Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Доходы и расходы регионов в системе межбюджетных отношений
1 Межбюджетные отношения - инструмент государственной политики в формировании доходов и расходов региона 11
2. Практика межбюджетных отношений в России 33
3. Реализация принципов межбюджетного выравнивания в регионе как фактор сбалансированности бюджета 50
Глава 2. Субфедеральных займы как инструмент межбюджетных отношений
1. Проблемы государственного регулирования субфедеральных заимствований 65
2.Субфедеральные заимствования в России в свете финансового кризиса 1998г. 82
3. Условия активизации рынка субфедеральных заимствований 106
Заключение 117
Библиографический список 124
Приложения
- Межбюджетные отношения - инструмент государственной политики в формировании доходов и расходов региона
- Практика межбюджетных отношений в России
- Проблемы государственного регулирования субфедеральных заимствований
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Межбюджетные отношения в нашей стране являются объектом пристального внимания и постоянного реформирования со стороны как государственных органов и должностных лиц РФ, так и разных общественных и политических организаций. Россия является уникальной страной с точки зрения размеров занимаемой территории, количества и разнообразия национально-территориальных образований. Особенно важно, что различия между этими образованиями, как по уровню жизни населения, так и но уровню бюджетной обеспеченности, составляют десятки раз.
В данной ситуации государственно-властные органы должны взять на себя обязательства по выравниванию данных показателей, или территориальная целостность государства будет поставлена под вопрос. Однако глубокий экономический кризис, кризис в бюджетно-финансовой сфере и реформирование системы государственного устройства и экономического уклада в нашей стране серьезно уменьшают возможность государства тратить финансовые ресурсы даже на решение важнейших проблем.
Таким образом, возникает проблемная ситуация, характеризующаяся следующим набором противоречий. С одной стороны, существует острейшая необходимость межбюджетного выравнивания бюджетной обеспеченности населения различных национально-территориальных образований. С другой стороны, финансовые возможности государства по выделению выравнивающих трансфертов для отсталых территорий ограничены. Разрешение данной проблемной ситуации является одной из самых важных задач, стоящих перед Россией, как и перед любым федеративным государством.
Комплексное разрешение данной проблемы возможно только вместе с общим экономическим подъемом во всех сферах и созданием эффективной системы государственного регулирования экономики.
Только в этом случае органы государственной и субфедеральной власти получат нужное им количество финансовых ресурсов и смогут сформировать эффективную систему их использования.
Однако в рамках данного диссертационного исследования не представляется возможным решение такой сложной задачи. Тем не менее, возможен и важен анализ процесса реформирования привлечения субфедеральных займов как одного из аспектов межбюджетных отношений, который сам по себе не затратен, но может принести дополнительные финансовые ресурсы федеральным и субфедеральным органам власти.
Субфедеральные заимствования используются во всем мире в качестве инструмента привлечения дополнительных финансовых ресурсов, которые органы власти могут использовать для достижения поставленных целей, в том числе и повышения качества обслуживания населения территории. В нашей стране развитие практики подобных заимствований, также как и заимствований государства, породило огромное количество нерешенных проблем.
До финансового кризиса в августе 1998 года субфедеральные заимствования были самым динамично развивающимся сегментом рынка кредитных ресурсов. Однако в послекризисный период данный рынок развивается даже медленнее, чем рынок государственного долга. Хотя проблемы, которые решались и решаются с помощью субфедеральных заимствований, за последние несколько лет не потеряли своей остроты.
Возрождение рынка кредитных ресурсов является важнейшей задачей, и не только потому, что это может способствовать пополнению бюджетов региональных органов власти. От федерального центра для этого не требуется ничего, кроме политической воли, но это может способствовать укреплению финансовой независимости региональных администраций от дотаций и трансфертов федеральных органов власти. Развитие системы субфедеральных заимствований не ведет к сепаратизму
5 регионов, оно способствует подлинному федерализму, где каждый уровень власти имеет самостоятельные источники и инструменты развития территории.
Состояние научной разработанности проблемы. В современной экономической литературе и сложившейся практике заимствований наблюдается тенденция рассмотрения проблем субфедеральных заимствований в отрыве от проблем межбюджетных отношений, а главным образом в аспекте анализа состояния рынка ценных бумаг или инвестиционной деятельности региональных администраций.
Практически отсутствуют работы, где проблемы субфедеральных заимствований рассматривались бы в контексте межбюджетных отношений, хотя большинство зарубежных исследователей считают такое изучение практики субфедеральных заимствований наиболее продуктивным.
Существует огромное количество научных исследований, посвященных проблемам межбюджетных отношений, инвестиционной деятельности органов власти разных уровней, и их функционированию на рынке заимствований, но отсутствуют работы, освещающие все эти проблемы с точки зрения системного подхода.
Методологической и теоретической основой диссертационного исследования послужили труды ученых, научные интересы которых находятся в различных сферах экономических знаний: инвестиционная деятельность органов власти, межбюджетные отношения в федеральном государстве, деятельность региональных администраций на рынке ценных бумаг.
Существенный вклад в разработку теоретических и методологических вопросов по данной проблематике внесли такие авторы, как Валентей С.Д., Врублевская О.В., Журавская Б.В., В.Н., Лавров А., Лыкова Н., Миронов И.Ю., Павлова Л.Н., Подпорина И.В.,
6 Потокова Л.Р., Родионова В.М., Романовский М.В., Селюков А.Д., Сергеев Л.И., Христенко В.Б., Шумейко В.Ф., Эпштейн Е. и другие.
Большинство вышеназванных ученых сходятся во мнении, что в одна из основных задач федерального государства состоит в выравнивании уровней бюджетной обеспеченности субъектов федерации.
Важным инструментом для решения данных задач являются субфедеральные заимствования.
За рубежом развитию и изучению этого вопроса уделяется большое внимание. Различные аспекты рассматриваются в работах Тибо С, Трайсмана Д., Лесли П.М., Стоцки Дж. Дж., Санди И.М., Оутса В., Шляйфера А. и других.
Основой проведения исследования является комплекс научных методов познания, в том числе: системный, структурно-функциональный, статистический, аналитический и другие методы.
Объект исследования - экономические отношения, возникающие и осуществляющиеся в процессе деятельности представительных и исполнительных органов власти субъектов РФ на рынке субфедеральных заимствований, и интеграция этих отношений в систему межбюджетных отношений в РФ.
Предметом диссертационной работы выступают финансово-экономические механизмы регулирования межбюджетных отношений в процессе субфедеральных заимствований в Российской Федерации.
Целью диссертационного исследования является определение наиболее эффективных принципов преодоления российским рынком субфедеральных заимствований последствий кризиса 1998 года.
Задачи исследования: - анализ действующих механизмов и принципов реализации межбюджетных отношений в России, определение его места в экономической политике государства;
определение сущности и функций субфедерального займа как основного инструмента финансовой политики в регионе в условиях дефицита денежных средств федерального центра на цели межбюджетного выравнивания;
выявление принципов государственного регулирования заимствований субъектов РФ и определение наиболее эффективных путей их преодоления;
формулирование основных подходов к построению механизма государства в отношении заимствований регионов на основе анализа «докризисных» и «послекризисных» изменений на рынке субфедеральных займов.
Нормативно-правовая и источниковая база состоит из федеральных и региональных нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. В работе использованы федеральные официальные и статистические материалы, анализ консолидированного бюджета России за последние 5 лет и бюджета Новосибирской области. Существенную помощь в осмыслении исследуемой проблематики оказали материалы научных конференций и семинаров (в том числе и международного уровня), проведенных Новосибирским Государственным Университетом (г. Новосибирск), Сибирской академией государственной службы (г. Новосибирск), администрацией Новосибирской области в период 1996-2001 гг.
Эмпирическая база диссертации основана на анализе практики межбюджетных отношений и размещения субфедеральных ценных бумаг в России, деятельности органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации (Новосибирской области, Оренбургской области, г. Москвы, г. Санкт-Петербурга и других субъектов Российской Федерации).
Научная новизна выводов и положений диссертации заключается в том, что в работе сделана попытка комплексного исследования места
8 субфедеральных заимствований в системе межбюджетных отношений в России, потому, что только с помощью системного подхода можно выявить основные и наиболее эффективные способы государственного регулирования рынка субфедеральных заимствований, направленного на увеличение объема заимствований и доведение его до «докризисного уровня». Это необходимо для расширения возможностей регионов по обеспечению функционирования систем жизнеобеспечения населения территорий.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие определенные элементы новизны положения:
выявлены закономерности реализации государственной политики в области передачи расходных полномочий, опережающих доходные полномочия, на уровень региональных администраций, обуславливающие рост социальной напряженности в регионах;
установлено, что в условиях недостатка денежных средств у федерального центра выравнивающие трансферты и передача налоговых полномочий в регионы не могут решить проблем дисбаланса региональных бюджетов, что приводит к разному уровню бюджетной обеспеченности в субъектах Российской Федерации;
сделан вывод о том, что субфедеральные займы являются наиболее подходящим инструментом региональных администраций по привлечению дополнительных финансовых ресурсов для решения задач бюджетной обеспеченности населения;
проанализированы причины, по которым кризис 17 августа 1998 года разрушил систему субфедеральных займов Российской Федерации, при этом выделено три подхода региональных администраций к преодолению последствий кризиса, которые не привели к успеху из-за отсутствия соответствующей сложившейся ситуации государственной политики:
показано, что политика государства, основанная на регулировании субфедеральных заимствований исходя из особенностей рынка долговых обязательств, была безуспешной, так как только рассмотрение ситуации в контексте межбюджетных отношений может сформировать универсальную стратегию поведения государства на таких разных рынках, как, например, рынок Санкт-Петербурга и Оренбурга;
определены причины, по которым размеры заимствований региональных администраций в «послекризисный» период неадекватны установившимся потребностям в денежных средствах (в частности, отсутствие комплексного подхода государства к регулированию правил размещения и погашения субфедеральных займов);
обосновывается вывод о необходимости и принципах построения системы государственного регулирования правил размещения и погашения субфедеральных займов в соответствии с политикой государства в области межбюджетных отношений.
Практическая значимость работы определяется ее направленностью на решение проблем, возникающих в практике деятельности органов власти субъектов Российской Федерации и Российской Федерации в целом, связанных со сложностью финансового обеспечения исполнения этими органами производственных, социальных и других функций из-за недостатка бюджетных денежных средств.
Основные теоретические положения и выводы могут быть использованы в учебном процессе при изучении соответствующих разделов курсов «Финансы предприятий», «Рынок ценных бумаг» и «Субфедеральные ценные бумаги», в системе обучения и повышения квалификации преподавательских и управленческих кадров, при подготовке специалистов в области функционирования рынка ценных
бумаг, а также в научно-исследовательских разработках по проблемам осуществления операций на рынках субфедеральных заимствований.
Апробация результатов исследования. По материалам
Щ диссертации автором опубликованы работы, выработанные на основе
исследования выводы и предложения стали предметом внедрения в практическую деятельность органов власти Новосибирской области. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на кафедре экономики и финансов Сибирской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Ряд положений диссертации активно используется в учебном
процессе - диссертационное исследование стало основой при разработке
курсов «Рынок ценных бумаг», «Финансы предприятий»,
«Субфедеральные ценные бумаги», читаемых в Сибирской академии
IE государственной службы для студентов и слушателей, обучающихся по
специальностям «Государственное и муниципальное управление» и «Финансы и кредит», а также в нескольких центрах переподготовки при новосибирских рекрутинговых агентствах.
Основные идеи сообщались автором при участии в научных семинарах, конференциях, в том числе:
Международной научной конференции «Студент и научно-технический прогресс» (апрель 1998,1999,2000 гг.);
Межвузовской научной конференции «Интеллектуальный
^,. потенциал Сибири» (апрель 2000 г.);
Научно-практической конференции по вопросам управления
Новосибирской государственной академии экономики и управления (май
1999 г.)
ф Структура диссертации включает введение, две главы,
заключение, список использованных нормативных и литературных источников, приложения.
Межбюджетные отношения - инструмент государственной политики в формировании доходов и расходов региона
Территория любого государства делится на составные части. Это деление определяет внутреннюю структуру государства, то есть его территориальное устройство. В рамках территориального устройства формируется определенная система отношений как между отдельными территориальными единицами, каждый из них, так и каждый из них с государством в целом. Характер данной связи определяется правовым статусом территорий и государства. Описанную систему отношений принято называть государственным устройством.
Наиболее распространенное определение государственного устройства дал О.Е. Кутафин: «Государственное устройство - это территориальная организация государства, характеризующаяся определенной формой правовых отношений между государством в целом и его частями связанных с их правовым статусом»1.
По форме государственного устройства существующие государства делятся на унитарные и федеративные. Россия, как и большинство крупных государств, является федерацией. Федеративное устройство России основывается на ряде принципов, согласно ст. 5 Конституции Российской Федерации:
1. Государственная целостность. Российская Федерация является соединением ряда территориальных и национальных образований, созданных для достижения общих целей с помощью Российской Федерации к государственному, политическому и социально-экономическому единству, которое выражается в государственной целостности России.
2. Единство системы государственной власти. Принцип выражается в наличии единой верховной власти в Российской Федерации и системе ее органов, составляющих в своей совокупности высшую федеральную власть.
3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. Принцип заключается в том, что разделение власти осуществляется не только по горизонтали (законодательная, исполнительная, судебная), но и по вертикали (федеральная, субфедеральная, местная). В соответствии с п.З ст. 11 Конституции России, "разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий". Положения, также относящиеся к этой проблеме, содержатся в статье 71 Конституции РФ. В этой статье перечислены предметы, которые находятся «в ведении Российской Федерации)). Статья 72 содержит список предметов, которые «находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». Статья 73 устанавливает, что вне пределов ведения Российской Федерации и вне пределов совместного ведения субъекты Российской Федерации «обладают всей полнотой государственной власти». Вопрос о возможных правовых рамках «договоров о разграничении предметов ведения и полномочий» в контексте п.З ст. 11 Конституции РФ является решающим. Систематическая интерпретация соответствующих статей приводит к заключению, что термин "ведение" в статьях 71 и о относится соответственно к Федерации как таковой и субъектам Российской Федерации, в то время, как "предметы ведения и полномочия" в п.З ст. 11 относятся только к полномочиям разных органов Российской Федерации и ее субъектов.
Эта интерпретация спорна. В п. 3 ст. 11 Конституции РФ не упоминаются разные органы, а говорится об «органах государственной власти». Как следует из статьи 10 Конституции РФ, органы государственной власти - это законодательные, исполнительные и судебные органы, которые представляют собой всю государственную власть. Формулировка "органы государственной власти" была также использована в Федеративном договоре 1992 года и перешла оттуда в Конституцию 1993 года. Федеративный договор разграничил предметы ведения между Российской Федерацией как таковой и ее субъектами; то п.З ст.11 Конституции РФ имеет тот же смысл. Однако этот аргумент еще не дает окончательного ответа на вопрос о возможных правовых рамках договоров о разграничении.
Практика межбюджетных отношений в России
Для описания того, как реализуются принципы межбюджетных отношений в России, необходимо охарактеризовать общеэкономическую ситуацию в стране.
Кризис в российской экономике в контексте проблем межбюджетных отношений имеет три главные особенности:
- экономический спад резко сузил регулирующие возможности государства, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований из-за того, что кризис затронул реальный сектор экономики во всех регионах. В 1992 -1995 гг. средний по стране спад производства был характерен для предприятий каждого второго субъекта Российской Федерации, в 1996 г. - уже для трех четвертей регионов, а в 1997 г. - для 80%, в 1998 г. практически не осталось растущих предприятий. Несмотря на рост промышленного производства в 1999-2001 годах, в реальном выражении доходы государства существенно сократились по сравнению с 1985 годом (достижение уровня производства года, давшего старт экономическим реформам - задача, которую наше правительство ставит на 2010-2015 годы);
- кризис носит неклассический характер, сопровождающийся ликвидацией убыточных предприятий и замещением их рентабельными. Большинство нерентабельных предприятий не закрывается и не перестраивается. Это обстоятельство дополнительно усиливает и без того высокую территориальную дифференциацию, делает бюджеты основной массы муниципальных образований и субъектов Российской Федерации дефицитными и зависимыми от дотаций. Без четко выраженной политики государства в области обороны, науки, промышленности данная ситуация может сохраниться и впредь. низкая способность основной массы населения к самообеспечению, низкая мобильность населения, что при нехватке средств для финансирования социальной сферы, отсутствии эффективно работающих социальных программ создает нагрузку на бюджеты, не сопоставимую с их доходами (половина населения имеет уровень жизни, сопоставимый с прожиточным минимумом).
В этой связи именно от того, как региональные органы власти, будут решать социальные проблемы, зависит величина социальной напряженности в обществе.
Основная идея реализуемого в России принципов межбюджетных отношений состоит в том, что финансовые схемы и мероприятия используются в качестве средства создания условий целостного развития федерации, т.е. условий, в которых все граждане имеют гарантированный государством минимум социальных благ вне зависимости от места жительства. Модели межбюджетных отношений исходят из представлений о «территориальной справедливости», о возможности за счет единообразно проводимой бюджетно-налоговой политики и системы помощи нуждающимся достигнуть определенного минимума социальных гарантий по всей территории государства.
Проблемы государственного регулирования субфедеральных заимствований
Большинство местных бюджетов постоянно сталкиваются с нехваткой финансовых ресурсов для проведения экономической и социальной политики. В последние два года ситуация заметно улучшилась в связи с экономическим ростом в стране и соответственно ростом доходов бюджетов всех уровней.
Тем не менее в условиях все большей концентрации доходов на федеральном уровне у региональных и местных властей остается все меньше собственных ресурсов. Их хватает лишь на выполнение обязательств по выплате зарплат и минимальному поддержанию объектов здравоохранения, образования и жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ).
В то же время особенно острой становится в последнее время проблема обновления устаревшей инфраструктуры региональных и муниципальных образований (объектов здравоохранения, образования и ЖКХ). Существенно выросла в последние годы аварийность сооружений и коммуникаций жилищно-коммунального комплекса, изношенность которых превышает 80%. Изношенность объектов социальной сферы (образования, здравоохранения) также становится все более критической.
Таким образом, для предотвращения дальнейшего старения и выбытия инфраструктуры региональным и муниципальным властям в ближайшие годы придется осуществлять крупные капиталовложения. На финансовую помощь из федерального бюджета в условиях осуществления крупных платежей по суверенным внешним долгам Российской Федерации надеяться не приходится. Местным органам власти придется искать дополнительные источники финансирования.
Оптимальным выглядит возвращение региональных и муниципальных властей на рынок облигационных заимствований. Кроме указанных факторов, этому способствует еще целый ряд других.
Во-первых, на финансовых рынках страны ощущается острый дефицит инвестиционных инструментов на фоне высокой ликвидности банковской системы; таким образом, инвесторы потенциально заинтересованы в появлении на рынке новых активов для инвестирования.
Во-вторых, резкое снижение процентных ставок на финансовых рынках страны, с одной стороны, делает заимствования выгодными для эмитентов (регионов и муниципалитетов), а с другой - толкает инвесторов на поиск новых, более доходных финансовых инструментов. Если проанализировать реальный уровень процентных ставок на рынке с поправкой на инфляцию, то он окажется еще более привлекательным для эмитентов. При возможности занять ресурсы под ставку 25% годовых и при ожидаемой инфляции в этом году на уровне 18% реальная стоимость заимствования составит менее 6%.
В-третьих, текущая ситуация позволяет проводить заимствования на более длительный срок: если до кризиса инвесторы не проявляли готовности вкладывать средства на срок более 1 года, то сейчас прослеживается интерес к вложениям на срок до 3-5 лет.
Кроме того, выходу регионов на рынок заимствований способствует низкая активность федеральных властей в этой сфере, что создает более благоприятные условия размещения субфедеральных и муниципальных инструментов.
В целом в ближайшие годы может быть положено начало возрождению рынка региональных и муниципальных облигаций России и значительному росту числа регионов и городов, которые будут использовать рыночные инструменты для привлечения новых источников финансирования
После 17 августа 1998 года финансовая политика регионов стала формулироваться с новыми эмиссионными приоритетами. Прежде всего, это перенос центра тяжести с бюджетной направленности эмиссии бумаг на инвестиционные цели. Если раньше главной задачей было обслуживание дефицита бюджета региона, то после кризиса преимущественное финансирование получили региональные инвестиционные программы. Данная практика ограничивает использование займов в непроизводственных целях, ставит задачу отбора наиболее эффективных инвестиционных проектов, под которые планируются региональные займы.
По объемам рынка, уровню ликвидности и доступности для инвесторов рынок субфедеральных займов занимал второе место в России после рынка ГКО (как до кризиса 17 августа 1998 года, так и после него). При этом он демонстрировал опережающий по сравнению с рынком ГКО рост.
Данный факт можно объяснить тем, что бюджетный федерализм в России демонстрирует свою недостаточную эффективность, что приводит к значительной финансовой зависимости подавляющее числа регионов от центра. Федеральный центр закрепляет за собой значимые источники доходов. Одновременно он переносит финансирование на регионы больших объемов социальных расходов здравоохранение, образование и др. Активизация регионов на фондовом рынке и является попыткой ослабить эту зависимость, более свободно и быстро получать необходимые территории ресурсы.
После запрета для региональных органов власти выпускать векселя согласно Федеральному Закону "О простом и переводном векселе", рынок субфедеральных и муниципальных займов стал единственным инструментом привлечения денег на фондовом рынке региональных органов власти
Тем не менее, несмотря на всю важность субфедеральных займов, после кризиса 17 августа 1998 года прошло уже достаточное количество времени, а возрождение рынка все еще не произошло. Улучшение инвестиционного климата, финансовая стабилизация являются важнейшими, но недостаточными условиями для развития рынка субфедеральных заимствований. Развитие данного рынка возможно только при условии правильной государственной политики и включения субфедеральных заимствований в систему межбюджетных отношений. Решение проблемы государственного регулирования деятельности региональных органов власти на рынке заимствований становится не только одной из важнейших задач государства, но и ключевым условием возрождения рынка субфедеральных займов.
Существует достаточное количество подходов к анализу проблематики развития рынка заимствований региональных органов власти, однако все эти подходы, как правило, рассматривают данную проблему изолированно от системы межбюджетных отношений.
