Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Экономические и институциональные аспекты развития межбюджетных отношений 9
1.1 Принципы и тенденции развития межбюджетных отношений - 9
1.2 Взаимосвязь самостоятельности бюджетов и межбюджетных отношений - 29
1.3 Особенности современного этапа реформирования меж- 54 бюджетных отношений в РФ
Глава 2. Направления совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации- 80
2.1 Совершенствование системы межбюджетных трансфертов 80
2.2 Факторы роста доходов территориальных бюджетов 105
2.3 Мониторинг управления региональными и муниципаль- 132 ными финансами
Заключение 152
Список использованных источников и литературы 159
Приложение 172
- Принципы и тенденции развития межбюджетных отношений -
- Взаимосвязь самостоятельности бюджетов и межбюджетных отношений
- Совершенствование системы межбюджетных трансфертов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Отношения бюджетного федерализма являются одной из наиболее динамично развивающихся сфер. За последние несколько лет формы и методы межбюджетного взаимодействия в Российской Федерации претерпели существенные изменения. Уточнены пропорции распределения ресурсов между уровнями бюджетной системы, проведена корректировка бюджетных взаимосвязей, движения и направлений финансовых потоков путем реализации на практике новых подходов к разграничению доходов и расходов, к развитию механизма межбюджетных трансфертов. В тоже время анализ развития бюджетной системы Российской Федерации демонстрирует незавершенность реформы межбюджетных отношений. Указанных преобразований недостаточно для приведения бюджетных взаимосвязей в соответствии с принципами бюджетного федерализма. Об этом свидетельствуют сохраняющаяся несбалансированность бюджетной системы, увеличивающаяся дифференциация социально-экономического положения субъектов Федерации, рост числа дотационных территорий. На региональном уровне организация межбюджетных отношений вообще не обладает достаточной теоретической и методической проработкой с учетом муниципальной реформы.
В связи с этим, важными остаются вопросы дальнейшего совершенствования организации и регулирования межбюджетных отношений, адекватного целям и задачам социально-экономического развития страны и ее территорий, разработки эффективного механизма реализации потенциала межбюджетного перераспределения.
Степень разработанности проблемы. Вопросы развития межбюджетных отношений в условиях децентрализованных бюджетных систем рассматриваются в трудах многих ученых, таких как Богачева О.В., Гри-цюк Т.В., Игонина Л.Л., Игудин А.Г., Климанов В.В., Лавров A.M., Лексин В.Н., Любимцев Ю.И., Подпорина И.В., Пономаренко Е.В., Пронина Л.И., Христенко В.Б., Швецов А.Н., Шуба В.Б. и др. В работах этих авторов рас-
крываются многие теоретические и практические аспекты развития межбюджетных отношений в современных условиях России. Однако реформа межбюджетных отношений в настоящее время обозначила ряд качественно новых задач, которые могут быть решены в рамках комплексного исследования их влияния на достижение целей социально-экономического развития страны на основе развивающегося бюджетного федерализма. Этим и объясняется необходимость разработки избранной темы исследования.
Цель диссертационного исследования заключается в теоретическом обосновании направлений развития межбюджетных отношений и системы межбюджетных трансфертов в Российской Федерации, разработке методических положений и рекомендаций по их совершенствованию.
Реализация данной цели предполагает решение следующих задач:
определить тенденции развития межбюджетных отношений в Российской Федерации, выявить особенности современного этапа их реформирования;
исследовать специфику взаимосвязи системы межбюджетных отношений и самостоятельности субнациональных бюджетов в условиях развития федеративных отношений и муниципальной реформы в России;
- обосновать направления совершенствования межбюджетных
трансфертов с учетом целей социально-экономического развития регионов
и страны в целом;
- раскрыть факторы роста доходов территориальных бюджетов;
- разработать рекомендации по созданию системы мониторинга
управления региональными и муниципальными финансами.
Объектом исследования является система организации и регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации.
Предметом исследования выступает совокупность финансово-экономических отношений, возникающая в процессе функционирования и совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации.
Теоретико-методологическую основу исследования составляют
труды российских ученых в области совершенствования межбюджетных отношений и их влияния на региональное социально-экономическое развитие. В работе использованы принципы диалектического, системного и логического подходов, структурно-функциональный анализ, сравнение, ситуационный анализ, метод экспертных оценок.
Информационной базой исследования являются законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы межбюджетных отношений, материалы Министерства финансов Российской Федерации, Федеральной службы государственной статистики, аналитические материалы научно- исследовательских институтов и центров, научно-практических конференций и семинаров по изучаемой проблеме, а также материалы, опубликованные в специальной и периодической печати, интернет-ресурсы.
Основные научные результаты, полученные лично автором, и их научная новизна состоят в следующем:
- выявлены тенденции развития межбюджетных отношений в Рос
сийской Федерации, а именно: «рамочное» закрепление формальных при
знаков бюджетно-налоговой автономии; наличие различных подходов к
построению межбюджетных отношений в субъектах Российской Федера
ции; частичная формализация распределения финансовой помощи с сохра
нением распределения значительной ее части без четких критериев и про
цедур; повышение качества управления региональными и муниципальны
ми финансами;
- обоснован ряд положений, характеризующих современный этап
развития межбюджетных отношений в Российской Федерации: масштабы
дотаций и финансовой помощи бюджетам определяют потенциал осущест
вления расходных полномочий, вмененных органам власти соответствую
щего уровня бюджетной системы федеральным законодательством; мето
дики и размер субвенций задают возможности исполнения делегирован
ных полномочий; дополнительные расходы бюджетов императивно опре-
деляются наличием собственных дополнительных доходных источников соответствующего бюджета;
- раскрыты направления развития межбюджетных отношений в Рос
сийской Федерации: упорядочение финансовой помощи, направляемой на
сбалансированность бюджетов, разработка формализованных процедур
инвестиционной финансовой поддержки, ориентация на стимулирующий
эффект в межбюджетном регулировании, формирование моделей и схем
предоставления финансовой помощи на субфедеральном уровне;
- определены пути дальнейшего совершенствования трансфертного механизма межбюджетного регулирования, в частности: учет федеральных льгот по региональным и местным налогам для повышения объективности расчета налогового потенциала субъектов Федерации и муниципальных образований, учет расходов на администрирование в исполнении делегированных полномочий субнациональными органами власти при расчете субвенций из фондов компенсаций, формирование эффективного механизма распределения инвестиционной финансовой помощи путем совершенствования методик предоставления средств из фонда регионального (муниципального) развития, а также изменения подходов к финансированию программной и непрограммной частей федеральной адресной инвестиционной программы (ФАЙЛ) и др.;
- аргументирована необходимость совершенствования стандартного
мониторинга управления региональными и муниципальными финансами
на основе изменившихся бюджетно-налоговых реалий и требований, опре
делены параметры расширенного мониторинга управления субнациональ
ными финансами в целях информирования широкого круга заинтересован
ных лиц при принятии управленческих решений, в том числе и в сфере
межбюджетного регулирования.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
- тенденции развития межбюджетных отношений в Российской Фе
дерации, характеристики современного этапа их реформирования,
особенности взаимосвязи межбюджетных отношений и самостоятельности региональных и местных органов власти в социально- экономическом развитии территорий;
направления совершенствования трансфертного механизма межбюджетного регулирования;
факторы роста доходов субнациональных бюджетов на основе развития их налоговой автономии, усиления аналитического инструментария в оценке налогового потенциала территорий, развития программно-целевых методов в межбюджетном регулировании;
- параметры мониторинга управления региональными и муници
пальными финансами.
Практическая значимость исследования состоит в том, что положения и выводы, изложенные в диссертации, могут быть использованы органами государственной власти и управления при определении основных направлений бюджетно-налоговой политики, составлении программ социально-экономического развития территорий, при разработке методических подходов к оптимизации распределения финансовых потоков через межбюджетные трансферты. Основные теоретические положения работы можно применять в учебном процессе при изучении таких дисциплин, как «Бюджетная система Российской Федерации», «Государственные и муниципальные финансы», в программах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, а также в научно-исследовательских работах по проблемам развития межбюджетных отношений.
Апробация работы. Материалы диссертации, выводы и предложения, полученные в ходе исследования, обсуждались на кафедре конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, на научно-практической конференции «Современная экономическая теория и реформирование России» в Российском университете дружбы народов (ноябрь 2006 г.). Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в 5 публикациях автора,
общим объемом 2,1 п.л. (включая статью в журнале, рецензируемом ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации).
Структура работы определяется ее общей концепцией, поставленными задачами и логикой исследования. Она состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.
Принципы и тенденции развития межбюджетных отношений
Логика исследования межбюджетных отношений предполагает выявление их содержания и принципов организации, взаимосвязей в распределительных отношениях, возникающих в бюджетной системе.
При всем многообразии трактовок их содержания1 современное бюджетное законодательство Российской Федерации дает следующее нормативное толкование термина «межбюджетные отношения» - это взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных право-отношений, организации и осуществления бюджетного процесса. По нашему мнению, нормативная формулировка понятия «межбюджетные отношения» не раскрывает их социально-экономического содержания. При таком понимании межбюджетных отношений основные проблемы их совершенствования видятся в упорядочении и разграничении бюджетных полномочий органов власти (правовой аспект) и соответственно в сфере распределения бюджетных и налоговых полномочий.
В качестве исходной теоретической позиции в работе принимается содержание межбюджетных отношений как финансовых взаимоотношений в бюджетной сфере между различными уровнями власти. В этом смысле важно не ограничивать понятие «межбюджетных отношений» процедурными и технологическими вопросами в области формирования и исполнения бюджетов разного уровня, распределения финансовой помощи из центра, определения размеров и схем движения межбюджетных потоков. Важно учитывать, что органы власти (федеральные, региональные и местные) выступают лишь как посредники между государством и членами общества (физическими лицами, гражданами) по финансовому (бюджетному) обеспечению предоставления социальных (общественных) благ в соответствии с установленными нормами и стандартами, а также возможностями государства (регионов).
Наличие большой совокупности субъектов межбюджетных отношений определяет необходимость установления бюджетных взаимосвязей федерального бюджета не только с каждым отдельным субъектом Федерации или муниципальным образованием, но и с их совокупностью, которая должна приобретать свойства системы, поддающейся именно системному регулированию сверху.
Общая методология совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации обозначает следующие аспекты: учет общих национальных особенностей; восприятие реалий экономического развития страны и перспектив; определение целей и задач межбюджетных отношений, а также направлений их совершенствования как системы.
Мировой опыт показывает что, межбюджетные отношения функционируют и развиваются на основе ряда фундаментальных принципов, результативность которых достигается только через совокупный эффект их реализации. Раскроем содержание этих принципов.
- Распределение расходных обязательств по уровням бюджетной системы. Данный принцип выражает обусловленность определенных расходов каждого уровня власти с точки зрения реализации их собственных или переданных (делегированных) им функций.
- Разграничение и закрепление на постоянной основе собственных доходов по уровням бюджетной системы. При этом, с нашей точки зрения, принципиальными являются две позиции: во-первых, исходные условия наделения органов власти собственными доходными источниками, т.е. достаточность доходов для реализации обусловленных нормативно-правовой базой расходных обязательств, и, во-вторых, содержательные характеристики собственных доходов, что предопределяет степень автономии их формирования и управления.
Взаимосвязь самостоятельности бюджетов и межбюджетных отношений
Вектор развития межбюджетных отношений, конкретные формы и методы предоставления межбюджетных трансфертов предопределяются бюджетно-налоговой автономией, самостоятельностью бюджетов в бюджетной системе федеративного государства.
Принцип самостоятельности бюджетов имеет приоритетное значение для организации бюджетной деятельности на уровне субъектов Россииской Федерации и местного самоуправления. В то же время признаки самостоятельности, обособленности, независимости могут иметь в своем проявлении только относительный характер, который выражается как в содержательной нагрузке данного принципа, так и характере бюджетных ограничений, действующих в бюджетной системе страны. В этом смысле самостоятельность приобретает определенное значение и реализуется как самостоятельность движения в заданном направлении. Иными словами, самостоятельность бюджетов в Российской Федерации означает наличие прав, обязанностей и ответственности у ее субъектов и органов местного самоуправления самостоятельно решать вопросы бюджетной деятельности на региональном и местном уровне с учетом положений соответствующих федеральных законов, к которым относится БК РФ и ряд других нормативных актов.
Логика реализации принципа самостоятельности в федеративном государстве такова: позиция федеральных органов власти в вопросах построения бюджетной системы направлена, прежде всего, на обеспечение единства этой системы, использование эффективных методов ее функционирования. Органы власти нижестоящих уровней власти и управления имеют право самостоятельно осуществлять бюджетную деятельность, при условии соблюдения общих правил деятельности, которые устанавливаются федеральными органами власти. В России эти вопросы являются чрезвычайно актуальными, т.к. провозглашенные идеи децентрализации управления (и, следовательно, самостоятельности) в условиях жестких бюджетных ограничений1 де-факто оборачиваются выхолащиванием самой идеи бюджетной автономии и самостоятельности субнациональных органов власти (в т.ч. и местного самоуправления). В настоящее время необходимо законодательно закрепить «налогово-бюджетную автономию» региональных и местных властей, при одновременном повышении их ответственности за результаты такой автономии.
Самостоятельность бюджетов представляет собой единство экономического и нормативного содержания. В бюджетной практике они неразрывны: экономическое содержание определяется правом, а юридическое толкование получает экономическую форму реализации.
Таким образом, самостоятельность бюджетов следует рассматривать, на наш взгляд, с нескольких позиций. Во-первых, с точки зрения содержания данного термина и принципа, его нормативного толкования, т.к. формализация «рамок» самостоятельности формирует систему прав, обязанностей и ответственности органов власти при реализации бюджетных полномочий. Во-вторых, с точки зрения финансовых и экономических основ и механизмов развития отношений, возникающих в бюджетном процессе. И, наконец, в-третьих, в системе ограничений, действующих в бюджетной сфере, которые и прямо, и косвенно определяют характер межбюджетного регулирования.
Впервые принцип самостоятельности бюджетов в России был зафиксирован в 1991 году законом «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»1. Однако, в данном правовом акте этот принцип выражался нечетко, т.к. не были определены границы бюджетной самостоятельности органа власти каждого уровня, механизм ее практической реализации, меры ответственности за нарушение данного принципа и т.д. Нормативное толкование принципа самостоятельности в данном законе состояло в том, что утверждение бюджета осуществляется представительными органами власти, а его исполнение - исполнительными органами власти самостоятельно на основе механизма бюджетного регулирования. В начале 90-х гг., когда бюджетная система только формировалась, основной акцент делался на то, что бюджеты всех уровней являются частью бюджетной системы Российской Федерации и границы их самостоятельности определялись с учетом сохранения целостной системы.
Совершенствование системы межбюджетных трансфертов
Система межбюджетных трансфертов в Российской Федерации в настоящее время имеет достаточно широкий перечень форм финансовой поддержки бюджетов других уровней.
Основой раздела федерального бюджета «Межбюджетные трансферты» является Федеральный Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР), цель которого заключается в выравнивании уровня бюджетной обеспеченности регионов посредством механизма распределения дотаций. Методика распределения средств из ФФПР постоянно меняется, сравнительный анализ изменений в методических подходах выделения дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации представлен в Приложении 3.
С 2005 года трансферты из ФФПР распределяются между субъектами Российской Федерации по новой методике относительно критерия, установленного для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности. В ФФПР изменилось соотношение частей для выделения субъектам дотаций и специальных дотаций, уменьшилось число поправочных коэффициентов при определении индекса бюджетных расходов, отменена практика последующих корректировок объема расчетного курса денежных средств, выделяемых субъекту Российской Федерации. В результате удалось преодолеть некоторые недостатки прежнего механизма распределения.
Однако если рассмотреть существующую методику распределения дотаций из ФФПР, то, на наш взгляд, она нуждается в доработке. Это относится, прежде всего, к базовым показателям, на основе которых рассчитывается уровень бюджетной обеспеченности - индексы налогового потенциала (ИНП) и бюджетных расходов (ИБР) субъекта Российской Федерации. ИНП определяется на основе общей величины добавленной стоймости отраслей экономики в расчете на душу населения по субъекту Федерации соответственно за 3 года до последнего отчетного года с корректировкой на поправочный коэффициент, связанный с отраслевой структурой экономики. На наш взгляд, показатели добавленной стоимости и объем промышленного производства, так называемый «отраслевой подход», не являются объективной и достоверной оценкой налогового потенциала регионов. Существующий подход к расчету ИНП не позволяет учесть объем федеральных льгот по региональным и местным налогам, не учитывает изменения налогового и бюджетного законодательства. Кроме того, учет показателя добавленной стоимости за 2004 год, в котором началась реорганизация, используется в расчетах при формировании межбюджетных отношений только с 2007 года. В результате, использование данных о налоговой нагрузке отраслей экономики, полученной из средних национальных показателей, учитывает показатели, сложившиеся в 2-3-х наиболее экономически развитых крупных регионах. Как следствие, по менее развитым регионам происходит неадекватное их экономическим возможностям увеличение расчетного налогового потенциала.
Составными частями ИБР являются сумма удельного веса расходов на оплату труда, удельного веса расходов на ЖКУ, удельного расчетного веса прочих расходов по консолидированным бюджетам всех субъектов РФ, скорректированных на соответствующие коэффициенты и с учетом численности населения в субъекте Российской Федерации. На наш взгляд, показатели, заложенные в формулу определяющую ИБР, не соответствуют реальному положению дел на местах. В частности, увеличивает величину показателя ИБР стоимость товаров и услуг, которые не участвуют в предоставлении бюджетными организациями бюджетных услуг населению, например алкогольная и табачная продукция. Одновременно в состав данного показателя входят только три вида медикаментов, тогда как перечень жизненно важных лекарственных средств в каждом лечебном учреждении составляет более 500 наименований. С другой стороны, для получения большей суммы дотации субъекту Российской Федерации, на наш взгляд, выгодно увеличивать показатель ИБР за счет коэффициента стоимости жилищно-коммунальных услуг.
