Центральный аппарат военного управления Российской Федерации в 1992-1999 гг. Газукин Павел Евгеньевич

Содержание к диссертации

Введение

Глава I. Устройство высших органов военного управления

1. Центральный аппарат военного управления (ЦАВУ) РФ: организационно-штатная структура, функции, нормативно-правовая база деятельности . 38

2. Высший командный состав ЦАВУ РФ: основные тенденции формирования . 87

Глава II. Место и роль ЦАВУ в процессе военного строительства и реформирования ВС РФ.

1. Деятельность ЦАВУ по разработке и реализации концептуальных документов военной реформы. 167

2. Практические организационно-штатные мероприятия по структурному реформированию видов и родов войск ВС РФ. 222

Заключение 246

Приложения 255

Список использованных источников и литературы 283

• Центральный аппарат военного управления (ЦАВУ) РФ: организационно-штатная структура, функции, нормативно-правовая база деятельности
• Высший командный состав ЦАВУ РФ: основные тенденции формирования
• Деятельность ЦАВУ по разработке и реализации концептуальных документов военной реформы.

Введение к работе

Кардинальные изменения в общественно-политической и экономической жизни Российской Федерации (РФ) 90-х годов XX века, окончание "холодной войны" и сложившаяся в связи с этим принципиально новая геополитическая ситуация неизбежно привели к резкой смене внешней и внутренней политики страны. Высшее государственное руководство суверенной России было поставлено перед необходимостью в чрезвычайно короткие исторические сроки радикальным образом пересмотреть практически все основные военно-политические и стратегические установки. Это потребовало внести значительные изменения в бытовавшие ранее представления о целях, средствах и способах национальной обороны, отказаться от прежних принципов обеспечения безопасности государства, изменить стратегические направления и характер военного строительства.

Столь масштабные изменения в политике и военной стратегии неизбежно поставили вопрос о необходимости реформирования как всей государственно-административной системы, так и одной из ее основных составляющих - центрального аппарата военного управления (ЦАВУ) Вооруженными Силами (ВС) Российской Федерации, включающий в свой состав Министерство обороны (МО) РФ и Генеральный штаб (ГШ) ВС РФ.

Центральный аппарат военного управления играет важнейшую роль в процессе подготовки государства к защите своей территориальной целостности и национальных интересов в стратегическом, военно-политическом и хозяйственно экономическом отношениях. Вот почему современная отечественная военная теория неизменно подчеркивает значение центрального звена системы центрального аппарата военного управления (ЦАВУ) в составе Министерства обороны (МО) РФ и Генерального штаба Вооруженных сил (ГШ ВС) РФ) как важнейшей составляющей военной системы государства.

Неизменно, в мирное и военное время, МО РФ и ГШ ВС РФ призваны осуществлять функции непосредственного рабочего аппарата в руках высшего военно-политического (стратегического) руководства, служить связующим и координирующим механизмом обеспечения взаимодействия нижестоящих органов управления ВС: главных командований и штабов на театрах военных действий (ТВД) (направлениях), командований и штабов фронтов (групп армий), военных округов и флотов, оперативных объединений видов ВС.

Именно на МО в составе ГШ ВС РФ, главных командований видов ВС и командований родов ВС, управлений начальников войск ВС, главных и центральных управлений МО. и ГШ, ведающих основными направлениями военного строительства, подготовкой и использованием ВС, лежит главная и непосредственная ответственность за состояние армии и флота, готовность этих органов к выполнению боевых задач, за стратегическое, оперативное, техническое и тыловое обеспечение их деятельности и развития1.

Государство всегда уделяло большое внимание высшим органам управления ВС. Следует отметить, что необходимость тесного взаимодействия с органами высшего военного управления СССР с целью влияния на принятие решений в области вопросов обороны и военного строительства была осознана российским политическим руководством еще в период политической нестабильности 1990-1991 гг.

На практике это проявилось в создании специальных органов по взаимодействию с силовыми ведомствами СССР, в том числе и с союзным Министерством обороны. В частности, в июле 1990 г. в соответствии с принятым в то время Законом РСФСР "О республиканских министерствах и государственных комитетах РСФСР" был создан Госкомитет РСФСР по общественной безопасности и взаимодействию с МО и КГБ СССР. В 1991 г. этот Госкомитет претерпел ряд реорганизаций и переименований, став в дальнейшем основой для создания российских высших органов военного управления.

Провал путча ГКЧП в августе 1991 г. стал переломным этапом в процессе становления российской государственности. Именно с этого времени начинается процесс создания целостной, полноценной системы органов военного управления и национальных ВС новой России. Уже 23 августа 1991 г. был образован Государственный комитет РСФСР по оборонным вопросам, выполнявший в основном координирующие функции. Тем не менее, учитывая явно наметившиеся центробежные тенденции в СССР, этот орган стал своеобразным "протоминистерством обороны" России.

События августа 1991 г. существенно ускорили дезинтеграционные процессы в Советском Союзе и поставили на повестку дня вопрос о новом государственном устройстве этого многонационального образования. Несмотря на согласование текста последнего варианта Союзного договора на заседании Госсовета СССР 14 ноября 1991 г., 8 декабря 1991 г. главы России, Украины и Белоруссии подписали так называемое "Беловежское соглашение", в котором заявлялось, что с этого времени СССР "как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает свое существование" .

После распада Советского Союза перед российским политическим руководствам со всей остротой встала задача по созданию ВС РФ и системы органов высшего военного управления. От правильного и взвешенного решения этой проблемы зависели не только роль и место России в международном сообществе, ее способность влиять на обстановку в мире как великой державы. Создание национальных ВС оказывало влияние и на дальнейшее развития страны, возможные темпы выхода из экономического кризиса, , являлось одной из предпосылок для успешного проведения в жизнь широкого комплекса политических и экономических реформ. На протяжении 90-х гг. прошлого века в крайне неблагоприятных социально-экономических условиях происходило формирование российской государственно-политической системы, предпринимались неоднократные попытки широкомасштабных реформ ВС и системы государственного управления военным механизмом государства, которые в большинстве случаев приводили к отрицательным результатам.

Пристальное исследование проблемы формирования и развития центральных органов военного управления в контексте военного строительства и реформирования российских ВС представляется весьма важным, учитывая, с одной стороны, значительный вес армии и военного руководства в государственном механизме и политической жизни современной России, а с другой -отсутствие на сегодняшний день комплексных и систематизированных исследований по этой теме, которые позволяли бы составить достаточно полное представление о процессе формирования, развития во времени и облике центрального аппарата военного управления РФ.

Изучение данной проблемы необходимо также для лучшего понимания истоков сегодняшнего состояния российских ВС и оценки перспектив их дальнейшего развития. Тема представляется актуальной не только с научной точки зрения, но и позволяет обобщить результаты развития ЦАВУ за истекший период, что имеет непосредственное практическое значение для дальнейшего совершенствования деятельности государства в военной сфере в условиях продолжающегося реформирования российских ВС.

Анализ публикаций по теме нашей работы показывает, что военная тематика, и, в частности, вопросы о путях, методах и темпах проведения военной реформы, совершенствовании организационной штатной структуры центральных органов военного управления стали поводом для напряженных дискуссий. Однако литература, непосредственно относящаяся к изучаемой проблеме, крайне скудна.

Следует заметить, что на сегодняшний день в открытой литературе практически отсутствуют работы, позволяющие составить полное представление о процессе становления и развития центрального аппарата военного управления РФ. В настоящее время в имеющейся историографии можно выделить следующие тематические направления:

а) Общие работы, рассматривающие общеполитическую и экономическую ситуацию в России после распада Советского Союза. В этих трудах отражены сложные процессы трансформации общественно-политического и экономического строя, формирования новой системы государственных органов исполнительной власти, в том числе и высших органов военного управления3.

б) Работы, в которых анализируются общие вопросы военной реформы, социальные последствия реформирования ВС в пост -советский период, финансирование ВС и развитие оборонной промышленности4.

В период 1992-2002 гг. появился целый ряд работ общетеоретического плана, посвященные проблемам обеспечения военной безопасности России в новых геополитических внутриполитических и социально-экономических условиях. Большое значение для исследования нашей темы имеет коллективный труд ученых Академии Генерального штаба ВС РФ "Военная безопасность страны и Вооруженные Силы", опубликованный в 1995 г.5 Данная работа представляет, по сути, первую серьезную попытку рассмотреть вопрос формирования и развития центрального аппарата военного управления российского государства. Однако круг очерченных авторами вопросов исследования, степень их решения далеко не исчерпывает сущность и содержание этой важной и в то же время чрезвычайно сложной проблемы.

Особое внимание в данном труде уделяется освещению военных аспектов безопасности государства, которые также практически не затрагивались историками. В этой работе анализируются отдельные аспекты исследуемой нами проблемы: оценка эффективности перспективной структуры российских ВС и соответствующей системы высших органов военного управления, деятельность существующих центральных органов военного управления по реформированию ВС в период 1992-1995 гг. и др.

Заметным событием в отечественной историографии последних лет стал военно-теоретический труд авторского коллектива Института военной истории МО РФ "История военной стратегии Е.Ю., Цымбал В.И. Военная реформа: Реформа системы комплектования военной организации России. - СПб.: Норма, 2002.

России", вышедший в свет в 2000 г.6 В работе впервые раскрываются пути развития и специфические особенности российской военной стратегии. Главное внимание авторы уделили теории и практике военной стратегии 1990-х гг. после распада Советского Союза, анализу изменившихся условий и новых подходов к разработке военной стратегии России на ближайшую и отдаленную перспективу. Основной упор в данной работе сделан на анализ факторов, влиявших на формирование этой области военного искусства в последнее десятилетие XX века, и рассмотрение основных тенденций военного строительства в 90-е гг. прошлого века.

Вместе с тем в работе рассматривается и ряд вопросов в контексте проблематики нашего исследования.. Так, впервые в отечественной специальной литературе достаточно подробно рассмотрены система руководства обороной страны и организация управления Вооруженными Силами, что весьма ценно для нашего исследования При этом авторы, опираясь на положительный опыт эффективной работы традиционной системы ЦАВУ в годы Великой Отечественной Войны и послевоенный период, отдают предпочтение существующей системе управления ВС, во многом повторяющую советскую модель . Рассматривается целесообразность разделения 6 История военной стратегии России / Под ред. В.А. Золотарева. - М.: Кучково поле, Полиграфресурсы, 2000.

7 Всю деятельность, связанную с решением задач по обеспечению безопасности страны, организует, контролирует и координирует Президент РФ - Верховный Главнокомандующий ВС РФ. Он же возглавляет Совет безопасности — конституционный орган, осуществляющий подготовку решений Президента РФ в области обеспечения безопасности граждан, общества и государства.

Непосредственное руководство ВС возложено на Министерство обороны РФ и его органы - Генеральный штаб ВС РФ, главные и центральные управления, руководства ВС (по аналогии с США) на два ствола -административный и оперативный. Речь идет о создании двух взаимосвязанных систем управления: административной (военно-политической), которая должна осуществляться Министерством обороны РФ, преобразованным в гражданский орган, с подчинением ему центральных управлений, предназначенных для решения вопросов, связанных с проведением военной, военно-технической, бюджетной и кадровой политики, а также с руководством заказами и закупками вооружения и военной техники; оперативно-стратегической (военно-стратегической) системы, осуществляемой Генеральным штабом ВС РФ, подчиненным непосредственно Президенту РФ, а также главными командованиями видов ВС для решения вопросов, связанных с оперативно-стратегическим планированием, поддержания боевой и мобилизационной готовности ВС и их оперативно-стратегическим использованием.

Однако, отмечая, что в современных условиях у этих предложениях есть практический смысл, авторы настаивают на сохранении действующей системы управления ВС. По их мнению (весьма распространенному среди военных), такая реорганизация противоречит сложившейся в российской армии многолетней традиции, а главное — существенно усложнит структуру взаимодействия между государственными и военными органами управления. Поэтому делается вывод, что принятие такой системы нерационально и проблематично.

Для разработки темы нашего исследования представляет интерес и вышедшая в 2002 г. монография В.А.Жилина, посвященная малоисследованным вопросам организационного строительства Вооруженных Сил РФ в общей системе военной безопасности страны8. Так, опираясь на исторические документы и широкий круг нормативных источников, автор впервые в отечественной историографии комплексно исследовал общие черты и специфику строительства Вооруженных Сил, в первую очередь их организационного компонента, историю его эволюционного развития, особенно в последние десятилетия XX века.

В книге подробно рассматриваются роль и место организационного строительства Вооруженных Сил в решении проблем обеспечения военной безопасности государства, анализируется историческое развитие органов военного управления оперативно-стратегического звена, исследуются историко-методологические проблемы организационного строительства Вооруженных Сил, приводятся разработки единых методических основ проведения организационно-штатных мероприятий в Вооруженных Силах РФ.Автору удалось четко выстроить сложившуюся к концу XX века многоуровневую иерархическую схему, показывающую роль и место организационного строительства ВС в решении задач обеспечения военной безопасности государства. Схема включает в себя следующие компоненты: национальная безопасность России; военная безопасность государства как важнейшая составляющая национальной безопасности; военное строительство, реализующее Военную доктрину и государственную военную политику; строительство Вооруженных Сил как основа Жилин В.А. Организационное строительство Вооруженных Сил: история и современность. - М.: Воентехиздат. 2002.

воєнного строительства; организационное строительство Вооруженных Сил как главная составляющая их строительства.

В монографии показано, что основные принципы, категории, положения, установки и требования организационного строительства ВС тесно связаны с достижениями военного строительства других государств: отечественные и иностранные инновации в этой области постоянно сопрягаются, обогащая друг друга. Отмечая это, автор вместе с тем предостерегает от механического перенесения зарубежного опыта в практику отечественного военного строительства.

Значительное место в книге отведено осуществляемым в последнее десятилетие организационным преобразованиям системы органов военного управления ВС РФ, что представляет особый интерес для нашего исследования. В этой связи анализируется процесс проведения военной реформы, подчеркивается актуальность творческого осмысления уроков военной истории, а также современной теории и практики управления войсками.

В монографии изложены соображения автора по ряду актуальных проблем, которые уже в течение многих лет являются предметом напряженной дискуссии в обществе и государстве. Среди них: необходимость разработки и принятия нормативно-правовой базы реформирования ВС; распространение института государственной службы на военную сферу деятельности государства; разделение административной и оперативной функций в управлении ВС; создание военной полиции; осуществление гражданского контроля над армией в законодательной, финансовой и законодательной сферах.

Наиболее актуальным на сегодняшний день и одновременно наиболее острым и дискуссионным является вопрос о необходимости полного перехода российских ВС на профессиональный (контрактный) принцип комплектования и анализ связанных с этим организационных, финансовых и социальных проблем. Начиная с момента формирования в мае 1992 г. Вооруженных Сил РФ, проблема их профессионализации (прежде всего способов комплектования рядовым и сержантским составом) неизменно является центральной в многочисленных дискуссиях о путях военной реформы и перспективном облике национальных ВС. Однако зачастую обсуждение этой важной темы приобретает спекулятивный характер околополитических дискуссий. Проблемы функционирования института контрактной службы в ВС РФ, как правило, остаются за рамками серьезного анализа.

В силу вышеперечисленных причин особый интерес для нашего исследования представляет работа А.И. Смирнова "Россия: на пути к профессиональной армии"9. Отличительной чертой данного издания является то, что в его основу положены результаты крупномасштабных социологических исследований, проводившихся в войсках и силах флота научно-исследовательскими подразделениями Министерства обороны СССР и РФ: Центром исследований социальных и психологических проблем (в 1989-1991 гг.), Центром военно-социологических, психологических и правовых исследований ВС РФ (в 1992-1994 гг.) и отделом военно-социологических и правовых исследований Главного управления воспитательной работы ВС РФ (в 1995-1997 гг.)10.

Именно социологический подход позволил автору впервые в отечественной литературе осуществить всесторонний анализ проблемы: критически оценить как отечественный, так и зарубежный опыт перехода к новым способам комплектования ВС личным составом, исследовать существующие возможности и условия (политические, культурные, экономические), необходимые для создания профессиональной армии.

Автор предлагает собственную детально разработанную стратегию профессионализации ВС РФ. Следует отметить, что предложенный автором подход не ограничивается сведением проблемы профессионализации армии к службе по контракту только рядового и сержантского состава, но и включает анализ военной службы офицерского состава, прапорщиков (мичманов), а также военнослужащих-женщин. Это позволило выявить важные аспекты общих социальных проблем различных категорий военнослужащих, порождаемых введением института контрактной службы.

Как уже отмечалось, направления и темпы военной реформы оживленно обсуждались и обсуждаются как военными специалистами, так и широкой общественностью. Однако до 1998 г. в отечественной историографии не существовало полноценного труда, освещающего эту важную тему. Существующий пробел в отечественной литературе отчасти заполнила коллективная монография "Военные доктрины и реформы в России в XX веке"11, подготовленная по материалам научно-практической конференции "Российский опыт оборонного и военного строительства в XX столетии. Возможности его применения в организации и реформировании российских Вооруженных Сил".

Лейтмотивом выступлений авторов работы является то, что основной проблемой в проведении военной реформы является отсутствие правовой базы для осуществления перестроечных мероприятий в Вооруженных Силах. Исторический опыт убедительно показывает, что "перепрыгивание" через последовательные ступени теоретического осмысления военного реформирования в масштабах государства на практике оборачивается грубыми, дорогостоящими просчетами и ошибками.

Приводимые в книге материалы свидетельствуют о том, что в первую очередь должна быть разработана военная доктрина, определяющая характер и возможные направления военной опасности, силы и средства для ее нейтрализации. Лишь на основе ее должна последовать выработка концепции реформирования, и затем -план практических мероприятий с указанием конкретных сроков и необходимых материальных затрат. Следует отметить, что аргументация авторов не ограничивается только умозрительными заключениями, они широко используют исторические параллели и сравнения.

Представляет интерес для исследования нашей темы и специальная работа авторского коллектива, посвященная бюджетно 1 У финансовой политике государства в отношении Вооруженных Сил . Актуальность этой работы определяется той напряженной дискуссией, которая ведется в последние годы по вопросам оптимизации объемов и структуры оборонных расходов с решением вопросов безопасности страны и модернизации системы органов военного управления, совершенствования состава и структуры Вооруженных Сил.

Как отмечают авторы, в период существования СССР ограничений на военные расходы практически не было. Государственный бюджет, особенно его военный компонент, был закрыт от публичного обсуждения. Однако с начала 90-х годов XX века информация о военных расходах стала более доступной. Поэтому внимание к разработке военного бюджета существенно повысилась, а проблема определения военных расходов переросла из экономической в политическую.

В книге систематизированы наиболее актуальные современные разработки по проблемам военно-бюджетной политики, формирования, исполнения и анализа военного бюджета.В работе последовательно рассматриваются основы военно-бюджетной политики, приводятся результаты исследований в области методологии обоснования бюджетной заявки, оборонного бюджета, государственной программы вооружения и государственного оборонного заказа. Также в работе излагаются вопросы исполнения военного бюджета, дается сравнительный анализ военных расходов России и зарубежных стран, рассматривается возможность создания Военный бюджет государства. Методы обоснования и анализа. - М.: Военное издательство, 2000. целостной системы организационного, информационного и правового обеспечения военно-бюджетного процесса.

В исследуемый период увидели свет работы, посвященные теоретическим разработкам военной реформы в России, выбору наиболее оптимальной структуры высших органов военного управления. Так, в 1995-1997 гг., в период подготовки масштабных мероприятий по реформированию Вооруженных Сил, появилось значительное количество публикаций ( в основном это статьи в специальной периодике), авторы которых излагали свои взгляды на пути и методы проведения военной реформы в России13.

Следует особо выделить группу публикаций, содержащих критику официальной концепции военного строительства в РФ. Авторы этих статей, видные военные специалисты, отмечали ведомственный, не скоординированный характер проведения военной реформы, отсутствие официально принятой, цельной, научно разработанной концепции и программы реформирования ВС. Так, генерал армии А.И. Николаев14, отмечая вышеперечисленные недостатки официальной концепции военной реформы, указывал на необходимость пересмотра системы государственного руководства сферой национальной безопасности. Для этого он предложил создать компетентный полномочный орган - Совет Обороны РФ (СО), разработать как основу работы СО указ президента "О военном строительстве РФ". Рабочим органом СО, по мнению автора, мог бы стать Генеральный штаб. В военное время СО превращался бы в Ставку Верховного Главнокомандующего - президента РФ.

Николаевым предлагался и другой вариант механизма проведения реформы ВС - создание Государственного комитета военной реформы, на который возлагались бы все вопросы, связанные с реформированием армии. ГШ мог бы участвовать в работе этого органа посредством прогнозирования характера и форм вероятной вооруженной борьбы, подготовкой исходных данных для министерств и ведомств, планов и программ строительства ВС и других войск.

Как подчеркивал в своей работе начальник Академии Генерального штаба ВС РФ (в 1996-1997 гг. - министр обороны РФ) И.Н. Родионов15, серьезным отрицательным фактором, значительно осложнившим проведение конкретных преобразований в армии, явилась слабая теоретическая проработка существа военной реформы и ее основного содержания. Автор отмечал, что существует два самостоятельных понятия: "военная реформа" и "реформа Вооруженных Сил", которые зачастую отождествляются, смешиваются.

По определению И.Н. Родионова, военная реформа - это приведение всей совокупности государственных мероприятий в области обороны страны в соответствие с новыми политическими, экономическими и социальными изменениями в обществе. Организация и осуществление военной реформы является задачей высшего политического руководства страны: президента, правительства, законодательной власти. Содержание и направленность военной реформы должны вытекать из существа военной политики и преследовать главную цель - обеспечение военной безопасности России и ее союзников. Реформа Вооруженных Сил - составная часть военной реформы. Она призвана осуществлять такие преобразования в вооруженных силах, которые позволили бы им успешно решать возложенные на них задачи по обороне страны. Непосредственное проведение реформы вооруженных сил является функцией Министерства обороны при участии в решении некоторых связанных с этим процессом вопросов представителей высшего руководства государства. Следовательно, военная реформа должна проводиться на основе решений высших органов государственной власти и управления в соответствии с утвержденными ими планами. Ее проведение не может являться уделом лишь Министерства обороны.

В рамках дискуссии о путях и целях военной реформы особое место занимает вопрос о реформировании системы управления Вооруженными силами. В первую очередь речь идет о необходимости создания единого высшего органа военного управления всем силовым блоком государства в мирное время, который в последующем мог бы стать рабочим органом Ставки Верховного главнокомандующего Вооруженными силами. По мнению большинства авторов публикаций на эту тему, вышедших в период 1996-2001 гг., таким органом должен стать Генеральный штаб ВС РФ (дискуссия по этой теме продолжается и по сей день, то затихая, то разгораясь с новой силой).

В этом случае Генеральный штаб должен стать Генеральным штабом всех Вооруженных сил РФ, а не Генеральным штабом армии и флота (или Министерства обороны РФ), каковым он фактически является в настоящее время. Таким образом, авторами ставится вопрос о необходимости разделения функций управления Вооруженными силами на административную и оперативную, т.е. речь идет о четком разделении функций Минобороны РФ и Генерального штаба ВС РФ. При этом, как правило, рассматривается возможность и целесообразность использования зарубежного опыта (например, деятельность Объединенного комитета начальников штабов США)1 .

По мнению авторов, в случае реализации таких мероприятий Генеральный штаб не только бы планировал боевые действия всех Вооруженных сил страны, но и непосредственно осуществлял бы повседневное руководство Вооруженными силами (составом мирного времени), их строительством, боевой подготовкой, а также поддержанием в боевой готовности системы управления войсками.

Министерство обороны в этих условиях могло бы заниматься решением задач всестороннего обеспечения боеспособности и деятельности Вооруженных сил: финансированием, научно-исследовательскими разработками, закупками вооружения и военной техники, организацией ее ремонта и обслуживания, снабжения войск всеми видами военного имущества и продовольствия, а также осуществляло бы гражданский (политический) контроль за их деятельностью.

Можно выделить также группу публикаций, в которых анализируются проблемы разработки и совершенствования концептуальных документов военного строительства (военной доктрины РФ), развития и совершенствования военного законодательства17. В этих публикациях на основе действующей и разрабатываемой правовой базы деятельности Вооруженных сил дается характеристика структуры военно-политического и военно-стратегического руководства Вооруженными силами РФ как в мирное, так и в военное время.

В период 1998-2002 гг. появился ряд статей, авторы которых подводят предварительные итоги и дают оценки общему ходу и результатам военного реформирования в период 1992-1998 гг. Зачастую эти публикации носят критический характер. Исследователи дают рекомендации по более эффективным преобразованиям в организационно-штатной структуре и боевом составе Вооруженных сил, а также по реформированию системы органов военного управления России .

17 См., например: Клименко А., Кольтюков А. Основной документ военного строительства. Им станет военная доктрина, проект которой разработан Межведомственной рабочей группой при Генштабе // НВО. № 6. 1998; Глушаков О. Военная реформа и военное законодательство. Развитие теоретической правовой базы отстает от практики // НВО. № 14. 1998. И др. 8 См., например: Мухин В. Процесс реформирования охватил основную массу войск // НВО. № 19. 1998; Бизюк И. Пренебрежение азбучными истинами // НВО. № 20. 1998; Ходаренок М. Цена импровизаций будет высока. Работоспособная система государственного и военного управления должна создаваться заблаговременно // НВО. № 3. 1998; Спасти честь армии или потерять ее Большой массив публикаций в периодической печати посвящен комплексу крупномасштабных организационно-штатных мероприятий, проведенных в период 1997-1999 гг. в рамках реализации положений Указа Президента РФ № 725с от 16 июля 1997 г. "О первоочередных мерах по реформированию ВС РФ и совершенствованию их структуры", в результате которых произошло радикальное изменение в структуре российских Вооруженных сил. Эти публикации можно разделить на следующие группы: а) Публикации, содержащие фактическую информацию о проведении конкретных мероприятий по изменению организационно-штатной структуры органов военного управления, ходе и итогах соответствующих мероприятий в войсках в рамках интеграции войск ПВО в состав ВВС РФ, войск РКО из состава войск ПВО в состав РВСН19; б) исследования, в которых дается теоретическое обоснование объективной необходимости проведения преобразований в составе и организационно-штатной структуре Вооруженных Сил, предусмотренных Указом Президента РФ № 725с полностью. Промедление с принятием мер кардинального характера может привести Вооруженные силы России к утрате боеспособности // НВО № 35. 2000; Оперативно-административный коктейль. Современное военное строительство в России наследует исторические ошибки прошлого // НВО. № 26. 2001; Вся российская армия. Путеводитель по Вооруженным силам РФ: исторический очерк, биографии военачальников, дислокация частей и соединений // КоммерсантЪ-Власть. № 17. 2002. и др.

19 См., например: Сокут С, Шабуркин А. Щит для центра России // НВО. № 15. 1998; Кедров И. Интеграция ВВС и ПВО - "полет нормальный" // НВО. № 22. 1998; Соединения ПВО укрупняются // НВО. № 24. 1998; Сокут С. ВВС России в минувшем году достигли достойных результатов. Объединение с ПВО позволило от 16 июля 1997 г., определяются методические подходы реформирования ВС20. Исходя из посылки, что распад СССР повлек за собой фактический развал советских Вооруженных Сил и резкое сокращение боевого состава всех видов ВС, авторами этих статей делается вывод о необходимости перехода от пятивидовой структуры ВС (самой затратной и единственной в мире) к четырехвидовой, а затем к трехвидовой, которая стала общепринятой в развитых странах. Именно необходимостью оптимизаций структуры ВС и сокращения расходов на их содержание и объясняется слияние войск ПВО и ВВС, РКО и РВСН, ликвидация Главного командования СВ РФ, укрупнение военных округов и другие структурные и организационно-штатные изменения российских ВС в период "военной реформы" 1997-1999 гг.

Характерной для данной группы публикаций и представляющей особую ценность для темы нашего исследования является статья видного теоретика строительства ВВС, генерал-майора авиации в отставке, профессора В.И. Рога и начальника пресс-службы ВВС РФ сократить силы средства без ущерба для боеспособности войск // НВО. № 2. 1999. и др.

полковника А.В. Дробышевского, опубликованная в 2000 г. В ней авторы, пусть и с некоторым запозданием, анализируют объективные предпосылки объединения ВВС и войск ПВО в один вид ВС РФ (ВВС РФ), подробно рассматривают основные этапы подготовки этого сложного мероприятия. В статье особо подчеркивается, что принятие решения об объединение ВВС и войск ПВО не было спонтанным, ему предшествовала большая теоретическая работа, проводимая в различных формах исследований в Главкомате ВВС РФ, в соответствующих структурах МО и Генерального штаба ВС РФ, ряде научных организаций МО РФ и военно-учебных заведениях ВВС.

Авторы впервые четко прослеживают механизм разработки предложений по реформированию важнейшего вида ВС РФ, обосновывают организационно-штатную структуру органов управления, боевой состав и оптимальную организационную структуру оперативных объединений новых ВВС. При этом они опираются на специальные военно-теоретические исследования, зачастую недоступные рядовому исследователю22. Следует отметить, что данная публикация стала ответом на ряд жестких дискуссионных статей, авторы которых резко критиковали фактическую ликвидацию войск ПВО как самостоятельного вида ВС и передачу войск РКО в состав РВСН23, упрекали высшее военно-политическое руководство страны и командование ВВС в развале существовавшей десятилетия эффективной системы противовоздушной и противокосмической обороны страны24. При этом авторы подобных публикаций опираются на неудачный исторический опыт реорганизации системы управления войсками ПВО СССР в период 1978-1986 гг.

Одним из основных аргументов противников реформирования войск ПВО и ВКС стал тот факт, что в настоящее время воздушно-космические угрозы стали главной составной частью общих военных опасностей и угроз. По их мнению, несмотря на до сих пор действующий Указ Президента РФ № 1032 от 13 июля 1993 г. о 23 Большинство авторов придерживаются мнения, что передача в составе РКО ракетным войскам стратегического назначения системы ПРО разрывает, исторически сложившуюся связь ее, как с общей системой ПВО страны, так, в частности, с ПВО г. Москвы Исходя из этого высказывалось предположение, что наиболее рациональным было бы создание специального стратегического командования - Воздушно космической обороны (ВКО).

24 Противниками преобразований в основном выступили бывшие военные руководители войск ПВО СССР. Среди них: Красковский В.М. - бывший командующий войсками Ракетно-космической обороны СССР, генерал- полковник авиации в отставке; Мальцев- И.М. - бывший начальник Главного штаба войск ПВО СССР, генерал-полковник в отставке; Третьяк И.М. - бывший главнокомандующий войсками ПВО СССР, генерал-полковник в отставке; Дубров Г.К. - бывший командующий радиотехническими войсками ПВО СССР, генерал-лейтенант в отставке; Горшков Л.И. - бывший заместитель председателя Военно-промышленной комиссии; Ерохин И.В. - академик Академии военных наук РФ, почетный профессор Военной академии ПВО им. Г.К. Жукова, доктор военных наук.

создании единой системы ВКО, в основном происходил развал доставшейся ей части системы воздушно-космической обороны СССР. В течение четырех лет работы по системе ВКО велись безграмотно, медленно и непоследовательно. А 16 июля 1997 г. указом № 725с президент нанес по ней уничтожающий удар, впервые после создания войск ПВО в 1941 г. ликвидировав их как самостоятельный вид ВС. Также противники реформирования обвиняли военное руководство страны в желании любой ценой спасти "свои" виды ВС - в первую очередь ВВС и РВСН25.

Что касается иностранной литературы, посвященной исследуемой нами проблеме, то она практически отсутствует. Единственная работа зарубежного автора, в которой системно излагается история создания и развития российских ВС в интересующий нас период, - это книга польского исследователя Лешека Шерепки "Реформа Вооруженных Сил РФ"26. Опираясь на материалы периодической печати, автор затронул, в частности, и процесс формирования органов военного управления РФ со времени распада СССР до середины 1995 г. Конечно, далеко не все проблемы, в той или иной мере относящиеся к исследуемой нами теме, проанализированы в данной работе с достаточной полнотой. Но автор и не ставил перед собой такую задачу. Главным образом его интересовал процесс разработки концепции реформирования Вооруженных Сил суверенной России, основы оборонной доктрины РФ, вопросы гражданского контроля над высшими органами военного управления, а также итоги военного строительства в РФ к началу 1995 г.

Публицистическая литература может быть отнесена к самостоятельной группе. Особое внимание заслуживает историко-публицистическая дилогия В.Н. Баранца "Ельцин и его генералы" и "Потерянная армия"27. Долгое время работая в структурах Министерства обороны и Генерального штаба, занимая должность начальника Пресс-службы МО - пресс-секретаря министра обороны И. Родионова он имел доступ к документам повышенной секретности, участвовал в закрытых заседаниях руководства российского МО. В ситуации, когда большинство ведомственных документов недоступно исследователям в силу их секретности, книги В. Баранца могут служить достаточно ценным источником по истории развития ЦАВУ

Центральный аппарат военного управления (ЦАВУ) РФ: организационно-штатная структура, функции, нормативно-правовая база деятельности

Фактически строительство центрального аппарата военного управления суверенной России началось в форме создания в 1990-1991 гг. российских республиканских органов по взаимодействию с Министерством обороны СССР, т.е. еще до распада Советского Союза.

Отправной точкой этого процесса можно считать 14 июля 1990 г. Именно тогда Верховный Совет РСФСР принял Закон "О республиканских министерствах и государственных комитетах РСФСР", в соответствии с которым при СМ РСФСР, в числе прочих органов, был создан и Государственный комитет РСФСР по общественной безопасности и взаимодействию с Министерством обороны СССР и КГБ СССР. Глава Комитета так и не был официально назначен, исполняющим обязанности Председателя до конца 1990 г. оставался народный депутат В.М. Лопатин1. В этот период Госкомитет представлял собой аморфное образование с малоопределенным статусом и неясными функциями, в силу чего его практическая деятельность была невозможна. Впрочем, судя по всему, российское руководство в конкретных условиях того периода и не рассчитывало на такую деятельность: куда важнее был сам факт "правовой зацепки" суверенизации России.

31 января 1991 г. этот Госкомитет был преобразован в Государственный комитет РСФСР по обороне и безопасности, который уже с большим основанием можно считать прообразом республиканского Министерства обороны . Тогда же в должности председателя этого комитета был утвержден генерал-полковник К.И.Кобец (в то время - начальник Связи ВС СССР - заместитель начальника Генерального штаба ВС СССР), хотя первоначально не исключалось, что эта должность будет предложена кому-либо из офицеров - членов Межрегиональной депутатской группы Съезда народных депутатов СССР. Однако кандидатура "действующего" высокопоставленного военачальника, несомненно, более соответствовала требованиям политической ситуации. Назначение на высший российский "военный пост" одного из заместителей начальника ГШ открывало путь к налаживанию более тесных контактов с военным руководством СССР и одновременно демонстрировало, что руководство России не преследует цели создания в лице своего республиканского госкомитета некоего "сепаратного" Министерства обороны России.

В марте 1991 г. Госкомитет по обороне и безопасности был вновь переименован в Государственный комитет по общественной безопасности и взаимодействию с Министерством обороны СССР и Комитетом государственной безопасности СССР. К.И. Кобец остался его председателем. В апреле комитету было возвращено его первоначальное название. Эти переименования не повлекли за собой каких-либо изменений в устройстве Госкомитета.

Высший командный состав ЦАВУ РФ: основные тенденции формирования

Процесс формирования высшего командно-начальствующего состава ВС РФ условно можно условно разделить на два этапа: первый - с января по август 1991 г. (когда существовали координационно-консультативные органы по сотрудничеству и взаимодействию с МО и Вооруженными Силами СССР, созданные по инициативе Верховного Совета РСФСР в системе исполнительных органов государственной власти РСФСР), и второй, начавшийся после провала попытки августовского переворота (19-21 августа 1991 - конец 1992 г.), когда были созданы Вооруженные Силы Российской Федерации, Министерство обороны РФ, сформирован российский центральный аппарат военного управления, в целом сложилась номенклатура высшего командно-начальствующего состава ВС РФ.

На первом этапе наиболее заметными и влиятельными фигурами являлись генерал-полковник К.И. Кобец и генерал-полковник Д.А. Волкогонов, которые сыграли заметную роль в создании ВС суверенной России. У обоих генералов дрейф в сторону демократического крыла депутатского корпуса РСФСР был связан с серьезными конфликтами с высшим руководством МО СССР. Трения с высшим руководством союзного Минобороны закономерно привели их в среду оппозиционных депутатов, лидером которых был в то время Б.Н.Ельцин.

К.И. Кобец начал свой путь в российский военный истеблишмент в 1990 г., с избранием депутатом Верховного Совета РСФСР, в котором возглавил "военную фракцию" - группу народных депутатов от Вооруженных Сил. После того, как 31 января 1991 г. Президиум Верховного Совета РСФСР утвердил его в должности председателя Госкомитета РСФСР по обороне и безопасности при Совете Министров РСФСР (о чем упоминалось выше), К.И. Кобец был снят с должности заместителя начальника ГШ ВС СССР. Конфликт разгорелся из-за недовольства тогдашнего руководства МО СССР его деятельностью в качестве народного депутата РСФСР.

Во время августовских событий 1991 г. К.И.Кобец, отказавшийся выполнять приказы ГКЧП, возглавил оборону Белого дома и 19 августа был назначен министром обороны России, хотя такой пост и такое министерство не были предусмотрены в системе органов исполнительной власти РСФСР. Однако с приходом в российское руководство П.С. Грачева, который возглавил вновь созданный Госкомитет РСФСР по вопросам обороны, Кобец фактически оказался "не у дел", хотя и получил три должности: 5 февраля 1992 г. он был назначен государственным советником РФ по обороне (с присвоением звания генерала армии), председателя Комитета по подготовке и проведению военной реформы и председателя Комиссии по расследованию действий высшего военного руководства во время переворота. Работа в этой комиссии не способствовала повышению популярности К.И.Кобеца среди коллег, хотя он действовал весьма осторожно, заслужив даже упреки со стороны радикальных демократов в том, что покрывает "путчистов".

После ликвидации 25 марта 1992 г. должности госсоветника по вопросам обороны К.И. Кобец был передан в распоряжение Главкомата ОВС СНГ, а 4 апреля 1992 г. он был назначен заместителем председателя Государственной комиссии по формированию российского Министерства обороны (председатель -генерал-полковник Д.А. Волкогонов). Здесь он возглавил группу по определению перечня и статуса войск, дислоцированных на территории соседних независимых государств, вел переговоры с руководством Украины о судьбе Черноморского флота и других частей бывших Вооруженных Сил СССР, оказавшихся после распада Союза на ее территории. В сентябре 1992 г. Указом Президента К.И. Кобец был назначен Главным военным инспектором ВС РФ91.

Деятельность ЦАВУ по разработке и реализации концептуальных документов военной реформы

Вопреки часто высказываемому мнению о стремлении российского руководства как можно быстрее установить контроль над бывшими ВС СССР, Россия до последнего момента отстаивала принцип сохранения единых Вооруженных Сил СНГ. Но после того, как Украина, Казахстан, Беларусь, Азербайджан, Молдова, Таджикистан и некоторые другие независимые государства объявили о намерении создать свои армии, когда встали вопросы о необходимости пролонгации ряда международных договоров и возникла определенная двусмысленность в положении и статусе Министерства обороны бывшего СССР, и, в последствии, ОВС СНГ, руководством России было принято решение о создании в короткие сроки российской армии.

Еще 1 апреля 1992 г. Президиум Верховного Совета РСФСР рассмотрел вопрос "О приоритетах военной политики РФ" и принял ряд принципиальных решений: значительно активизировать переговоры России с государствами-участниками СНГ и Грузией о статусе ВС бывшего СССР, находящихся на их территории; в сжатые сроки разработать государственную программу военного строительства в РФ на период до 1995 г.; проработать вопрос о формировании госкомиссии по созданию высших органов военного управления российской армии и флота.

Таким образом, центробежные тенденции в Содружестве, имевшие место в начале 1992 г., заставили российское руководство фактически приступить к формированию собственных Вооруженных Сил. Этот процесс начинался в условиях, когда существовавшая система обеспечения безопасности СССР, достаточно организованная и хорошо отлаженная, была практически разрушена.

Президентский указ от 7 мая 1992 г. "О создании Вооруженных Сил РФ" открыл новый, практический этап военного строительства в России. В этом документе вновь созданному российскому Министерству обороны поручалось в процессе создания ВС РФ разработать и внести предложения по созданию основы военной реформы. Впервые в официальном государственном документе мероприятия, проводимые в военной сфере, были названы именно военной реформой. Однако, пока речь щла только о реформировании армии и флота (т.е. Вооруженных Сил) и, прежде всего, высших органов их управления - Министерства обороны и Генерального штаба. Вопросы кардинальной перестройки всей военной системы государства на этом этапе не поднимались.

На начальном этапе формирования российской системы военного управления рассматривались два возможных варианта создания и функционирования военного ведомства - гражданский, предусматривающий демилитаризацию МО, превращение его прежде всего в политико-экономический координирующий орган под руководством гражданского министра обороны (с передачей всех функций по управлению войсками Генеральному штабу), и традиционно-военный, копирующий громоздкую систему управления ВС СССР.

Противоречия между сторонниками двух вышеназванных концепций военного строительства особенно стали заметны еще в апреле 1992 г., после образования Государственной комиссии по созданию МО РФ, армии и флота РФ под председательством генерал-полковника Д.А. Волкогонова. Это было связано прежде всего с тем, что между различными политическими силами обострилась борьба за продвижение своих кандидатов на руководящие посты в создаваемое российское военное ведомство. Особенно активны были генералы из Главкомата ОВС СНГ, где уже с конца 1991 г. прорабатывалась собственная схема МО России. Одновременно работа по реализации решений о создании российского МО, армии и флота РФ велась и в Государственно-правовом управлении (ГПУ) Президента РФ. В апреле 1992 г. основные положения этой концепции были раскрыты заместителем руководителя ГПУ, начальником отдела правоохранительных органов, вопросов безопасности и обороны А.А. Котенковым1.

Суть разработанной в ГПУ концепции заключалась прежде всего в создании "министерства реформы": Министерство обороны должно было стать не органом военного управления, а политико-административным органом, главная функция которого должна была заключаться в разработке военной политики государства и проведении ее в жизнь, а также в решении вопросов социального обеспечения и социальной защиты военнослужащих. Второй блок проблем, решаемых МО, это кадровая политика. По мнению разработчиков проекта, кадровые вопросы армии должно решать правительство, а не военные органы.