Введение к работе
В период глобального экономического кризиса усилилась роль государственного финансового регулирования. Одним из важнейших его элементов являются межбюджетные отношения, в рамках которых происходит разграничение расходных обязательств и доходов, распределение доходов и перераспределение средств между бюджетами публично-правовых образований.
Межбюджетные отношения непосредственно связаны с региональной политикой и касаются всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. До тех пор, пока в России сохраняется существенная дифференциация в социально-экономическом развитии территорий, они не утратят своей особой значимости.
В условиях федеративного государства и реформы местного самоуправления особую актуальность приобрели межбюджетные отношения внутри субъектов Российской Федерации. В то же время в кризисный период проявилась в полной мере основная черта современной системы межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации, заключающаяся в сохранении и усилении финансовой зависимости местных бюджетов от вышестоящих бюджетов.1 При этом налоговая автономия на местном уровне крайне ограничена. В 2009 году поступления в бюджеты муниципальных образований от местных налогов (земельного налога и налога на имущество физических лиц) в среднем покрывали всего 4,2% объема их расходных обязательств. Таким образом, несмотря на то, что в России с начала 1990-х годов было принято три федеральных закона о местном самоуправлении, нерешенной осталась проблема создания условий для формирования полноценных местных бюджетов, которая в долгосрочном периоде может стать реальным препятствием на пути динамичного и сбалансированного развития территорий.
Необходимость финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований в рамках созданной системы местного самоуправления обусловливает потребность в адекватной системе межбюджетных отношений на уровне регионов. При этом на организацию региональных систем межбюджетных отношений существенное влияние оказывают федеральные органы государственной власти, в том числе путем нормативно-правового регулирования. Таким образом, на федеральном уровне должны быть заложены основы и условия для проведения в данном направлении необходимых преобразований в субъектах Российской Федерации.
Однако совершенствование межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации в настоящее время затруднено именно в силу наличия существенных, с точки зрения методологии, неточностей и пробелов в действующем бюджетном
1В общей объеме поступивших собственных доходов местных бюджетов межбюджетные трансферты (без субвенций) в 2009 году составили 45,7%.
законодательстве Российской Федерации, которые влияют на четкость регламентации межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации и, как следствие, в целом снижают их эффективность.
В связи с этим актуальной является задача совершенствования межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации, решение которой невозможно без пересмотра на федеральном уровне основных подходов к их организации.
Степень научной разработанности проблемы.
Методологическим и практическим аспектам межбюджетных отношений посвящено большое количество зарубежной и отечественной научной литературы: монографий, статей в сборниках научных трудов вузов и научно-исследовательских институтов, многочисленные научные и специализированные журналы.
Вопросы эволюции межбюджетных отношений рассматривались в трудах А. Моммена, Д. Элейзера, Ж. Шабо, В. Острома, М. Поланьи.
В числе российских ученых, чьи труды внесли значительный вклад в исследование вопросов межбюджетных отношений, формирования и использования средств бюджетов разных уровней следует отметить Ю.А. Данилевского, В.П. Дьяченко, Е.В. Коломина, В.Г. Поляка, В.М. Родионову, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, Г.Н. Точильникова и др. Изменившиеся условия функционирования бюджетной системы России, вызвали необходимость в разработке новых положений и принципов межбюджетных отношений. В 90-х и 2000-х гг. вопросам бюджетного федерализма и межбюджетным отношениям посвящены работы О.Г. Бежаева, О.И. Бетина, О.В. Богачевой, О.В. Врублевской, A.M. Година, Т.А. Голиковой, В.П. Горегляда, Е.А. Данчикова, Л.А. Ерошкиной, А.Г. Игудина, В.В. Климанова, Г.В. Курляндской, A.M. Лаврова, Н.С. Максимовой, В.Г. Панскова, И.К. Подпориной, Г.Б. Поляка, Л.И. Прониной, А.Г. Силуанова, В.Б. Христенко, А.Н. Швецова, А.В. Юрина, М.И. Яндиева и др., в которых с разных методологических позиций на основе значительного фактического материала исследуются проблемы разработки оптимальной системы межбюджетньгх отношений.
Следует отметить, что практическая реализация предложений, содержащихся в работах таких экономистов, как Бежаев О.Г., Голикова Т.А., Данчиков Е.А., Ерошкина Л.А., Лавров A.M., Максимова Н.С, Силуанов А.Г., Юрин А.В., позволила достигнуть высокого уровня прозрачности и предсказуемости межбюджетных отношений на федеральном уровне. В то же время необходимо отметить, что совершенствование межбюджетных отношений в России получило одностороннее развитие. Оно было ориентировано, главным образом, на совершенствование механизма оказания финансовой помощи регионам посредством перераспределения финансовых ресурсов, концентрируемых в федеральном бюджете.
О необходимости решения проблем межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации свидетельствует наличие множества работ, посвященных их изучению в последние годы. Вместе с тем подавляющее большинство авторов проводит свои исследования применительно к отдельно выбранному региону, что в условиях сильной дифференциации уровня социально-экономического развития территорий не позволяет сделать выводы, имеющие значение для всей системы межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации. В связи с этим и предложения по совершенствованию межбюджстных отношений в отдельных регионах, содержащиеся в данных работах, имеют частный характер. Кроме того, мало изучены проблемы учета особенностей закрытых административно-территориальных образований и наукоградов в межбюджетных отношениях. Практически не исследованы межбюджетные отношения с участием монопрофильных муниципальных образований.
Наличие существенных недостатков нормативно-правового регулирования межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации, завершение реформы местного самоуправлешія и необходимость приведения реальной самостоятельности органов местного самоуправления в соответствие с требованиями Конституции Российской Федерации обусловили актуальность темы исследования, его цель и задачи, теоретическую новизну и практическую значимость.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы состоит в развитии методического обеспечения межбюджетных отношений и разработке на этой основе практических рекомендаций по совершенствованию межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации.
Исходя из обозначенной цели, при выполнении работы были поставлены следующие основные задачи.
-
Исследовать особенности межбюджетных отношений в современной России.
-
Провести анализ понятийного аппарата в сфере межбюджетных отношений и разработать предложения по его упорядочению.
-
Выявить тенденции развития системы межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации и ее влияние на укрепление финансовой самостоятельности муниципальных образований в современных условиях.
-
Выявить проблемы нормативного обеспечения межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации и подготовить предложения по их устранению.
-
Определить резервы повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований в рамках межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации.
-
Разработать предложения по оптимизации механизмов оказания федеральной финансовой поддержки отдельным муниципальным образованиям (моногородам, закрытым административно-территориальным образованиям и наукоградам).
Объектом исследования является бюджетная система Российской Федерации.
Предметом исследования являются межбюджетные отношения в субъектах Российской Федерации.
Теоретической основой исследования являются результаты фундаментальных и прикладных исследований отечественных и зарубежных ученых, занимавшихся изучением вопросов межбюджетных отношений, в том числе проблемами развития российской системы межбюджетных отношений.
Информационно-эмпирическую базу исследования составляют нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, послания Президента Российской Федерации, материалы Федеральной службы государственной статистики, Министерства регионального развития Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, отчеты Федерального казначейства Российской Федерации об исполнении бюджетов, а также результаты мониторинга местных бюджетов, проводимого Министерством финансов Российской Федерации. Кроме того, в работе используются материалы периодической печати, интернет-ресурсы. Анализ проводится на основании данных об исполнении бюджетов в 2006 - 2009 годах.
Методологические основы исследования. Исследование межбюджетных отношений в диссертации проводилось с применением диалектического метода познания, организационного и системного подходов. Диалектический метод реализован при помощи таких общенаучных приемов, как наблюдение, абстракция, дедукция, индукция, анализ и синтез, сравнение.
В рамках организационного подхода использовались субъектно-объектный, историко-логический, структурно-функциональный анализ, способствовавшие изучению процессов формирования и развития объекта исследования. В работе также применялись: формально-юридический метод, метод формальной логики, приемы статистико-экономического анализа.
Диссертация соответствует Паспорту специальности 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит.
Научная новизна исследования состоит в развитии методологических положений по совершенствованшо межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации и упорядочении их понятийного аппарата.
Наиболее важные научные результаты, полученные лично соискателем и выносимые на защиту:
1) обоснованы предложения по упорядочению понятийного аппарата межбюджетных отношений, направленные на совершенствование их методического обеспечения:
исходя из того, что межбюджетные отношения носят публичный (общественный) характер, предложено определение, в соответствии с которым под ними понимаются отношения между публично-правовыми образованиями (Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями) по вопросам разграничения расходных обязательств и доходов, распределения доходов и перераспределения средств между их бюджетами, что в отличие от определения, закрепленного в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс), раскрывает их основные функциональные элементы;
даны определения понятия «межбюджетные отношения в субъектах Российской Федерации» с точки зрения их объекта и участников. В отличие от распространенной трактовки данного понятия как отношений между органами власти региона и муниципальных образований под межбюджетными отношениями в субъектах Российской Федерации предлагается понимать отношения между Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальными образованиями по вопросам разграничения расходных обязательств и доходов, распределения доходов и перераспределения средств между региональным и местными бюджетами с целью финансового обеспечения расходных обязательств субъекта Российской Федерации и муниципальных образований. Такой подход учитывает роль федерального уровня власти в соответствующих процессах, происходящих в регионах и муниципальных образованиях, заключающуюся в нормативно-правовом регулировании вопросов организации межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации и предоставлении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета нижестоящим бюджетам;
уточнены понятия «финансовая помощь» и «собственные доходы бюджета» исходя из их экономического содержания. К финансовой помощи предлагается относить межбюджетные трансферты, предоставляемые публично-правовым образованиям в целях дополнительного финансового обеспечения расходных обязательств, возникающих в связи с осуществлением собственных полномочий, а также налоговые доходы, полученные по дополнительным нормативам отчислений взамен дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. При этом все элементы финансовой помощи предлагается исключать из состава собственных доходов бюджета;
- предложены отсутствующие в законодательстве Российской Федерации
определения понятий «бюджетная субсидия» и «субвенция», сформулированы новые
понятия «межбюджетная субсидия», «межбюджетный кредит» для включения в
Бюджетный кодекс, уточнены понятия «бюджетный кредит» и «межбюджетные
трансферты», что позволяет провести четкую границу между указанными понятиями;
2) предложено нормативно закрепить принцип справедливости межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации, в соответствии с которым уровень
бюджетной обеспеченности муниципальных образований в результате оказания им финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации и установления дополнительных нормативов отчислений от налогов не должен превышать уровень бюджетной обеспеченности иных муниципальных образований, которые до этого имели более высокий уровень бюджетной обеспеченности. Это позволит создать условия для расширения на федеральном уровне прав субъектов Российской Федерации по межбюджетному регулированию в регионах. Обосновано, что действующая редакция статьи 36 Бюджетного кодекса, в которой установлено содержание принципа прозрачности (открытости), недостаточна для обеспечения прозрачности процесса предоставления межбюджетных трансфертов в субъектах Российской Федерации. В связи с этим целесообразно установить требование об обязательности свободного доступа заинтересованных субъектов к расчетам объемов межбюджетных трансфертов и соответствующим исходным данным, что в настоящее время особенно актуально для муниципальных образований, получающих межбюджетные трансферты;
-
принимая во внимание особый характер целей предоставления межбюджетных кредитов, отличный от кредитования частного сектора экономики, а также отсутствие экономического смысла установления процентов по межбюджетным кредитам и наличие негативного влияния на финансовое состояние публично-правовых образований -заемщиков, предложено нормативно закрепить их предоставление только на безвозмездной основе, в результате чего такие кредиты целесообразно будет определить как специфическую форму возвратных межбюджетных трансфертов;
-
с целью уточнения подходов к определению уровня финансовой зависимости публично-правовых образований разработана классификация доходов бюджетов, в соответствии с которой, с методологической точки зрения, их предлагается разделять на два блока: доходы, направляемые на реализацию собственных полномочий публично-правовых образований, и доходы, направляемые на реализацию делегированных полномочий. В доходах, направляемых на реализацию собственных полномочий публично-правовых образований, исходя из субъекта управления соответствующими доходами и степени влияния на объем их поступления, выделяются три группы: собственные доходы, финансовая помощь из других бюджетов и прочие безвозмездные поступления;
-
научно обоснована недопустимость включения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам закрытых административно-территориальных образований, выделяемых в порядке компенсации дополнительных расходов и (или) потерь их бюджетов, связанных с особым режимом безопасного функционирования, в финансовую помощь, учитываемую при расчете уровня финансовой зависимости публично-правовых образований. Кроме того, доказана и практическая
нецелесообразность такого подхода, поскольку стимулирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к развитию налогового потенциала городских округов, в пределах которых расположены стратегические режимные объекты, идет вразрез с целями национальной безопасности страны.
Практическую значимость исследования составляют выводы, предложения и рекомендации, ориентированные на широкое применение органами государственной власти и органами местного самоуправления в практической работе по совершенствованию межбюджстных отношений в субъектах Российской Федерации, в частности:
-
Разработаны предложения по внесению изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации, направленные на устранение противоречий в нормативно-правовом обеспечении межбюджетных отношений, в том числе приведения Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в соответствие с Бюджетным кодексом в части норм, регулирующих предоставление «отрицательных трансфертов» из местных бюджетов.
-
Определены направления совершенствования финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, предполагающие повышение их финансовой самостоятельности, в числе которых закрепление дополнительных доходных источников за местными бюджетами (в Бюджетном кодексе - поступлений от налога, взимаемого в связи с упрощенной системой налогообложения, налога на недвижимость; в законах субъектов Российской Федерации — поступлений от транспортного налога, налога на прибыль организаций, в части подлежащей поступлению в региональные бюджеты) и поэтапная отмена установленных на федеральном уровне льгот и изъятий из объекта налогообложения по региональным и местным налогам.
-
Предложены меры по оптимизации механизмов оказания федеральной финансовой поддержки отдельным муниципальным образованиям (моногородам, закрытым административно-территориальным образованиям и наукоградам), в частности, разработана методика предоставления финансовой помощи на стабилизацию ситуации и развитие моногородов в рамках распределения дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, позволяющая учитывать бюджетную обеспеченность региона, уровень безработицы в моногороде и проблемы градообразующих предприятий.
Апробация и внедрение результатов исследования.
Основные положения и результаты исследования, обобщенные в диссертации, докладывались на II Международной научно-практической конференции «Современные
проблемы и перспективы развития финансовой и кредитной сфер экономики России XXI века» (г. Невинномысск, 3 марта 2009), 7-й Всероссийской научно-технической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Наука и молодежь - 2010» (НиМ-2010) (г. Барнаул, АлтГТУ, апрель - июнь, 2010 г.). Работа «Реформирование межбюджетных отношений на субфедеральном уровне» отмечена Дипломом III степени смотра-конкурса «Идеи молодых - Хабаровскому краю» в номинации «Лучшая научная работа» (г. Хабаровск, Законодательная Дума Хабаровского края, октябрь 2007 г.)
Исследование выполнено в рамках научно-исследовательских работ Финакадемии, проводимых в соответствии с общеакадемической комплексной темой: «Пути развития финансово-экономического сектора России», по кафедральной подтеме «Перспективы развития финансовой системы: теоретические и практические аспекты».
Положения диссертации используются в практической деятельности Департамента развития межбюджетных отношений Министерства регионального развития Российской Федерации, в том числе в работе по совершенствованию бюджетного законодательства и при подготовке аналитических материалов. По материалам исследования были подготовлены предложения Министерства регионального развития Российской Федерации по порядку предоставления финансовой помощи на стабилизацию ситуации и развитие моногородов в рамках распределения дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации.
Результаты исследования были внедрены в учебный процесс при чтении лекций для руководителей и специалистов администраций и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в федеральном автономном образовательном учреждении дополнительного профессионального образования «Государственная академия профессиональной переподготовки и повышения квалификации руководящих работников и специалистов инвестиционной сферы».
Материалы диссертации используются на кафедре «Финансы» федерального государственного образовательного бюджетного учреждения высшего профессионального образования «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» в преподавании учебных дисциплин «Бюджетная система Российской Федерации», «Доходы бюджета».
Использование положений диссертации подтверждено соответствующими справками о внедрении.
Публикации. По теме диссертации опубликовано 6 (шесть) работ общим объемом 2,74 п.л. В том числе 2 публикации объемом 1,17 п.л. в журналах «Финансы» и «Финансы и кредит», определенных ВАК. Весь объем публикаций является авторским.
Структура диссертации обусловлена ее целью, основными задачами и логикой изложения материала. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка литературы из 112 наименований и приложений. Объем работы составляет 179 страниц, включая 37 рисунков и 13 таблиц.
