Введение к работе
Актуальность выбранной темы. В Российской Федерации в течение двух десятилетий реформ в целом уже сложился устойчиво действующий механизм бюджетного федерализма, включающий, прежде всего, систему взаимоотношений бюджетов различного уровня. Был осуществлен переход к достаточно четкой системе разграничения управленческих и бюджетно-расходных полномочий, а также их частичного делегирования; проведена определенная бюджетно-налоговая децентрализация. В то же время, до сих пор не завершено формирование таких основополагающих блоков системы бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, как экономически мотивированное разграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы; согласование расходных полномочий с объемом тех финансовых ресурсов, которым располагает каждый уровень бюджетной системы страны. Существенные проблемы затрагивают также создание целостной нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровнях.
Таким образом, пока сохраняется основная причина хронического кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов России - резкая диспропорция между переданными на субнациональный уровень расходными полномочиями и обеспечивающими их финансовыми ресурсами, а также недостаточная ответственность за их использованием. Действующая модель межбюджетных отношений остается чрезмерно централизованной даже по меркам унитарных государств. Следствием этого являются преимущественное принятие бюджетных решений по принципу политической целесообразности и неэффективное управление общественными финансами в целом.
Такая ситуация возникла не случайно. Сложившаяся в России к концу первого десятилетия XXI века модель федеративных отношений стала закономерным следствием преодоления просчетов, допущенных в 1990-е годы прошлого века. Однако на пути преодоления этих просчетов, в свою очередь, также были приняты не самые целесообразные решения. «Маятник» преобразований проскочил «точку равновесия» и ушел в сторону избыточной централизации, в том числе, и в финансово-бюджетной сфере.
По-видимому, именно эта тенденция и предопределила то, что многочисленные преобразования так и не смогли привести в конечном итоге к удовлетворительной реализации требований, связанных с эффективным функционированием российской бюджетной системы в соответствии с принципами федеративной государственности. В первую очередь, это касается такого сегмента бюджетного процесса, как межбюджетные отношения. В настоящее время здесь доминирует практика возврата из федерального бюджета абсолютному большинству регионов
заработанных ими средств с использованием дотаций, субвенций и субсидий. На практике нет достаточной заинтересованности органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов; не сформирована нормативно-методическая база для обоснования потребностей каждого уровня управления в бюджетных расходах. Это свидетельствует о недостаточной эффективности федеративного уровня бюджетных взаимоотношений. Не случайно, на совещании в Правительстве РФ 26 января 2011 г. отмечалось, что идеология межбюджетных отношений нуждается в корректировке. Прежде всего, должна быть усилена стимулирующая роль федеральной поддержки и, особо подчеркну, расширена финансовая самостоятельность тех регионов, которые должным образом заботятся о развитии экономики, проводят ответственную бюджетную политику, развивают региональные программы, модернизируют социальную сферу.
В мировой практике известно, что система межбюджетных взаимоотношений, основанная на принципах бюджетного федерализма, должна удовлетворять требованиям социально-экономической эффективности, региональной (территориальной) справедливости и политической стабильности. Эти требования, конечно, во многом противоречивы и в своей практической реализации требуют соблюдения определенного баланса; гибкой, целеориентированной политики бюджетных реформ. В этой связи чрезвычайно важным представляется изучение положительных и отрицательных сторон в практике межбюджетных отношений не только на основе уже накопленного значительного отечественного опыта, но и опыта таких ведущих федеративных государств Запада, какими являются США, Канада и Германия. Разумеется, говорить об использовании этого опыта в наших условиях можно только с учетом тех существенных различий, которые характеризуют ситуацию в ведущих странах современного мира сравнительно с экономическими и политическими реалиями современной России. Разработка высокоэффективной модели бюджетного федерализма в России во всех слагаемых бюджетной системы делают выбранную тему диссертационного исследования актуальной.
Состояние изученности проблемы. Изучение проблемы формирования экономических и правовых основ федеративных отношений, в частности, теории и практики бюджетного федерализма, в Российской Федерации и за рубежом проводится по многим направлениям, представленным различными отечественными и зарубежными научными школами.
В дореволюционный период большой вклад в разработку теоретических основ федеративной формы государственного устройства внесли русские ученые С.А. Корф, А.С. Ященко, А.П. Погребинский, Д.Л. Златопольский и др. В настоящее время в исследованиях бюджетного федерализма сложилась определенная
специализация. В частности, можно выделить разработку правовых проблем российского федерализма, в которых находят отражение и отдельные аспекты межбюджетных отношений. Здесь выделяются работы таких ведущих в данной области специалистов, как Р.Г. Абдулатипов, С.А. Авакьян, Л.Ф. Болтенкова, СЕ. Заславский, Л.М. Карапетян, Е.И. Козлова, Б.С. Крылов, О.Е. Кутафин, Н.А. Михалева, В.К. Сенчагов, Б.А. Стращун, Ю.А. Тихомиров, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин, СМ. Шахрай и многие другие.
К отдельной категории можно отнести работы, посвященные изучению зарубежного опыта федеративных государств. Внимания заслуживают исследования Б.А. Богомолова, В.И. Васильева, И.В. Данилевича, Г.В. Казанской, Н.Ю.Козловой, С.А. Ливанского, Е.И. Павличука, Ю.А. Юдина и других. Вопросы экономических аспектов федеративных отношений и бюджетного федерализма нашли свое отражение в работах Е.М. Бухвальда, С.Д. Валентея, В.Н. Горегляда, А.Г.Игудина, A.M. Лаврова, Ю.И. Любимцева, И.В. Подпориной и некоторых других. Преимущественно политологическим аспектам федеративных отношений посвящены труды А.Н. Аринина, В.Ф. Грызлова, А.П. Кочеткова, В.Н. Лысенко, С.А. Маркова, В.Н. Рыжкова, А.П. Сычева, Р.С. Хакимова и других.
Указанные проблемы формирования эффективной модели бюджетного федерализма имеют не российский, а общемировой характер, поэтому они разрабатываются также и зарубежными авторами. Исследованию сущности федерализма посвящены работы таких авторов, как Ф. Эрма-кора, Е. Дойерляйн, Ф. Кински, Р. Мюсгрейв, У. Оутс, К. Рейтер, П. Пернталер, У.Рефьюз, П.Самуэльсон и др. и
Однако, несмотря на значительное число проведенных исследований, до сих пор отсутствуют научные разработки, комплексно охватывающие бюджетный федерализм и межбюджетные отношения как интегральные элементы в единой системе функционирования экономико-правового механизма федеративных отношений как целого. Кроме того, преобладающее число исследований в данной области в настоящее время связано преимущественно с изучением юридической природы федеративных отношений, их конституционных основ. Значительно меньшее внимание уделяется экономической, в частности, финансово-бюджетной составляющей российского федерализма. В результате, в системе отношений бюджетного федерализма остается немало нерешенных проблем как теоретического, так и прикладного характера.
Так, сохраняется неоднозначная трактовка категориально-понятийного аппарата, включая определения бюджетного федерализма и межбюджетных отношений; нет единого понимания сущности экономических основ бюджетного федерализма; принципов и практических путей его построения в связи с развитием экономических основ федеративных отношений в целом.
Известное время назад Правительством РФ реализовывалась Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, однако и в ней также не нашли полного отражения пути решения отмеченных выше проблем. По-прежнему слабо проработаны многие вопросы бюджетных взаимоотношений Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления. Не в полной мере разграничены и, главное, экономически обоснованы полномочия, связанные с функционированием каждого уровня бюджетной системы. Не представлены в полной мере пути дальнейшего совершенствования инструментов финансовой поддержки субъектов Федерации, а также согласования этих инструментов с иными каналами поступления средств из федерального бюджета на социально-экономическое развитие регионов. В этой связи необходимо продолжать разработку теоретических и методологических основ реформирования межбюджетных отношений, обеспечивающих наиболее результативный подход к решению проблем социально-экономического развития регионов и муниципальных территорий.
Область исследования. Содержание диссертации соответствует области исследования: 2.16. Модели бюджетного федерализма в России: проблемы и перспективы развития (паспорт специальности 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит).
Объектом исследования являются основные этапы и перспективы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации с учетом основных задач модернизации российской экономики, а также с учетом опыта бюджетной и налоговой политики, накопленного зарубежными государствами федеративного типа -США, Канадой и Германией.
Предмет исследования - институты, механизмы и инструменты современной модели бюджетного федерализма в Российской Федерации, нацеленные на активное развитие экономики российских регионов, на стимулирование их хозяйственной и инвестиционной активности.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы заключается в разработке концептуальных, методологических и практических подходов к развитию бюджетного федерализма и системы межбюджетных отношений в Российской Федерации в направлении усиления роли и возможностей данных инструментов бюджетной политики в обеспечении устойчивого социально-экономического развития российских регионов и муниципальных образований. Для достижения поставленной цели в процессе исследования ставились и решались следующие задачи:
- изучить эволюцию научных взглядов на закономерности развития финансово-бюджетной системы в федеративных государствах, а также на формирование и
использование инструментов бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в России;
исследовать и классифицировать применяемые в мире модели бюджетного федерализма, а также методы формирования консолидированного бюджета и их взаимосвязь;
провести анализ теории и практики бюджетного федерализма в развитых странах мира и оценить возможность адаптации этого опыта в бюджетном процессе в Российской Федерации;
обосновать принципиальные предложения относительно совершенствования системы межбюджетных отношений в рамках развития российской модели бюджетного федерализма, в частности, на основе критического анализа и заимствования зарубежного опыта;
предложить пути совершенствования - в рамках действующей системы межбюджетных отношений - механизма выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов федерации и муниципальных образований с целью формирования за счет этого дополнительных источников и стимулов их устойчивого социально-экономического развития.
Теоретической и методологической основой исследования послужили научные труды зарубежных и российских ученых-экономистов, посвященные актуальным проблемам бюджетного федерализма; концепции, программные документы в области бюджетного процесса и межбюджетных отношений, материалы международных, всероссийских, региональных симпозиумов, конференций и семинаров. В работе использованы бюджетно-законодательные и другие нормативные документы Российской Федерации, и ее субъектов, а также США, Канады и Германии. Теоретической основой диссертации явились представленные в исследованиях российских и зарубежных ученых концептуальные положения по теории и практике федеративных отношений, бюджетного процесса, регионального развития и практике его государственного регулирования; по теории и методологии применения программно-целевых методов управления, а также бюджетирования и «управления бюджетом по результатам».
При проведении исследования применялись методы сопоставления, группировок, сравнения, обобщения, конкретно-исторического, абстрактно-логического, экономико-статистического анализа и синтеза, функциональной классификации, ретроспективного анализа и др.
Научная новизна исследования заключается в развитии концептуальных и методологических основ функционирования системы межбюджетных отношений в условиях России как государства федеративного типа; в обосновании комплекса предложений по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской
Федерации на основе принципов бюджетного федерализма и с учетом современных требований к усилению роли налогово-бюджетных инструментов политики модернизации национальной экономики.
Конкретные результаты, обладающие научной новизной, заключаются в следующем:
уточнена трактовка определения «бюджетный федерализм» с учетом подходов, применяемых в США, Канаде и Германии; обоснована классификация моделей бюджетного федерализма, применяемых в развитых федеративных государствах, дающая возможность конкретизации перспектив развития основных слагаемых бюджетного федерализма в российских условиях, в частности, с учетом задачи активизации регионального звена экономики, частичной децентрализации полномочий государственного управления и пр.;
выявлены основные тенденции и этапы развития системы межбюджетных отношений в России; развития, ориентированного на усиление целевого, стимулирующего подхода к предоставлению финансовой помощи регионам и обеспечивающего достижение баланса интересов федеральных, региональных и местных органов власти в бюджетном процессе, в частности, за счет повышения экономической мотивированности в разграничении управленческих (расходных) полномочий и сокращения полномочий по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов; обоснована необходимость разработки особой «антикризисной» модели бюджетного федерализма;
выработан методологический подход к развитию российской модели бюджетного федерализма, основанный на позиции более сбалансированного (с расходными обязательствами) разграничения налоговых доходов по вертикали бюджетной системы, на децентрализации налоговых полномочий, расширении перечня региональных и местных налогов и сборов в целях повышения бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований;
определены направления совершенствования внутрирегиональных межбюджетных отношений в субъектах Федерации, в основу которых положен опыт бюджетного стимулирования органов местного самоуправления в США, Канаде и Германии, прежде всего, по укрупнению муниципалитетов и укреплению их собственной налоговой базы, стимулирующей их к наращиванию экономического и налогового потенциала территориальных бюджетов, в том числе, через целевое налоговое стимулирование предпринимательской и инвестиционной активности в экономике муниципального образования.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что разработанные в нем положения и выводы позволяют определить перспективы развития бюджетного федерализма в России; обосновать направления практиче-
ской реализации связанных с этим задач, что представляет практический интерес для органов законодательной и исполнительной власти Российской России и ее субъектов. Представленный в работе зарубежный опыт может быть использован при реформировании системы межбюджетных отношений - как на федеральном, так и на региональном уровне.
Апробация исследования. Результаты исследования и основанные на них выводы и предложения докладывались автором диссертации на и конференциях, посвященных проблемам становления и повышения эффективности бюджетной системы Российской Федерации, регионального планирования и управления. Материалы диссертации могут быть использованы в процессе обучения в ВУЗ-ах и в системе подготовки экономических кадров в рамках спецкурсов «Бюджетный процесс», «Региональная экономика и политика регионального развития», «Государственное и муниципальное управление».
По теме диссертации опубликовано 9 печатных работ общим объемом 3,0 п.л., в том числе, 4 работы - в периодических изданиях, рекомендованных ВАК РФ.
Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, 3 глав, заключения, приложения, библиографического списка, включающего 165 источников. Работа (включая приложения) изложена на 174 страницах; содержит 11 таблиц, 8 схем и рисунков.
