Введение к работе
Актуальность темы. Современные социально-экономические и поли-ические процессы, регионализация государственного управления, измене-ие баланса властных полномочий между центром и регионами актуализи-овали давние проблемы, связанные с организацией местного управления. і этих условиях изучение исторического опыта административной поли-яки самодержавия в отношении Сибири имеет не только академический нтерес, но приобретает и практическую значимость. Насущность ретро-пективного взгляда объясняется известной схожестью многих проблем, с оторыми вынуждено сталкиваться современное руководство в организации правления сибирским регионом. Учет как положительного, так и отрица-ельного опыта регионального управления позволит в значительной сте-ени предвидеть, а, значит, и избежать негативных последствий, нередко эпутствующих нынешним реформам.
Во взаимоотношениях центра и Сибири накапливался целый ряд про-лем, вызываемых отсутствием в правительственной политике сбалансиро-анного сочетания общегосударственных и региональных интересов. Опре-еление принципов регионального управления напрямую зависело от стра-егических выводов о перспективах и приоритетах развития Сибири, осо-нания ее роли и места в составе Российского государства. Несмотря на фициальные заверения, что Сибирь есть лишь естественное продолжение осени за Урал, существовало и сознание отдельности сибирского региона.
При разработке сибирской политики самодержавие постоянно сталки-алось с решением целого комплекса теоретических и практических задач. io-первых, это было вызвано социально-экономическим своеобразием Си-ири, ее непохожестью на европейскую часть России; во-вторых, опреде-ялось социально-психологическими особенностями коренного и русского аселения Сибири; в-третьих, наличием сепаратистских, автономистских и ецентрализаторских настроений не только среди сибирской интеллиген-ии и предпринимателей, но даже и у части местной администрации. Осо-енно отчетливо расхождение экономических интересов центра и региона бнаружилось в вопросах свободы торговли, как внутренней, так и внеш-ей (porto-franco дальневосточных портов и устьев сибирских рек, "Челя-инский тариф" и т. д.), а также при распределении бюджетных средств пользу окраин в период ускорения их хозяйственного освоения. Серьез-ые разногласия намечались и в вопросе об определении характера раз-птия сибирской промышленности, направленности транспортных артерий Іибири. Сибирская общественность сопротивлялась превращению региона сырьевой придаток центра, призывала освободиться от "московского ма-уфактурного ига". Вызывало недовольство и то, что ряд реформ (прежде сего, судебная и земская), осуществленных в Европейской России, не бы-и распространены на Сибирь. Сибирский регион оставался долгие годы естом уголовной ссылки, отягсщяющей местные финансы и развращаю-
ще действующей на сибиряков. Слабая заселенность, раннєє преобладание русского населения над коренным, отсутствие со стороны последнего серьезного сопротивления при присоединении — все это придавало Сибири специфические черты среди других окраин Российской империи. Однако административной политике самодержавия на сибирской окраине были присущи некоторые общие принципы, характерные для российской модели регионального управления. "Кость от кости и плоть от плоти общерусского управления, — как отмечал еще дореволюционный исследователь административной политики самодержавия в Сибири СМ. Прутченко, — система сибирского управления находилась в непосредственной зависимости от того, в какой мере представлялись разрешенными в коренных областях государства те трудности, которые неразлучны с постановкой управления слагающегося государства"1. Эти принципы вырабатывались в результате длительного исторического опыта строительства огромного многонационального и регионально-разнообразного по социально-экономическим и социокультурным параметрам государства.
Предметом исследования является административная политика самодержавия в области организации государственного управления Сибирью. Главное внимание при этом сконцентрировано на управленческой специфике Сибири, законодательно закрепленной административной реформой 1822 г., на правительственных поисках сибирской управленческой модели. Исследовательский акцент, таким образом, смещается с управления в Сибири на управление Сибирью. За разногласиями между местной сибирской администрацией и центральной властью, личными конфликтами царских бюрократов разных уровней управления автор постарался увидеть общие проблемы региональной административной политики. За пределами исследования сознательно оставлены политика в отношении органов местного самоуправления (крестьянского, городского, инородческого и казачьего) и суда. Исключение сделано лишь для анализа попыток самодержавия установить более тщательный контроль за крестьянскими выборными органами и должностными лицами. Изучение реформы сибирского судоустройства и судопроизводства представляло интерес в рамках данной темы только с точки зрения взаимодействия административной и судебной отраслей государственной власти.
Основные задачей изучения административной политики самодержавия в данном регионе Российской империи могут быть сведены к следующим:
поиск оптимального административно-территориального устройства региона;
разграничение компетенций высших, центральных и местных учре-
'Прутченко СМ. Сибирские окраины. СПб., 1899. Т. 1. С. 5-6.
адений во властной вертикали управления;
определение принципов и форм организации властной горизонтали правления;
правительственная политика по формированию государственного ап-іарата в сибирском регионе.
Географические рамки исследования охватывают территорию Сиби-III, включавшую, применительно к рубежу ХІХ-ХХ вв., Тобольскую, Том-кую, Енисейскую, Иркутскую губернии, Забайкальскую и Якутскую обла-ти, а также г. Омск и Омский уезд Акмолинской области2.
Хронологические рамки работы включают 1801-1905 гг., что позво-!яет проследить динамику управленческих процессов и эволюцию взглядов і центре и в Сибири на основные направления сибирской административной юлитики. В административной политике царизма в Сибири этого времени южно выделить несколько периодов:
1801-1822 гг. — поиск и создание особой региональной системы си-іирского управления;
1822-1851 гг. — реализация административной реформы М.М. Спе-іанского и первые попытки ее корректировки;
— 1851-1891 гг. — пересмотр административно-территориального
'сгройства и реорганизация государственных учреждений Сибири, попыт-
;и выработать комплексную программу ее освоения;
— 1891-1905 гг. — реформирование сибирского управления в связи со
троительством Транссибирской магистрали и ускорением хозяйственного
>своения Сибири.
Степень изученности темы. В дореволюционной отечественной гсхориографии и государствоведении, несмотря на устойчивый интерес к юпросам истории государства (А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.И. Ла-іаревский и др.), управление окраин империи не нашло должного освеще-шя. Краткие упоминания о государственно-правовом устройстве окраин в >бших работах по государственному праву свидетельствовали о слабой раз->аботашгости вопросов региональной административной политики и упра-шения. Не изменили положения и небольшие по объему и весьма скудные по іриведенному историческому материалу специальные работы В.В. Иванов-:кого и В. Крыжановского3. Известный российский правовед Б.Э. Нольде сонстатировал, что русское право " никогда само не разбиралось системати-
2Следует отметить, что до появления в 1882 г. Степного, а 1884 г. Іриамурского генерал-губернаторств, административные границы Сибири іключали дальневосточные и северо-казахстанские территории.
3Ивановский В.В. Административное устройство наших окраин. Казань, 891; Крыжановский В. О состоянии и изменениях высшего местного упра-шения Восточной Сибири с 1822 по 1887 г. // Русский архив. 1913. № 7.
чески в том, что оно здесь (на окраинах. — А.Р) творило..., наше право зн ло лишь отдельные земли и индивидуально характеризовало их отношен] к целому русского государства". Способ отыскать в этом "осуществлен! одной и той же государственно-правовой мысли", полагал Б.Э. Нольде, "л жит через изучение каждой из автономных земель, взятой в отдельности"
Несмотря на это обстоятельство, дореволюционные историки и правов ды оставили ряд интересных исследований по истории административнь преобразований в Сибири, по отдельным отраслям ее управления. Уже это время удалось поставить проблемы, связанные с поиском принципов форм административно-территориального устройства Сибири (М.И. Веш ков), взаимодействия центральных и местных властей, организации фун ционирования генерал-губернаторской и губернаторской власти (А.Д. Гр довский, В.В. Ивановский, К. Соколов), единства сибирского управлені (И.Я. Фойницкий). Однако ограниченный круг источников (что обусл вливалось в значительной мере канцелярской тайной) и доминировавші формально-юридический подход к изучению административного строя С: бири не позволили им выйти за рамки описания и комментирования зак нодательных актов.
Применительно к истории управления Сибири первой половины XIX следует особо упомянуть два двухтомных труда В.И. Вагина и СМ. Пру ченко, в которых была предпринята попытка взглянуть на сибирскую а, министративную политику через призму господствовавших в то вреь политико-правовых идей и в соответствии с тогдашней государствен!!! управленческой практикой5. Возможность использовать архивные докумеї ты не только позволила В.И. Вагину и СМ. Прутченко ввести их в и учный оборот, но и написать значительные по объему и насыщенное! фактическим материалом историческое и историко-юридическое сочив ния. В.И. Вагин скрупулезно, как это позволяли собранные им источник] представил состояние сибирского общества и управления накануне рефор 1822 г., дал впервые развернутый анализ "Сибирского учреждения", затрі нул важную для своего времени тему судьбы введенных М.М. Сперанским Сибири новых административных институтов. Он одним из первых публи1 но указал на ограниченность реформ, на неудачу совещательных учрежд ний при генерал-губернаторах и губернаторах и, вообще, на невозможное!
4Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. СПб., 191 С. 280-281.
5Вагин В.И. Исторические сведения о деятельности графа М.М. Спераї ского в Сибири. СПб., 1872. Т. 1-2; Прутченко СМ. Сибирские окраинь Областные установления, связанные с Сибирским учреждением 1822 г в строе управления русского государства. Историко-юридические очеркі СПб., 1899. Т. 1-2.
їойтись в организации местного управления только силами бюрократии, целом, В.И. Вагин признавал выдающийся вклад М.М. Сперанского не шько в организацию сибирского управления, но считал, что ревизия и їформьі имели благотворное влияние на все сибирское общество.
В отличие от В.И. Вагина идеолог сибирского областничества Н.М. Ядрин-:в оценивал заслуги М.М. Сперанского перед Сибирью более сдержанно6, гвизия и реформа М.М. Сперанского, заключал он, не смогла искоренить і разграбления казны, ни злоупотреблений властью, ни взяточничества, финксом сибирской истории, по словам Н.М. Ядринцева, являлось то, что усилением местной власти и наделением ее значительной самостоятель->стью возрастал чиновничий произвол, а с ее уменьшением и жестким дчпнением центральным бюрократическим инстанциям происходило "заушение" в управлении. Попытки М.М. Сперанского поставить сибирскую сминистрацию в законные рамки и организовать местный независимый щзор оказались, по его мнению, неудачными.
СМ. Прутченко, как чиновнику канцелярии Комитета министров, было іручено подготовить к публикации документы I и II Сибирских комите-ІВ. Вопреки заказному характеру своей работы, он сумел выйти за рамки 'ставленной задачи и оставил глубокое по содержанию и богатое по приюченному фактическому материалу исследование, поднимавшее ряд си-ірских административных проблем. Прежде всего это касалось утвержде-[я о необходимости учета специфики окраин при организации их управле-[Я. Основные причины низкой результативности реформ СМ. Прутченко дел в отказе М.М. Сперанского опереться на поддержку общества, вве-и представительный элемент в управление, неспособности выйти за рам-! чисто бюрократического подхода. При этом СМ. Прутченко признавал льшую значимость правовой регламентации сибирского управления. "Си-рские окраины" СМ. Прутченко стали наиболее крупным достижением революционной историко-правовой мысли в области изучения сибирской раинной политики самодержавия.
Критический настрой по отношению к самодержавию, обусловленный зштическим тезисом о сломе старой государственной машины, явно не особствовал в советское время объективному восприятию как позитив-го, так и негативного административного опыта дореволюционной Росії. Этим объясняется наличие небольшого количества работ по истории сударственного управления России Х1Х-начала XX в. в советской исто-ографии. Тенденция к изменению историографической ситуации наметись лишь с 1970-х гг., особенно после появления работ П.А. Зайончков-эго, его учеников и последователей. Постепенно возрождается интерес к
6Ядринцев Н.М. Сперанский и его реформы в Сибири // Вестник Европы. 76. № 6. С. 478.
историко-государствоведческим исследованиям. Больше уделяется вним; ния истории организации государственной службы в дореволюционной Рої сии, рассматриваются вопросы, связанные с принципами и правилами по; бора чиновников, порядком замещения должностей и продвижения по слуя бе, учетом чиновников, выяснения изменений сословных, образовательны: материальных, конфессиональных характеристик бюрократического апп; рата (П.А. Зайончковский, Б.Б. Дубенцов, Л.Ф. Писарькова). В сферу вш мания историков попадают и нереализованные проекты, свидетельствоваї шиє о напряженной внутриправительственной борьбе, об альтернативны возможностях в эволюции государственного строя России. В.Г. Чернух обратила особое внимание на правительственные проекты реорганизаци государственных учреждений, что позволило по-новому взглянуть на мне гие проблемы внутренней политики самодержавия, представить внутрипрг вительственную борьбу во всей ее сложности и многообразии. Поднятая еі проблема "объединенного правительства" показала, насколько острой он была на всех уровнях государственного управления7. Американский истс рик С. Маркс, в частности, подчеркнул, что "междоусобные" конфликт) между министерствами затягивали решение вопроса о строительстве Си бирской железной дороги8.
В последние годы стали появляться работы, специально рассматрива ющие структуру и функции местного управления дореволюционной Рос сии (А.И. Парусов, Н.П. Ерошкин, О.В. Морякова, Н.Н. Зырянов, И.В. Ор жеховский, В.А. Иванов и др.). Существенным образом изучение проблег организации местного управления и взаимодействия губернских органо с центральной властью продвинулось благодаря работам Р. Роббинса9 і М.М. Шумилова10, что позволило лучше понять роль и место губернатора: системе местного управления, представить степень несовпадения npaBOBOD и реального статуса губернатора во властной иерархии, запутанность ег< компетенции, вызванной прежде всего неотрегулированностью механизм; взаимодействия с ведомственными учреждениями центрального и губерн ского уровней. Р. Роббинс указал на ограниченность взгляда на губернато ра только как на представителя МВД. Наиболее полно в современной оте
7Чернуха В.Г. Внутренняя политика царизма с середины 50-х до начал; 80-х гг. XIX в. Л., 1978. С. 136-198.
8Marks S.G. Road to Power. The Trans-Siberian and the Colonization о Asian Russia 1850-1917. New York, 1991. P. 112.
9Robbins, Jr. R.G. The Tsar's Viceroys. Russian Provincial Governors in th( Last Years of the Empire. Ithaca and London, 1987.
10Шумилов М.М. Губернская администрация и органы центральной управления России во второй половине XIX в. (Учебное пособие по спецкурсу). Л., 1988; он же. Местное управление и центральная власть в России в 50-х-начале 80-х гг. XIX в. М., 1991.
іественной историографии эта тема изучена М.М. Шумиловым. В центре шимания его исследования находятся вопросы, связанные с децентрализаций губернского управления, определением функций губернатора, устано-ілєниєм единства губернской администрации, стремлениями самодержавия гревратнть губернатора в подлинного "хозяина губернии". Нерешенность ітих вопросов, как отмечает М.М. Шумилов, вызывала "кризис власти" на лестном уровне.
Если губернское управление в последние годы оказалось в центре внимания историков, то институт генерал-губернаторской власти остается до :их пор неизученным. В дореволюционной время ему были посвящены лишь :оответствующие разделы в общих курсах по государственному праву и ієсколько общих статей. Самые общие сведения, скорее справочного характера, содержатся в современных учебных пособиях по истории государства і права и истории государственных учреждений дореволюционной России. І.А. Зайончковский также оставил лишь самые краткие сведения о генерал-убернаторах первой половины XIX в. и почти ничего не написал о так газываемых окраинных генерал-губернаторах. Комплексное исследование 'правления окраин Российской империи все еще впереди.
На периферии научного интереса оказались и вопросы управления в Си->ири. Примечательно, что в обзоре историографии Сибири дооктябрьско-о периода тема сибирской политики самодержавия и истории сибирско-о управления не только не выделена в отдельный раздел, но и не попугала сколько-нибудь заметного освещения11. При изучении истории кре-тьянства и рабочего класса дореволюционной Сибири, политической ссыл-:и советские историки, разумеется, обращали внимание на организацию лестного управления и самоуправления, на структуру административного хтройства региона, но основной упор делался на изучение органов власти, і анализ правительственной политики, особенно центральной, по сути дела траничивался пересказом наиболее важных законодательных актов, да на-іором примеров о злоупотреблениях чиновников разного ранга. В зарубеж-гой историографии известна всего лишь одна работа М. Раева, специально [освященная сибирскому управлению XIX в.12.
Традиционно советские исследователи, как и их дореволюционные пред-иественники, обращаясь к истории политики самодержавия в Сибири, со-редоточивали свое внимание на освещении четырех главных тем: 1) ад-іишістративньїе реформы М.М. Сперанского (М.А. Корф, В.И. Вагин, І.Е. Щапов, Н.М. Ядринцев, СМ. Прутченко, В.А. Ватин-Быстрянский, І.А. Фатеев, ВТ. Карцов, Л.И. Светличная, А.й. Парусов, Л.М. Дамешек),
"Горюшкин Л.М., Миненко ІІ.А. Историография Сибири дооктябрьского іернода (конец XVI-начало XX в.). Новосибирск, 1984. 12Raeff М. Siberia and the reforms of 1822. Seattle, 1956.
2) управление коренными народами Сибири (С.С. Шашков, А.П. Щапо Н.М. Ядринцев, СВ. Бахрушин, Н.А. Миненко, М.М. Федоров, Л.М. Д мешек, А.А. Хоч, А.Ю. Конев), 3) аграрная политика и крестьянсх< управление (А.А. Кауфман, Н.А. Миненко, Ю.В. Кожухов, В.В. Рабцеви А.Ф. Ассонова, В.Н. Худяков, И.В. Островский), 4) организация и управл ние сибирской ссылкой (И.Я. Фойницкий, Н.М. Ядринцев, СВ. Максимо СВ. Кодан, Л.П. Рощевская, А.Д. Марголис).
Первые значительные специальные работы собственно об управленії в Сибири Х1Х-начала XX вв. появились в 1970-1990-е гг. Наиболее круї ными исследованиями в этой области стали диссертация, статьи и моні графия В.В. Рабцевич, монография Г.Ф. Быкони, диссертации И.Б. Марк» вой и Т.Н. Соболевой, статья А.И. Парусова13. Лучше всего изучен уез; ный и волостной уровень сибирского управления в дореформенный пері од. В.В. Рабцевич исследовала роль города как важного фактора адмиш стративной и хозяйственной организации Сибири. Она ввела в научны оборот понятие "управленческого модуля", статус которого определяло комплексом характеристик (географической, демографической, зтническоі административно-фискальной, коммуникативной, хозяйственной). Это пс зволило царизму создать гибкую и относительно дешевую систему мест ного управления в Сибири. При увеличении населения и повышении ег плотности (в этом В.В. Рабцевич видит главный фактор) менялся стату административно-территориального образования (малолюдный — средни — многолюдный уезды — область — губерния), изменялся набор государ ственных учреждений и штат чиновников14. При всей перспективности дан ной схемы, видимо, она потребует еще уточнений и проверки на уровн конкретных исследований. Как показывает анализ правительственных прс ектов, численность и плотность населения при определении административ ных границ и статуса территории далеко не всегда были определяющими
13Рабцевич В.В. Местное управление Западной Сибири в 80-х гг. XVIII первой четверти XIX столетия: Автореф. дис. . ..канд. ист. наук. Новоси бирск, 1973; она же. Сибирский город в дореформенной системе управления Новосибирск, 1984; Быконя Г.Ф. Русское неподатное население Восточно] Сибири в XVIII-начале XIX вв. Красноярск, 1985; Маркова И.Б. Управле нпе Сибирью в 20-60-е гг. XIX в. : Автореф. дис. .. .канд. ист. наук. Но восибирск, 1985; Соболева Т.Н. Управление Колывано-Воскресенского (Ал тайского) горного округа (1822-1896 гг.): Автореф. дис. .. .канд. ист. наук Томск, 1987; Парусов А.И. Ревизия и реформа аппарата управления Сиби ри в 1819-1822 гг. // Уч. зап. Горьковского ун-та. Горький, 1964. Вып. 72 Т. 1.
14Рабцевич В.В. Сибирский город в дореформенной системе управлени; (1775-1861): Автореф. дис. ...д-ра. ист. наук. Свердловск, 1991. С. 20-21.
Удалось подробно выяснить административно-территориальную и ин-титуциональную структуру Сибири в XIX в. (лучше и полнее, благодаря іаботам В.В. Рабцевич, это сделано для первой половины века), просле-;ить изменения в ее организации, выявить специфические черты местного ппарата управления. Долгое время единственной специальной работой по правлению Сибири в 1820-1860-е гг. оставалась неопубликованная диссер-ацня И.Б. Марковой, в которой, наряду с описанием учреждений всех уровни государственного управления (в том числе I и II Сибирских комитетов, яда межведомственных комиссий и комитетов, сенаторских ревизий), была редпринята попытка выявить принципы их взаимодействия. Г.Ф.Быконя, [.Б. Маркова и В.В. Рабцевич, на основе обработки формулярных спис-ов, представили специфику формирования сибирской бюрократии, оста-ив, правда, вне своего внимания правительственную кадровую политику, ыразившуюся прежде всего во введении сибирских льгот и привилегий, іесьма продуктивные наблюдения, не получившие, к сожалению, дальней-іего развития, содержатся в статьях иркутского историка А.С. Кузнецова. )н предпринял анализ деятельности II Сибирского комитета, определил груктуру и основные функции этого важного в управлении Сибири выс-іего государственного учреждения15. В последние годы восточно-сибирская юрократия середины XIX в. активно исследуется Н.П. Матхановой. Слабо зучена и все еще ждет своего исследователя история сибирского суда.
В постсоветский период ситуация начинает быстро меняться. Заметно бострился интерес правоведов и историков к проблемам истории и теории іедерализма, регионализма, империи как формы пространственной орга-изации полиэтнического и регионально разнообразного государства16. Но, юстряя свое внимание на национальных аспектах данной тематики, они їачительно меньше внимания уделяют изучению исторического опыта ад-инистративной политики, управленческой организации Российской импе-ии.
Оценивая степень изученности темы, следует сделать одно общее заме-ание, проясняющее особенности представленного в диссертации исследова-гльского подхода. В имеющихся на сегодняшний день работах по сибирской цмннистративной тематике основной акцент сделан на изучение структу-ы государственной власти в Сибири. Единственным исключением может тужить монография Л.М. Дамешека, где, наряду с анализом политики ца-
15Кузнецов А.С. Сибирская программа царизма 1852 г. // Очерки истопи Сибири. Вып. 2. Иркутск, 1971; он же. Второй сибирский комитет // олитика царизма в Сибири в XIX - начале XX в. Иркутск, 1987. 16Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории осени. М., 1992; Национальная политика России: история и современность. [., 1997. и др.
ризма в отношении народов Сибири, освещаются некоторые общие вопрось сибирской административной политики17. В целом же, проблемы админи стративной политики затрагивались лишь эпизодически, хотя в ряде вы водов, сделанных исследователями, была намечена основная проблематик; истории управленческих взаимоотношений центра и сибирского региона Так, например, чрезвычайно важным представляется указание В.В. Рабце вич о том, что нельзя ставить знак равенства между позицией центральны; и местных сибирских властей. Она считает, что можно говорить об опреде ленной самостоятельности сибирской администрации, о специфике сибир ского аппарата управления.
Изучение истории государственного управления и административно! политики потребовало новой теоретические основы, расширения понятийно аппарата за счет заимствований из административной науки18. В со держание административной региональной политики входят определение административно-территориального устройства региона, разработка и внедрение принципов организации государственного механизма по управленик регионом и меры по формированию бюрократического персонала органої местного управления и самоуправления. Институциональный аспект исследования предполагает изучение "техники" государственного управления определение общих принципов организации государственных институтов а также выяснение мотивов и методов устранения устаревших управленческих элементов и структур.
Понятие регион является многозначным, выступая часто в качестве синонима по отношению к термину район, чаще же как общее обозначение различных по уровню таксонов или же для определения территорий, ш подходящих к принятой системе территориального деления. Это придает понятию регион большую эластичность, по сравнению с районом (которые обычно связан с экономическими характеристиками)19. Основными критериями определения региональных границ обычно считают: геоэкономический (природно-географический и экономико-географический), геокультурный (цивилизационный) и геополитический. При этом следует признать что применительно к каждому региону набор признаков будет иметь свою специфику, разную их иерархию, со своей регионообразующей доминантой При известной динамике административных и экономических границ, региональное сообщество имеет достаточно прочную устойчивость и долгук
17Дамешек Л.М. Внутренняя политика царизма и народы Сибири (XIX-начало XX в.). Иркутск, 1986.
18Драго Р. Административная наука. М., 1982.
19Алаев Э.Б. Социально-экономическая география
Понятийно-терминологический словарь. М., 1983. С. 69-70; Грицай О.В. и др. Центр и периферия в региональном развитии. М., 1991.
історическую инерцию в осознании своего единства. В ходе развития Российской империи на ее огромном и многообразном пространстве сложились юлыпие территориальные общности (регионы), заметно выделяющиеся ;воей индивидуальностью. Специфика такой социально-территориальной >бщности объяснима уже в силу закрепления населения в определенных территориальных рамках, локального характера социально неравноцен-іьіх условий его жизнедеятельности. Совокупность в рамках государства таких социально-территориальных общностей и образует его региональ-іую структуру, имеющую свои субъекты и объекты отношений (центр-регион, регион-регион). Таким образом, под регионом в диссертации по-іимается, в первую очередь, не политическое, а географическое, пстори-іески сложившееся пространство, административно оформленное рамками -енерал-губернаторств, сначала Сибирского, а затем Западно- и Восточносибирского.
Стремление к регионализму (сверх обычного деления на губернии тли области) объясняется известным несоответствием традиционного административно-территориального деления потребностям экономики и юлитики, требующих более широких административных объединений. Административно-территориальное деление Российской империи носи-ю в значительной степени (с точки зрения экономики) искусственный сарактер, было предназначено прежде всего для достижения военно-административных, судебных и фискальных целей. Региональная политика самодержавия преследовала цели политической и экономической интегра-ціи страны, установления ее социальной, правовой и административной инородности. Но конкретные потребности управления заставляли правительство учитывать региональное своеобразие территорий, что придавало административной политике определенную противоречивость.
Уже дореволюционное русское государственное право различало такие юнятия, как централизация, деконцентрация и децентрализация, понимая юд первым — полное сосредоточение управленческой власти в центре, под іторьім — делегацию части властных полномочий от центральных орга-юв государственного управления местным, под третьим — передачу не-:оторых государственных функций выборным органам самоуправления20. Осложнение структуры местного управления за счет увеличения числа ве-;омственных учреждений вело к рассредоточению власти и порождало до-юлнительные конфликты на горизонтальном и вертикальном уровнях.
Указания на то, что Сибирь являлась колонизуемым регионом, специа-изирующимся на производстве сельскохозяйственной продукции, казалось
20Блинов И.А. Губернаторы. Историко-юридический очерк. СПб., 1905.
:. з.
достаточным, чтобы отнести Сибирь к колониям в экономическом смысле21 Содержание же социально-экономической и административной политик) самодержавия по отношению к Сибири исследовалось слабо. История Си бири в составе Российской империи отнюдь не сводится только к исторш колониальной эксплуатации, это еще и длительный процесс ее интеграциі в единый российский народнохозяйственный комплекс, в единое админи стративное пространство. Поэтому целесообразно в теоретическом план выйти за пределы дихотомии "метрополия — колония", за которой, помимі неясных социально-экономических характеристик, тянется длинный шлейс эмоционально-этических оценок, и попытаться разобраться в вопросе о ролі и месте Сибири при помощи категории "мир-империя". Согласно определе нию Ф. Броделя, "мир-империя" подразумевает наличие "центра" и "пе риферии", с иерархией по степени неравенства периферийных регионов і отношении к центру22.
Сибирь не могла "ускользнуть" от России уже в силу своей экономи ческой отсталости и почти автаркического положения многих ее областей Слабость экономической организации сибирского пространства, его инте грированности в российскую экономику, компенсировалась довольно жест кой административной структурой. Военно-административные и фискаль ные цели до конца XIX в. превалировали в сибирской политике самодержавия. Сибирь долгое время была привлекательна только для небольшоі социальной группы людей в центре. Наибольший же интерес гнездился і спонтанном понимании стратегических экономико-политических возможно стей этой потенциально богатой периферии империи.
Круг источников, отразивших ход административной политики само державия в Сибири, широк и разнообразен. Несмотря на традиционності источниковой базы для изучения внутренней политики самодержавия, перед автором стояла непростая задача определения приоритетов в отбор( источников и методов их интерпретации. Основное внимание уделялось до кументам официального характера. Законодательные акты, сосредоточенные в Полном собрании законов и Своде законов Российской империи, позволяли очертить лишь внешние контуры правительственной деятельности, не давая возможности увидеть движение и взаимодействие различных сил, определявших реальный политический курс. В диссертации применяется системно-структурный метод изучения правовых актов, которые подразумевает комплексное исследование процесса законотворчества: выяснение предыстории закона, его текстуальный анализ, определение условий реализации. Поэтому чрезвычайно важным оказалось изучение различ-
21Горюшкин Л.М. Место Сибири в составе России в период капитализмг //Исторический опыт освоения Сибири. Новосибирск, 1986. С.37-50. 22Бродель Ф. Время мира. М., 1992. С. 18, 48-49.
ных проектов, как реализованных, так и нереализованных, сохранившихся в большом количестве в центральных и местных архивохранилищах23. В процессе подготовки административных преобразований в канцеляриях высших, центральных и местных учреждений накапливался огромный и разнообразный материал (представления министров, генерал-губернаторов, отзывы центральных ведомств и глав местной администрации, заключения экспертов, справки из текущего законодательства, исторические обзоры состояния того или иного вопроса в России и даже за рубежом). Изучение административных реформ (подготовка которых занимала иногда десятилетия) позволяет проследить сложную процедуру прохождения документов по бюрократическим лабиринтам. Особенно богатый материал сосредоточен в архивных фондах I и II Сибирских комитетов, Комитета министров, Государственного совета, министерств и главных управлений, разного рода особых совещаний и комиссий, а также советах Главных управлений Западной и Восточной Сибири.
Оценки состояния сибирского управления содержатся в генерал-губер-яаторских и губернаторских отчетах, материалах сенаторских ревизий, донесениях жандармов. Следует заметить, что в верхах понимали, насколько 'официальная ложь" прочно укоренилась в отчетах местной администра-дии. Поэтому в глазах правительства сведения, так же далеко небезупречные, поставляемые различными ревизорами, независимыми информаторами (жандармами, путешественниками и даже политическими ссыльными) триобретали значительный вес. Информационный голод в Петербурге, из-зестное недоверие к официальным источникам становились питательной точвой для всякого рода доносов и интриг в самой Сибири. Все это поро-іило большое количество противоречивых по содержанию и оценкам документов, в которых трудно было порой разобраться правительственным шновникам, а теперь историкам.
Большую группу источников составили материалы личного происхо-кдения (воспоминания, дневники, переписка). Коллекции документов по 'правлению Сибири отложились в личных фондах генерал-губернаторов [ губернаторов (Н.Г. Казнакова, Н.Н. Муравьева-Амурского, М.С. Кор-акова, В.А. Арцимовича и А.И. Деспот-Зеновича). Многие из генерал-убернаторов и губернаторов (И.Б. Пестель, СБ. Броневский, A.M. Кор-
23В диссертации использованы материалы Российского государственно-о исторического архива, Государственного архива Российской федерации, 'оссийского государственного военно-исторического архива, Российского осударственного архива Военно-морского флота, Отдела рукописей Роста ской государственной библиотеки, Отдела рукописей Российской наци-нальной библиотеки, Государственного архива Омской области, Государ-гвенного архива Иркутской области.
нилов, Д.Н. Баитыш-Каменский, А.О. Дюгамель, Н.П. Синельников В.И. Мерцалов), другие сибирские чиновники (Б.А. Милютин, Б.В. Струве П.П. Суворов, Н.Ф. Борисовский, И.Ф. Бабков, В.И. Вагин) оставили запис ки о своей службе в Сибири. В.И. Вагин собрал и издал в 1872 г. в качеств» приложения к своей двухтомной книге о М.М. Сперанском воспоминанш современников сибирской ревизии и реформы 1822 гг. Неопубликованные воспоминания А.Н. Куломзина "Пережитое" являются превосходным ком ментарием к журналам заседаний Комитета Сибирской железной дороги.
Важным документом эпохи стали мемуары и дневники ссыльных. Ош (особенно декабристы) оказывались хорошо осведомлены о состоянии государственного аппарата в Сибири. Эпистолярное наследие Н.Н. Муравьева-Амурского, собранное и изданное И.П. Барсуковым, является неоценимым источником, проливающим свет на взаимоотношения генерал-губернаторг и центральных властей. Содержащиеся в письмах сведения о рассматриваемых административных проектах позволяют лучше понять замысел тез или иных преобразований. Свидетельства современников, знакомых с закулисной стороной деятельности правительственного аппарата, позволяют уточнить и существенно дополнить информацию официальных документов. Нередко только в них можно почерпнуть интересующие сведения, которые не хотели доверять официальным документам.
Общественно-политический фон, на котором разворачивалась борьба за сибирские административные реформы, рисуют воспоминания, дневники, переписка общественных деятелей, газетные и журнальные статьи.
Взятые в комплексе, эти источники дают возможность взглянуть на сибирскую административную политику с самых разных точек зрения: представить в столкновении политических, ведомственных, личных интересов и воззрений многокрасочную картину одного из важных аспектов сибирской истории Х1Х-начала XX вв.
Научная новизна работы состоит в том, что впервые комплексному исследованию подвергнуты основные направления административной политики самодержавия по отношению к Сибири на протяжении длительного исторического периода. Это позволило на примере Сибири поставить и решить ряд оригинальных задач в изучении исторического опыта регионального управления Российской империи Х1Х-начала XX вв., обозначить новое направление в исследовании внутренней политики самодержавия. В диссертации впервые получили освещение вопросы, связанные с эволюцией правительственных представлений о роли и месте сибирского региона в Российском государстве, изучены управленческие аспекты сибирского варианта проблемы взаимодействия центра и региона, существенно скорректировано понимание значения сибирской генерал-губернаторской и губернаторской власти в административной иерархии, выявлены общие принципы и динамика территориальной организации управления Сибири, причины
:i этапы перестройки административных границ внутри региона, опреде-пена специфика институционального устройства центральных и местных государственных органов, их взаимодействие и функциональная эволюция. Результаты исследования позволяют во многом по-новому представить по-питику правительства по формированию государственного аппарата в Си-5ири. В исследовании использован широкий круг опубликованных и неопу-эликованных источников, многие из которых впервые вводятся в научный эборот.
Практическая значимость диссертации заключается в востребованности исторического опыта организации регионального управления Российской империи. Новый материал и выводы диссертационного исследования могут оказать практическую пользу при разработке реформ местного управления и решении проблем во взаимоотношениях центральных и региональных властей. Основные положения работы окажутся полезными в научных исследованиях истории государственного управления и внутренней полигики самодержавия, при чтении лекций по отечественной истории, истории государственных учреждений, истории государства и права, истории Сибири, а также помогут ориентироваться в работе с архивными документами.
Апробация работы. Важнейшие положения диссертации представлятись в виде сообщений и докладов на научных и научно-практических конференциях в Омске (1986-1997 гг.), Иркутске (1990, 1994 гг.), Новосибирце (1987 г.), Тюмени (1996 г.), Владимире (1996 г.), Ярославле (1997 г.), Йошкар-Оле (1994 г.), Акмоле (1996 г.). Материалы диссертации обсуждались на заседаниях кафедры дореволюционной отечественной истории Эмского государственного университета и отдела новой истории России Занкт-Петербургского филиала Института Российской истории РАН. йс-:ледование диссертационной тематики было поддержано Московским общественным научным фондом (1995 г.) и Российским гуманитарным научным рондом (1997 г.). Монография "Самодержавие и Сибирь. Административная политика в первой половине XIX в." получила положительный отзыв в тучной печати24.
Структура диссертации определяется задачами исследования. Работа состоит из введения, 10-ти глав, заключения, приложения, списка сокращений, списка источников и литературы.
