Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Межправительственные организации (мпо) и государство 12
1.1. Становление и эволюция международных организаций 12
1.2. Проблема типологии международных организаций 34
1.3. Взаимодействие международных межправительственных организаций и государств в мировой политике 53
Глава 2. Неправительственные организации и их роль в мировой политике .. 73
2.1. Происхождение и основные признаки НПО 73
2.2. Проблема типологии неправительственных организаций 96
2.3 . Основные направления влияния НПО на тенденции мировой политики 120
Заключение 146
Библиография 150
- Становление и эволюция международных организаций
- Взаимодействие международных межправительственных организаций и государств в мировой политике
- Происхождение и основные признаки НПО
- Проблема типологии неправительственных организаций
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Проблема взаимодействия государств и международных организаций в мировой политике продолжает оставаться одной из важнейших как с теоретической точки зрения, так и с точки зрения практических задач, связанных с формулированием и реализацией национальных интересов России в меняющей системе международных отношений. Начало XXI века знаменуется рядом противоречивых тенденций. Во-первых, сделав ставку на единоличное лидерство Америки в мире радикальные силы США стремятся использовать с этой целью ослабление роли Совета Безопасности и в целом глубокий кризис, переживаемый ООН. В то же время в проведении своей линии руководство Соединенных Штатов стремится опереться на международные организации и институты западной ориентации, в которых они сохраняют свое преобладающее влияние.
Во-вторых, продолжается усиление роли международных институтов и механизмов в мировой экономике и политике ("Группа восьми", МВФ, МБРР и другие), развитие региональной и субрегиональной интеграции в Европе, Азиатско-тихоокеанском регионе, Африке и Латинской Америке. Меняется и сам характер международных организаций, что проявляется в выработке ими норм и правил, имеющих приоритетное значение по отношению к законодательству государств-членов.
В-третьих, нарастает активность неправительственных организаций, о чем наглядно свидетельствуют не только их акции, направленные на защиту прав человека, сотрудничество в области экологии, а также мероприятия
благотворительного характера, направленные на борьбу с бедностью и нищетой, но и недвусмысленная роль в «цветных революциях» на пространстве бывшего Советского Союза. НПО заявляют о себе как важной силе мировой политики, готовой соперничать за влияние с государствами, невзирая на «священный принцип» национального суверенитета.
В-четвертых, сегодня уже не столь однозначно, как еще совсем недавно, выглядит и сама проблема национального суверенитета. Наряду с его разрушением в слаборазвитых странах и падением роли в странах Евросоюза, наблюдается возрастающее значение, которое придают своему национальному суверенитету такие крупные игроки мировой политики, как Китай, Индия, Российская Федерация и США.
Все это говорит о том, что проблема взаимодействия государств и международных организаций выглядит сегодня во многом по-новому, следовательно, ее анализ не может исходить из односторонних представлений о «кризисе государственно-центричного мира» и уменьшении роли государств в мировой политике в пользу международных организаций.
Состояние и степень разработанности проблемы
Особенности и тенденции взаимодействия международных организаций и государств в мировой политике представляют собой сложную, «многоуровневую» проблему, находящуюся на стыке нескольких предметных областей: истории и теории международных отношений, международного права, деятельности межправительственных (МПО) и неправительственных (НПО) организаций. Эта особенность изучаемой проблематики делает необходимым условием раскрытия темы работы обращение к исследованиям во всех названных областях и использование междисциплинарного подхода с привлечением теоретических достижений таких дисциплин, как теория, история и социология международных отношений, политология и международное право.
Так, вопросы эволюции институализации мировой политики и взаимодействия международных организаций и государств рассматриваются в работах ряда отечественных и зарубежных историков1. Правовые вопросы, связанные с деятельностью международных организаций, анализируются в трудах таких известных юристов-международников, как И.П. Блищенко, А.П. Абашидзе, О.Г. Зайцева, Ю.М. Колосов, В.И. Кузнецов, Н.Б. Крылов, Т.Н. Нешатаева, Г.И. Тункин, Н.А. Ушаков и их зарубежных коллег .
Вопросам взаимодействия государств и международных организаций посвящены работы таких исследователей как К.С. Гаджиев, Н.В. Загладин, М.М. Лебедева, Б.Г. Капустин, В.Б. Кувалдин, В.И. Кузнецов, Кулагин В.М., A.M. Салмин, А.И. Уткин, М.А. Хрусталев, П. А. Цыганков, М. А. Чешков, Ю.А. Шишков. В зарубежной науке исследованием подобных вопросов занимаются Р. Кохейн, Д. Миршаймер, Дж. Най, Л. Манн, М. Мерль, Р. Джервис, Р. Лебоу, Э. Хаас, О. Холсти, М. Шапиро и др.
1 См., например: История внешней политики России. Первая половина XIX века (От войн России против Наполеона до Парижского мира 1856 г.). - М., 1995; История внешней политики России. Вторая половина XIX века (от Парижского мира 1856 г. до русско-французского союза). - М, 1997; История внешней политики России. Конец XIX - начало XX века (от русско-французского союза до Октябрьской революции). - М., 1997; Очерки истории международных отношений. Под общей ред О.А. Колобова. М.: ИМЭМО РАН. Нижний Новгород. 2001; Похлебкин В.В. Внешняя политика Руси, России и СССР за 1000 лет в именах, датах, фактах. Справочник. - Вып.1; Ведомства внешней политики и их руководители. - Вып.2; Войны и мирные договоры (Кн.1. Европа и Америка; Кн. 3. Европа в первой половине XX в.). - М., 1992-1999. Кальвокоресси П. Мировая политика после 1945 года. В двух книгах. - М., 2000; Системная история международных отношений в четырех томах. События и документы. 191802000 / Отв. ред. А.Д. Богатуров, М.: Москвский рабочий. 2000.
2 См., например: Блищенко И.П., Абашидзе А.П. Международные организации. М., 1994; Зайцева О. Г.
Международные организации: принятие решений. М., 1989; Кривчикова Э.С Основы теории права
международных организаций. М., 1979; Крылов Н.Б. Правотворческая деятельность международных
организаций. М., 1988; Международное публичное право / Под ред. К.А. Бекяшева. М., 2003; Мовчан А. П.
Кодификация и прогрессивное развитие международного права. М., 1972; Маргиев В. И. Внутреннее право
международных организаций: Автореф. дис... д. ю. н. Казань, 1999; Морозов Г. И. Международные
организации: Некоторые вопросы теории. М., 1974; Моравецкий В. Функции международной организации. М.,
1976; Муравьев В. И. Международные организации - специфические субъекты международного права. Киев,
1990; Нешатаева Т. Н. Международные организации и право: Новые тенденции в международно-правовом
регулировании. М., 1998; Тункин Г. И. Теория международного права. М., 2000; Ушаков Н.А. Международное
право. М.: Юрист. 2000; Шибаева Е. А., Поточный М. Правовые вопросы структуры и деятельности
международных организаций. М., 1988; Henkin L, Crawford R., Schachter О., Siegel D. E. Legal aspekts of the
IMF/WTO relationship: the funds articles of agrimeht and the WTO agreements // American Journal of International
Law. V. 96, N 3. 2002; Kirgis F. L. Bowetts Law of International Institutions // American Journal of International
Law. V. 96, N 3. 2002; Shearer I. A. Starkes International Law. 1994; Smit H. International law cases and
materials. 1987; International Encyclopaedia of Laws: Intergovernmental Organizations. V. 2 / Ed. R. Blanpain.
The Hague; London; New York, 1996.
Весьма полезным источником информации является также целый ряд отечественных и зарубежных периодических изданий, в которых довольно часто публикуются материалы по рассматриваемым в данной работе проблемам современных международных отношений. Прежде всего, здесь следует назвать такие из них, как: «Мировая экономика и международные отношения», «Международная жизнь», «Россия в глобальном мире», «США - Канада: экономика, политика, культура», «Международные процессы», «Космополис», «Pro et Contra», «Foreign Affairs», «Global Governance», «International Organization», «International Negotiation», «The Economist», a также некоторые другие.
При этом существуют две крайние позиции в интерпретации влияния международных организаций на роль государства в мировой политике. По мнению ряда авторов, возрастающая институализация международных отношений и увеличение активности НПО ведут к тому, что государство все больше теряет свое значение потому, что «новые субъекты мировой политики уже идут на смену государствам-нациям»3.
Другие же, напротив, считают, что указанные процессы не ведут к коренным изменениям роли государства, хотя оно и должно учитывать деятельность новых субъектов мировой политики, важнейшими из которых становятся международные организации (в том числе и частные)4.
3 См., в частности: Баталов Э.Я. Мировое развитие и мировой порядок. М., 2005; Давыдов Ю.П.
Норма против силы. М., 2003; Лебедева М.М. Мировая политика. М., 2003; Бади Б. От
суверенитета государства к его жизнеспособности. // Мировая политика и международные
отношения в 1990-е годы: взгляды американских и французских исследователей / Под. ред. М.М.
Лебедевой и П.А. Цыганкова. М., 2001; Haas Е. When Knowledge is Power. Three Models of Change
in International Organizations. Berkeley. 1990; Keohane R. and Nye J. Transnational Relations and
World Politics. Cambridge, 1972; Keohane R. and Nye J. Power and interdependence. Cambridge, MA,
1989; Moravscik A. A New Statecraft ? Supranational Enterpreuneurs and International Cooperation I A.
Moravscik II International Organizations, 53, 2 Automn 1999; Ohmae K. The End of the Nation State:
The Rise of Regional Economies. L., 1995.
4 См., например: Кокошин A.A. Реальный суверенитете в современной мирополитической
системе; Жакье Б. Международные отношения. Том 1. Субъекты международной системы. Пресс
Юниверситер де Гренобль - Изд-во Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского.
Нижний Новгород. 1998. Салмин A.M. Россия в новом европейском и мировом порядке. // Россия
и мир на пороге XXI века. М., 2001; Цыганков П.А. Теория международных отношений. М., 2002;
Mearsheimer J. The tragedy of Great Power politics. W. W. Norton & Company, Inc., New York, 2003;
MacFarlane N. S. Democratization, Nationalism, and Regional Security in the Southern Caucasus II
Government and Opposition. 1997. № 10; Snyder J. From Voting to Violence: Democratization and
7 Присоединяясь в целом к этой точке зрения, диссертант вместе с тем считает, что ее обоснование требует конкретного анализа тех изменений, которые наблюдаются в характере взаимодействия различных типов международных организаций с различными же государствами.
В таком аспекте проблема взаимодействия международных организаций и государства в мировой политике до сих пор не была предметом специального исследования российских авторов. Кроме того, в литературе, посвященной данной проблематике, МПО и НПО в их взаимодействии с государством рассматриваются, как правило, безотносительно друг к другу, комплексный анализ этих разновидностей международных организаций отсутствует. Актуальность данной проблемы, ее недостаточная исследованность определили выбор объекта и предмета предлагаемого диссертационного исследования, его цели и задачи.
Объектом исследования является взаимодействие
межправительственных и неправительственных организаций и государства. Его предметом выступают особенности взаимовлияния международных организаций и государства в контексте современной мировой политики.
Цель диссертации - теоретико-политический анализ содержания и основных тенденций во взаимодействии международных организаций и государства и их влияния на мирополитические процессы. В этой связи в работе решаются следующие основные задачи:
- проследить происхождение и эволюцию двух основных разновидностей международных организаций - межправительственных (МПО) и неправительственных (НПО);
Nationalist Conflict. NY, 2000; Mansfield E. D. and J. Snyder. Democratic Transitions, Institutional Strength, and War// International Organization. 2002. № 56; 4Sur S. The State between Fragmentation and Globalization II European Journal of International Law, 2000, Vol. 8, ; Montbrial T. de. Action et le systeme du monde. Paris. 2003.
проанализировать основные типологии межправительственных организаций с точки зрения их эвристического потенциала в плане влияния на мирополитические процессы в целом и роль государства, в частности;
исследовать проблему классификации НПО с позиций соответствия их типов традиционным критериям неправительственных организаций как нового международного актора;
показать взаимосвязи и взаимозависимости государств и международных организаций с точки зрения изменений в содержании национального суверенитета;
выявить особенности взаимовлияния государств и основных разновидностей международных организаций в контексте современных тенденций мировой политики.
Методологические и теоретические основы исследования. Теоретической основой исследования явились труды известных политологов, специалистов по международным отношениям, юристов и социологов, в которых сформулированы положения и выводы, связанные с анализом взаимодействия государств и международных организаций. Важную роль в осмыслении рассматриваемых в диссертации проблем играло изучение источников, в которых исследуются вопросы, связанные с изменениями в содержании суверенитета и роли государства в эпоху глобализации. В этой связи помимо уже указанных выше работ диссертант опирался на фундаментальные исследования таких отечественных и зарубежных авторов, как Алексеева Т.А., Гоулдман К, Ильин М.В., Кара-Мурза А.А., Кеохейн P.O., Костин А.И., Лебедева М.М., Неклесса А.И., Панарин А.С., Сандерс Д., Чешков М.А. и др. Изучение различных научно-исторических источников, раскрывающих суть долгосрочных международно-политических тенденций, подробный анализ современных источников по теме, а также отслеживание новейших событий по периодической литературе позволили выполнить
9 работу, имеющую характер системного исследования рассматриваемого объекта.
Методы исследования. В диссертации были использованы общенаучные методы анализа и синтеза, системный и конкретно-исторический подходы, а также метод сравнительного анализа, экспертной оценки и т.п. Необходимо отметить характер работы, а именно, то, что в ней анализируются категории и концепции, логически связанные с проблематикой взаимодействия международных организаций и государств, а не их измерение.
Эмпирической базой исследования явились, прежде всего подходы экспертов и академических специалистов к анализу мирового и международного развития, материалы зарубежных исследований, в которых рассматриваются различные аспекты проблемы национального суверенитета в контексте интернационализации международных отношений. Автор активно использовал материалы иностранных и отечественных периодических изданий, научные разработки различных аналитических центров.
Научная новизна исследования определяется тем, что оно является одной из первых в отечественной науке попыток специального, целостного, детального анализа проблемы взаимодействия международных организаций и государств в мировой политике. К наиболее значимым результатам, теоретическим выводам, обладающим научной новизной и выносимым на защиту, относятся следующие:
- Важнейшим фактором, способствовавшим возникновению и эволюции международных организаций, стала потребность сотрудничества между национальными государствами и обществами. Получив свою реализацию в формировании межправительственных организаций (МПО), эта потребность способствовала возникновению НПО, Общим для всех этих столь
10 различных по своему существу и целям институтов является их характер. Являясь новыми участниками международных отношений, они подрывают монополию государства как международного актора.
Главная роль, которую они играют в международных отношениях, -это роль ограничения так называемой международной анархии, внесение в международные отношения элемента упорядоченности, формирование климата доверия во взаимодействии государств и других международных акторов.
Бурный рост количества международных организаций и их «вторжение» в мировую политику в качестве самостоятельных субъектов представляет собой одну важных тенденций в эволюции международных отношений. Этот рост сопровождается дифференциацией МПО и НПО, увеличением их качественного многообразия, а нередко - взаимным соперничеством и конкуренцией.
Увеличение роли международных организаций в мировой политике сопровождается их соперничеством и противоречиями с государствами. В то же время внегосу дарственные акторы нуждаются в государстве для осуществления своей деятельности на мировой арене. В свою очередь, государства видят в международных организациях эффективный инструмент, от умелого использования которого зависят их успехи в сфере властных отношений на международной арене.
НПО, представляя собой, прежде всего, не обладающие суверенитетом объединения частных лиц, играют роль своего рода мирового гражданского общества. Этим объясняется сложность их отношений с государствами и межгосударственными институтами. Их взаимодействие представляет собой постоянную борьбу, в
которой НПО стремятся обратить ресурсы государств и межгосударственных структур на пользу общечеловеческих универсалий. В то же время государства и МПО стремятся не допустить их к непосредственному участию в принятии наиболее важных решений, пытаются сделать их простыми инструментами в решении собственных задач.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования обусловлена тем, что рассматриваемые в нем проблемы изменения роли и места государства и международных организаций в мировой политике, связанная с этим задача переосмысления устоявшихся подходов к их анализу, находятся сегодня в центре внимания научного сообщества. В этом свете, выводы, полученные в ходе данного диссертационного исследования, могут стать исходным пунктом для дальнейшего глубокого исследования постоянно развивающейся проблемы национального суверенитета в контексте возрастающей роли негосударственных субъектов мировой политики. Материалы диссертации могут найти применение в процессе разработки и преподавания курсов политологии, политической социологии, международных отношений, а также ряда других смежных дисциплин.
Апробация работы. Результаты диссертационной работы были обсуждены на кафедре социологии и политологии ИППК при МГУ им. М. В. Ломоносова. Кроме того, основные положения диссертации нашли свое отражение в публикациях автора.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и библиографии. Ее структура обусловлена логикой избранного автором исследовательского подхода.
Становление и эволюция международных организаций
Международные отношения в их традиционной интерпретации - как межгосударственные взаимодействия дипломатическо-стратегического характера - принято подразделять на две большие формы: «релационную» и «институциональную»5. Под «релационной» формой имеются в виду классические межгосударственные отношения, проявляющиеся в форме дипломатии, двусторонних контактов, многосторонних конференций и конгрессов, имеющих целью решение важных проблем международной жизни.
На определенном этапе исторического развития международных отношений наряду с этой формой возникает «институциональная» форма, получающая особое место в межгосударственных взаимодействиях после второй мировой войны. «Институциональная» форма, дополнив традиционные договорные связи между государствами связями организационными, стала новой, более качественной и универсальной основой межгосударственного сотрудничества, неотъемлемым атрибутом цивилизованных взаимоотношений суверенных стран. Речь идет о специализированных автономных структурах - международных институтах -которые создаются согласованными усилиями заинтересованных стран для решения назревших и общих для них проблем и играющих роль механизмов межгосударственного сотрудничества. Различают три типа таких институтов: международные организации, международные конференции, и международные комиссии и комитеты, применительно к которым в международно-правовой литературе и практике часто используется единый термин - «международный орган»6.
Появившись последними, вслед за международными конференциями (середина XVII века), комиссиями и комитетами (первая половина XIX столетия), международные организации стали качественно новым явлением как в международных отношениях, так и в международном праве. По сравнению с международными конференциями, комиссиями и комитетами, международные организации представляли собой более сложную форму межгосударственного сотрудничества, посредством которой регулировались не только отношения между суверенными государствами как участниками организации, но также отношения с участием ее органов и персонала.
Международные организации олицетворяют собой новую форму межгосударственного сотрудничества в сравнении с такими международно-правовыми формами общения государств, как договорная практика и международные конференции, которые возникли задолго до появления первых международных организаций и которых в определенный период оказалось недостаточно для того, чтобы в полной мере реализовать самые разнообразные устремления государств, обеспечить достижение ими своих целей на международной арене. Именно международные организации стали той формой сотрудничества, которая позволила реально сочетать уважение суверенитета государств с необходимостью их взаимодействия в определенных сферах деятельности. И если на первых порах это касалось лишь областей, без международно-правового регулирования которых эффективное функционирование механизма межгосударственного сотрудничества было весьма затруднено (метрология, телеграф, почта, железнодорожный транспорт, метеорология и др.), то в последующем, в условиях развития научно-технического прогресса, диверсификации и усложнения мирохозяйственных связей, расширение сферы применения института международных организаций оказалось поистине неизбежнымЗ. В подтверждение этому можно привести следующие цифры: если на рубеже XIX-XX столетий насчитывалось не более 20 международных межправительственных организаций, то в настоящее время количество таковых уже превышает 500.
Мечты о создании международной организации универсального характера и компетенции, которая позволила бы сохранить мир и вытеснить конфликт как наиболее распространенный тип международных отношений, занимали умы политических мыслителей с давних времен. Однако практическое значение попыток сформулировать и воплотить в международную жизнь соответствующих теорий не оставило в ней, фактически, никакого следа. Это относится, например, к одному из первых планов создания универсальной международной организации - De Recuperatione Terra Sancta - который был выдвинут Пьером Дюбуа, одним из легистов Филиппа Красивого. Более близкой к современным концепциям стал проект всеевропейской организации мира и безопасности, который выдвинул в 1464 году король Богемии Георг Подиебрад. Попытки формулирования основных положений, которые могли бы быть взяты за основу при создании мелсдународных организаций, содержатся и в трудах политических мыслителей XVII и XVIII вв. Так, в 1623 году была опубликована «Новая Кинея» Эмерика де Крюсе, а в 1641 году - Великий Проект Генриха IV-ro. XVIII в. стал особенно богатым на подобные проекты, их выдвигали многие авторы - от Фенелона и квакера Вильяма до Ж.-Ж. Руссо, аббата Сэнт Пьера и философа Иммануила Канта. В их работах можно найти целый ряд интересных мыслей, предвосхитивших положения, ставшие идейными основами современных международных организаций, однако они не оказали сколько-нибудь заметного влияния на практические решения в этой области, которые были приняты значительно позднее.
Взаимодействие международных межправительственных организаций и государств в мировой политике
Как уже говорилось выше, международные межправительственные организации, которые в последние десятилетия развивались с небывалой интенсивностью, обретают все большую независимость от государственного суверенитета и конкурируют с ним. Сложный и противоречивый характер этого процесса, проявляющийся в случаях гуманитарного вмешательства, в проблемах европейского строительства, или же в противостоянии государств и международных организаций, стал предметом исследования в многочисленных публикациях в отечественной и зарубежной литературе48.
Анализ литературы показывает, что международные межправительственные организации, обретая независимость от государственного суверенитета, соперничают с государством в целом ряде сфер, которые до сегодняшнего дня считались исключительной прерогативой государства как внутри, так и за пределами государственных границ. Эта эволюция, проявляющаяся на нескольких уровнях международной жизни, породила новые взгляды на взаимодействия в сфере международных отношений, так же как и новые позиции, в которых принимается во внимание роль новых акторов международной жизни.
Во время двадцатой чрезвычайной сессии Генеральной ассамблеи ООН, посвященной борьбе с наркотиками, некоторыми делегациями, среди которых были группа 7749 и Китай, были высказаны предостережения против всякой формы сотрудничества, которая затем могла бы привести к распространению практики интервенционизма50. Выражение подобной озабоченности представляется значительным, принимая во внимание возросшую критику в адрес международных организаций. Вторжение НАТО в Косово и переговоры по торговле в рамках ВТО являются символом эволюции, с которой соотносятся понятия «кризис государства», «эрозия», «отказ» от государственного суверенитета51.
В результате того, что государства становятся всё более взаимозависимыми, они, похоже, теряют монополию на выработку и реализацию своей внешней политики. К тому же решения, деятельность и нормы, принимаемые в рамках международных организаций, накладывают всё большие ограничения на деятельность государств. Поэтому иногда довольно трудно выявить сферы государственного суверенитета. Положения о государстве, как высшей или даже единственно значимой инстанции, принимающей важнейшие политические решения в области международных отношений - даже если они и исходят из того, что такие решения формируются в ходе сложной внутриполитической борьбы государственных бюрократических кругов52 - если не утрачивает окончательно свою актуальность, то по меньшей мере уже не достаточны для понимания тех изменений, которые здесь происходят. На международную арену выходят другие субъекты, появляются другие интересы. Так, транснациональный капитал, и прежде всего глобальные финансовые группы, через механизмы трансфертных цен (являющиеся проводником стихийной и насильственной либерализации национальных экономик), а также продажи товаров зависимым покупателям, относительно легко преодолевают идущие вразрез с их интересами решения государств не только в экономической, но нередко и в политической сфере53. Деятельность неправительственных организаций через мобилизацию общественного мнения способна оказывать влияние на принятие государственных решений: эксперты подчеркивают, что "национальные и международные неправительственные организации -правозащитные, религиозные, экономические и иные - оказывают растущее влияние на общественное мнение, политику, выработку законов, сами выполняют функции социальной защиты и даже принимают участие в деятельности комитетов и комиссий ООН. Государство фактически утрачивает монополию на реализацию властных полномочий"54. В свою очередь, чиновники-функционеры межправительственных организаций, теоретически независимые от "своих" государств, также играют важную роль в процессе принятия решений в сфере международных отношений55. Государства оказываются связанными решениями, принятыми в рамках международных организаций. Эти решения не обязательно являются отражением их суверенной воли, и тем не менее государствам приходится им подчиняться, что еще более верно в тех случаях, когда в рамках международных организаций существуют органы, налагающие санкции на государства, не выполняющие своих обязательств. Неправительственные организации оказывают прямое влияние на внешнюю политику государств, а также имеют косвенные каналы по оказанию давления на межправительственные организации. Среди наиболее часто цитируемых примеров их влияния называют массовое участие неправительственных организаций в Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро в 1992 году или проведенную ими в конце 1990-годов кампанию в защиту договора по запрещению использования противопехотных мин56.
Происхождение и основные признаки НПО
Возникновение и эволюция неправительственных организаций являются неотъемлемой частью международных отношений. Несмотря на то, что неправительственные организации начала XIX века еще нельзя было назвать международными акторами в полном смысле этого слова, с появлением первой международной НПО можно, пожалуй, говорить о появлении нового типа участников в системе МО. Так, «Британское и Международное Общество Борьбы против Рабства» было образовано еще в 1823 году.
Численность неправительственных организаций в мире, с момента возникновения первой из них, постоянно увеличивалась и уже к концу XIX века она намного превысила количество созданных к тому времени межправительственных организаций (МПО). Особое распространение НПО получают в XX в. В 1909 году существовало 176 неправительственных организаций международного характера.
В качестве причины возникновения такой тенденции в международной политике, можно назвать то, что к тому времени в международных отношениях появилась необходимость в развитии именно негосударственного сотрудничества. Правительства государств постоянно проявляли заинтересованность в непосредственном участии неправительственных организаций в международных делах. В свое время это повлекло за собой даже включение в Статут Лиги Наций (крупнейшей межправительственной организации на момент ее существования) статьи № .24, которая должна была регулировать взаимоотношения этой организации с НПО. Параллельно с этим в международном праве сложился целый ряд норм и институтов, необходимых для успешного функционирования неправительственных организаций. Процесс создания новых НПО особенно интенсифицировался с появлением на международной арене Организации Объединенных Наций. В Уставе этой универсальной организации, а также в уставах ряда ее специализированных учреждений изначально были закреплены положения, предусматривающие возможность сотрудничества с определеными категориями неправительственных организаций. Многие неправительственные организации получили консультативный статус при Всемирной организации здравоохранения, Экономическом и Социальном Совете ООН, ЮНЕСКО и других специализированных институтах и учреждениях этой организации, что находит свое отражение в статьях 58 и 71 Устава ООН80. Согласно последней, ЭКОСОС уполномочивается «проводить надлежащие мероприятия для консультации с неправительственными организациями, заинтересованными в вопросах, входящих в его компетенцию»8 .
На основе этого положения при ООН был создан специальный институт консультативного статуса неправительственных организаций. НПО, которым был предоставлен такой статус различных категорий, сразу же стали предпринимать усилия по координации своей деятельности по связям с Организацией Объединенных Наций, проводя в этих целях специальные ежегодные конференции. В результате чего в 1950 году было даже принято решение о создании специальной структуры - Конференции неправительственных организаций с консультативным статусом при ЭКОСОС ООН . Таким образом, начиная уже с середины прошлого века, неуклонное увеличение численности неправительственных организаций в мире постепенно привело к тому, что стали возникать даже особые неправительственные организации, целью создания которых являлся не тот или иной вид деятельности в сфере международных отношений, а обслуживание интересов других типов неправительственных организаций. Обратившись к статистике, нетрудно обнаружить, что если в 1905 году в мире насчитывалось всего лишь 134 неправительственных организаций, в 1951 году их было зарегистрировано уже 832, в 1960-м - 1255, а в 1972 году таких объединений насчитывалось уже от 2190 до 2470. В конце восьмидесятых - более 400083, а в 1995 году в мире действует, по разным данным, от шестнадцати до двадцати и даже двадцати семи - тридцати тысяч неправительственных организаций . Так, Международная федерация обществ Красного Креста насчитывала в 1995 г. 28900 НПО85. Столь существенное расхождение в цифрах объясняется, в частности, тем, что каждый новый кризис вызывает появление новых организаций, часть из которых существует лишь короткое время. Так, в 1996 году, в момент оценки операций, которые проводились в рамках кризиса в Руанде, не обнаружилось никакого следа более, чем трети из организаций, которые были зарегистрированы ранее в районе Великих Озер . В настоящее время в конференциях ООН регулярно принимают участие представители более тысячи НПО: так, во время саммита в Рио об окружающей среде было
76 представлено 1400 неправительственный организаций. И если Всемирной конференции ООН о положении женщин, состоявшемся в 1975 г. в Мехико приняло участие 6000 представителей НПО, то на подобной конференции в Пекине, состоявшейся в 2001, их насчитывалось уже более сорока тысяч .
Проблема типологии неправительственных организаций
Отсутствие общепринятого определения неправительственных организаций, огромное количество и многообразие разновидностей МНПО даже в узком понимании рассматриваемого термина - все это создает сегодня довольно непростую ситуацию, когда исследователи оказываются не в состоянии предложить какую-либо универсальную классификацию этого типа международных акторов. В то же время очевидно, что бесспорные трудности типологизации НПО не должны заслонять ее необходимость. Такая необходимость обусловлена задачами как эпистемологического, так и практически-политического порядка. Действительно, во-первых, типологизация НПО не может не быть тесно связанной с их определением, при этом не только различное (узкое или широкое) понимание НПО влияет на ту или иную их типологию, но и, в свою очередь, та или иная их дефиниция зависит от критериев, принимаемых за основу той или иной типологии. Во-вторых, включение или невключение того или иного типа транснациональных акторов в состав неправительственных организаций может иметь как непосредственные, так и опосредованные последствия, как для них самих, так и для международной системы в целом: так, например, исключение из НПО ассоциаций и объединений предпринимательских и др. бизнес-структур, не связанных с государствами, влечет за собой увеличение финансовой и политической зависимости «оставшихся» типов НПО от правительств и межправительственных организаций. И наоборот - чрезмерно расширительное понимание состава НПО может приводить к утрате их специфики как относительно автономных международных акторов.
В результате (и это естественно), попытки дать классификацию неправительственных организаций различными источниками могут осуществляться по самым разным основаниям, например, это может быть просто алфавитный список НПО, организации различающиеся по месту их расположения, сферам деятельности, по целям, которые они преследуют, по составу членства в НПО, по статусу в рамках ООН, по степени зависимости/независимости от государств, по степени вовлеченности в международные отношения и формам влияния на них, по тем задачам, ставят перед собой изучающие их исследователи118, наконец, по смешанным критериям, включающим одновременно несколько из указанных оснований.
Приведем только некоторые из наиболее распространенных типологий НПО, основанных на разных критериях.
Наиболее простой - географический - принцип положен в основу классификации ООН. Согласно приведенному на сайте ООН алфавитному списку неправительственных организаций, на сегодняшний день их существует во всем мире 1455119.
В соответствии с географическим критерием классификация НПО, принятая ООН, различает неправительственные организации, расположенные, в Африке, в Азиатско-тихоокеанском регионе, в станах Восточной Европы, в Латинской Америке, на Среднем Востоке и в арабских странах, в Северной Америке и зоне Карибского бассейна, в государствах Западной Европы120.
Помимо географического, типология ООН различает неправительственные организации и по их целям. В соответствии с критерием целей, преследуемых неправительственными организациями, типология ООН содержит 29 НПО121.
Подход, используемый ООН, имеет то преимущество, что дает представление о соотносительном количестве НПО в тех или иных странах, регионах и континентах. В этой связи интересен, например, тот факт, что, по данным ООН, больше всего неправительственных организаций существует в США (613) и странах Западной Европы (около 400). Из стран Восточной Европы, по тем же данным, больше всего НПО действуют в Российской Федерации (32), за которой с большим отрывом следуют Чехия (6), Венгрия, Польша, Румыния, Словакия (по три НПО).
В соответствии с данным подходом, речь идет об ассоциациях и объединениях, осуществляющих широкие информационные программы по вопросам, стоящим на повестке дня ООН, имеют ассоциированный статус при Департаменте общественной информации (ДОИ) Секретариата ООН, что предоставляет ООН еще одну возможность поддерживать связь с людьми во всем мире. ДОИ помогает таким НПО получать доступ к информации и распространять информацию по широкому кругу вопросов, в решении которых участвует ООН. Это способствует лучшему пониманию в широких слоях мировой общественности целей и задач всемирной организации.
Из этого следует, что типология ООН имеет ряд недостатков. Во-первых, она включает лишь те НПО, которые имеют статус ассоциированных организаций при Департаменте общественных организаций (ДОИ) Секретариата ООН. 27 мая 1968 г. Экономический и Социальный Совет принял резолюцию 1297 (XLIV), призывающую ДОИ к предоставлению ассоциированного статуса неправительственной организации, исходя из духа и буквы резолюции 1296 (XLIV) от 23 мая 1968 г., в которой говорилось, что неправительственная организация должна поддерживать работу ООН и содействовать распространению знаний принципов ООН и ее деятельности, и это должно соответствовать собственным задачам и целям неправительственной организации, ее существу, компетенции и деятельности. Своей резолюцией 13(1) Генеральная Ассамблея обязала ДОИ и его отделения:
