Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические аспекты управления муниципальными финансами 16
1.1. Муниципальные финансы в условиях развития бюджетного федерализма 16
1.2. Генезис муниципальных финансов в контексте осуществления реформ местного самоуправления 28
1.3. Институционально-управленческие основы развития муниципальных финансов 43
Глава 2. Диагностика финансового состояния бюджетов муниципальных образований 65
2.1. Тенденции формирования и направления укрепления доходной базы местных бюджетов 65
2.2. Оценка результативности расходов бюджетов муниципальных образований... 82
2.3. Обеспечение сбалансированности местных бюджетов (на примере Ростовской
области) 97
Глава 3. Императивы развития и повышения качества управления муниципальными финансами 125
3.1. Трансформация финансово-экономической стратегии развития муниципальных образований 125
3.2. Методические подходы к комплексной оценке финансовой устойчивости местных бюджетов 141
3.3. Алгоритм реализации антикризисных мер по стабилизации муниципальных
финансов 159
Заключение 174
Библиографический список 185
Приложения 200
- Муниципальные финансы в условиях развития бюджетного федерализма
- Тенденции формирования и направления укрепления доходной базы местных бюджетов
- Трансформация финансово-экономической стратегии развития муниципальных образований
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Трансформационно-рыночные изменения управления муниципальными финансами, требуют тщательного осмысления происходящих процессов в целях решения одной из важнейших задач финансовой политики государства — повышения эффективности и качества управления муниципальными финансами в рамках реализации реформы местного самоуправления.
В последние годы произошли существенные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, перехода к среднесрочному бюджетному планированию, создания прочной законодательной базы разграничения расходных полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, закрепления за соответствующими бюджетами стабильных доходных источников, последовательного совершенствования межбюджетных отношений. Всю это свидетельствует о новом качественном состоянии муниципальных финансов.
Решение задачи преодоления последствий финансового кризиса на муниципальном уровне требует активного поиска новых методов проведения ответственной финансовой политики органами местного самоуправления, направленного на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.
Сложившаяся на сегодняшний день экономическая ситуация в стране требует полномасштабной реализации реформы местного самоуправления, прежде всего с позиции укрепления финансово-бюджетной обеспеченности муниципальных образований. При этом совершенно очевидно, что расширение полномочий субъектов РФ по адаптации основных положений муниципальной реформы к специфике социально-экономических условий развития отдельных регионов относится к числу важных институциональных мер и, одновременно, является предпосылкой для успешного осуществления реформы в целом.
Вместе с тем, уже на стартовом этапе реформы (2006-2008 гг.), когда не все регионы смогли приступить к практическому осуществлению реформы местного самоуправления, обозначились многие нерешенные проблемы, связанные с уточнением состава расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований, формированием дополнительных стимулов к увеличению доходной базы муниципальных образований, совершенствованием механизма предоставления межбюджетных трансфертов региональным и местным бюджетам, повышением качества финансового менеджмента региональных и местных органов.
В Российской Федерации процесс реализации реформы местного самоуправления идет довольно сложно и противоречиво, и, прежде всего с большими сложностями проходит формирование финансово-экономической базы местного самоуправления, что требует разработки и внедрения методик оценки и диагностики финансового состояния муниципальных образований, применения «лучших практик» в системе управления муниципальными финансами и создания стимулов для повышения качества управления.
В связи с вышеизложенным, исследования, ориентированные на повышение качества управления муниципальными финансами, являются актуальными не только с научных позиций, но и с точки зрения практической значимости реализации ключевой цели муниципальной реформы в России — укрепления финансово-бюджетных основ муниципальных образований с целью достижения их финансовой самодостаточности.
Степепь разработанности проблемы. Проблемам управления финансами территорий и укрепления финансовых основ местного самоуправления уделяется серьезное внимание со стороны ученых. В последние годы существенный вклад в выработку положений, определяющих вектор развития финансово-бюджетной политики, в том числе на муниципальном уровне, внесли такие известные российские ученые и практики, как Афанасьев
М.П., Бушмин Е.В., Грязнова А.Г., Жуков А.Д., Кудрин A.B., Лавров A.M., Пансков В.Г., Силуанов А.Г., Таксир К.И., Христенко В.В. и др.
К наиболее значимым исследованиям сущности и специфики муниципальных финансов следует отнести труды отечественных ученых Врублевской A.B., Казакова В.В., Лушина С.Л., Поляка Г.Б., Павловой Л.П., Ржевской Т.Г., Родионовой В.М., Романовского М.В., Сабитовой Н.М., Сенчагова А.И., Слепова В.А.и др.
В решение проблем построения бюджетных взаимоотношений в государствах с многоуровневым бюджетным устройством внесли свой вклад зарубежные авторы, среди которых: Бюммерхофф Д., Бьюкенен Дж., Вагнер А., Литвак Дж., Масгрейв Р., Оутс Ю., Тибу Ч., Стиглиц Дж., Тинберген Я., Циммерман X. и др.
Вопросам построения межбюджетных отношений как на субфедеральном, так и на субрегиональном уровнях посвятили свои научные работы такие авторы как Бежаев О.Г., Бухвальд Е.М., Завьялов Д.Ю., Иванова О.Б., Игонина Л.Л., Игудин А.Г., Карчевская С.А., Лексин Н.Д., Перекрестова Л.В., Придачук М.П., Подпорина И.В., Пронина Л.И., Сомоев Р.Г., Хурсевич С.Н., Швецов А.Н. и др.
Вместе с тем, несмотря на имеющийся зарубежный и отечественный научно-практический потенциал исследования данной проблематики, некоторые вопросы реформирования муниципальных финансов требуют дальнейшего развития и уточнения. В частности, это касается оптимизации расходных полномочий на всех уровнях бюджетной системы, укрепления доходной базы местных бюджетов, разработки системы мониторинга финансового состояния муниципальных образований с учетом комплекса мер по повышения устойчивости бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в условиях преодоления последствий финансового кризиса и др.
Актуальность рассматриваемой проблемы, ее практическая значимость, а также недостаточная проработанность теоретических и прикладных вопросов, касающихся укрепления финансовых основ местного самоуправления, обусловили выбор темы, цели и задачи диссертационной работы.
Цель исследования. Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретических подходов и комплекса практических мер по развитию муниципальных финансов в условиях реформирования системы местного самоуправления, обеспечивающих укрепление финансовых основ муниципальных образований и повышение качества управления муниципальными финансами.
Достижение цели диссертационной работы обусловило необходимость постановки и решения следующих основных задач: уточнить теоретические подходы и дополнить исследование предметного содержания муниципальных финансов в условиях развития принципов бюджетного федерализма; обобщить и критически оценить исторический отечественный и зарубежный опыт развития муниципальных финансов; определить роль и место муниципальных финансов в иерархической структуре современной финансовой системы России и раскрыть институциональные особенности системы управления муниципальными финансами; осуществить систематизацию этапов проведения реформы местного самоуправления в России, дать содержательную характеристику каждого из этапов с позиции вычленения финансово-бюджетной составляющей, выявления противоречий и определение направлений дальнейшего реформирования; выявить тенденции формирования доходной базы местных бюджетов и разработать рекомендации по ее укреплению в целях достижения финансовой самостоятельности муниципальных образований; провести анализ результативности бюджетных расходов муниципальных образований и сбалансированности местных бюджетов в условиях реализации реформы местного самоуправления; раскрыть трансформационные изменения финансово-экономической стратегии развития муниципальных финансов с учетом реализации комплекса мер по преодолению последствий финансового кризиса; разработать методические подходы к оценке финансового состояния и качества управления муниципальными финансами.
Предметом исследования выступают финансово-организационные отношения, возникающие в процессе функционирования и взаимосвязи различных звеньев финансовой системы.
Объектом исследования являются муниципальные финансы как структурно-управленческий элемент финансовой системы Российской Федерации.
Теоретико-методологическая основа исследования. Теоретической базой исследования послужили положения и концепции, содержащиеся в трудах российских и зарубежных ученых в области общей теории финансов, теории государственных и муниципальных финансов, экономики общественного сектора, институциональной теории, теории государственного регулирования экономики, теории местного самоуправления.
В качестве методологической основы диссертации использовался системно-функциональный подход, позволяющий обобщить и синтезировать различные исследовательские направления, рассматривать экономические процессы во взаимосвязи и эволюционном развитии, выявлении причинно- следственной зависимости.
Диссертационная работа выполнена в рамках паспорта специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит, части 1 «Финансы», раздела 1 «Теория и методология финансов», пункт 1.6 «Развитие региональной финансовой системы, ее отличительные особенности», раздела 2 «Государственные финансы», пункт 2.2. «Государственная политика регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков», пункт 2.3 «Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике».
Инструментарно-методический аппарат. Обоснование теоретических положений и аргументация выводов и рекомендаций, полученных в ходе исследования, осуществлялась на основе использования общенаучных и специальных методов научного познания, в том числе, абстрагирования, ретроспективного, функционально-структурного и системного анализа, экономико-статистических методов, методов графической интерпретации, сравнительного анализа, экспертных оценок, приемов построения структурно- логических схем. Использование указанных методов позволило обеспечить репрезентативность результатов исследования, достоверность выводов и положений диссертации.
Информационно-эмпирическая база формировалась на основе законодательных актов Российской Федерации, указов Президента РФ, постановлений и программных документов Правительства РФ, нормативно- законодательных актов Министерства финансов РФ, Министерства финансов Ростовской области, Федеральной налоговой службы РФ, официальной информации Минрегиона РФ, отчетов Фонда института экономики города, статистических ежегодников, материалов монографических исследований, научных трудов отечественных и зарубежных ученых, материалов научно- практических конференций по рассматриваемой проблеме.
Рабочая гипотеза диссертационного исследования исходит из того, что в условиях эволюционно-трансформационной модели развития муниципальных финансов как важнейшего звена финансовой системы России в рамках перехода к полномасштабной реализации реформы местного самоуправления, требуется существенное укрепление финансово-бюджетной самостоятельности муниципальных образований, что предполагает разработку эффективных мер воздействия на развитие территорий с позиции повышения результативности и качества управления муниципальными финансами на основе обоснования финансово-экономической стратегии развития муниципальных образований, внедрения «лучших практик», применения средств диагностики и мониторинга финансового состояния муниципальных образований, разработки системы показателей оценки качества управления муниципальными финансами.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту.
Муниципальные финансы играют важную роль в социально- экономическом развитии муниципальных образований и самым тесным образом связаны с системой местного самоуправления в рамках федеративного государства. Трансформация системы финансового обеспечения муниципальных образований в условиях повышения их самостоятельности в сфере оказания населению социально значимых услуг должна быть ориентирована на: саморазвитие территориальных образований, мобилизацию собственных финансовых ресурсов; приоритетное решение наиболее острых проблем жизнеобеспечения населения муниципальных образований; создание адекватной финансово-экономической базы местного самоуправления.
Являясь органичным элементом финансовой системы, муниципальные финансы характеризуются спецификой задач, решаемых на локально- территориальном уровне в сфере экономического, социального и культурного развития с учетом закрепленных полномочий и границ ответственности органов самоуправления муниципальных образований. С точки зрения функционально- управленческого подхода развитие муниципальных финансов связано с созданием качественно новой организационно-институциональной структуры системы управления муниципальными финансами. Системный подход к управлению финансами предполагает рассмотрение совокупности форм, методов, инструментов целенаправленного воздействия субъектов управления (государственных органов власти и органов местного самоуправления, финансовых институтов, финансовых служб, финансового аппарата) на объект управления (формы финансовых отношений, финансовые потоки, объекты земельно-имущественного комплекса муниципальной собственности), обеспечивающей достижение стратегических целей деятельности органов местного самоуправления.
Анализ эволюционного-трансформационного развития системы местного самоуправления в России за последние годы свидетельствует о наличии проблем, проявляющихся, прежде всего, в неготовности многих регионов перейти к практическому осуществлению муниципальной реформы, что потребовало введения особой стадии — «переходного периода» (2006-2008 годы), связанной с адаптацией основных положений реформы к специфическим условиям социально-экономического развития отдельных регионов. Финансово-бюджетные проблемы в Российской Федерации являются ключевыми и во многом определяют основные направления муниципальной реформы в целом. Дальнейшее повышение результативности муниципальной реформы и ее финансовой составляющей будут зависеть от последовательного расширения полномочий субъектов Федерации и муниципальных образований, функционально-действенной организации системы межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, реорганизации института муниципальной собственности, создания стимулов для укрепления собственного налогово- бюджетного потенциала. Особенно актуализируется данная проблема в контексте «новых» проблем, возникших в результате мирового финансово- экономического кризиса и преодоления его последствий.
Муниципальные финансы в условиях развития бюджетного федерализма
Теоретические основы исследования сущности экономических отношений опираются на использование исходных методологических положений, среди которых следует выделять: основу отношения, его социально-экономическую характеристику, специфические свойства, роль в общественном воспроизводстве и формы проявления. Такой методологический подход направлен на выявление наиболее глубинных корней в исследовании финансовых отношений.
Руководствуясь данной логикой, будем исходить из того, что сущность, как философская категория, выражает внутреннюю природу объекта, его глубинные качества. Сущность - это внутреннее содержание предмета, выражающееся в единстве многообразных и противоречивых форм. Сущность как элемент познания имеет определенные задачи и параметры исследования. За основу при анализе сущности следует брать определяющие свойства, которые отображают особенности, признаки, отличия объекта исследования. Другими словами, раскрытие сущности — это познание качества объекта, выражающего его сущностную определенность.
Опираясь на изложенные выше положения, попытаемся более предметно подойти к исследованию сущности муниципальных финансов. При этом следует отметить, что в различной монографической и учебной литературе на сегодняшний день существует значительный разброс мнений по поводу сущностного содержания муниципальных финансов. Достаточно привести лишь несколько определений. Так, в учебнике под редакцией Мацкуляка И.Д. «Государственные и муниципальные финансы» муниципальные (местные) финансы трактуются как совокупность финансово-экономических отношений, возникающих по поводу формирования и распределения финансовых ресурсов для решения задач местного значения .
По мнению Г.Б. Поляка, под муниципальными финансами понимается система экономических (денежных) отношений, связанных с аккумулированием части стоимости совокупного общественного продукта посредством распределения и использования денежных средств в соответствии с функциями, возложенными на местные органы власти и управления .
Сабитова Н.М. трактует муниципальные финансы как совокупность денежных отношений, возникающих при распределении и перераспределении ВВП и части национального богатства, в процессе которого осуществляется формирование и использование финансовых ресурсов, финансовых фондов не только самих муниципальных образований, но и муниципальных (унитарных) предприятий (организаций). При этом автор проводит различие между понятием «муниципальные финансы» и «финансы муниципальных образований» .
Многие авторы рассматривают муниципальные финансы в составе территориальных (региональных) финансов. В учебнике «Финансы» под редакцией С.Л. Лушина и В.А. Слепова отражено, что «территориальные финансы - это, прежде всего, денежные фонды административно- территориальных единиц (субъектов Федерации и местных административных подразделений .
Тенденции формирования и направления укрепления доходной базы местных бюджетов
Одним из значимых факторов, определяющих эффективность управления муниципальными финансами, является устойчивость бюджетных доходов, рациональное администрирование налоговых и неналоговых доходов, справедливость распределения выгод и издержек налогообложения.
Формирование двухзвенной системы муниципальных бюджетов обусловлено необходимостью определения соответствующей финансовой базы для выполнения ими своих расходных полномочий, формирование которой связано с существенным перераспределением доходов между субфедеральными и муниципальными бюджетами.
Финансовая автономия является существенным элементом местного самоуправления. Это подчеркнуто в Европейской Хартии, где записано, что к основным требованиям при формировании финансовых ресурсов относятся:
- достаточность собственных финансовых средств и их соразмерность предоставленным полномочиям; свобода распоряжения этими средствами при осуществлении собственных функций; поступление хотя бы части финансовых средств местного самоуправления за счет местных налогов и сборов;
- защита более слабых органов местного самоуправления за счет процедур финансового выравнивания;
- предоставление субсидий не в ущерб свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственный компетенции1.
Система муниципального управления: Учебник для вузов 3-1 изд. / Под ред. В.Б Зотова - Спб.: Питер, 2007. С.87.
Новации, закрепленные в Бюджетном кодексе РФ, в соответствии с реформой местного самоуправления, отражают основные принципы разграничения доходных источников бюджетов, к которым относятся следующие:
- отнесение к собственным доходам всех доходов бюджета, кроме субвенций компенсационного характера, в том числе и финансовой помощи;
- преобразование регулирующих доходов в закрепленные доходы;
- отказ от расщепления региональных и местных налогов федеральными законами;
- установление единых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в бюджеты субъектов РФ (в местные бюджеты);
- установление возможности дифференциации нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты.
Исходя из вышеизложенного, следует подчеркнуть, что позитивное влияние новой системы разграничения доходных источников направлено в первую очередь на укрепление и развитие местного самоуправления, финансовую стабилизацию муниципальных образований, на обеспечение соответствия расходных полномочий муниципальных образований и доходных источников местных бюджетов.
В соответствии с этим в Бюджетном кодексе проведены существенные различия между понятиями «разграничение» и «распределение» доходов между бюджетами. Так, если под разграничением доходов понимается законодательное закрепление федеральными органами государственной власти соответствующих видов доходов (полностью или частично) на постоянной основе за бюджетами бюджетной системы, то распределение доходов представляет собой передачу органами государственной власти и органами местного самоуправления доходов, закрепленных за бюджетами, в иные бюджеты бюджетной системы РФ по нормативам отчислений, устанавливаемым на постоянной основе или на очередной финансовый год.
Другими словами, принципиально важными являются следующие положения: во-первых, в чьей компетенции находятся доходы, во-вторых, какими нормативными актами они регламентируются; в-третьих, каковы критерии для закрепления налогов за тем или иным уровнем бюджетной системы. Так, для местных бюджетов к таким критериям относят: равномерность размещения и немобильность н алоговых баз, зависимость от политики региональных и местных властей (стимулы к развитию территорий). Разграничение доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации характеризуется следующими положениями (табл. 2.1).
Трансформация финансово-экономической стратегии развития муниципальных образований
Создание прочной основы для повышения качества управления муниципальными финансами, повышение эффективности использования бюджетных средств органами государственной власти и органами местного самоуправления становятся приоритетными направлениями современного этапа муниципальной реформы.
Дальнейшее направление совершенствования механизма функционирования института местного самоуправления связано с необходимостью определения реальной, а не декларируемой ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления за выполнение своих полномочий. Одна из основных целей муниципальной реформы - это приближение муниципальной власти к населению, то есть местное самоуправление является важнейшим органом публичной власти и институтом формирования гражданского общества, привлечения граждан к управлению делами государства.
Как было выяснено в предыдущих разделах исследования, на сегодняшний день реформа местного самоуправления рассматривается, по меньшей мере, с двух позиций. Первая — это реформирование местного самоуправления как института властных полномочий. Оно связано с обеспечением баланса расходных обязательств и финансовых возможностей. Важнейшим направлением здесь следует считать переход от политики выравнивания финансового состояния регионов и муниципальных образований к политике создания реальных возможностей для их развития. Второе направление касается системы местного самоуправления как крупнейшего субъекта экономической деятельности. Здесь важным направлением является социально-экономическое развитие территорий и его финансовой составляющей.
С начала 2000-х годов Министерством финансов Российской Федерации были предприняты последовательные усилия в части внедрения принципов ответственного управления общественными финансами, что дало возможность создать институциональные предпосылки для интеграции данных принципов в повседневную деятельность менеджеров общественного сектора на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Задача создания институциональных условий для повышения качества управления общественными финансами на нижестоящих уровнях власти, в частности, получила решение в результате проведения федеративной и бюджетной реформы. За последние несколько лет произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов. При этом повышение устойчивости и качества управления общественными финансами на всех уровнях бюджетной системы, удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий остаются ключевыми в деятельности как Министерства финансов, так и региональных и местных органов власти и управления.
