Исторические особенности местного управления в Российской империи :На примере Уфимской провинции в первой половине XVIII века Жарникова Галина Валентиновна

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Основные тенденции развития местного управления в Российской империи в первой половине XVIII века 39

1. Исторические проблемы развития местного управления в России в период абсолютизма (первая половина XVIII века) 39

2. Специфика областного управления отдельными территориями Российского государства в первой половине XVIII века 53

Глава II. Управление башкирскими волостями в первой половине XVIII века 61

1. Правовое положение башкир в первой половине XVIII века 61

2. Управление башкирскими волостями Уфимской провинции в первой трети XVIII века 80

3. Управление башкирскими волостями Уфимской провинции после 1736 года 117

Глава III. Управление пришлым населением Уфимской провинции в первой половине XVIII века 144

1. Управление дворянским населением Уфимской провинции в первой половине XVIII века 148

2. Управление городским населением Уфимской провинции в первой половине XVIII века 152

3. Управление пришлым податным сельским населением Уфимской провинции в первой половине XVIII века 163

Заключение. 181

Список источников и литературы 187

• Исторические проблемы развития местного управления в России в период абсолютизма (первая половина XVIII века)
• Правовое положение башкир в первой половине XVIII века
• Управление дворянским населением Уфимской провинции в первой половине XVIII века

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Местное государственное управление и местное самоуправление в России прошли длительный путь своего становления и развития. История и современное состояние института самоуправления способствовали осознанию российскими гражданами и представителями власти понимания того, что развитая система самоуправления способствует эффективному развитию социальной и экономической базы государства, обеспечению здорового и устойчивого воспроизводства социальной жизни свободного, демократического общества. В контексте избранной для исследования темы необходимо подчеркнуть тот существенный факт, что современная Россия с ее исторической автократической традицией, как никакая другая цивилизованная страна мира, нуждается в осознании важности для неё демократических принципов, безусловном уважении и соблюдении прав и свобод человека, среди которых, одним из основных является право на самоуправление.

Местное самоуправление в современной России закреплено в Конституции Российской Федерации 1993 года. Тем самым оно получило главный источник своего правового и практического развития.¹

В связи с этим возрастает актуальность довольно значительного числа проблемных вопросов и научных тем, непосредственно связанных с управлением и местным самоуправлением, как в междисциплинарных научных исследованиях, так и в отдельных отраслях знания, в том числе, в исторической науке.

См.: Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 20 августа 1995 г.// Самоуправление в Российской Федерации: Сборник федеральных законов с комментариями. - М.: Астрея , 1998 . - С. 12 - 44; Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 25 сентября 1997 г.// Там же. - С. 105-119; Федеральный закон "Об основав муниципальной службы в Российской Федерации" от 8 января 1998 г.// Там же. - С. 120-128; Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"// Российская газета. - 2003. - 8 октября.

Декларирование института местного самоуправления в Конституции Российской Федерации 1993 года как одной из основ институционного строя нашей страны ставит перед общественными науками ряд исследовательских задач. Не касаясь междисциплинарных аспектов данной проблематики, только в рамках исторической науки можно выделить несколько направлений, требующих научной разработки.

Во-первых, выводы, сделанные учеными-историками, позволяют ставить вопросы, актуальные как с научно-теоретической, так и с практической точек зрения. Эти вопросы связаны с организацией местного управления, как государственного, так и самоуправления, в целом в Российской Федерации и в её отдельных регионах. К ним, например, относятся проблемы выборности органов местного самоуправления членами общин и муниципалитетов; порядка и процедуры разделения дел, относящихся к ведению местных общин, на собственные дела и дела, препорученные им государством. Весьма актуальны и такие обобщающие темы как исторический анализ смены места и роли местного государственного управления и местного самоуправления на различных этапах развития Российского государства и гражданского общества, трансформация базовых элементов природы и сущности, оснований и принципов функционирования местного самоуправления на российской почве; понимание представителями высшей власти, высших и центральных органов управления конкретных целей, задач, возможностей и процессов местного самоуправления для осуществления заложенных в нём стратегических и тактических исторических целей и функций.

Для исторической науки также является актуальным изучение возможности для применения в повседневной практике российского местного самоуправления зарубежных идей и принципов государственного управления и местного самоуправления. Не мене значимо исследование исторической практики реализации идей и принципов государственного управления и местного самоуправления на различных исторических этапах, в различные исторические эпохи России. Самостоятельное актуальное значение для

исторической науки имеют вопросы по определению конкретных путей

развития местного самоуправления в различных регионах Россия, населённых различными народами, имеющими богатый опыт в создании и функционировании органов местного самоуправления.

Во-вторых, в контексте исследуемой темы актуально исследование и осмысление проблем выполнения Российским государством обязательств перед местными сообществами по сохранению и укреплению их политической, административной и финансовой самостоятельности. В связи с этим возрастает актуальность роли и значения исторической ретроспективы в изучении и понимании возможностей по демократизации аппарата управления посредством развития местного самоуправления, сокращения бюрократизации и принятия неэффективных административно-управленческих решений органами местного управления. Также важно понимание степени эффективности органов самоуправления в решении местных проблем, обеспечении учета интересов местных сообществ при проведении государственной политики, выборе наилучших вариантов решений для сближения прав и интересов личности с интересами государства. Уже не требует доказательства мысль о том, что местное самоуправление, соединяя в себе исторические, политические, культурные, географические, социально-экономические и другие особенности административно-территориальных единиц, способствует обретению ими своей индивидуальности. При этом надо отметить, что возможные последствия этого явления остаются ещё дискуссионными. Поэтому сохраняют актуальность исследования проблем становления и развития местного государственного и местного самоуправления в России. Надо при этом отметить, что не все субъекты Российской Федерации однозначно понимают ценность институтов местного самоуправления и в ряде случаев остаются в стороне от развития местного самоуправления на территории своих регионов. Также надо обратить внимание на то, что остаются нерешенными проблемы, вызванные экономическими трудностями как в регионах, так и в стране в целом, а по ряду вопросов - отсутствием

6 согласованного разграничения полномочий между федеральными органами управления, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Многие проблемы современного местного государственного управления и
местного самоуправления коренятся в истории этого вопроса. В этом ключе
актуально то, что, несмотря на историческую отдаленность избранной для
исследования проблематики и изучаемого предмета, они в ряде случаев могут
оказаться полезными в выработке и совершенствовании тех или иных форм
внутригосударственного устройства современной России. В настоящее время
среди исследователей данная проблема остается дискуссионной. В отношении
нее высказываются разные точки зрения. В то же время обращение к опыту
Российской империи, в которой долгое время существовало многообразие
форм местного самоуправления (в частности, в рассматриваемом нами
регионе) могло бы подвигнуть как исследователей, так и политических
деятелей к выявлению из прошлого опыта рациональных зерен и адаптировать
их в отношении к современному развитию внутригосударственного устройства
нашей страны. На наш взгляд, в качестве гипотезы, возможно утверждать, что
существовавшее в Уфимской провинции в течение нескольких столетий
разделение полномочий между государственными органами власти и местными
выборными структурами могло бы в определенной степени, как
реадаптированная модель, использоваться для дальнейшего

совершенствования системы федеративных отношений и местного

самоуправления уже на современном этапе в ряде субъектов Федерации Поволжского федерального округа.

Еще одним обстоятельством, позволяющим считать выбранную для исследования проблематику актуальной, является наличие в ней обозначившихся, но недостаточно аналитически проработанных и остающихся дискуссионными проблем. До сих пор среди специалистов отсутствует единое мнение в отношении степени полезности для Российского государства той

системы управления и самоуправления, которая существовала в Уфимской провинции. В частности, мнение исследователей расходится в оценке результатов петровских реформ, фактически изменивших систему управления с традиционной уездной на трехступенчатую: губерния - провинция - уезд.

Наконец, как в научной, так и в современной публицистической литературе существует немало по сути предвзятых мнений в отношении положения ряда народов Уфимской провинции. Высказываемые на этот счет крайние точки зрения, в особенности, во-первых, мнение о полной закабаленности данных народов и, во-вторых, колонизаторской политике Российского государства по отношению к ним, не только не соответствует исторической реальности, но и не способствует укреплению взаимопонимания и согласия при проведении современной национальной политики. Наличие различных точек зрения, недостаточная изученность данной проблематики делают необходимым и перспективным дальнейшую разработку проблем местного самоуправления и управления. В этой же плоскости лежит и необходимость изучения исторических особенностей местного самоуправления в имперской России, в том числе, в Уфимской провинции.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемы местного государственного управления и самоуправления в последнее время вызывают устойчивый и все повышающийся интерес среди представителей различных гуманитарных наук. Только за период с 2000 по 2004 гг. было защищено более 30 диссертаций, посвященных непосредственно местному самоуправлению². Этой теме уделяют внимание такие общественные науки как история и политология, общая социология и социология политики, а также юридические науки, что определяет разнообразие подходов в изучении проблемы.

² См., например: Бажанов М.А. Местное самоуправление как фактор становления гражданского общества в современной России. - М., 2004; Байрамов В.Д. Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемы взаимоотношений. - M., 2003; Бесов П.А. Местное самоуправление в условиях перераспределения источников и ресурсов публичной власти в Российской Федерации. - M., 2004; Большаков С.Н. Местное самоуправление в субъекте Российской Федерации: функционирование и оптимизация деятельности: политологический анализ. - СПб., 2001; Виноградов В.Ю. Московское городское самоуправление во второй половине XIX века - М., 2001; Кузьмина B.M. Деятельность и реформирование органов местного самоуправления в условиях демократизации российского общества в 90-е годы XX века. - М., 2001 и др.

Вопросы местного управления отражены в российском законодательстве, выступлениях представителей высшей власти и работах российских учёных-обществоведов.

Постановка вопросов местного государственного управления и местного самоуправления в отечественных общественных науках имеет давние традиции. Теоретическое обоснование проводимым в стране административным реформам давал царь Петр I вместе со своими помощниками. Взгляды Петра I нашли выражение в ряде законодательных актов, сопровождаемых обширными введениями. "Фортецией правды" Петр I считал самодержавие. Он рассматривал государство как всемогущую силу, способную реформировать общество на основе разума. Народ, по его мысли, должен был подчиняться законам, составляемых в интересах "общего блага". Впервые идею "общего блага " Петр I высказал в 1702 г. в Манифесте о призыве иностранцев на русскую службу. Этот Манифест стал своего рода программным документом. Петр I объявил, что он намерен управлять "дабы всяк и каждый из наших верных подданных чувствовати мог, какое наше единое намерение есть о их благосостоянии и приращении". 22 октября 1721 г. в конспекте речи, произнесенной в Троицком соборе Петербурга по случаю заключения Ништадского мира, Петр I выразил эту мысль конкретнее: "...надлежит трудиться о пользе и прибытке общем, который Бог нам пред очи кладет как внутрь, так и вне, от чего облегчён будет народ".⁴ Понятие "общее благо" использовалось в законодательных актах в зависимости от конкретной обстановки и целей, преследуемых данным указом, и наполнялось различным содержанием. Сопоставляя акты, изданные в разное время и по разному поводу, можно сделать вывод, что под "общим благом", в первую очередь, подразумевались интересы правящего класса. Этот термин также подразумевал развитие торговли, ремесел и мануфактур, соблюдение правосудия, искоренение "неправды и тягости" в сборах налогов и наборе рекрутов,

³ Воскресенский Н.А. Законодательные акты Петра I. - М.-Л., С. 156. * Письма и бумаги Петра Великого. - Т. II. - С. 45.

распространение просвещения, защита безопасности границ и целостности территории государства. Идея "общего блага" реализовывалась также посредством указов о привилегиях народов, заселявших окраинные территории России, например, о привилегиях малороссийских городов, правах башкирского населения.

Вместе с тем в первой половине XVIII в. стало разрабатываться и светское обоснование государственной власти на основе. рационализма и положений естественного права. Эти идеи развивались в работах церковно-политического деятеля Ф. Прокоповича и государственного деятеля В.Н. Татищева.⁶ Ф. Прокопович создал теорию ответственности монарха за порученное ему государство и за народ; сформировал идею "государственной пользы", к которой должны были быть направлены труды монарха.⁷

С мыслями господствующего класса расходились идеи И.Т. Посошкова, изложенные им в "Книге о скудости и богатстве", в которой обсуждались среди прочего вопросы государственного устройства.⁸

Одним из интереснейших проектов И.Т. Посошкова было предложение составить новое Уложение, то есть свод законов страны, посредством созыва выборных от населения, причем проект нового Уложения он предлагал опубликовать для обсуждения прежде его утверждения царем, с тем, чтобы все могли предложить поправки или изменения. Это он называет "народосоветием", которое, по его мнению, не противоречит самодержавной власти.

Мысль о созыве депутатов для составления нового Уложения, должного дать законодательные основы центрального и местного управления, разделял

⁵ См.: Павленко Н.И. Петр I (к изучению социально-политических взглядов)// Россия в период реформ Петра I.

- М., 1973. - С 49-50; Его же. Пётр Великий. - М.: Мысль, 1994; Белявский M.T., Кислягина Л.Г. Общественно-политическая мысль// Очерки русской культуры XVIII века. Ч. 3. - М.:МГУ, 1988. - С. 162-211.

⁶ Татищев В.Н. Проект государственного устройства В.Н. Татищева [1730-1731 гг.]// Утро: Литературный
сборник. - М., 1859. - С. 369-377.

⁷ Прокопович Ф. История императора Петра Великого от рождения его до Полтавской баталии и до взятия в
плен остальных шведских войск при Переволочив включительно. - М.: изд. Компании типографической,
1788.

* Посошков И.Т. Книга о скудости и богатстве.- М., 1951 .

ряд российских мыслителей первой половины XVIII века. Конституционные проекты Д.М. Голицына и, в особенности, В.Н. Татищева также содержали проекты представительных учреждений с участием депутатов от дворянства и купечества.⁹ В 1754 г. была учреждена Главная комиссия для выработки Уложения, чиновничья по своему составу; в 1761 г. для участия в ней были избраны депутаты от дворян и купцов. Но работы Комиссии остались незавершенными.

В работе Комиссия для составления нового Уложения, собранной Екатериной II в 1767 г. , участвовали депутаты от сословий и высших учреждений. В своей работе Комиссия должна была руководствоваться "Наказом", написанным Екатериной II с позиций либерализма на основе работ французских просветителей и западноевропейских юристов.¹¹ Во время работы Комиссии были обсуждены вопросы областного управления. Было разработано новое административное деление страны по губерниям, причем предусматривались выборные от дворянства в местные административные органы. Этот материал был использован правительством при проведении областной реформы 1775 г. и подготовке жалованных грамот городам и дворянству.¹²

Первые работы по истории управления Уфимской провинцией в первой половины XVIII в. появились уже в середине XVIII в. Авторы этих работ были сторонниками рационализма и практицизма. Работы государственного деятеля, бывшего главного начальника Оренбургской экспедиции и историка В.Н. Татищева, П.И. Рычкова (служившего в течение 9 лет в Оренбургской экспедиции) и этнографа И.Г. Георги носили дескриптивный характер, содержали краткую информацию об административно-территориальном

⁹ См.: Белявский М.Т., Кислягина Л.Г Общественно-политическая мысль// Очерки русской культуры XVIII

века. Ч. 3. -М.: МГУ, 1988. -С. 162-211.

¹⁰ Полное собрание законов Российской империю - Т. XVII. - СПб., 1830. - С. 1092-1110.

¹¹ Там же.-Т. XVIII.-СПб., 1830.-С. 192-280.

¹² Там же. - Т. XXII. - СПб , 1830. - С. 358-384.

11 устройстве Уфимской провинции, занятиях и численности населения башкирских волостей.

В 1775 г. после крестьянской войны под предводительством Е.И. Пугачева, показавшей слабость местного управления было издано "Учреждение о губерниях",¹⁴ явившееся попыткой пересадить нормы английского права на русскую почву. Реформа местного и центрального аппарата не только учредили новые выборные должности для дворянства, но и создали бюрократию в виде наместников, губернаторов, членов многочисленных местных учреждений.

Политика централизации, характерная для абсолютизма, привела в третьей четверти XVIII в. к упразднению автономии некоторых окраин, к установлению единой для всей империи системы управления. Позиция Екатерины II по поводу местных особенностей управления отражена в "секретнейшем" наставлении князю А.А. Вяземскому при назначении его в 1764 г. генерал-прокурором: ** Малая Россия, Лифляндия и Эстляндия суть провинции, которые правятся конфирмованными привилегиями"; невозможно их нарушение сразу, но и сохранение этих привилегий и обращение с их носителями как с "чужестранными" было бы глупостью. Они должны "обрусеть", и на Украине надо достичь того, чтобы даже "имя гетманов исчезло".

Помимо официальной точки зрения на управление Россией существовали и другие теории. Так, профессор Московского университета СЕ. Десницкий отличался буржуазной направленностью взглядов. Он предлагал уничтожить сословные привилегии и установить формальное равенство всех граждан перед законом, отделить административную власть от судебной, ввести независимый, бессословный, гласный и равный для всех суд с адвокатурой, присяжными

¹³ Татищев B.H. История Российская. - 4. I. Т. I. - М.-Л., 1962. - С. 237; Рынков П.И. История Оренбургской
губернии. - Ч. 1. - СПб., 1762. - С. 120-123; Георги И.Г. Описание всех в Российском государстве
обитающих народов, также их житейских обрядов, вер, обыкновений, жилищ, одежд и прочих
достопамятностей, - 4. 1-3. - Б.м., 1776-1777.

¹⁴ ПСЗ. - Т. XX. - СПб., 1830. - С. 229-304.

заседателями и государственными прокурорами. По его проекту, власть в городах должна была принадлежать учреждениям, купеческим по составу.¹⁵

Из исследователей XIX в. необходимо, в первую очередь отметить И.И. Голикова, включившего в многотомное издание "Деяния Петра Великого" большой объем информации о государственных преобразованиях Петра I¹⁶, но первые аналитические оценки реформы Петра І в сфере управления были даны М.М. Сперанским.¹⁷

Одним из этапов эволюции взглядов на проблемы местного управления стали теоретические работы российских мыслителей, написанные в результате земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформ. В системе управления, согласно этим реформам, было найдено сочетание общегосударственного, местного и корпоративного начал. Вертикаль государственного управления заканчивалась на уровне уезда, иногда доходя до волости. Ее дополняли органы территориального общественного самоуправления - губернские и уездные земства. Выразителем корпоративных интересов стали органы дворянского (на уровне губернии и уезда) и крестьянского самоуправления (на уровне сел и волостей).

Большой вклад в развитие теории местного самоуправления внесли В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, И.Е. Андреевский и другие.¹⁸ Наиболее крупным из исследований этого периода стала работа А.И. Васильчикова, в которой дано определение термина "самоуправление": "Самоуправлением называется такой порядок внутреннего управления, при коем местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями — земскими обывателями". Самоуправлению А.И. Васильчиков противопоставляет "приказный или бюрократический порядок, по коему те же дела и должности поручаются

¹⁵ См.: Представление СЕ. Десницкого об учреждении законодательной, судительной и наказательной власти в
Российской империи// Записки Академии наук. - Т. VII. -СПб., 1905. - С. 1-45.

¹⁶ Голиков И.И. Деяния Петра Великого, мудрого преобразователя России. -Тт. 1-14. - М., 1837-1842.

¹⁷ Сперанский М.М. О государственных установлениях// План государственных преобразований. — М., 1905. —
С. 230-249.

¹⁸ Андреевский И. Русское государственное право. - Т. 1. - М., 1866; Безобразов В.П. Земские учреждения и
самоуправление.- М., 1874; Васильчиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и
иностранных земских и общественных учреждений. - СПб., 1869-1871

сторонним людям, не вследствие принадлежности их к той местности, коей они управляют, а по произвольному выбору и по определению начальства, правительства".

Реформы государственного устройства России 60-70-х гг. XIX в. коснулись и Уфимской губернии. 14 мая 1863 г. было принято Положение о башкирах, которое перевело башкирское население из военно-служилого в гражданское сословие. Положение о башкирах пополнялось дополнительными статьями в 1912 г. и состояло из 303 статей. Положение сохраняло за башкирами общественное вотчинное землевладение. В Положении отсутствует термин "самоуправление", есть термин "общественное управление". Положение регламентирует "устройство сельских (деревенских) и волостных (юртовых) обществ и общественного их управления". Так, например, сельское общественное управление состояло из сельского схода и старосты. Ведению сельского схода принадлежали важные административные, финансовые, полицейские, хозяйственные вопросы: выборы сельских должностных лиц и кандидатов в волостные судьи; замещение должностей сотских и десятских уездной полиции; отобрание паспорта; назначение опекунов и попечителей; разрешение семейных разделов; дела, относящиеся до общинного пользования мирскою землей; распоряжение свободными за душевым наделом участками общественной земли, неделимыми угодьями.²⁰

В 1860-1870 гг. местное управление России первой половины XVIII в. стало предметом фронтальных научных исследований С этого времени и до начала XX в. продолжался наиболее плодотворный этап изучения госаппарата XVIII века. Но при этом, надо отметить, что в большинстве работ отсутствует изучение управления отдельными территориями России. Особое внимание в это время исследователи уделяли управленческим реформам первой четверти XVIII века.

¹⁹ Васильчиков А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных
учреждений. - СПб.: типография Г. Мюллера, 1869.. - T 1. - С. 1.

²⁰ Высочайше утвержденное 14 мая 1863 года, Положение о башкирах, дополненное Оренбургским генерал-

губернатором, на основании высочайше утвержденного 2 июля 1865 года, мнения Государственного

Создатель "системы прагматической истории" Н.Г. Устрялов считал, что Петр I преодолел презрительное отношение ко всему иностранному, ненависть ко всему новому и при этом не нанес "вреда ...основным началам народности", а усиливал "согласное с духом народа" самодержавное правление, которое с уважением относилось к законам, "заботилось о благосостоянии каждого сословия".

Историк права В.И. Сергеевич отмечал незавершенность административных реформ Петра I, которая дала возможность его преемникам вернуться к принципам управления допетровского времени. Автор подробно изучал положение сельского населения, разделяя его на две категории: крепостных и казенных крестьян, обойдя категорию ясачных крестьян.²²

Стоявший у истоков исторической государственной школы К.Д. Кавелин видел заслугу Петра І в том, что он создал основы для создания гражданского общества, выработал почву для развития свободной личности.

В последней четверти XIX в. усилиями служащих Московского архива Министерства юстиции в научный оборот был введён большой комплекс документов по истории управления первой половины XVIII в. (издано "Описание документов и бумаг, хранящихся в МАМЮ"), что дало возможность ученым исследовать не только правовые нормы этого периода, но и их реализацию в отдельных губерниях, провинциях и уездах России.

История областного управления России в первой четверти XVIII в. находилась в центре внимания работы П.Н. Мрочека-Дроздовского.²⁴ Мрочек-Дроздовский оценивал областное управление первой четверти XVIII в. как переходную эпоху, которая привела в порядок государственные начинания

Совета// Законы Российской империи о башкирах, мишарях, тептерях и бобылях. — Уфа: Китап, 1999. — С. 421-444.

²¹ Устрялов Н.Г. История царствования Петра Великого. - Тт. I-IV. - СПб., 1858-1863.

²² Сергеевич В.И. История русского права/ Лекции, читанные в Санкт-Петербургском Университете в 1873/74
академическом годе.- СПб.: издание студентов Санкт-Петербургского Университета, б/г. - С. 869.

²³ Кавелин К.Д. Наш умственный строй: Статьи по философии русской истории и культуре. - М., 1989.

XVII в. в области управления. Административная реформа не была простой пересадкой иностранных учреждений на русскую почву. Преобразования в российском областном управлении шли параллельно развитию Российского государства в целом, при этом восторжествовала идея интересов государства над интересами частноправовыми.

Реформы Петра I стояли в центре внимания научных интересов СМ. Соловьева, который первым показал их объективную закономерность. По его мнению, на рубеже XVII-XVIII вв. произошел переход от России "древней к новой", означавшей вступление страны на путь "европеизации". Развитие системы управления хронологически разделено на периоды царствования.

Время царствования Петра I СМ. Соловьев называет "преобразовательной эпохой", поскольку было осуществлено разделение военных и гражданских должностей²⁵, произошло "отделение управления от суда" . СМ.Соловьев считал, что самоуправление было "дано Петром" и введено только в городах,²⁷ хотя он и отмечал наличие дворянского самоуправления ²⁸.

СМ. Соловьев подробно остановился на ходе и причинах башкирских восстаний первой половины XVIII в. При этом одной из причин он считал

недостатки системы местного управления.

Одним из основных достижений правительственной деятельности в царствование Анны Иоанновны СМ. Соловьев считал "закрепление окраин", при этом он останавливается и на вопросах управления Уфимской провинцией. Он отметил наличие двух точек зрения на методы управления в управленческой среде того времени: политики "разделяй и властвуй" и политики рационализма, основанной на учете экономических интересов

²⁴ Мрочек-Дроздовский П.Н. Областное управление России XVIII в. до Учреждения о губерниях 7 ноября 1775

года: Историко-юридическое исследование. — Ч. 1. Областное управление эпохи первого учреждения губерний (1708-1719 гг.). - М.: Университетская типография (Катков), 1876. - 351 с.

²⁵ Соловьев СМ. История России с древнейших времен. Кн. IX. Т. 18. - М.: Соцэкгиз, 1963. - С.455.

²⁶ Там же.-С. 470-471.

²⁷ Там же, С. 476-479.

²⁸ Там же.- С. 469-470.

²⁹ Указ. соч. - Кн. IX. T.18. - М.: Соцэкгиз, 1963. - С. 176; Кн. VIII. Т. 16. - М.: Соцэкгиз, 1962. - С. 597.

16 местного населения. Сам автор оправдывал силовое решение конфликтных ситуаций. Но он обращал внимание на то, что решение политических вопросов военным путем не носило националистической направленности, проводя параллель с применением высшей меры наказания против чиновников-взяточников.³¹

СМ. Соловьев отметил, что в царствование Елизаветы Петровны неоднократно вставал вопрос об управлении иноверцами, о чем свидетельствует указ 1740 г., по которому новокрещены освобождались от крепостной зависимости и на три года - от всех податей и поборов, которые должны быть разложены на оставшихся в иноверии. Условия этого указа приводили к противоречиям между иноверцами и новокрещенами, что вынуждал зачастую последних к выезду за пределы России. Это намерение пытались остановить указом 1746 г.: "Калмыков, башкир, татар и тому подобных иноверцев можно обращать только в православную веру и по крещении из государства не выпускать".³²

Таким образом, в работе СМ. Соловьева на основании впервые введенных им в научный оборот новых исторических источников рассмотрен ряд вопросов истории местного управления и местного самоуправления в России в первой половине XVIII в.: административно-территориальное устройство страны, создание и деятельность магистратов, деятельность воевод, политика в отношении инородцев, причины и ход башкирских восстаний 1705-1709, 1720, 1735-1740 гг., самоуправление дворян. Большое значение для раскрытия этой темы имеют и приведенные в работе значительные по объему исторические источники: сенатские и именные указы, воспоминания современников, переписка представителей местной администрации с высшими и центральными государственными учреждениями.

В конце XIX - начале XX вв. появился ряд работ историков, правоведов,

³⁰ Соловьев СМ. История России с древнейших времен - Кн. X. Т. 20. - М.: Мысль, 1993. - С. 572, 578-579.

³¹ Указ. соч. - Кн. X. Т. 20. - М., 1992.-С. 594-595.

³² Указ. Соч. - Кн. XI. Т. 22. - М.: Мысль, 1993.

экономистов, которые исследовали проблемы местного самоуправления, в основном, в теоретическом плане. Авторы сравнивали реально существующие в России земства с неким абстрактным эталоном самоуправления.

Большой вклад в развитие теории местного самоуправления внесли Б.Б. Веселовский, СЮ. Витте, А. Русов, А.А. Титов, анализировавшие уроки реформы 1864 г., деятельность земских учреждений в России, эволюцию земского движения³³.

Во второй половине XIX - начале XX в. многие монографии о создании и функционировании органов власти создали известные правоведы А.Д. Градовский, В.Н. Латкин и другие. Исследовательский характер носили также университетские курсы, в которых часто впервые разрешались вопросы типологии административных институтов, освещалась организация гражданской службы, оценивалась деятельность структур, делопроизводство которых еще не было детально изучено.³⁴

Профессор государственного права Санкт-Петербургского Университета А.Д. Градовский изложил свои выводы по истории и теории местного управления и самоуправления в монографии "Начала русского государственного права". Автор исходил из того, что самоуправление есть одна из форм управления. При Петре I местное управление было создано по типу общегосударственного управления с преобладанием в нем единоличного начала, при этом представители органов местного управления: губернаторы и воеводы, рентмейстеры, камериры, фискалы, - были агентами центрального правительства³⁵, то есть, лицами, не учитывающими интересы местного населения.

В курсе лекций В.О. Ключевского "Русская история" большое внимание было уделено проблемам местного управления в первой половине XVIII в.

³³ См.: Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. - СПб., 1909; Витте СЮ. Самодержавие и земство. -

Штутгарт, 1901; Русов А. Краткая энциклопедия земского дела. - Киев, 1914; Титов А.А. Реформы Александра II и их судьба. - М., 1910.

³⁴ Ивановский B.B. Русское государственное право. - Т. 1. Вып. 1-7. - Казань, 1895-1898; Латкин В.Н. Учебник
истории русского права периода империи (XVIII и XIX ст.). - СПб., 1899; Филиппов А.Н. Учебник истории
русского права (Пособие к лекциям). - Юрьев, 1907.

³⁵ Градовский А.Д. Начала русского государственного права. - ТЛИ. Органы местного управления. 4.1. - СПб.:
Типография М.М. Стасюлевича, 1883. - С. 39.

Автор отметил противоречивость методов проведения реформ в целом, которая сказалась также на проведении административной реформы: проведение административной реформы после военной и финансовой, использование местного самоуправления как фискального средства, рост численности аппарата центрального и местного управления, разрушение исторически сложившегося "векового фундамента" административно-территориального деления - уезда, "не признавая ни истории, ни географии во имя арифметики", бюрократизация органов управления..³⁶

В.О. Ключевский пришёл к заключению, что "Петр своими понятиями и стремлениями близко подошел к идее правового государства. Но он строил правомерный порядок на общем бесправии, и потому в его правомерном государстве рядом с властью и законом не оказалось всеоживляющего элемента, свободного лица, гражданина".

Большое количество работ по истории и теории самоуправления вышло в 1910-1914 гг., когда были изданы обобщающие труды Н.Н. Авинова , И.П. Белоконского, В.Е. Трутовского. Их работы содержат теоретические рассуждения о самоуправлении, причем для них была характерна идеализация земств как системы управления и изображение их в роли внеклассового защитника народных интересов. Большой фактический и статистический материал о земствах собрал Б.Б. Веселовский.

Среди работ русских обществоведов следует также отметить труды СМ. Василевского, И.А. Вернера, В.М. Гессена, В.Н. Лешкова, М.Я. Лукомского, А.О. Немировского, П.П. Тройского, Г.И. Шрейдера, посвященные ряду аспектов российского местного самоуправления, особенно реформе городского управления⁴⁰. Особого внимания, заслуживает работа Л.А.

³⁶ Ключевский В.О. Русская история: Полный курс лекций в трех книгах.- Кн. 3. -М. Мысль.,1993.- С.З.

³⁷ Ключевский В.О. Указ. соч.. - Кн. 3. - С. 194-195.

³⁸ Авинов Н.Н. Местное самоуправление. - М., 1913 . - 290 с; Белоконский И.П. Земское движение. - СПб .,
1914 . - 397 с; Трутовский В.Е. Современное земство. - СПб., 1914 . - 288 с.

³⁹ Веселовский Б.Б. История земств за 40 лет - СПб., 1909 -1911.-Т.1-4.

⁴⁰ См.: Василевский СМ. Городское самоуправление и хозяйство. - СПб., 1906; Вернер И.А. Городское
самоуправление в России. - М., 1908; Гессен В.М. Городское самоуправление: Дополнение к курсу русского
государственного права. СПб., 1912; Лешков В.Н. О праве самостоятельности как основе самоуправления. -
М., 1871; Лукомский М.Я. Городское самоуправление в России. - Женева, 1902; Немировский А.О. Реформы

Велихова , в которой раскрывается концепция местного самоуправления как специфического проявления власти, технологии и методики управления муниципальным хозяйством.

В истории русской политической мысли конца Х1Х-начала XIX вв. прослеживается дискуссия о природе местного самоуправления и соотношении государственного управления и местного самоуправления в России, которая нашла отражение в работах А.Д. Градовского, Н.И. Лазаревского, Н.М. Коркунова и Б.Н. Чичерина⁴².

Большинство историков русского права конца Х1Х-начала XX вв., среди которых необходимо указать представителей университетской науки — М.Ф. Владимирского-Буданова, Н.П. Загоскина, В.И.Сергеевича, относились к либералам.⁴³ В.И. Сергеевич и М.Ф. Владимирский-Буданов были авторами учебных пособий, в которых освещалась история отдельных отраслей права. Их взгляды в той или иной степени были восприняты представителями буржуазной науки и истории русского права. Так, Н.П. Павлов-Сильванский придерживался идеи единства кардинальных линий исторического развития России и Западной Европы. Он пришёл к выводу, что "петровская реформа не перестроила заново старое здание, а дала ему только новый фасад".⁴⁴

Среди работ начала XX столетия надо отметить оригинальную работу А.А. Кизеветтера о посадской общине XVIII в., основанную на богатой источниковой базе. А.А. Кизеветтер показал, что магистратские учреждения, скопированные Петром I с иностранных образцов, составляли только показной

городского самоуправления. - М., 1907; Тройский П.П. Децентрализация и самоуправление. - М., 1917; трейдер Г.И. Наше городское и общественное управление. - СПб., 1902.

⁴¹ См.: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и

методах хозяйства. - М.-Л., 1928.

⁴² См.: Градовский А.Д. История местного управления в России // Собрание сочинений в 9 томах. - Т. 2, 8, 9.-

СПб.-М., 1899-1908; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. - СПб., 1910; Коркунов Н.М. Русское государственное право. - СПб., 1909; Чичерин Б.Н. О народном представительстве. - М., 1866.

⁴³ Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права/ Предисл. Краковский К. - Ростов н/Д: Феникс,

1995. - 639 с. - (Антология русской правовой мысли). - (Закон и общество); Загоскин Н.П. Курс истории русского права. - Т. I. История русского права как наука. Формация народа и государства. - Казань: типо-лит. Имп. ун-та, 1906. - 333 с; Сергеевич В.И. История русского права/ Лекции, читанные в Санкт-Петербургском Университете в 1873/74 академическом годе.- СПб.: издание студентов Санкт-Петербургского Университета, б/г. - 1015 с; Сергеевич В.И. Лекции и исследования по истории русского права. - СПб., 1883. - VIII, 997 с.

верхний слой городского самоуправления, под которым в течение всего XVIII в. продолжал существовать типичный посадской мир, унаследованный от Московской Руси с его органом - мирским сходом.⁴⁵

В еще большей степени, чем это было в первой половине XIX в., историки русского права начала XX в. настаивали на своеобразии государственного и правового развития России до XVIII в..

В опубликованных до 1917 г. работах главное внимание уделялось разработке общей теории самоуправления и сопоставлению ее с земским опытом, причем местное самоуправление в целом оценивалось как прогрессивный институт, а с его успешной деятельностью связывалось реформирование всего государственного строя России.

После 1917 г. в отечественной науке господствующей стала концепция власти, согласно которой все представительные органы, сверху донизу, входили в единую систему государственной власти. Поэтому проблемы местного самоуправления освещались довольно однобоко.⁴⁶

В XX в. с концепциями русского исторического процесса выступили Н.А. Рожков и М.Н. Покровский.⁴⁷ Отношение М.Н. Покровского к истории права как науке и как учебной дисциплине было весьма отрицательным. Под его прямым воздействием курсы - история русского права и история римского права — были заменены в учебных планах юридических факультетов историей институтов публичного права и историей институтов частного права, а затем и эти предметы были исключены из учебных программ высших учебных заведений.

Павлов-Сильванский Н.П. Проекты реформ в записках современников Петра Великого: Опыт изучения русских проектов и неизданные тексты. - СПб., 1897.

Кизеветтер А.А. Посадская община в России XVIII ст. - М.: У нив. тип., 1903. - VI, 810 с; Его же. Местное самоуправление в России IX-XIX ст.: Исторический очерк. - М.: Русская мысль, 1910. - 155 с. Поляков Ю.А. Историческая наука: люди и проблемы. - М. , 1999: Каганович Л.М. Местное советское самоуправление. Строительство советской власти на местах. — M.: Красная новь, 1923. — 79 с; Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. - М., 1918 .

Рожков Н.А. Русская история в сравнительно-историческом освещении: Основы социальной динамики. - Тт. 5-9. - Пг.-М.: Книга, 1922-1924.; Покровский М.Н. Русская история с древнейших времен. Кн. 1-4. - M.: Мысль, 1965-1967.

Одна из глав монографии академика М.К. Любавского "Обзор истории русской колонизации с древнейших времен и до XX века" носит название "Занятие и заселение русскими людьми Башкирии".⁴⁸ Автор рассматривает этот процесс как одну из особенностей управления Уфимской провинцией, в том числе и в первой половине XVIII века. Он сделал вывод, что этот процесс с одной стороны шел стихийно, с другой стороны регулировался верховной властью, которая пыталась погасить конфликтные ситуации путем увеличения в Уфимской провинции численности пришлого населения⁴⁹.

В 30-40-е гг. в рамках "сталинского учения о конституционном строительстве" концепция демократизации общественной жизни и сам термин местного самоуправления не употреблялись.

Развитию местного управления в России в первой половине XVIII в. посвящен двухтомный труд академика Ю.В. Готье (первый том увидел свет в 1913 г.), содержащий богатый фактический материал по истории управления губерний Центральной России, а также сведения по истории управления Уфимской провинции. Это исследование отличается скрупулезным анализом всех сфер деятельности государственного аппарата, начиная от принципов подбора кандидатов на должности губернаторов и воевод в различные губернии и провинции и заканчивая бытовыми вопросами функционирования присутственных мест. Вывод автора — чиновники местных государственных учреждений были лишь агентами различных центральных учреждений,

чуждыми защите интересов местного населения.

В конце 30-х годов XX в. обобщение вводимых в научный оборот сведений по истории государственного управления взяла на себя централизованная архивная служба.⁵¹ В Московском историко-архивном

Любавский М.К. Обзор истории русской колонизации с древнейших времен и до XX века.- М.:МГУ, 1996.-С.489-519. Там же.- С. 498-499. Готье Ю. В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. - Т. I - II. - М. - Л ., 1913 -

1941 .

Бабич М.В. К изучению государственных учреждений XVIII в. в историографии// Отечественные архивы. -

1995. -№!.- с. 10-18.

институте А.Н. Сперанский начал читать курс лекций по истории государственных учреждений, которая в результате сформировалась как особая дисциплина. Из созданной им школы вышли крупные исследователи администрации XVIII в.: Д.С. Бабурин, Б.Г. Слицан и другие.⁵² В 1936 г. Историко-археографический институт, а затем Центральный государственный архив древних актов СССР совместно с Институтом истории АН СССР и Башкирским научно-исследовательским институтом языка, литературы и истории им. М. Гафури начали издавать документальное издание "Материалы по истории Башкирской АССР".

Большой вклад в эту публикацию и изучение истории Башкирии в XVIII в.: внес историк А.П. Чулошников. Его работа базируется на господствовавшей в те годы в советской исторической науке теории классовой борьбы. Тем не менее, он отметил, что до 30-х гг. в башкирских волостях сохранялась система местного самоуправления, которую он называет "собственным управлением", основной ячейкой которой были старшины. Указ от 11 февраля 1736 г. был ударом по политической роли башкирской феодальной верхушки (тарханов), что достигалось выборностью старшин.⁵³

Появившиеся в конце 40-х годов работы о местном самоуправлении в лице Советов (хотя сам термин «самоуправление» употреблялся, как правило, с негативным оттенком) носили популистский характер, ограничивались противопоставлением социалистической государственности Западу.⁵⁴

В 1950-1960-е годы в связи с вводом в научный оборот большого комплекса документов по истории Башкирии (издание «Материалы по истории Башкирской АССР») был опубликован ряд исследований по вопросам внутренней политики, включая и вопросы местного государственного

⁵² Бабурин Д.С. Реформа высших и центральных органов государственного управления// Очерки истории
СССР.- Т. Россия в первой четверти XVIII в. Преобразования Петра I. - М.: АН СССР, 1954.- С. 294-311;
Слицан Б.Г. Реформы местного управления// Там же, С. 318-342: Органы государственного управления//
Очерки истории СССР. - Т.Россия во второй четверти XVIII в. Народы СССР в первой половине XVIII в. -
М.: АН СССР, 1957. - С. 268-296.

⁵³ Чулошников А.П. Восстание 1755 г. в Башкирии. - М.-Л.: АН СССР, 1940.

⁵⁴ Трайнин И.П. Местные органы государственной власти в СССР и " самоуправление " в капиталистических
странах. -М., 1947 .

управления и самоуправления в Уфимской провинции в первой половине XVIII столетия.

Известный советский историк Н.В. Устюгов пришёл к выводу, что царское правительство проводило в Башкирии в XVII - первой половине XVIII вв. достаточно гибкую политику. После неоднократных башкирских восстаний

XVII — первой половины XVIII вв. правительство отменяло распоряжения,
послужившие непосредственно поводом к восстанию.⁵⁵

Социальная организация башкирского общества в XVII-XVIII вв. детально проанализирована Р.Г. Кузеевым в "Очерках исторической этнографии башкир".⁵⁶ В работе "Народы Среднего Поволжья и Южного Урала" Р.Г. Кузеев делает вывод, что политико-административная и хозяйственно-экономическая интеграция Среднего Поволжья и Южного Урала с их многонациональным населением в состав Российской империи произошла

только в середине XIX в..

Н.Ф. Демидова в статье "Управление Башкирией и повинности населения Уфимской провинции в первой трети XVIII в." делает вывод, что в начале

XVIII в. Башкирия являлась одной из составных частей многонационального
государства, и ее можно назвать колонией только условно. После
присоединения к Русскому государству в Башкирии на протяжении XVI-XVII
вв. была сохранена особая система управления и ряд привилегий для местного
населения. В начале XVIII в. произошли первые изменения в управлении
краем, связанные с крупными экономическими и социальными сдвигами,
происшедшими в стране. Мероприятия правительства, ставившие целью
изменение сложившихся отношений, встречали оппозицию со стороны

Устюгов Н.В. Башкирское восстание 1737-1739 гг./ АН СССР. Ин-т истории. - М.-Л.: изд-во АН СССР, 1950.- С. 10.

⁵⁶ Кузеев Р.Г. Очерки исторической этнографии башкир. — 4.1. Родо-племенные организации башкир в XVII-

XVIII вв. -Уфа: Башкирское книжное изд-во, 1957.

⁵⁷ Кузеев Р.Г. Народы Среднего Поволжья и Южного Урала. Этногенетический взгляд на историю.- М.: Наука,

1992..

башкирских феодалов, рассматривавших их как покушение на свои права и

привилегии.

В связи с 50-летием революции в конце 60-х годов вышел в свет ряд работ о становлении и развитии советской власти на местах. Среди них выделяется монография правоведа А.И. Лепешкина, обобщившего фактический материал о деятельности Советов всех уровней с 1917 по 1966 годы. Автор приходит к выводу, что Советы с их демократизмом, массовостью и интернационализмом "является наиболее целесообразной формой организации государственной власти трудящихся в России ",⁵⁹

К юбилейной дате Академией наук СССР было предпринято издание «История СССР с древнейших времён до наших дней», один из томов которого посвящен истории России XVIII века. В главах этого издания, посвященных внутренней политике, Н.И. Павленко и СО. Шмидт оценили управление первой половины XVIII в. как бюрократическое. Но при этом Н.И. Павленко отметил попытку Петра I восстановить городское самоуправление, выразившееся в создании Главного магистрата.⁶⁰

Вопросы местного государственного и самоуправления были также исследованы в ряде работ И.Г. Акманова. выступая противником точки зрения Н.В. Устюгова, который сделал акцент на колониальном гнете царского правительства в Башкирии, не сравнивая его с другими частями России и системой крепостной зависимости. Тем не менее, он признает наличие у башкир "известного внутреннего самоуправления".⁶¹

Конец 80-х-начало 90-х годов характеризовался эволюцией взглядов на местное самоуправление. В литературе этого периода разрабатывались вопросы, связанные с обоснованием и пропагандой идей "перестройки", критики командно-административной системы управления, сущностью и критериями "социалистического самоуправления", сутью реформы Советов,

⁵⁸ Указ соч. // Исторические записки, т. 68. - М.: Издательство АН СССР, 1961.- С. 211-237.

⁵⁹ Лепешкин А.И. Советы - власть трудящихся. - М., 1966 .

⁶⁰ История СССР с древнейших времен до наших дней. Т. III.- М.:Наука,1967.-С. 241-242, 272.

⁶¹ Акманов И.Г. Башкирское восстание 1704-1711 гг.// Из истории Башкирии (дореволюционный период) /

Башкирский государственный ун-т имени 40-летия Октября. Кафедра истории СССР. - Уфа, 1968. - С. 29.

сочетанием способов государственного управления в лице государства и его аппарата со способами самоуправления, "саморегулирования".⁶²

В основном, в литературе этого времени сохранялся социально-классовый подход к проблеме. Однако ученые ориентировались на разработку проблем самоуправления только "социалистического" типа. Термин "социалистическое самоуправление" получил широкое применение в трудах историков, юристов, философов. При этом ряд исследователей называют социалистическое самоуправление народа высшей формой демократии и считают, что оно осуществляется как в государственных, так и в общественных формах. ⁶³

В этот период проблемы местного самоуправления рассматривались в контексте анализа Советов разных уровней, их места и роли в структуре управления городами и отдельными их районами⁶⁴.

Проблемам социального и экономического управления в советских городах и городских районах посвятили свои труды М.В. Глазырин, Г.М. Романенкова, СВ. Соловьева, Н.Ф. Тимчук и другие⁶⁵.

Социально-политические изменения в жизни страны стимулировали исследовательскую тематику истории местного государственного управления и местного самоуправления в первой половине XVIII века. В статье Голиковой И.Б. и Кислягиной Л.Г. рассмотрена реформа управления городами и создание губерний в начале XVIII в. как часть эволюции системы государственного

Социалистическое самоуправление народа: Условия и пути развития / Под ред. В.П. Пугачева. - М . , 1990;

Самоуправление: От теории к практике / Под ред. Ю.А. Тихомирова, Г.Х. Шахназарова. - М.: Юрид. лит. ,

1988 . - (Советский образ жизни) . - 208 с.

Бутенко А.П. Власть народа посредством самого народа: О социалистическом самоуправлении. - М.: Мысль,

1988 . - и др. авторы.

См.: Бондарь Н.С., Зинченко С.А. Городской Совет и администрация: Проблемы разграничения полномочий в сфере муниципальной собственности // Государство и право. - М., 1993.-№ 3; Кутафин О.Е. Роль местных советов в коммунистическом строительстве. - М., 1976; Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. - М., 1986; Лабудин А.В. Развитие теории территориального самоуправления в СССР. 1917-1991 гг. - М., 1992; Лукьянов А.И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти. -М.,1987; Местные Советы в условиях политических и экономических реформ / Науч. ред. B.C. Вильямский. -М., 1991; Сафаров Р.А. Районные Советы народных депутатов трудящихся в городах. М ., 1961; Семушкин A.T., Цицин П.Г. управление районом крупного города. - M., 1980.

См., например: Глазырин М.В. Управление социально-экономическим развитием города. - Новосибирск, 1988; Романенкова Г.М. Трудовые ресурсы крупного города - М., 1986; Соловьева СВ. Советы народных депутатов и ускорение социально-экономического развития. - М., 1988; Тимчук Н.Ф. Город и район: регулирование комплексного развития. - М., 1980.

управления, принципиально отличавшейся от приказной системы управления и соответствовавшей потребностям государства эпохи абсолютной монархии.⁶⁶

В 1988 г. вышла фундаментальная работа У.Х. Рахматуллина "Население Башкирии в XVII-XVIII вв.". Автор пришёл к выводу, что учрежденная в Башкирии система управления не отличалась от управления другими уездами Российского государства, а имел отличие социальный статус башкирского населения, причем оно сохранило свой статус особого башкирского сословия и в XVIII, и в XIX вв. Особенностью являлось также то, что на протяжении длительного времени у башкир этническая общность совпадала с сословной. В начале XVIII в. были внесены небольшие изменения в систему управления Башкирией, что было связано с экономическими и социальными сдвигами в стране, внутри- и внешнеполитическими задачами правительства.

Вопросам управления Башкирии посвящена кандидатская диссертация В.Н. Муратовой "Управление Башкирией во второй половине XVI - 40-х гг. XVIII вв.".⁶⁸ Автор пришла к выводу, что в 40-х гг. XVIII в. в Башкирии завершился переходный период от воеводской системы управления к губернской. За рамками исследования остались вопросы деятельности органов местного управления ниже Уфимской провинциальной канцелярии и развитие самоуправления башкирских волостей. Автор делает не подкрепленный документами вывод, что "в 30-40-х гг. все органы самоуправления были поставлены в подчинение местной администрации и лишены самостоятельности в решении внутриобщинных проблем".⁶⁹

Социально-политические изменения, происшедшие в Российской Федерации в последние годы, стимулировали повышение интереса исследователей к проблемам федерализма, государственного регионального управления, местного самоуправления.

⁶⁶ Голикова И.Б., Кислягина Л.Г. Система государственного управления// Очерки русской культуры XVIII в.- Ч.

2.-М.: МГУ, 1987.-С. 44-108.

⁶⁷ Рахматуллин У.Х. Население Башкирии в XVII-XVIII вв. - М.: Наука, 1988 . - С. 26.

⁶⁸ Указ. соч. Дисс. Канд. ист. наук. Уфа , 1991 . 231 с.

⁶⁹ В.Н. Муратова. Управление Башкирией во второй половине XVI - 40-х гг. XVIII вв. Дисс. Канд. ист. наук —
Уфа, 1991.-С. 199.

Значительное количество работ по проблеме местного управления носит
политико-правовой характер. В них анализируются конституционные аспекты и
основные принципы организации местного самоуправления в нашей стране,
российское законодательство, регламентирующее деятельность

муниципалитетов. В этой связи необходимо отметить труды С.А. Авакьяна, А.Г. Гладышева, Н.А. Емельянова, О.Л. Савранскрй, М.Н. Стрончиной и других⁷⁰. Становлению и развитию российского самоуправления посвящен ряд научных

конференций, семинаров, "круглых столов" .

Среди исследований, анализирующих процесс становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации, причины его реформирования и перспективы развития, выделяются работы В.Я. Гельмана, Л.В. Гильченко, И.А. Емельянова, З.М. Зотовой, В.Г. Игнатова, А.В. Лагуткина и других . Однако большинство разработок этого периода, выполненных как правоведами, так и политологами зачастую не были основаны на конкретном историческом опыте, или носили характер "хроники современности". Это

См.: Авакьян С.А. Законодательство в центре и на и местах: перекрестки без тупиков // Российская Федерация. - М., 1996.-№20; Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. Серия 11. Право. - М., 199б.-№2; Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. - М., 1996; Емельянов Н.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты. - М., 1998; Овчинников И.И. Местное самоуправление: Конституционно-правовая основа формирования// Конституционный строй России. - М., 1992. - Вып. 1; Ревенко Л. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": от концепции до реализации// Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. - М., 1995.-№3; Савранская О.Л. Правовые основы местного самоуправления // Социс. - М., 1997.-№1; Стрончина М.Н. Принципы организации местного самоуправления // Вестник государственной службы. - М., 1993.- № 8. См.: Антонова В.П., Мирошниченко Е.В., Ревенко Л.А. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации ("Круглый стол" в Институте государства и права РАН)// Государство и право. - M., 1997.- №5; Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Москва, 17 февраля 1995 г.-М., 1995; Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Материалы научно-практической конференции, 25 апреля 1996 г./ Ред. Авакьян С.А. -M., 1996; Федерализм и межнациональные отношения в современной России (Всероссийская научно-практическая конференция). - M., 1994; Материалы XXXII Международной научно-студенческой конференции. - Новосибирск, 1994; Материалы XXXIII Международной научно-студенческой конференции. - Новосибирск, 1995. См.: Гельман В.Я. Федеральная политика и местное самоуправление// Власть - M., 1997.-№9; Гильченко Л.В. Местное самоуправление: долгое возвращение. Становление местного самоуправления в России. - M., 1998; Емельянов И.А. Местное самоуправление в России. Генезис и тенденции развития. - М.- Тула, 1995; Зотова З.М. Государственная власть и местное самоуправление. - М., 2001; Игнатов В.Г. Становление государственного и муниципального управления в России (1990-е гг.).- Ростов н/Д., 1998; Лагуткин А.В. Местное самоуправление как форма народовластия в Российской Федерации. - М.,1995-1996; Местное самоуправление в России: Состояние, проблемы, перспективы. - М., 1994.

привело к созданию исследований, построенных без учёта фактологической и методической базы исторической науки.

За последнее десятилетие сформировалось муниципальное право в отечественной юриспруденции, исследователи констатировали реальную демократизацию системы органов местного самоуправления.

Существенный вклад в решение теоретических и методологических проблем местного самоуправления внесли зарубежные ученые. Среди них важная роль принадлежит Ф. Векслеру, П. Кармайклу, И. Берецу, Ф. Мейзингу и Г. Нагелыимитцу, Э. Харлофу, которые сосредоточили свои усилия на изучении и раскрытии проблем местной власти⁷³. Значительное количество концептуальных работ посвящено сравнительному анализу систем управления и самоуправления зарубежных стран⁷⁴.

Закономерно, что историческая наука также анализирует опыт развития местного государственного управления и местного самоуправления в нашей стране, в том числе, в первой половине XVIII века. Н.И. Павленко считает, что созданная при Петре I система управления стала шагом вперед в государственном строительстве, так как заменила отличавшийся архаизмом приказной строй. Но созданная унификация управления уничтожила особенности организации власти на окраинах государства и игнорировала специфику управления территориями, населенными нерусскими народами. ⁷⁵

Значительное внимание вопросам местного управления Уфимской провинцией в первой половине XVIII в. уделено в коллективной монографии "История Башкортостана с древнейших времен до 60-х годов XIX в.". В первой трети XVIII в. в Уфимской провинции функционировала воеводская система

⁷³ См.: Веклер Ф. Пути развития местных органов самоуправления // Государственная служба. Местное
самоуправление. Зарубежный опыт. - М., 1996; Гнейст Р. История государственных учреждений Англии.-
М., 1985; Кармайкл П. Местные органы власти: теория и практика // Государственная служба. - М., 1996.-№
11. Берец И. Совершенствование организации и функционирование системы местного самоуправления //
Государственная служба. - М.,1996.-№ 11; Мейзинг Ф., Нагелынмитц Г. Без городов не организовать
государство. Коммунальное самоуправление в Федеративной Республике Германия. - Бонн, 1994; Харлоф Э.
Местные органы власти в Европе / Пер. с англ. и предисл. В.И. Камышанова. - М., 1992.

⁷⁴ См., например: Ашлей П. Местное и центральное управление. Сравнительный обзор учреждений Англии,

Франции, Пруссии и Соединенных Штатов. - СПб., 1910; Штейн Л. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. - СПб., 1874.

⁷⁵ Павленко Н.И. Петр Великий. - М.: Молодая гвардия, 1994. -С. 434-474.

управления, что являлось "показателем превращения Башкирии в составную
часть Русского государства, а с другой - введение общероссийской формы
управления с делопроизводством на русском языке и отсутствие специального
учреждения по управлению башкирами свидетельствует об игнорировании
национальных особенностей населения края". В то же время авторы
отмечают, что воеводская администрация в начале XVIII в. опиралась на
башкирских старост и сотников, вопросы своей общественной жизни башкиры
обсуждали на народных собраниях. Но "в составе Российского государства
трудовые массы башкир попали под двойной гнет феодально-
крепостнического государства и собственных господствующих классов"
поскольку в первой половине XVIII в. в Уфимской провинции "вся реальная
власть находилась в руках царских воевод, которые широко использовали
такие методы управления как "разделяй и властвуй".⁷⁸ Деятельность
Оренбургской экспедиции (1734-1744 гг.) знаменовала собой переход к новому
этапу политики феодально-крепостнического государства в отношении
башкирского народа: "в управлении населением стали применяться жесткие
приемы, сопровождаемые грубым насилием, вмешательством во внутреннее
самоуправление башкир, разжиганием вражды между народами края". В

середине XVIII в. в Уфимской провинции находился воевода с провинциальной канцелярией, существовало крестьянское самоуправление, самоуправление башкир оставалось волостным, но являлось "придатком к местной правительственной администрации" , общинное самоуправление имели мишари, служилые татары, тептяри и бобыли.

Иную точку зрения, чем Н.Ф. Демидова, на управление Уфимской провинцией в начале XVIII в. высказал Ш.Ф. Мухамедьяров, автор главы о Поволжье и Южном Урале в монографии "Национальные окраины Российской

История Башкортостана с древнейших времен до 60-х гг. XIX в. - Уфа: Китап,1996. - С. 182.

⁷⁷ Там же, С. 200.

⁷⁸ Там же. - С. 208.

⁷⁹ Тіам же. - С. 229.

⁸⁰ Там же. - С. 264.

зо империи: становление и развитие системы управления". Он считает, что в начале XVIII в. города, входившие в Уфимский уезд, были самостоятельными административными единицами типа городского самоуправления с подчинением уездной воеводской власти в Уфе. Постройка крепостей в Уфимской провинции в 30-40-е гг. XVIII в. "означало превращение ее во внутреннюю провинцию Российской империи ".

В заключении вышеназванного издания авторы делают вывод: "Российское государство, начиная с XVIII в. ориентировалось главным образом на западные образцы административно-государственного устройства. Однако пути становления, эволюции и трансформации российской политико-административной системы, приобретя ряд общеконтинентальных черт, не были тождественны западноевропейской системе. " "Царское правительство старалось проявлять определенную гибкость в своей административной политике в национальных регионах страны. Вопреки довольно распространенному мнению, ставка делалась не только и не столько на военную силу, а, прежде всего, на правовое регулирование местной системы управления. Особое значение это имело в окраинах с многонациональным составом населения".⁸⁴

История управления Уфимской провинцией интересовала также зарубежных исследователей. В 1995 г. в переводе на русский язык была опубликована работа профессора Государственного Университета штата Нью-Йорк (США) А.С. Доннелли "Завоевание Башкирии Россией".⁸⁵ Основной функцией органов местного управления автор считает "сбор налогов (ясака) и других повинностей с населения края", который он рассматривает как основанные на "праве завоевателей". Причем Доннелли обращает внимание на то, что "русские непрерывно увеличивали размер ясака и других повинностей и

⁸¹ Указ соч. - / Институт российской истории РАН. - М.: Славянский диалог, 1997. - С. 45-47.

⁸² Там же.-С. 45-46.

⁸³ Там же.- С. 351-355.

⁸⁴ Тамже-С.391.

⁸⁵ Доннелли А С. Завоевание Башкирии Россией . 1552 - 1740 .Страницы истории империализма. - Уфа: Ватан,

1995 . - 287 с.

распространяли эти сборы на новые области". Это противоречит историческим фактам, свидетельствующим, что в начале XVIII века башкиры платили ясак, установленный еще при царе Иване Грозном, так же, как тот факт, что верховная власть (а не русские, как сказано у Доннелли) также систематически повышала налоги на все податное население России вплоть до введения новой системы налогообложения - подушной подати, увеличившей в несколько раз сумму налогов со всего податного населения.

З.И. Еникеев, исследуя правовой статус Башкирского края в составе России в XVIII в. приходит к выводу о наличии особых административных органов для управления коренным населением, создании законодательного массива о башкирах, учитывающего своеобразие их правосознания и

*> 87

национальной культуры.

Из проведенного обзора можно сделать следующие выводы: Проблема самоуправления в общественных науках России имеет давние традиции. Административные реформы в начале XVIII в. начались с городской реформы, которые были теоретически обоснованы в законодательных актах. Верховная власть в России в XVIII в. признавала наличие автономии и самоуправления в пограничных районах государства (Малороссия, Лифляндия, Эстляндия, остров Саарема, башкирские волости Уфимской провинции) и до конца XVIII в. в целом сохраняла данную систему, хотя в лексиконе того времени отсутствовал сам термин "самоуправление". Активное изучение и анализ местного самоуправления историки и правоведы начали во второй половине XIX в. после отмены крепостного права, позволившей провести земскую и городскую реформы. За это время был поставлен и решен ряд проблем теории и практики самоуправления, в последние годы создано муниципальное право. Вместе с тем, остаются дискуссионные вопросы принципов самоуправления, его взаимоотношений с государством, распределения полномочий и ряд

⁸⁶ Доннелли А С. Завоевание Башкирии Россией . 1552 - 1740 .Страницы истории империализма. - Уфа: Ватан,
1995.-С. 232-233.

⁸⁷ Еникеев З.И. Правовой статус Башкортостана в составе России: Историко-правовое исследование/ АН
Республики Башкортостан. Отделение социальных наук. Башкирская Академия государственной службы и
управления при Президенте Республики Башкортостан. — Уфа: Гилем, 2002. - С. 11.

других.

В русле оценочных факторов относительно исследуемой темы выявились следующие особенности. Различные аспекты темы "Исторические особенности местного управления в Российской империи (на примере Уфимской провинции в первой половине XVIII в.) " изучались историками и правоведами. Интерес к этой теме не был постоянно одинаковым, он возрастал в связи с реформами организации управления и самоуправления в Российской империи, Союзе Советских Социалистических Республик, Российской Федерации.

Рядом историков и правоведов проведена большая исследовательская работа по истории управления в России в первой половине XVIII в., в том числе по истории местного управления и местного самоуправления. Ряд исследователей изучал вопросы местного управления и самоуправления в Уфимской провинции этого периода. По ряду вопросов исследователи пришли к единому мнению (цели реформы управления и самоуправления при Петре I, бюрократизация управленческого аппарата в эпоху абсолютизма, монополизация дворянством как центрального, так и местного управления, переход к политике контрреформ в эпоху дворцовых переворотов, самоуправление в башкирских волостях Уфимской провинции и др.). Решение части вопросов носит дискуссионный характер (хронологические рамки превращения Уфимской провинции во внутреннюю область России, степень развитости самоуправления в башкирских волостях Уфимской провинции и др.). Также надо отметить, что ряд авторов рассматривает историю управления Уфимской провинции в отрыве от конкретных исторических условий и социального развития остальных частей Русского государства в первой половине XVIII в.. Часть вопросов местного управления и самоуправления в Уфимской провинции первой половины XVIII в. осталась вне поля зрения или достаточно мало исследована (реализация самоуправления в башкирских волостях, особенности управления различными категориями населения:

помещичьими, дворцовыми, монастырскими крестьянами, ясачными и

служилыми людьми, реализация самоуправления в городах и др.).

Цель исследования - изучить исторические особенности местного управления

в Российской империи в первой половине XVIII в. на примере Уфимской

провинции.

Для достижения обозначенной цели поставлены следующие задачи:

изучить законодательные акты, определяющие основы управления и местного управления в Российской империи в первой половине XVIII в.;

изучить законодательные акты, устанавливающие основы местного самоуправления в башкирских волостях Уфимской провинции;

- исследовать функции и практические действия Уфимской провинциальной
канцелярии в основных сферах жизнедеятельности: землевладение, финансы,
выполнение государственной службы и повинностей и т. д.;

- рассмотреть деятельность органов местного самоуправления башкирских
волостей по вышеперечисленным вопросам как до указа 1736 г., так и после его
принятия;

проанализировать практику управления Уфимской провинциальной канцелярией пришлым населением Уфимской провинции (дворянами, городскими жителями, податными сельскими жителями) .

Хронологические рамки исследования ограничены первой половиной XVIII в. Это связано, прежде всего, с изменением системы государственного управления, которое последовало после указа Петра I "Об учреждении губерний и о росписании к ним городов" от 18 декабря 1708 года. Данный указ изменил традиционную российскую систему управления, построенную на основе уездного деления. Таким образом, в России была создана новая, трехступенчатая система управления: уезд - провинция - губерния, которая практически в неизменном виде просуществовала до губернской реформы Екатерины И. В связи с этим башкирское население, которое составляло в первой половине XVIII в. основную часть населения Уфимской провинции,

стало управляться по новой системе. В 1754 г. управление башкирскими волостями Уфимской провинции было изменено: обложение башкир ясаком, на котором строилось их вотчинное землевладение и система местного самоуправления, было заменено покупкой соли из казны. Кроме того, в 1736 г. были внесены изменения в местное самоуправление башкирских волостей. Главы местного самоуправления - старшины башкирских волостей, стали назначаться органами государственной власти в соответствии с царским указом. Тем не менее, органы местного самоуправления в виде волостных мирских сходов сохранялись еще долгое время и оказывали непосредственное влияние, как на социально-экономическую, так и на бытовую сторону жизни башкирского населения. Исследование динамики данных изменений стало центральной частью предлагаемой работы, что и определило, как уже упоминалось, ее хронологические рамки.

Объектом исследования являются исторические особенности местного управления в Уфимской провинции в первой половине XVIII века, а также развитие местного управления и самоуправления в системе абсолютной монархии.

Предметом исследования стала система местного управления и самоуправления, включая ее общие принципы и особенности функционирования на примере конкретных институтов в Уфимской провинции в первой половине XVIII века.

Теоретическая и методическая основа исследования. Исследование поставленной проблемы проводилось на основе методологических принципов историзма, научности, объективности, системного подхода. При этом использовались следующие методы исследования: метод системного анализа, логического и исторического подхода, проблемно-хронологичесий метод, сравнительно-правовой метод.

Источниковая база. При работе над поставленной темой использовалась обширная источниковая база. Изученные источники можно разделить на 4

группы: 1) законодательные акты; 2) договорные акты; 3) делопроизводственные документы; 4) источники личного происхождения.

Основным кодексом российских законов на протяжении длительного времени, вплоть до первой половины XIX в., оставалось Соборное Уложение 1649 года. Во второй половине XVII-начале XIX вв. в его текст были внесены многочисленные дополнения, уточнения и изменения.

Договорно-законодательный вид публично-правовых актов представлен грамотами российских царей и приказов (центральных государственных учреждений) отдельным территориям и категориям населения, устанавливающих их права и привилегии. Отдельную часть представляют жалованные грамоты российских царей, которые устанавливали определенные социально-политические отношения между верховной властью и отдельными территориями. Фактически - это договоры, разделяющие властные полномочия царя и субъекта в определенной местности. Жалованные грамоты были законодательной основой для осуществления местного управления.

В первой половине XVIII века на смену грамотам постепенно приходят указы (царские именные, указы Правительствующего Сената, указы из Кабинета). Указы носили договорно-распорядительный и исполнительно-распорядительный характер. Эти законодательные акты регулировали почти все сферы государственной и общественной жизни страны.

Законодательные акты учредительного характера представляют собой регламенты и уставы, определявшие организацию, состав, компетенцию и регулирующие деятельность государственных учреждений. Такой же характер имеет Табель о рангах, устанавливавший иерархию и порядок прохождения государственной службы.

Делопроизводственные документы включают в себя как документы распорядительного, так и документы докладного вида. Среди распорядительных документов необходимо отметить приговоры Правительствующего Сената, грамоты приказов местным органам управления,

инструкции чиновникам местных органов управления (воеводам, земским комиссарам, камерирам и др.), наставления начальника Оренбургской Комиссии В. Н. Татищева Уфимской Провинциальной Канцелярии.

Большой объем составляет документация докладного характера. Она включает: выписи из дел Сената, Ближней Канцелярии, Берг-коллегии, протоколы Новоуложенной комиссии, доношения и письма губернаторов, воевод, бургомистров Петру I, высшим и центральным правительственным учреждениям, доношения начальника Оренбургской экспедиции высшим органам власти и императрицам Анне Иоанновне и Елизавете Петровне, рапорты оренбургского губернатора Правительствующему Сенату, отписки уфимских воевод воеводам соседних губерний, доношения башкир Оренбургской комиссии и уфимским провинциальным воеводам. Докладная документация обладает высокой информационной насыщенностью по вопросам местного управления.

Особую группу делопроизводственных документов представляют собой челобитные башкирских старшин и рядовых башкир, челобитные уфимских татар царям, в Правительствующий Сенат и Коллегию Иностранных Дел, а также выписки из челобитных, составленные чиновниками центральных государственных учреждений. Это - обращения частных лиц в государственные учреждения, в которых они рассказывают о нарушениях своих прав ("притеснениях и обидах").

Статистические данные содержатся в документах ревизий, представлявших собой подушную перепись населения, ведомостях и выписях о заводах, башкирских волостях

Частные договорные акты: купчие и записи Уфимской провинциальной канцелярии об отдаче башкирами в аренду земель пришлому населению, купчие башкирских волостей на земли пришлому населению, выписи из дел по спорным землям, - зафиксировали имущественные отношения и развитие обязательственного права.

Документы Уфимской провинциальной канцелярии первой половины XVIII в. хранятся, преимущественно, в Российском государственном архиве древних актов. Их большая часть опубликована в издании "Труды Историко-археографического института" и его продолжении "Материалы по истории Башкирской АССР "⁸⁹.

Злоупотребления местной администрации отражены в судебно-следственной документации: показаниях башкир о ясачных сборах и злоупотреблениях, пыточных речах.

При написании работы были использованы источники личного происхождения: записки рус кого учёного, автора трудов по географии, экономии, истории П.И. Рычкова и русского путешественника, руководителя академической экспедиции по Поволжью и Уралу академика И.И. Лепехина⁹¹. Научная новизна. Работа представляет одну из первых попыток системного анализа основных составляющих местного управления в России в первой половине XVIII века. В центре внимания находится Уфимская провинция, которая являлась пограничной и рассматривалась царским правительством до середины 30-х гг. в качестве основного форпоста для дальнейшего проникновения России в Среднюю Азию, а именно на территорию Киргиз -Кайсацкой Орды, с ее дальнейшим включением в состав Российской империи. Другим аспектом новизны является также изучение использования царским правительством этнического фактора для осуществления своих политических целей и задач. И хотя отдельные аспекты данной проблемы уже изучались отечественными и зарубежными историками, полной и обобщающей картины они на сегодняшний день не составили. Предлагаемая работа является

⁸⁸ Труды Историко археографического института. Т. XVIII. Материалы по истории народов СССР. Вып. 7. Ч .

1. Башкирские восстания в XYII и первой половине XVIII в. - М.-Л.: Изд-во АН СССР, 1936 .

⁸⁹ Материалы по истории Башкирской АССР. - T т. III,. IV , ч. 2 , V . - М.., 1949 - 1960

⁹⁰ Рычков П.И. Топография Оренбургская, то есть обстоятельное описание Оренбургской губернии. — 4. I.

СПб.: при Имп. Акад. Наук, 1762. -301 с; Его же. История Оренбургская (1730-1750)/ Под ред. и с примеч. H.M. Гутьяра, секретаря комитета. - Оренбург: Оренбург. Губ. Стат. Комитет, 1896. - 99 с.

⁹¹ Лепёхин И.И. Записки путешественника академика Лепёхина. Продолжение записок академика И.И.
Лепёхина// Полное собрание учёных путешествий по России, издаваемое имп. Академиею наук, по
предложению его президента. - Т. III. Записки путешествий академика Лепёхина. - СПб., 1821. - 550 с; Т.
IV. Продолжение Записок путешествия академика Лепёхина. - СПб., 1822. - 438 с.

попыткой восполнить данный пробел и довести системное изучение истории местного управления и ее составной части - местного самоуправления, - до логического завершения.

Практическое значение. Выводы диссертации могут быть использованы для дальнейшей научной разработки истории государственного управления и самоуправления России. Результаты диссертации также могут быть использованы для практической деятельности в процессе современного управления и самоуправления. Материалы и результаты исследования могут быть использованы при подготовке лекций, учебных и учебно-методических пособий для средних специальных и высших учебных заведений по курсам "Отечественная история", "История государственных учреждений ", "Теория и история государства и права ".

Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры истории России Российского университета дружбы народов. Выводы исследования нашли отражение в публикациях:

1. Жарникова Г.В. Особенности управления населением Уфимской провинции в первой половине XVIII в. (на примере башкирских волостей)// Политическая регионалистика: теория и практика: Сборник научных трудов по материалам международного симпозиума/ Отв. ред. Н.П. Медведев, Д.Е. Слизовский. — М.: РУДН, 2003. - с. 158-169. - (М-во образования Российской Федерации. РУДН. Факультет гуманитарных и социальных наук. Кафедра политических наук).

2. Жарникова Г.В. Управление башкирскими волостями Уфимской провинции России в первой половине XVIII века - М.: Уникум-центр, 2005. - 2 п.л.

3. Жарникова Г. Проблемы актуализации исследования особенностей местного
управления в Российской империи // Политические институты и процессы:
российское и мировое измерение: Материалы междунар. конф. студентов и
аспирантов-политологов (М., 22 февр. и 15 апр. 2005 г.) / Рос. Ун-т дружбы
народов. Фак. гуманитар, и социал. наук. Каф. полит, наук, [под ред. Н.П.
Медведева, Д.Е. Слизовского]. - М.: ИСП, 2005. - С. 19-21.

Исторические проблемы развития местного управления в России в период абсолютизма (первая половина XVIII века)

В первой четверти XVIII в. в России завершился переход от сословно-представительной к абсолютной монархии. Оформлению абсолютизма в России способствовали административные преобразования первой четверти XVIII в., начатые с городской реформы.

Начало административным реформам первой четверти XVIII в. положила с городская реформа. 30 января 1699 г. правительство издало два указа. Одним из них оно объявило о создании "пристойного приказа" (центрального органа власти) с тем, чтобы избавить торгово-промышленное население от воеводских притеснений. Указ признавал, что купечеству чинятся "приказные волокиты", от чего многие разорялись, оставляя торги и промыслы. В результате "окладные многие доходы учинились в доимке", и в государственную казну стало поступать меньше пошлинных сборов. Правительство предложило посадскому населению столицы избрать из своей среды бурмистров в Бурмистерскую палату, переименованную вскоре в Ратушу. Торгово-промышленное население Москвы, находившееся ранее в управлении восьми приказов, передавалось теперь в ведомство одного выборного центрального учреждения. Ему были поручены сборы прямых и косвенных налогов и отправление суда над посадскими людьми.9

Другой указ имел в виду реформу городского управления на местах. В отличие от Бурмистерской палаты, созданной независимо от воли московских посадских людей, вопрос о создании органов самоуправления в других городах России передавался на усмотрение их жителей. Торгово-промышленное население должно было для себя решить вопрос: выбрать из своей среды "добрых и правдивых" представителей или оставаться в воеводском управлении. При этом государство в случае, если городское общество выбирало вариант местного самоуправления, должно было получать прибыль: население города, имеющего местное самоуправление, должно было уплачивать в казну прямые налоги в двойном размере.

Опрос городов продемонстрировал явный провал реформы. Большинство посадских общин российских городов, подсчитав сумму расходов на "воеводские волокиты" и сопоставив ее с суммой двойной подати, нашли для себя более выигрышными старые порядки. Посадские общины наиболее значительных городов страны отказались от реформы, сославшись на свою бедность, недород и пожары.

Тогда правительство объявило реформу обязательной и приказало жителям городов выбрать бурмистров, отказавшись на этот раз от идеи взимания двойной подати. Но при этом была достигнута и вторая цель: произошла централизация государственного управления. Избранные органы ведали всеми делами города, за исключением разбора уголовных дел. Однако Петр I обращал внимание новых городских властей прежде всего на деятельность в финансовой области. Поэтому учреждение этих органов управления городами на деле привело к обеспечению регулярных сборов податей в государственную казну, оставляя в стороне жизненно важные вопросы — содействия развитию ремесла и торговли в городах и определения правового положения городского населения. Создание Бурмистерской палаты привело к утрате значения старых центральных учреждений, занимавшихся таможенными, кабацкими сборами, сбором налогов с определенных территорий: Приказа Большой казны, Смоленского и Новгородского приказов, Устюжской, Костромской, Владимирской и Галицкой четей.

Деятельность Ратуши и ее местных органов не спасли страну от постоянного финансового голода, ставшего следствием Северной войны. Бурмистерская палата, или Ратуша в Москве не стала центральным органом городского управления, а наравне с земскими избами являлась местным, московским городским учреждением. Правительство пришло к выводу о необходимости усиления местной администрации. С этой целью была проведена первая губернская реформа 1708-1710 годов.

В России была ликвидирована традиционная уездная система административно-территориального деления. Вся страна была разделена на 8 губерний: Московскую, Ингерманландскую, Киевскую, Смоленскую, Казанскую, Азовскую, Архангелогородскую и Сибирскую. Во главе губерний были поставлены губернаторы, сосредоточившие в своих руках судебную, административную, полицейскую и финансовую власть. Следствием реформы стала дальнейшая централизация власти, выразившаяся в укрупнении административно-территориального деления и ликвидации территориальных приказов, так как их функции перешли к губернской администрации.

Первая губернская реформа разрушила недавно созданные органы городского самоуправления. Сбор налогов был отнесен в ведение губернаторов, и власть Ратуши распространялась теперь только на Московскую губернию. Городами опять стали управлять воеводы.

Правовое положение башкир в первой половине XVIII века

Уфимская провинция была образована по указу "Об учреждении губерний и о расписании к ним городов" от 18 декабря 1708 г. в составе Казанской губернии. Некоторые исследователи считают, что Уфимская провинция создана в 1706 г. , но их выводы не являются строго документированными. Уфимская провинция отличалась многонациональным составом населения. В ней проживали башкиры, русские, татары, мещеряки (мишари ) , тептяри, чуваши, черемисы ( марийцы ) а также представители ряда других народов и этнических групп. Наиболее многочисленными в первой половине XVIII в. в Уфимской провинции были башкиры. В административно - территориальном отношении башкиры объединялись в четыре дороги (согласно традиционной системе) - Казанскую, Осинскую, Ногайскую и Сибирскую. Территория к западу и юго-западу от Уфы составляла Казанскую дорогу, центр и южная часть Башкирии — Ногайскую, земли, лежащие к востоку и юго-востоку от Уфы — Сибирскую, к северу от Уфы — Осинскую дороги. Каждая из них, в свою очередь, делилась на ряд волостей.

В начале XVIII столетия Уфимская провинция относилось к областям особого управления Российской империи, так как некоторые категории ее населения пользовались особыми правами. Башкирское население, к примеру, имело местное самоуправление, что делает детальное изучение их жизни и разных форм самоорганизации особенно значимым как с научной, так и с практической точки зрения.

В первую очередь надо отметить особенности экономического положения башкир.

Башкиры добровольно вошли в состав России в 1552-1557 гг. с условием сохранения за ними вотчинного владения землями, принадлежавших им до принятия российского подданства. Башкирское волостное землевладение имело общинную основу. Владельцем волостной земли была башкирская община. Земли закреплялись за всеми жителями башкирского рода, либо его подразделений в общее владение всех жителей общины без подразделения их на привилегированную верхушку (биев, тарханов) и на повинностную ясачную часть, как это практиковалось в отношении народов Среднего Поволжья.

Местное самоуправление башкир развилось из их особого экономического статуса, закрепленного в 43 статье "Соборного Уложения царя Алексея Михайловича" 1649 г., согласно которой было запрещено представителям всех российских сословий покупать земли у башкир под страхом их конфискации и царской опалы: " А в городех у князей, и у мурз, и у татар, и у мордвы, и у чюваши, и у черемисы, и у вотяков, и у башкирцев [так в тексте] боярам, и окольничим, и думным людем, и столникам, и стряпчим, и дворянам московским, и из городов дворянам, и детем боярским, и всяких чинов русским людем поместных и всяких земель не покупать и не менять и в заклад и з дачею и в наем многие годы не имать. А будет которые московские, и из городов дворяне, и дети боярские, и всяких чинов люди учнут в городех у князей, и у мурз, и у татар, и у мордвы, и у всяких ясачных людей земли имать з дачею, или покупать, или в заклад, или в наем на многие лета имать или менять, и у тех всяких чинов людей те татарские поместья и ясачные земли имать на государя, да им за то от государя быть в опале"

Управление дворянским населением Уфимской провинции в первой половине XVIII века

В первой половине XVIII в. в Уфимской провинции проживало многочисленное пришлое население. Переселение незначительной части населения из Центральной России на территорию Уфимской провинции в целом отвечало интересам верховной власти. Во-первых, заселение укрепляло этот стратегически важный пограничный регион. Во-вторых, часть переселенцев издавна занималась земледелием и способствовала его распространению в Уфимской провинции. В-третьих, благодаря притоку пришлого населения снижался удельный вес башкирского населения среди населения провинции, что позволяло повышать значение местного государственного управления в провинции и снижать роль местного самоуправления в башкирских волостях.

Пришлое население отличалось многонациональностью состава. В его составе были татары, мишари, тептяри, чуваши, мари, мордва, русские. Пришлое население Уфимской провинции подлежало переписям с целью налогообложения и в первой половине XVIII в. несколько раз было переписано, но его точное число установить невозможно, так как часть пришлого населения уклонялась от переписей, чтобы избежать возвращения на прежние места жительства и обложения ясаком. Поэтому сведения переписей первой половины XVIII в. дают заниженные сведения о пришлом населении. По ясачным книгам до 1734 г. общая численность пришлого населения составила 8 355 человек.300 По данным I ревизии в Уфимской провинции проживало 12 393 человека.301 В указе Петра I "О назначении разных лиц в провинции..." от 22 января 1722 г. численность дворов в Уфимской провинции определена в 4 332 двора. В более позднее время численность пришлого населения, включая тептярей и бобылей, по мнению В.Н. Витевского составила 29820 человек.303

Пришлое население, как и коренное население Уфимской провинции заселяло ее территорию достаточно неравномерно. Большая плотность населения была в земледельческих районах. Вновь пришедшее население большей частью селилось возле мест своего выхода, то есть, вдоль западных и северо-западных границ Уфимской провинции. Основная масса пришлого нерусского населения проживала на Осинской дороге (6 224 тептяря и бобыля, башкирское население Осинской дороги — 6 312 человек). На Казанской дороге проживало 2 212 человек пришлого нерусского населения (23 520 башкир), на Сибирской дороге — 1 906 человек (11 135 башкир), на Ногайской дороге - 744 человека (45 000 башкир).304

Также противоречивы данные о количестве мишарей и служилых татар. По сведениям I ревизии проживало 2 213 мишарей и служилых татар.305 В 1736 г. после проведения переписи служилого населения И.К. Кирилов в донесении в Сенат писал, сто служилые татары "сами своею переписью показали мужеска полу 20 тысяч, в том числе к службе годных 5 тысяч".306

Часть пришлого населения занималась скотоводством. В основном, это были мишари и отчасти татары.

Незначительную группу населения Уфимской провинции составляли выходцы из Средней Азии.

Похожие диссертации на Исторические особенности местного управления в Российской империи :На примере Уфимской провинции в первой половине XVIII века

Воинские части и учреждения в российской провинции во второй половине XVIII - начале XIX века : по материалам Саратовского ПоволжьяПлешаков Иван Николаевич

Законодательные акты о городах второй половины XVIII- первой половины XIX века и особенности их реализации в БелоруссииАтрушкевич, Марат Михайлович

Помещики и крепостные крестьяне в России во второй половине XVIII века : По материалам Полного собрания законов Российской империи.1762-1785 гг.Ким Чжон-Хун

Кумыкские феодальные владения в политической жизни Дагестана в первой половине XVIII векаАбдусаламов Магомед-Паша Балашович

Формирование системы образования и е# влияние на русскую художественную культуру Западной Сибири во второй половине XVIII векаНечаева Лариса Викторовна

Промысловое освоение Русской Америки во второй половине XVIII векаСавельев Иван Вячеславович

Иностранцы в правящей элите России в первой половине XVIII века: проблема интеграцииСтоляров Олег Дмитриевич

Внешнеторговая политика русского правительства во второй половине XVIII века : По материалам третьей Комиссии о коммерцииКосмынин, Андрей Васильевич

Официальные светские праздники как явление русской культуры конца XVII - первой половины XVIII векаЗелов Дмитрий Дмитриевич

Правительственная политика по отношению к дворянскому винокурению во второй половине XVIII века. Голицын Юрий Петрович