Содержание к диссертации
Введение
Глава I. ВЛИЯНИЕ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА НАЛОГОВУЮ ПОЛИТИКУ ТЕРРИТОРИЙ 14
1.1. Современная налоговая политика территории 14
1.2. Налоговая политика муниципального образования 31
1.3. Повышение налогового потенциала территории как приоритет налоговой политики 51
Глава II. НАЛОГОВЫЙ ПОТЕНЦИАЛ ТЕРРИТОРИИ И МЕТОДЫ ЕГО ОЦЕНКИ 59
2.1. «Налоговый потенциал в зеркале русской истории» 59
2.2. Определение налогового потенциала 66
2.3. Методы оценки налогового потенциала 88
2.4. Определение и метод оценки налогового потенциала муниципального образования 111
2.5. Влияние «теневой экономики» на налоговый потенциал и методы противодействия уклонению от налогов 123
Глава III. ПРИОРИТЕТЫ НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ 138
3.1. Основные направления бюджетной и налоговой политики Волгоградской области 138
3.2. Пути повышения налогового потенциала муниципальных образований 164
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 172
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 177
ПРИЛОЖЕНИЯ 203
- Современная налоговая политика территории
- «Налоговый потенциал в зеркале русской истории»
- Основные направления бюджетной и налоговой политики Волгоградской области
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Финансовое обеспечение муниципальных образований является на сегодняшний день одним из самых сложных и актуальных вопросов реформы местного самоуправления. Несбалансированность местных бюджетов в течение ряда лет привела к ухудшению социально-экономического положения муниципальных образований, а также снижению уровня и качества предоставляемых населению муниципальных услуг. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил новые принципы организации местного самоуправления в РФ, в том числе касающиеся экономической его основы. Однако этих принципов недостаточно для обеспечения устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований в условиях проведения реформы. Анализ структуры доходов муниципальных образований подтверждает, что последние годы усиливалась тенденция к увеличению зависимости местных бюджетов от финансовой помощи субъектов РФ. Очевидно, что из двух возможных вариантов развития бюджетной системы: следование распространенному пути - ее либерализации, предоставление региональным и местным властям действительной бюджетной самостоятельности, или возврат к политике централизованного управления государственными финансовыми ресурсами с дотационными методами регулирования территориальных бюджетов, российская экономика идет по второму пути, не способствуя укреплению финансовых основ местного самоуправления, так как на практике муниципальные власти на сегодняшний день реально лишены финансовой независимости и самостоятельности. В связи с этим актуальным становится рассмотрение
4 данной проблемы и поиск путей к стабилизации финансов муниципальных образований.
Степень разработанности проблемы. В силу того, что проблемы в области муниципальных финансов сегодня очень актуальны, в последнее время все больше и больше авторов занимаются исследованиями в данном направлении.
Теоретические и практические аспекты межбюджетных отношений, формирования и исполнения региональных и местных бюджетов нашли свое отражение в исследованиях Т.Н. Агаповой, О.С. Кирилловой, Т.В. Коноваловой, А.В. Лукьяновой, B.C. Мокрого, Л.В. Перекрестовой, СП. Сазонова, М.С. Хорохорина и др.
Проблемы налоговой политики территории рассматриваются в трудах Е.Л. Аношкиной, И.В. Горского, И.Ю. Динеса, В.Н. Ендроновой, Т.А. Журавлевой, А.В. Ильина, М.Н. Карасева, Н.Н. Мамыкиной, М.В. Мишустина, Д.Г. Черника, И.Л. Юрзиловой и др.
История развития налогов и налогового потенциала исследована Д.И. Иловайским, В.О. Ключевским, А.Д. Мельник, В.И. Пичета и др.
Впервые вопросы налогового потенциала были рассмотрены в классических работах западных экономистов прошлых лет, таких как У. Петти, Д. Риккардо, А. Смит, Д. Юм и др.
В настоящее время вопросы определения и методологии оценки налогового потенциала исследуются С.Н. Алехиным, Г.Н. Библя, О.В. Богачевой, Б. Веденеевым, И.В. Горским, А. Гранбергом, В.Н. Ендроновой, Ю. Зайцевой, П. Кадочниковым, С.С. Кирилловой, А.Л. Коломийцем, А.А. Курниковой, Н.Н. Мамыкиной, Н.Д. Матрусовым, А.Д. Мельником, И.Б. Мироновой, В.И. Насыровой, Р.Б. Ноздрачевым, А.Б. Паскачевым, В.Н. Ротовой, А.П. Свинцовой, Е. Солдатовой, Д.Г. Черником, Л.Г. Черногором, Т.Ф. Юткиной и др.
Вопросам теневого сектора экономики посвящены работы таких авторов, как Е.Г. Беккер, В.М. Зарипов, И.И. Кучеров, И.А. Попов, А.А. Яковлев и др.
Несмотря на многочисленность работ среди изученных автором исследований отсутствуют те, которые бы рассматривали налоговый потенциал муниципальных образований, значимость его роста как приоритетный инструмент для достижения финансовой устойчивости и самостоятельности муниципалитетов.
Недостаточная изученность, актуальность, теоретическая и практическая значимость проблем в области налоговой политики муниципальных образований определили выбор темы, цель исследования и его задачи.
Цель и задачи исследования. Целью данной работы является теоретическое обоснование необходимости изменений налоговой политики муниципальных образований в условиях реформы местного самоуправления и разработка основных направлений повышения налогового потенциала и собственных налоговых доходов местных бюджетов. Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих задач:
дать определение и раскрыть сущность налоговой политики муниципальных образований;
проанализировать влияние реформы местного самоуправления на финансовую самостоятельность и устойчивость муниципальных образований;
выявить типы налоговой политики муниципальных образований;
представить налоговый потенциал, как основной инструмент прогнозирования налоговых доходов территории;
провести сравнительную характеристику методов оценки налогового потенциала муниципального образования;
формализовать расчет налогового потенциала для муниципального образования;
предложить пути оптимизации и увеличения собираемости налогов, которые являются основными источниками собственных доходов бюджетов муниципальных образований.
Объектом исследования стали налоговая политика и налоговый потенциал муниципальных образований.
Предметом исследования избраны бюджетно-налоговые методы, направленные на рост финансовой стабильности и независимости муниципалитетов.
Методологической и теоретической основой исследования послужили теоретические положения, изложенные в работах отечественных и зарубежных авторов по исследуемым проблемам, нормативные документы Российской Федерации, касающиеся вопросов налогового потенциала и налоговой политики муниципальных образований.
В работе были использованы следующие методы исследования: системный подход, методы экономико-статистического анализа, финансовой математики, финансового анализа.
Информационно-эмпирическую базу исследования составили экономические факты, установленные на основе данных статистических и финансово-экономических изданий России и других стран, данные информационной сети Интернет, материалы научных семинаров и конференций, данные Федеральной службы государственной статистики, Волгоградского областного комитета государственной статистики, Минфина РФ, ЦБ РФ (Банка России), аналитические статьи отечественных и зарубежных ученых.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
Обретение муниципальными образованиями финансовой самостоятельности и устойчивости на сегодняшний день затруднено, т.к. местное самоуправление возможно лишь тогда, когда имеет стабильные собственные или закрепленные на долгосрочной основе доходы. В процессе реализации муниципальной реформы наметилась динамика снижения доли собственных налоговых доходов территорий, которые были всегда потенциальными донорами, а в соответствии с новым законодательством стали дотационными, что противоречит цели увеличения финансовой независимости местных бюджетов. Таким образом, для стабильных, экономически устойчивых и динамически развивающихся регионов и муниципальных образований более верным является стимулирование развития налоговой и бюджетной политики, направленное на увеличение в доходах местных бюджетов доли собственных налоговых доходов.
Налоговая политика муниципального образования представляет собой совокупность экономических, финансовых и правовых мер органов местного самоуправления по формированию налоговой системы территории в целях обеспечения финансовых потребностей муниципалитета, отдельных социальных групп общества, а также развития экономики территории за счет перераспределения финансовых ресурсов. Содержание налоговой политики характеризуется последовательными действиями органов местного самоуправления по выработке научно-обоснованной концепции развития налоговой системы, по определению важнейших направлений использования налогового механизма, а также по практическому внедрению налоговой системы и контролю за ее эффективностью.
Тип налоговой политики (максимальной налоговой нагрузки, умеренных налоговых ставок, достаточно высокого уровня налогообложения) определяется приоритетами ее целей и так же, как и цели, не является чем-то неизменным и постоянным, возможно сочетание различных разновидностей политики, особенно в переходные и трудные для социально-экономического развития периоды. Тип политики должен максимально соответствовать политике социально-экономического развития территории и способствовать социальной защищенности её населения. Так, тип максимальной налоговой нагрузки является обременительным и приоритет нужно отдавать оптимальному сочетанию умеренных налоговых ставок.
Налоговый потенциал муниципального образования представляет собой объективную возможность совокупности субъектов муниципальной деятельности к формированию объектов налогообложения и уплате определенного объема налоговых платежей при существующем составе и структуре налоговых баз, в соответствии с действующим законодательством в определенный момент времени.
Из методов оценки налогового потенциала муниципальных образований наиболее рациональным является метод «уточненной репрезентативной налоговой системы» однородных (типизированных) муниципальных образований. Ее суть в качестве меры налогового потенциала муниципальных образований заключается в расчете суммы бюджетных платежей, которые могут быть собраны при условии среднего уровня налоговых усилий и одинаковом составе налогов и ставки налогообложения однородных (типизированных) муниципальных образованиях. Для применения этого метода необходимо иметь сведения по всем субъектам. Имея
9 данные по фактически собранным налогам и сборам и по их налоговым базам, можно рассчитать объем поступлений по территории как сумму налоговых потенциалов по видам налогов в муниципальном образовании. Именно эта величина и принимается за меру налогового потенциала. 6. Согласно Бюджетному Кодексу РФ основу налоговой компоненты бюджетных доходов муниципальных образований составляют земельный налог и налог на имущество физических лиц в полном объеме, отдельные виды государственной пошлины, а также часть налога на доходы физических лиц, единого сельскохозяйственного налога, единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности - по утвержденным нормативам. В рамках данных составляющих, на пути укрепления и развития местного самоуправления, ориентированного на финансовую стабильность и самостоятельность муниципальных образований, соответствие их расходных полномочий и доходных источников местных бюджетов предлагаются следующие меры по увеличению налогового потенциала муниципальных образований:
- в области налога на доходы физических лиц, единого налога на
вмененный доход, необходимо ужесточить контроль за соблюдением
действующего законодательства по борьбе с «теневой экономикой»,
особенно в сфере малого бизнеса; создать условия, стимулирующие
контроль одних субъектов экономических отношений за уплатой
налогов другими субъектами; предоставить коммерческие льготы
для фирм с хорошей налоговой репутацией; повысить налоговую
культуру.
- в агропродоволъственном секторе - необходимо увеличение
инвестиций и развитие сельского хозяйства на территории
муниципальных образований. Для этого необходимо изменить
10 систему кредитования агропромышленного комплекса с применением льготных процентных ставок; расширить кредитование под будущий урожай на условиях форвардных контрактов с использованием федерального и местных бюджетов; развивать кредитную кооперацию; разработать специальный механизм страхования инвестиционных рисков в сельском хозяйстве; стимулировать вовлечение в инвестиционный процесс сбережений населения.
- в области земельного налога и налогов на недвижимость физических лиц необходимо ввести консолидированный налог на недвижимость на основе рыночной стоимости объектов недвижимости и закрепить его за муниципалитетами. Объединение налога на землю и налогов на имущество физических лиц, предлагаемое в качестве основополагающего принципа реформы налогообложения недвижимости, позволит сократить расходы на администрирование налога и с помощью методов оценки рыночной стоимости всей недвижимости в совокупности устанавливать такое налоговое бремя, которое сделает объективно невыгодным неэффективное использование объектов недвижимости.
Научная новизна положений, представленных к защите:
выявлен устойчивый дефицит собственных и закрепленных на долгосрочной основе доходов местных бюджетов, препятствующий обретению муниципальными образованиями финансовой самостоятельности и устойчивости;
уточнено для муниципальных образований определение налоговой политики и раскрыто ее содержание как совокупность экономических, финансовых и правовых мер органов местного самоуправления по формированию налоговой системы территории в целях обеспечения
финансовых потребностей муниципалитета, отдельных социальных групп общества, а также развития экономики территории за счет перераспределения финансовых ресурсов;
доказано, что политике социально-экономического развития территории максимально соответствует тип налоговой политики, предполагающий сочетание умеренных налоговых ставок;
дано уточненное понятие налогового потенциала муниципального образования и формализована его оценка по методу «уточненной репрезентативной налоговой системы», примененного к местным налогам;
предложено объединение налога на землю и налогов на имущество физических лиц и закрепление его за муниципалитетами, что позволит сократить на местном уровне расходы на администрирование налога и повысит эффективность использования объектов недвижимости;
разработаны меры по увеличению налогового потенциала муниципальных образований, включающие налоговые, кредитные, инвестиционные, страховые, контрольные методы.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в уточнении понятий «налоговая политика муниципальных образований» и «налоговый потенциал муниципальных образований».
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в определении рационального метода оценки налогового потенциала муниципальных образований и в предложении путей к увеличению показателя налогового потенциала и собственных доходов муниципалитетов.
Материалы диссертации могут использоваться при преподавании дисциплины «Финансы», «Государственные и муниципальные финансы» и в практической деятельности органов местного самоуправления при планировании и оптимизации собственных доходов муниципальных бюджетов.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации прошли апробацию на международной, всероссийской, межвузовских научно-практических конференциях (2004-2007 гг.) в г.г. Пенза, Волгоград.
Публикации. По теме диссертации опубликовано 6 статей общим объемом авторского вклада 2,28 п.л.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит их введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Во введении обосновывается актуальность темы исследования,
формулируется ее цель и уточняются задачи, приводятся сведения о
научной новизне, теоретической и методологической основе,
теоретической и практической значимости проведенного исследования, сведения о предмете и объекте исследования, а также о степени апробации, излагаются основные положения, выносимые на защиту.
Современная налоговая политика территории
Принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ требует нового осмысления места и роли местного самоуправления в системе общественных отношений. Одним из наиболее значимых направлений реализации реформы является финансово-бюджетное обеспечение функционирования местного самоуправления.
Разграничение бюджетных полномочий между соответствующими субъектами управления бюджетным процессом - субъектом Федерации, муниципальным районом (городским округом), поселением, рассматривается в новых условиях как возможность повышения роли местного самоуправления, приближения его к решению конкретных задач удовлетворения потребностей населения муниципальных образований, т.е. к реализации задач, ориентированных на результаты.
Разграничение функций и задач между субъектами государственного и муниципального управления потребовало обратить особое внимание на обеспечение органов местного самоуправления достаточно надежными источниками формирования доходной части их бюджетов.
В рамках проводимой реформы местного самоуправления осуществляется переход к закреплению доходов бюджетов на долгосрочной основе без ограничения срока, при одновременном установлении более жестких требований для региональных властей в части регулирования доходной части бюджетов муниципальных образований и их параметров.
Разработанная методика расчета финансовой помощи для районов поселений должна стимулировать местные органы власти к увеличению собственных доходов.
Повышение уровня самодостаточности муниципальных образований, во-первых, повысит уровень автономии муниципальных образований в разрезе целей и задач Закона № 131-ФЗ, во-вторых, позволит понизить нагрузку на областной бюджет обязательствами, определяемыми задачам межбюджетного выравнивания, и направить средства областного бюджета на цели стратегического развития .
Согласно ч. 1 ст. 55 закона РФ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» к собственным доходам местных бюджетов относятся (приложение 1).
«Налоговый потенциал в зеркале русской истории»
История вопроса - это в значительной мере начало его решения. "Рассматривая налоговую паспортизацию регионов как одно из рациональных направлений совершенствования налоговой системы и повышения достоверности оценки налоговой базы субъектов РФ, правомерно обратить ретроспективный взгляд на эволюцию подходов к оценке налогового потенциала региона.
После «смутного времени» и воцарения на русский престол Династии Романовых (1613г.) хозяйственная жизнь на Руси находилась в самом печальном положении; собирание податей представляло большие затруднения, поскольку очень многие города и сёла были разорены, а их жители разбежались26. Многие посадские люди из дальних областей, чтобы не платить податей, переезжали в Москву и ближайшее города и укрывались здесь у своих родственников и друзей. Некоторые тяглые люди (т.е. обложенные государственными повинностями) избавляли себя от царских налогов тем, что записывались за боярами, духовенством или монастырями; остальные же, указывая на свое разорение, беспрестанно просили царя о даровании им разных льгот. Кроме того, со всех сторон присылались в Москву жалобы на обиды и насилия от воевод и приказных людей.
Такая ситуация в значительной мере объяснялась существовавшей в Московском государстве в XV-XVII веках системой «сошного» налогообложения, при которой подати или прямые налоги падали либо на целые общества, либо на отдельные лица. Совокупность податей, уплачиваемых целыми обществами по общей раскладке, составляла «тягло», а люди, подлежащие таким платежам, назывались «тяглыми»27. Основанием податного обложения служило «сошное письмо»; за единицу обложения и определения на этой основе размера прямых налогов с тяглых земель и дворов принималась условная податная единица - «соха». До середины XVI века она измерялась количеством рабочей силы (ранее, в XIII-XV веках к сохе приравнивались до двух или трех крестьян-работников; при сборе податей к сохе также приравнивались и другие хозяйственные единицы - кузницы, кожевенные чаны, невода, лавки и др.).
В начале XVII века, с окончанием «смутного времени», объективно возникла потребность устройства хозяйственной жизни и удовлетворения финансовых нужд государства. Поэтому на Земском соборе в 1619 году было принято постановление, в силу которого в 1620-х годах была проведена «общая перепись тяглового населения в государстве с целью привести в известность и устроить его податные силы» . Это была первая попытка определения налогового потенциала в Московском государстве XVII века.
Основные направления бюджетной и налоговой политики Волгоградской области
В настоящее время в связи с разграничением полномочий между уровнями государственной власти, реформой системы государственного управления и местного самоуправления, переходом к новым принципам бюджетного планирования, а также в аспекте необходимости ускорения темпов экономического роста возрастает актуальность разработки стратегии социально-экономического развития на региональном и местном уровнях. Научно-методическое обеспечение территориального анализа экономики разрабатывается как этап формирования Программы социально-экономического развития территории на среднесрочный период.
Одной из основных целей Программы является определение приоритетных направлений социально-экономического развития региона в целом и на уровне отдельных территорий, а также выработка механизмов, позволяющих данные направления реализовать. При обосновании подходов к моделированию важно понимать, что исследование процессов функционирования экономики региона в территориальном разрезе строится с учетом вариантой природы развития и возможности влияния на него со стороны органов власти. В процессе исследования необходимо рассматривать различные сценарии социально-экономического развития в зависимости от возможных решений органов власти всех уровней и вариантов изменения внешних факторов. Территориальные аспекты развития региона должны рассматриваться в единстве с общими тенденциями развития и отраслевыми аспектами.
Существуют различные методические подходы к определению критериев уровня социально-экономического развития территорий, к измерению степени и динамики их развития. Для этого, как правило, предлагается построение интегральных характеристик, которые описывают уровень развития территории по различным направлениям -социально-экономическое развитие, экономический потенциал, экономическая безопасность, конкурентные позиции, устойчивость развития, инвестиционно-инновационная привлекательность, налоговый потенциал и т.д. Содержательное наполнение вышеперечисленных интегральных характеристик, как правило, базируется на анализе нескольких составляющих: природно-экологической, ресурсно-производственной, трудовой, бюджетно-финансовых отношений, внешнеэкономических связей, инвестиций, агломерационной экономии и др.
Прикладной характер большинства исследований по данной теме предопределяет преобладание нормативного подхода к подобным исследованиям. При этом научная обоснованность влияния таких факторов как климатические условия, развитие инфраструктуры, освоенность территории, агломерационная экономия на экономическую деятельность и уровень жизни по районам относится к числу исключительно важных, но не решенных проблем территориальной экономики.
