реализации Федеральной целевой программы развития таможенной службы РФ на 1996 - 1997 годы и на период до 2000 года, принятой постановлением Правительства РФ № 1052 от 1 сентября 1996 года, предусматривалось апробирование ее положений на примере конкретного таможенного органа. Речь идет о Западном таможенном управлении. Научные и практические результаты данного эксперимента позволили создать новые программы для всех региональных таможенных управлений и таможен и
развернуть деятельность по их реализации. Суть модернизации лаконично изложил Председатель ГТК России в 1991-1998 годах А. С. Круглов. Она состояла в том, чтобы, не ломая созданного, безусловно, выполняя задание по формированию федерального бюджета, одновременно создавать таможенную службу XXI века: современную, хорошо оснащенную, технологическую, управляемую и высоко эффективную, которая определяется* как «служба для торговли».2
Одним из основополагающих направлений модернизации таможенного' ведомства было внедрение информационных технологий. Во всех звеньях таможенных органов внедрялся программный комплекс аналитической обработки данных «Аналитика» и «Асто-Анализ» и штатный комплекс сквозного автоматизированного таможенного контроля. Ввод данных программ способствовал переходу таможенной службы на качественно новый уровень осуществления таможенного контроля, выражающегося в системе управления рисками, а не в осуществлении тотального надзора за ввозом определенного вида товара участником внешнеэкономической деятельности. Внедрялась новая компьютерная технология контроля за оформлением товаров с применением карнета АТА. В целях повышения достоверности декларирования и таможенного оформления была создана система информационной и программной поддержки таможенных брокеров и участников внешнеэкономической деятельности.
Большое внимание в рамках модернизации уделялось развитию инфраструктуры. Таможенные органы обеспечивались необходимыми производственно - складскими помещениями в соответствии с объемами производимых работ.
Существенным изменениям подверглась и нормативно-правовая база. Для устранения существующих правовых коллизий изменения были внесены в Таможенный кодекс РФ, Закон «О таможенном тарифе». Были отменены
1 Архив ФТС РФ, ф. ГТК РФ, оп. 1, д. 1090, л. 40.
2 Там же, д. 876, л. 36.
приказы, распоряжения, указания ГТК России, противоречащие действующему законодательству.
Эти шаги положили начало существенной трансформации таможенной службы РФ, переводя ее постепенно на новый этап развития.
Осуществляемые мероприятия способствовали ускорению
внешнеторговых операций на 20%, обеспечивали прозрачность таможенной системы, сокращали правонарушения среди участников внешнеэкономической деятельности и таможенников.1 Ускорение внешнеторговых операций, в свою> очередь, существенно экономило издержки импортеров, связанных с перемещением товаров через таможенную границу, и приносило дополнительный вклад в бюджет государства за счет взимаемых таможенных платежей. Модернизация, экспериментальной площадкой которой стало Западное таможенной управление, вывела таможенное ведомство России, на один уровень с западными коллегами, что укрепляло роль- страны в развитии внешней торговли и способствовало диалогу о вступлении РФ во Всемирную торговую организацию.
Территориальные рамки исследования определяются территорией РСФСР в составе СССР' и^ в границах суверенного государства — Россия — Российская Федерация. Данные изменения территориальных границ связаны с распадом СССР в декабре 1991г. и появлением суверенного государства - РФ. При этом, как уже отмечалось выше, процесс создания независимой^ таможенной службы начался еще в рамках существования СССР, когда 25 октября 1991 г. был создан ГТК РСФСР, ставший основой для формирования независимой таможенной службы страны.
Степень научной изученности темы.
Историографические источники, в которых в той или иной степени затрагиваются различные аспекты указанной проблемы, разнообразны по видам. Однако литература, непосредственно относящаяся к заявленной теме, крайне немногочисленна. Следует отметить, что на сегодняшний день
1 История таможенного дела и политики России. - М., 2004. - С. 448.
практически отсутствуют работы, позволяющие составить полное представление о процессе становления и развития таможенной службы РФ. Всю литературу, вьывленную по данной проблеме, можно разделить на три группы по следующим тематическим направлениям:
В первую группу включаются работы общего характера, рассматривающие общеполитическую и экономическую ситуацию при распаде СССР и в России. В этих трудах отражены сложные процессы трансформации общественно-политического и экономического строя, формирования новой системы государственных органов исполнительной власти. Упоминается в них и таможенная служба. Однако отдельные сюжеты, относящиеся к истории ее создания, носят чисто информативный характер.1 Так, В. A. May отмечает, что за годы проведения экономических реформ в России существенно повысилась фискальная значимость внешней торговли. Автор приходит к выводу, что рост собираемости таможенных пошлин стал возможным, в том числе, благодаря совершенствованию нормативно-правовой базы и системы таможенного контроля.
Косвенно затронута тема таможенной службы и в труде Е. Т. Гайдара. Автор отмечает, что в первом полугодии 1991г. все республики, кроме России, ввели таможни на своих границах, чтобы ограничить вывоз товаров соседям, в частности, в Россию. Таможни работали в одну сторону - вывозить товары в Россию было нельзя, ввозить оттуда можно. Данная ситуация еще раз говорит нам о том, насколько велика была потребность в формировании российского таможенного ведомства. В 1991 году данный вопрос являлся одним из важнейших для обеспечения национальной и экономической безопасности страны.
Ко второй группе относятся исследования, посвященные таможенной службе и таможенной политике. Они были разделены автором на следующие
1 May В. А. Экономика переходного периода. - М., 2003. - 831 с; Согрин В. В. Политическая история современной России 1985 - 2001: от Горбачева до Путина. - М., 2001 - 260 с; Гайдар Е. Т. Гибель империи. Уроки для современной России - М., 2007. - 448 с; Коржихина Т. П., Сенин А. С. История российской государственности. - М., 1995 - 347 с; Современная политическая история (1985-1999 гг.), Т. 1. Хроника и аналитика; История России в новейшее время (1945-2001) —М., 2001. —507 с. и др.
подгруппы: исторические работы, исследования экономического характера, труды по правовым вопросам.
Наиболее обширной является первая подгруппа, в которую вошли работы, рассматривающие таможенную службу и таможенную политику на протяжении продолжительного времени, а также исследования, посвященные современному этапу развития данных институтов.1
Важной для» нашего исследования представляется работа Ю. Г. Кисловского, в которой прослеживается^ весь путь, пройденный российской-таможенной службой — от ее истоков- до сегодняшних дней. В ней анализируются объективные процессы таможенного дела, его связь с развитием экономики и внешней торговли. Одна глава книги посвящена современному периоду в развитии таможенного ведомства. Автором делается важный вывод о необходимости реформирования таможенного ведомства суверенной России. По его мнению, служба не сможет справляться с возложенными на нее задачами без совершенствования процессов администрирования. В основе данных процессов должны лежать новые подходы в управлении* таможенной службой; а также развитие и совершенствование новых технологий и системы материального обеспечения.
Однако круг очерченных автором вопросов исследования, степень их решения далеко не исчерпывают сущность и содержание этой важной и в то же время сложной проблемы. Так, в работе не рассматривается' влияние таможенной политики на становление таможенной- службы РФ. Автором не в» полной, мере был освещен один из наиболее насущных вопросов развития* таможенного ведомства — формирование кадрового корпуса.
В работе Н. М. Блинова впервые в научный оборот вводится определение таможенной политики. Под ней автор понимает систему государственных экономических и таможенно - правовых мер по регулированию внешней
'Кисловский 10. Г. История таможни государства Российского. - М., 1995. - 287 с; Контрабанда: История и современность. - М., 1996. - 426 с; Блинов Н. М. Таможенная политика России Х-ХХ вв. - М., 1997. - 270 с; Проектирование таможенной политики - М., 2001. - 327 с; Современная таможенная служба и таможенники России (1991 -2001 гг.) - М., 2002. - 344 с, и др. 2 Кисловский Ю. Г. История таможни государства Российского. - М., 1995.-287 с.
торговли, защите экономических интересов страны и решению- фискальных задач. Это определение стало общепринятым в научных работах и учебной литературе по данной тематике.1
В книге предпринимается попытка рассмотреть эволюцию таможенной политики России на протяжении Х-ХХ веков. В работе дан сравнительный анализ таможенной политики прошлого и настоящего, показаны истоки зарождения таможенных формальностей. Особое внимание уделяется вопросам взаимоотношений между государствами на современном этапе и выполнению ими принятых на себя обязательств в рамках достигнутых договоренностей, договоров, программ, касающихся деятельности таможенных служб.
В своей работе автор приходит к правомерному выводу о том, что
таможенная политика в суверенной России ограничивалась по существу лишь
фискальной функцией. Данная тенденция являлась негативной, поскольку была
направлена не на развитие внешнеэкономических связей с другими
государствами и развитие внутреннего производства, а подразумевала
получение как можно большего количества денежных средств за счет сбора
таможенных пошлин с импорта и экспорта товаров. В этих условиях
таможенная политика не в состоянии была осуществлять защитные функции
экономическими средствами, опиралась преимущественно на
административные методы, что, в свою очередь, оставляло за таможенной службой роль барьера, а не регулятора внешней торговли и тормозило ее развитие.
Важной работой для нашего исследования является и коллективная монография, вышедшая под редакцией А.С. Круглова." Авторы стремились рассмотреть в историческом аспекте деятельность таможенных учреждений по борьбе с контрабандой. Опираясь на законодательные документы, им удалось доказать действенность государственных законов, направленных на пресечение незаконного вывоза и ввоза товаров, а главное — показать взаимосвязь
1 Блинов Н. M. Таможенная политика России Х-ХХ вв. - М., 1997. - 270 с.
2 Контрабанда: История и современность. - М., 1996.-426 с.
контрабандной деятельности с состоянием экономики и направленностью таможенной политики, проводимой государством в тот или иной период времени. На основе статистических данных прослеживается номенклатура контрабанды, методы, используемые контрабандистами. В книге также затронута проблема основных источников контрабанды в условиях перехода' к рыночной экономике в 90-е гг.
На основе анализа имеющихся данных о контрабандных потоках товаров, а также временных периодах их роста и снижения, авторы.пришли к выводу о том, что одним из важнейших факторов борьбы с ее ростом является тарифная-политика, проводимая государством. Так, было установлено, что повышение таможенной пошлины более чем на 30% от стоимости товара, влечет увеличение контрабанды. Поэтому, подчеркивается в работе, для снижения данного вида преступления, необходимо устанавливать более умеренные-тарифы в отношении ввозимых и вывозимых товаров.
Можно согласиться, что данный фактор действительно является важным для обеспечения экономической безопасности государства. Однако, необходимо' отметить, что несмотря на умеренную тарифную политику, проводимую руководством страны, рост контрабанды в суверенной России с 1991 по 1997 годы достигал беспрецедентных размеров. Основной причиной этому послужила недостаточная защищенность внешних границ. По мнению автора диссертации, именно решение данного вопроса являлось, основополагающим для предотвращения- дальнейшего роста незаконного перемещения товаров-через таможенную границу.
Особый интерес представляет вышедший в 2002 году коллективный труд под редакцией Л. А. Лозбенко.1 Опираясь на нормативно-правовые документы, а также на собственный опыт работы в таможенных органах, коллектив авторов' впервые в отечественной историографии предпринял попытку комплексного исследования проблемы создания и развития таможенной службы РФ. В книге
1 Современная таможенная служба и таможенники России (1991-2001гг.) - М., 2002. - 344 с.
рассматриваются такие вопросы, как у4306 таможенных органов в формировании доходов федерального бюджета, модернизация ведомства, ведение статистики, взаимодействие таможенных органов с федеральными и региональными органами исполнительной власти, кадровый корпус. Значительное место в книге отведено проблеме автоматизации таможенной деятельности.
Данная работа представляет интерес для нашего исследования с точки зрения обширной фактической информации, касающейся вопросов формирования структуры ведомства, преемственности зарубежного опыта в подготовке кадрового состава. При этом в ней не сделано конкретных выводов о состоянии кадрового обеспечения, не дана оценка ведущемуся статистическому учету, степени его разработки, не указаны потери федерального бюджета в связи с пробелами, имеющимися в нормативно-правовой базе.
Ко второй подгруппе историографических источников были отнесены исследования экономического характера. ! Изучение данных работ позволило произвести более глубокую оценку процессов развития таможенной службы, понять необходимость действий, которые предпринимались как высшим руководящим составом страны, так и руководством таможенной службы в формировании ведомства и проанализировать эффективность принятых решений.
Роли таможенной инфраструктуры в организации и развитии таможенного дела посвящена книга А. Н. Мячина.2 Она содержит информацию об этапах создания пунктов пропуска, терминалов, зон таможенного контроля. Исследуя данное направление, автор приходит к выводу, что недостатки,
'Л. Н. Мячин Развитие таможенного дела. - М., 1995. - 130 с; Листопад А. Д. Финансовая деятельность таможенных органов РФ - М., 1996. - 142 с; Шамахов В. Л. Таможенная система, как фактор экономического роста страны - Спб., 2000. - 234 с; Ванин М. В. Повышение эффективности управления таможенной службой России: автореф. дис. ... канд. экон. наук. - М., 2000. — 19 с; Кухаренко В. Б. Управление модернизацией таможенной службы. - М., 2000. - 347 с; Алиев А. А. Таможенное дело и развитие мировой экономики. - М., 2004. - 240 с; Алексеев С. И. Таможенная служба как институт развития и обеспечения безопасности экономики страны: автореф. дис. ... канд. экон. наук. - М., 2005.-26 с, и др. 2 А. Н. Мячин Развитие таможенного дела. - М., 1995. - 130 с.
связанные с налаживанием инфраструктуры, приводили к потерям государственного бюджета в виде недобора таможенных платежей. По нашему мнению, данное положение является обоснованным. Однако следует отметить, что данная проблема является по своей сути объективной. Создание полноценной инфраструктуры таможенных органов является дорогостоящим и длительным процессом. В данной ситуации необходимо учитывать то обстоятельство, что РФ начала этот процесс практически с нуля, поскольку большая часть таможенных объектов осталась на территории бывших республик СССР.
Для исследования нашей темы представляет интерес и работа А. Д. Листопада.1 Она посвящена вопросам создания и функционирования механизма бюджетного планирования финансовой деятельности таможенных органов и таможенных учреждений РФ. Автором исследуется система и технология финансирования, ведомства, которые позволяли направлять большие финансовые средства на развитие инфраструктуры, материально-технической и социальной базы таможенных органов РФ в условиях падения объема производства и инфляционного роста цен.
Особого внимания заслуживает монография В. А. Шамахова.2 Автор раскрывает особенности развития таможенной системы в рыночных условиях и формулирует основные направления ее развития. В работе затрагивается вопрос зависимости таможенной системы от проводимой государством экономической политики. Повышение роли фискальной функции потребовало от таможенных органов совершенствования процедур взимания таможенных платежей и усиления контроля за их поступлением в федеральный бюджет. Расширение криминализации вызвало необходимость укрепления правоохранительных функций таможенных органов, а развитие компьютерных технологий позволило создать Единую автоматизированную информационную систему. В. А. Шамахов приходит к выводу о необходимости перехода к
Листопад Л. Д. Финансовая деятельность таможенных органов РФ - М., 1996. - 142 с. 2 Шамахов В. А. Таможенная система, как фактор экономического роста страны - Спб., 2000.-234 с.
высшему уровню таможенной деятельности — «создание таможни для участника внешнеэкономической деятельности».
Большое внимание в работе уделено созданию околотаможенной сферы в лице таможенных брокеров, таможенных перевозчиков, таможенных складов, складов временного хранения. Автор отмечает, что специфика работы таможенных органов усложняет процесс их совершенствования и требует непрерывной разработки долгосрочных прогнозов развития таможенного дела, предвосхищения наиболее вероятных событий, которые могут появиться в прогнозируемый период и повлиять на качественное состояние таможенной системы.
Определенный интерес для исследования нашей темы представляет монография В. Б. Кухаренко. Она посвящена анализу комплекса проблем, связанных с управлением модернизации таможенной службы РФ. Следует отметить, что данная тема стала особо актуальной, ввиду готовящегося вступления России во Всемирную торговую организацию. Автором разработаны некоторые научно-теоретические и методические вопросы управления модернизацией таможенной службой, сделан научно обоснованный выбор приоритетных направлений и этапов модернизации, осуществлена практическая разработка целевых комплексных программ и стратегий управления.
Необходимо отметить, что ВТО не раз положительно отзывалась о развитии таможенной службы РФ и унификации законодательства в соответствии с международными стандартами регулирования внешней торговли, что может свидетельствовать об эффективности работы на этом направлении.
В диссертации М. В. Ванина также рассматривается вопрос повышения эффективности управления таможенной службы. При этом, если В. Б. Кухаренко затрагивает международной аспект необходимости проведения
1 Кухаренко В. Б. Управление модернизацией таможенной службы. — М., 2000. — 347 с.
2 Ванин М. В. Повышение эффективности управления таможенной службой России: автореф. дис. ... канд.
экон. наук. - M., 2000.- 19 с.
модернизации, то в этой работе выделяются внутренние причины — рост контрабанды, связанный с несовершенством законодательства, плохой обустроенностью внешней границы, недостаточной оснащенностью таможенной службы при росте участников внешнеэкономической деятельности. Автор приходит к выводу, что таможенному ведомству необходимо опираться не на формальное ужесточение таможенного контроля, а создавать современные таможенные технологии и осваивать новые методы управления. Он предлагает вводить в таможенную систему международные стандарты управления качеством продукции и услуг в виде систем стандартов ИСО серии 9000, которые позволят повысить также качество организации в целом, ее взаимодействия с окружающим миром.
Общие вопросы, связанные с организацией таможенного дела и таможенных служб в разных государствах, в том числе и в России; рассматриваются в работе А. А. Алиева.1 Особое внимание в ней уделяется роли таможенных барьеров в эпоху глобализации и либерализации мировой торговли. Автор приходит к выводу, что таможенное дело на современном этапе становится способом отстаивания национального суверенитета, защиты от экспансии иностранных конкурентов, играет исключительно важную роль.в развитии мировой экономики. При этом А. А. Алиев обращает внимание на основную ошибку, которую допустили страны СНГ при переходе на режим либерализации внешней торговли, а именно: приступили к рыночным преобразованиям с минимальными импортными пошлинами.
Можно согласиться с автором, что снижение таможенных пошлин и открытие границ насытило импортной продукцией внутренние рынки стран СНГ, в том числе, России. Однако стоит отметить, что введение высоких протекционистских пошлин на данную продукцию могло лишить население этих стран жизненно необходимых продуктов. По нашему мнению, в рассматриваемой ситуации необходимо было разрабатывать тариф с учетом мощностей отечественных производителей, а именно: повысить, вплоть до
1 Алиев А. А. Таможенное дело и развитие мировой экономики. - М., 2004. - 240 с.
протекционистских, пошлины на те товары, которые производятся в стране и уменьшить на ту продукцию, которая не производится и в ближайшее время не планируется к выпуску. Стоит отметить, что Россия пошла по этому пути, однако сложности, связанные с таможенной инфраструктурой, кадрами и правовой базой, привели к невозможности наладить жесткий таможенный контроль за перемещением товаров на протяжении нескольких лет.
В третью подгруппу историографических источников были отнесены труды по правовым вопросам: монографии, статьи, диссертационные исследования.1 Данные работы являются особенно актуальными, поскольку дают не только информацию об имеющейся нормативно-правовой базе, но и выявляют те правовые недостатки, с которыми столкнулась таможенная служба-при реализации поставленных перед ней задач. Важно отметить, что именно1 правовой- фундамент определял дальнейшие пути развития и совершенствования ведомства. Законодательная база таможенной службы формировалась в новых условиях развития рыночной экономики практически с нуля. Для- ее формирования и проработки требовалось продолжительное время. Отсутствие законодательной базы привело к созданию огромного количества подзаконных актов, некоторые из которых противоречили законам, что осложняло осуществление внешнеэкономической деятельности, а также порождало злоупотребления как со стороны, коммерческих организаций, так и со стороны работников таможенных органов.
В ряду данных работ следует выделить, прежде всего, исследование Б. Н. Габричидзе и В. Е. Зобова, которое является, по сути, первой попыткой анализа нормативно-правовой базы деятельности таможенной службы с момента ее создания и до 1993 года. 2 Важным для настоящего диссертационного исследования представляется разработка Габричидзе и Зобовым таких понятий как таможенная система, система таможенного управления, таможенная служба, экономическая безопасность, таможенная граница.
1 Габричидзе Б. Н. Таможенная служба в РФ. - М., 1993.-207 с; Кулешов И. В. Служба в таможенных органах
- особый вид государственной службы: автореф. дне. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 1999. - 28 с;
Таможенный союз стран Евразийского экономического сообщества. - М., 2003. - 486 с. и др.
2 Габричидзе Б. Н. Таможенная служба в РФ. - М., 1993. - 207 с.
Сравнительный анализ некоторых положений таможенных кодексов, принятых в СССР в 1991 и в России в 1993 гг., позволил авторам констатировать, что, в кодексе 1993 года были устранены следующие недостатки, свойственные аналогичному документу 1991г.: разрешительная система ведения внешнеэкономической деятельности; отсутствие экономических таможенных режимов, касающихся вопросов^ ремонта импортируемого товара, экспорта сырья, предназначенного для его переработки, возможности минимизации пошлин при временном ввозе оборудования.
Представляет интерес для исследования нашей темы и специальная работа авторского коллектива, посвященная интеграционным процессам России? в рамках Евразийского экономического сообщества. В одном из разделов книги затрагиваются вопросы создания Таможенного союза с Белоруссией, Казахстаном и Киргизией, правовые механизмы их интеграции, а также реализация норм международных договоров. Особое внимание уделено имеющейся нормативно-правовой базе, ставшей основой для таможенной интеграции указанных государств в 1995 году. При этом следует отметить, что в книге практически не затронуты вопросы взаимодействия государств в рамках зоны свободной торговли и Таможенного союза, не выделены причины создания данных объединений, а также проблемы, с которыми столкнулись страны в ходе интеграционных процессов, послужившие причиной приостановления действий в данном направлении.
Третью группу историографических источников представляет публицистическая литература.2 Следует отметить, что таможенная служба,
1 Таможенный союз стран Евразийского экономического сообщества. - М., 2003. - 486 с.
2Т. Короткова Российская таможня будет жить по своему закону // Коммерсант-Daily. - 1992. - № 4. С. 7; В. Бардин Таможенный кодекс все-таки принят // Коммерсант-Daily. - 1993. - №114. С. 11-12; Российский транзит через Литву по-прежнему остается проблемой в отношениях двух стран // Красная звезда. - 1994. — № 131. С. 3;
B. Литовкин Таможня отлавливает оружие и наркотики, а ей хочется зарабатывать // Известия. — 1994. — 8 окт. —
C. 4 - 5; Андреев И Война милиции с таможней на руку мафии // Известия. — 1994. - № 251. С. 2; Р. Артемьев
Чего ждать от власти // Коммерсант-Daily. - 1995. - № 98. С. 1,2.; Корольков И. Когда таможня не дает добро //
Известия. — 1995. - № 172. С. 5.; Ульянова Ю. Кто разберется с таможней? // Известия. - 1996. - 1 нояб. - № 207.
С 8.; Т. Мухина ВЧК - это крик бессилия // Эксперт. - 1996. - № 45. С. 13-14.; В. Яков За что повысили
министра МВД? // Известия. - 1997. - 2 мая. С. 6.; Н. Стародымов Таможня дает добро // Красная звезда. - 1997.
- № 262. С. 7.; В. Матяш - Куда ж теперь идти солдату...// Красная звезда. - 1996. - № 274. С. 4., и др.
через которую проходили огромные финансовые потоки, всегда была объектом пристального внимания. Самыми животрепещущими темами были — борьба в высших эшелонов власти за ведомственный контроль над таможенной службой, предоставление льгот различным организациям и фондам, а также коррупция в рядах таможенников.
Наиболее интересными сюжетами, обсуждавшимися в СМИ; были споры между министерством финансов и министерством внутренних дел о ведомственной принадлежности таможенной службы. Стоит отметить, что мировая практика идет по пути передачи таможенной службы финансовым органам, поскольку основной задачей их деятельности является взимание денежных средств (таможенных пошлин) в доход федерального бюджета, контролируемого Минфином. По нашему мнению, данный подход является наиболее целесообразным, исходя из тех задач, которые были поставлены. перед таможенными органами. Правоохранительная функция в данном аспекте является важной, но не превалирующей. Это можно проследить, в том числе и по количеству управлений и отделов в структуре органов таможни. Количество экономических подразделений значительно превышает правоохранительный блок. Однако, в России данное ведомство в ходе аппаратной борьбы было передано под контроль министра внутренних дел А. Куликова. Это было сделано в ходе процесса централизации силовых структур в России і для улучшения борьбы с преступностью.
В публицистической литературе часто поднималась и проблема предоставления таможенных льгот отдельным организациям, в частности, Российскому фонду инвалидов войны в Афганистане и Национальному фонду спорта. Данные фонды были образованы под лозунгами помощи войнам афганцам и развитию спорта в стране. Авторами статей отмечается, что эти организации нередко являлись прикрытием для создания огромных состояний
*В. Яков За что повысили министра МВД? // Известия. - 1997. - 2 мая. С. 6.
небольшой группы лиц. Фонды разворовывались, их контракты зачастую перекупались криминальными структурами.1
В целом, подводя итоги анализа историографии по теме исследования, отметим, что история развития таможенной службы РФ в новых политических и социально-экономических условиях продолжает оставаться малоизученной. Вопросы, связанные с созданием и развитием таможенной службы в 90-е гг. XX в. изучены явно недостаточно. В более глубоком анализе нуждается не только механизм формирования таможенной службы Российской Федерации, но и механизм ее функционирования, а также место таможенного ведомства в системе органов государственного управления, вопросах обеспечения экономической безопасности государства, его влияние на развитие государства, а также складывающиеся взаимоотношения между таможенными службами на постсоветском пространстве.
Источниковая база исследования. Диссертация написана на основе анализа как опубликованных, так и архивных материалов. Все имеющиеся в нашем распоряжении источники можно разделить на несколько групп.
К первой группе источников следует отнести различного рода нормативно-правовые акты. Среди них особую ценность для изучения» темы представляют следующие виды документов: Указы Президента РФ, законьъРФ, закрепляющие основополагающие принципы функционирования таможенной службы, международные соглашения по вопросам создания таможенных органов и организации таможенного контроля; постановления Правительства РФ по вопросам организации работы таможенной службы; приказы ГТК России и др.2 Эта группа источников позволила проследить правовую составляющую'
1 В. Матяш - Куда ж теперь идти солдату...// Красная звезда. - 1996. - № 274. С. 4.
Таможенный кодекс РФ // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ.- 1993.- № 31.- ст. 1224.; О таможенном тарифе // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ .- 1993.- № 23.-ст. 821.; О валютном регулировании и валютном контроле // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ.- 1992.- № 45.- ст. 2542.; О службе в таможенных органах Российской Федерации // Собр. законодательства Рос. Федерации.- 1997.- № 30.- ст. 3586.; О государственной границе Российской Федерации // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ.- 1993.- № 17.- ст. 594.; О создании зоны свободной торговли // Бюллетень международных договоров. - 1994. - № 9.; Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. - 1991.- № 34. - ст. 1140.; О Государственном таможенном комитете РСФСР // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. - 1991. -№44.-ст. 1479. и др.
процесса становления и развития таможенной службы, а также осветить вопросы, связанные с обеспечением данной службой экономической безопасности государства и таможенной интеграции на постсоветском пространстве.
Вторая группа источников, занимающая особое место^ представлена материалами из фонда Государственного таможенного комитета РФ, хранящимися в Архиве Федеральной таможенной службы Российской Федерации.1 Эти документы являются продуктом деятельности ГТК России и других министерств и ведомств РФ, игравших важную роль в, создании и организации деятельности таможенной службы РФ.
Данная группа источников достаточно разнообразна по происхождению, форме и содержанию, что обуславливает необходимость ее внутренней классификации:
1) материалы, связанные с деятельностью КоллегииГТК России (решения^ Коллегии, аналитические справки к заседаниям, протоколы и стенограммы заседаний). Они представляют особую ценность при изучении темы, поскольку на Коллегии обсуждались основополагающие вопросы развития таможенной-службы РФ: обеспечение соблюдения законодательства о таможенном деле, совершенствование средств таможенного регулирования торгово-экономических отношений; своевременное и полное взимание таможенных пошлин, совершенствование форм и методов, таможенного контроля, борьба с контрабандой, ведение таможенной статистики, содействие в осуществлении мер, направленных на защиту интересов потребителей ввозимых товаров, содействие развитию внешнеэкономических связей республики, подбор, расстановка, подготовка и переподготовка кадров, повышение их персональной ответственности, улучшение условий труда работников таможенных органов, обеспечение координации и эффективного взаимодействия национальных таможенных органов членов СНГ, обеспечение участия республики в сотрудничестве на межгосударственном уровне по вопросам таможенного дела.
' Архив ФТС РФ, Ф. ГТК РФ.
В заседаниях Коллегии принимали участие представители Администрации Президента РФ, Правительства РФ, руководящий состав ГТК России, представители таможенных управлений и таможен, что позволяет посмотреть на настроения и желаемые тенденции развития таможенной службы в верховных органах власти, центральном аппарате ГТК России, на местах. Исследование данных документов в совокупности с другими источниками позволяет увидеть степень эффективности принимавшихся решений и практику их претворения в жизнь;
2) переписка между министерствами и ведомствами РФ, касающаяся
вопросов таможенного дела, письма руководителей управлений и отделов ГТК
России, руководителей региональных таможенных управлений, таможен. В
данных документах можно увидеть систематизированный анализ некоторых
направлений деятельности таможенных органов. Помимо этого, в некоторых
документах анализировались пробелы и недостатки в работе таможенных
органов, выдвигались предложения по улучшению их деятельности;
3) поручения Президента, Правительства РФ, Председателя ГТК России,
касающиеся различных вопросов организации таможенного дела, создания
таможенных органов, пунктов пропуска, перемещения товаров через
таможенную границу РФ, предоставления или непредоставления таможенных
льгот отдельным участникам внешнеэкономической деятельности;
4) локальные акты отдельных подразделений таможенной службы,
касающиеся вопросов финансовой отчетности и делопроизводства. К данным
документам относятся штатные расписания таможенной службы, положения об-
управлениях, отделах.
Необходимо отметить, что многие документы из данного источника вводятся в научный оборот впервые.
Третья группа источников включает в себя материалы периодических изданий, в которых освещалась работа таможенной службы РФ, содержались статистические данные, характеризующие отдельные аспекты ее деятельности, сведения об определенных пробелах и недостатках в работе таможенных
органов. Эти источники позволили более полно конкретизировать развитие процессов, протекавших в таможенной службе. При этом стоит отметить, что таможенная служба, через которую проходили огромные денежные потоки, связанные с импортными и экспортными операциями, часто являлась местом столкновения интересов влиятельных групп, что не могло не отразиться на информации, публикуемой в периодических изданиях. Данное обстоятельство требовало подойти к данной группе источников> максимально внимательно, чтобы определить и использовать в работе только достоверные сведения.1
Четвертая группа источников — мемуарная литература, написанная-руководящими сотрудниками таможенных органов и обогатившая отдельные аспекты исследуемой темы. Особый интерес для нашего' исследования' представляют прежде всего воспоминания А. С. Круглова, занимавшего пост Председателя ГТК России с 1991 по 1998 год и работа коллектива авторов во главе с первым заместителем ГТК России с 1991 по 1996 год В. Фі Крутиковым. В данных изданиях содержатся дополнительные факты о процессе создания таможенных органов, скупо отраженные в других источниках. Мемуары позволяют глубже понять проблемы, с которыми сталкивались руководители таможенного ведомства при осуществлении тех или иных планов, а также воссоздать атмосферу, царившую в то время в системе таможенных органов. При этом мемуарная литература содержит не только факты, но и первичный анализ прошедших событий. Однако субъективный характер мемуарных источников заставлял автора диссертации стремиться к тщательному сопоставлению сведений, содержащихся в различных источниках и отбору бесспорно объективной информации.
Таким образом, на основе анализа используемых в работе документов и материалов, можно сделать вывод, что для исследования проблемы становления и развития таможенной службы в РФ имеется необходимое
1 В диссертационной работе были использованы материалы следующих журналов и газет: «Таможенная
статистика внешней торговли РФ», «Таможенные ведомости», «Московский комсомолец», «Комсомольская
правда», «Российская газета».
2 Круглов Л. С. О любви, дружбе и таможенной службе. - М., 2001. - 230 с; Таможня на переломном этапе.
Воспоминания современников. - М., 2007. - 223 с.
количество различных источников. Их комплексное изучение позволяет раскрыть проблематику исследования и решить поставленные задачи.
Цель и задачи исследования. Основная цель исследования — разработка целостного представления о ходе строительства таможенной службы РФ в условиях формирования новых органов государственной власти в суверенной России, о ее месте в системе федеральных органов исполнительной власти; выявление роли данного ведомства в обеспечении экономической безопасности России и развитии интеграционных связей со странами СНГ.
Для достижения указанной цели определены следующие задачи:
- рассмотреть предпосылки возникновения российской таможенной
службы в конкретно-исторической обстановке — уточнить и развернуть
обстоятельства и причины ее создания;
раскрыть функции и полномочия всех звеньев таможенной службы в соответствии с законодательной базой, регламентирующей их деятельность;
показать внутреннюю организацию и структуру таможенной службы, изменения, происходившие в ней во времени, а также причины данных изменений;
проанализировать кадровую политику таможенной службы, а также причины ее изменений;
исследовать вопросы материально-технического оснащения и социального обеспечения работников данного ведомства;
- раскрыть основные направления деятельности таможенной службы по
обеспечению экономической безопасности страны;
- проанализировать процесс развития таможенной интеграции со
странами СНГ.
Методологическую основу диссертационной работы составляют базовые принципы современной исторической науки, прежде всего историзма, объективности, системности, а также сравнительного анализа. Принцип историзма предполагает исследование исторических процессов и событий в их
взаимосвязи и развитии. Принцип объективности ориентирует на всесторонний анализ и достоверную оценку исторических фактов.
В исследовании использован комплекс общеисторических методов. В соответствии с проблемно-хронологическим методом события описывались во временной последовательности. Анализ архивных источников и литературы, а также обобщение и сопоставление фактического материала позволили использовать сравнительно-исторический метод. Историко-генетический метод позволил не только выявить конкретные причины реконструкции таможенной системы, проследить развитие международного сотрудничества в сфере таможенной интеграции и участие в нем России, но и показать важнейшие причинно-следственные связи этого процесса, закономерности и результаты его развития. Историко-системный метод позволил рассмотреть строительство таможенной службы в тесной взаимосвязи с другими проблемами исторического развития страны в тот период: распад СССР, экономический кризис в суверенной России.
Диссертация базируется на широком круге понятий, среди которых присутствуют не только исторические, но и юридические, социологические, экономические, составляющие единый понятийный аппарат общественных наук.
Научная новизна исследования. Проведенная работа отражает интерес современной исторической науки к проблеме обеспечения экономической безопасности страны, которая во многом зависит от эффективного функционирования таможенной службы. Настоящее исследование является* фактически первой попыткой в отечественной историографии дать анализ деятельности российского руководства в области создания данного ведомства и формирования государственной политики в сфере таможенного дела.
Комплексный подход, учитывающий развитие внутриполитической ситуации в стране, эволюцию взглядов высшего политического руководства, а также руководителей таможенного ведомства к определению пути развития и стратегических задач таможенной службы, позволяет отразить специфику и
основные направления развития таможенной службы в рассматриваемый период.
Впервые с использованием новых и малоизученных документов подробно исследуются предпосылки создания таможенной службы РФ, анализируются структура данного ведомства, функции и полномочия основных его звеньев. При этом особое внимание уделяется тем аспектам проблемы, которые до сих пор оставались в тени, а именно, показу изменений, происходивших в таможенной службе, а также причин этих изменений.
Новым для отечественной историографии является рассмотрение особенностей становления аппарата управления таможенной^ службы, его функционально-структурных реквизитов, нормативно-правовой базы, анализ порядка рассмотрения вопросов, а также регламента работы высших органов таможенной службы.
В диссертации* исследуются сюжеты, восполняющие неизвестные* ранее-страницы процесса формирования кадровой политики таможенной службы, ее материально-технического оснащения и социального развития. В частности, формирование высшей школы таможенной службы, которую закончил автор, создание таможенной авиации и морского флота, источники и размеры финансирования данных процессов.
В работе в той мере, насколько это позволяли имеющиеся источники, воссоздается картина, раскрывающая основные направлениями деятельности таможенной службы по обеспечению экономической безопасности страны и развитию таможенной интеграции со странами СНГ. При этом впервые предпринимается попытка оценить степень эффективности мер, принимавшихся руководством страны и таможенной службы по реализации данных направлений.
Исследование производится на основе широкого комплекса как архивных, так и опубликованных документов, использовавшихся ранее лишь частично и привлекавшихся для решения иных задач. Многие материалы,
прежде всего, относящиеся к работе Коллегии ГТК России, впервые в отечественной историографии вводятся в научный оборот. Положения, выносимые на защиту:
Эффективность деятельности таможенной службы напрямую зависела от правильного и быстрого формирования структуры и инфраструктуры таможенных органов, а также законодательной' базы, которые явились фундаментом организации процессов таможенного дела в- суверенной России;
Развитие нормативно-правовой» базы- позволило организовать инфраструктуру таможенных органов на границах РФ, а также устранить пробелы и бреши, позволявшие совершать правонарушения и преступления в сфере внешнеэкономической деятельности;
Совершенствование кадровой- политики, создание Российской таможенной академии, повышение статуса таможенника дали возможность сформировать полноценный кадровый корпус таможенной службы;
Развитие материально-технического и социального обеспечения таможенного ведомства тормозилось отсутствием должного финансирования из государственного бюджета, что потребовало значительных денежных вливаний из доходов таможенной службы;
Основными направления деятельности таможенной службы по выявлению внутренних и внешних резервов для обеспечения экономической безопасности государства являлись: организация процедуры внутреннего таможенного транзита и валютного контроля, таможенного оформления и контроля таможенной стоимости, борьба с таможенными правонарушениями и преступлениями;
Необходимый для России процесс таможенной интеграции со странами СНГ был приостановлен после создания таможенного союза, ввиду выявления большого количества трудно устранимых вопросов и невыполнения странами-участниками достигнутых договоренностей.
Практическая значимость результатов исследования заключается в возможности их использования при изучении истории таможенной службы в России, и, в более широком контексте — особенностей деятельности государства в рыночных условиях, в эпоху либерализации внешней торговли.
Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке лекционных и семинарских занятий, учебных пособий по курсу отечественной истории. Основные положения и выводы исследования могут использоваться для разработки специальных курсов по истории таможенного дела и таможенной службы России. Некоторые данные исследования могут быть информативными для работников таможенных органов и сферы государственного управления.
Апробация результатов исследования. Диссертация была обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры истории Российского государства факультета государственного управления Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова. Основные положения работы отражены в трех публикациях общим объемом 1,7 п.л. в том числе:, в рецензируемом журнале списка ВАК
Структура диссертации соответствует цели и задачам исследования. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка источников и литературы.
Структура, функции, нормативно-правовая база деятельности таможенных органов.
Созданию таможенной службы РФ предшествовало бурное развитие данного ведомства в СССР, что было связано с процессами перестройки ві экономике и политике государства во второй половине 80-х годов. Совершенствование-взаимоотношений с другими странами в области торговли ставило задачи по модернизации структуры государственных органов. Для разработки концепции внешнеэкономической политики и ее- реализации 19 августа 1986 года в качестве постоянного органа при Совете Министров СССР была создана Государственная внешнеэкономическая комиссия.1 Решение аналогичной задачи в сфере таможенной политики поручалось Главному управлению государственного таможенного контроля (далее по тексту - ГУ ГТК), созданному 12 февраля 1986 года. Данная служба руководила таможенным, делом, осуществляла таможенный контроль за соблюдением порядка перемещения товаров через границу.2 Важной стороной ее; деятельности являлись борьба с контрабандой и нарушением таможенных правил, а также обеспечение выполнения обязательств по международным договорам, в области таможенного дела.
Отход от принципа государственной монополии внешней торговли ставил задачу формирования новой таможенной политики и современного механизма таможенного контроля.3 Следовательно, встал вопрос о создании принципиально новой таможенной службы, отвечающей мировым стандартам, что в свою- очередь требовало разработки адекватной нормативно-правовой базы. В целях создания условий для коренного переустройства федеративных отношений, формирования рыночной экономики в рамках единого экономического пространства и роста внешнеэкономической активности республик 26 марта 1991 года был введен в действие Таможенный Кодекс СССР и образован Таможенный комитет СССР, который стал правопреемником ГУ ГТК.1 Председателем Таможенного комитета СССР был назначен генерал-майор Н. А. Ермаков. Основополагающим принципом функционирования таможенной службы являлось единство таможенной территории, таможенных пошлин и таможенных сборов.2
События августа 1991 г. изменили многие процессы, происходившие в стране. Характерной чертой первых двух месяцев, после путча являлась пассивность российских органов власти. Союзные хозяйственные министерства уже ничем не управляли, работа партийных органов официально запрещена, силовые структуры были деморализованы. Сформированные поле провала переворота новые союзные органы не пытались овладеть ситуацией. У российского государства почти не было рычагов управления: армии, центрального банка, контроля над регионами, над промышленностью, таможни.3
Следует заметить, что тенденции к распаду таможенного ведомства и присвоение республиками полномочий центрального ведомства появились раньше, чем СССР перестал существовать. Так, 11 февраля 1991 года Правительством Молдовы было принято постановление № 70 «Об образовании Государственного департамента таможенного контроля ССР Молдова», к ведению которого были отнесены вопросы, входящие в компетенцию ГУ ГТК, а именно: обеспечение таможенного контроля, создание пунктов пропуска на границе, разработка таможенного тарифа. По мнению руководителя ГУ ГТК СССР В. К. Боярова, решение молдавского правительства шло в разрез с коренными интересами других республик, создавало предпосылки для разрушения единства таможенной территории Союза как необходимого условия формирования общесоюзного рынка, дестабилизировало механизм управления внешнеэкономическими связями страны.
Кадровое обеспечение, материально-техническое оснащение и социальное развитие таможенной службы РФ.
Вопрос обеспечения таможенной службы квалифицированными кадрами являлся важными на всем протяжении ее существования, поскольку в данной сфере могли работать только люди, обладающие как теоретической, так и практической базой знаний в области внешнеторгового регулирования.
Так, при перестройке таможенных органов в СССР в 80-ые годы были приняты меры по пополнению кадров за счет экономистов, юристов, работников предприятий и учреждений. Этапом роста профессионального уровня таможенников стала реализация приказа ГУ ГТК СССР от 12 февраля 1987 года «О повышении квалификации работников таможенной системы», в соответствии с которым был разработан план обучения кадров руководящего-состава на курсах повышения- квалификации работников таможенных органов в Таллине. Одновременно таможенные работники обучались в МГИМО и Ленинградском университете. Решением Совета министров СССР 10 января 1989г. был создан Институт повышения квалификации и переподготовки-, кадров, в котором за год открытия прошли обучение три тысячи слушателей.
Создание независимой таможенной службы России потребовало больших усилий кадровой службы, поскольку приходилось заново формировать кадровый корпус таможенных органов, ввиду того, что многие квалифицированные сотрудники остались за пределами РФ, в бывших союзных республиках. Более того, имеющиеся курсы повышения квалификации не удовлетворяли потребностям динамично развивающейся службы. Кроме этого, менялась и модель самой таможенной службы, ее функции и задачи. В связи с этим, необходимо было искать новые подходы в решении задач пополнения кадров.
Основной целью кадровых подразделений таможенной службы РФ являлось формирование профессионального, рационально организованного кадрового потенциала, способного эффективно обеспечивать возложенные на него задачи и функции. Кадровая служба таможенных органов определяла стратегию, курс действий и основные направления кадровой политики, формировала план кадровой работы, осуществляла систематический анализ кадрового потенциала, обеспечивала набор специалистов, анализировала организационную структуру, вносила предложения по ее совершенствованию, готовила проекты приказов о назначении на должность, продвижении и об освобождении от должности государственных служащих. К ее компетенции относились также анализ научных исследований, разработка и внедрение в-практику новых кадровых технологий, методик, рекомендаций по управлению персоналом, участие в разработке мероприятий по повышению эффективности деятельности структурных подразделений, совершенствование стиля и методов-работы сотрудников, формирование банка кадровых данных, ведение личных дел сотрудников таможенных органов.
Необходимо отметить, что в 1991 году кадровая политика таможенной службы начиналась практически с нуля. В, ГТК РФ было приглашено около 80 % сотрудников ликвидированного Таможенного комитета СССР и к середине февраля 1992г. основной костяк центрального аппарата был практически укомплектован. Однако предстояла большая работа по подготовке кадров для; работы в таможенных учреждениях. Число их сотрудников должно было увеличиться в ближайшие годы примерно на 15 тысяч.
Крайне сжатые сроки комплектования вновь создаваемых таможенных органов и неподготовленность кадровых подразделений к такой большой работе негативно сказались на качестве решения задачи. Появилась опасность «засорения» кадрового состава таможенных органов людьми, нежелательными для работы в такой системе. На заседании коллегии 15 марта 1994г. заместитель ГТК РФ С. М. Беков так характеризовал кадровую политику в 1991г.: «Фактически в декабре 1991г. таможенная служба начала функционировать и набирать кадры. Людей набирали так: практически хватали того, кто хотел. Значительная часть людей была неподготовлена ни по своему интеллекту, ни по своему образованию, ни по своему внутреннему содержанию, поскольку работать приходилось в жесточайших условиях».1 В связи с этим, целью кадровой политики стало формирование руководящего и оперативного составов российских таможенных органов за счет планомерного привлечения в таможенные органы высококвалифицированных, профессионально компетентных, нравственно и физически подготовленных работников.2
Основные направления деятельности таможенной службы по обеспечению экономической безопасности РФ
Говоря о деятельности таможенной службы по обеспечению экономической безопасности страны, необходимо затронуть вопрос состояния российской экономики в 1991 - 1992 гг. Ситуацию в данном направлении на тот период можно охарактеризовать как критическую. За один лишь год национальный доход снизился более чем на 11 процентов, промышленное производство - на 2,8, сельскохозяйственное — на 4,5. Внешний долг страны увеличился до 76 млрд. долларов США, золото-валютные резервы резко сократились и впервые за все время существования государства их запас составил менее 300 тонн.1 В данной ситуации необходимым условием экономической стабильности было резкое сокращение бюджетного дефицита. Для этого предусматривалось значительное сокращение бюджетных расходов, прежде всего, за счет урезания военных проектов, предоставления дотаций предприятиям. Необходимо было также сформировать адекватные условиям инфляционного денежного хозяйства источники доходов. Одним из путей решения данной проблемы явилось формирование руководством страны фискальной таможенной политики. Большая роль в решении возникшей проблемы отводилась таможенной службе, как одному из основных органов, выполняющих задачу по обеспечению поступления денежных средств, полученных от взыскиваемых таможенных платежей, в бюджет государства. Однако, не только этот вопрос вставал на повестку дня перед таможенным ведомством.
В рассматриваемый период таможенная служба решала огромное количество вопросов, так или иначе связанных с обеспечением экономической безопасности РФ. Как уже отмечалось, задачи ГТК РФ, а следовательно, и всей таможенной системы в целом были закреплены в Постановлении Правительства № 65 от 26 декабря 1991 года.1 Среди них выделялись направления по обеспечению соблюдения законодательства о таможенном деле, экономической безопасности государства, совершенствованию средств таможенного регулирования торгово-экономических отношений, своевременному и полному взиманию таможенных пошлин, налогов и других сборов, борьбе с контрабандой и нарушениями таможенных правил. Функция по взиманию и перечислению таможенных платежей в бюджет государства была закреплена также в Таможенном кодексе РФ. В соответствии со статьями 120, 402, 403 этого документа все таможенные и иные платежи уплачивались таможенному органу Российской Федерации. На основании статьи 401 Таможенного кодекса РФ средства, полученные от взимания таможенными органами РФ таможенных пошлин, налога на добавленную стоимость и акцизов, вносились в федеральный бюджет. Из остальных таможенных жиных платежей формировался Фонд развития таможенной системы РФ, который находился в оперативном управлении и распоряжении ГТК России и использовался для укрепления материально-технической базы и развития социальной сферы таможенных органов.
На протяжении 90-х годов вопрос о взимании и зачислении в казну РФ таможенных платежей являлся одним из самых острых. Их размер колебался, от 20% до 40% доходной части бюджета. Потому решение задачи по сбору и увеличению сумм таможенных платежей являлось определяющим фактором ві формировании и развитии таможенной службы.
