Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ВЕДОМСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ 13
1.1. Становление ведомственного финансового контроля как подсистемы государственного финансового контроля 13
1.2. Организационно-экономическое содержание ведомственного финансового контроля 36
1.3. Трансформация условий развития ведомственного финансового контроля 68
Глава 2. ПУТИ РАЗВИТИЯ ВЕДОМСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ 94
2.1. Практика развития ведомственного финансового контроля 94
2.2. Актуализация системы ведомственного финансового контроля.. 115
2.3. Государственное регулирование ведомственного финансового контроля 136
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 161
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ... 167
- Становление ведомственного финансового контроля как подсистемы государственного финансового контроля
- Организационно-экономическое содержание ведомственного финансового контроля
- Практика развития ведомственного финансового контроля
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью дальнейшего совершенствования ведомственного финансового контроля в стране, который до сих пор не получил должного развития в рыночных условиях, но при этом вызывает серьезный общественный интерес и требует теоретического и практического осмысления. Сложившуюся ситуацию можно объяснить лишь тем, что роль ведомственного финансового контроля как составляющего звена единой системы государственного управления неоправданно занижена и только встречающиеся трудности в развитии отечественной экономики и социальной сферы вынуждают взглянуть на него, как на «предмет первой необходимости».
Формально система ведомственного финансового контроля в стране существует. Частично она унаследована Российской Федерацией от прошлого, другие элементы созданы или создаются в настоящее время. Вместе с тем, несмотря на принятие нового законодательства и постановлений по вопросам реформирования системы управления, включая и систему контроля, отсутствие общей концепции модернизации органов финансового контроля, непоследовательность их действий привели к тому, что в стране до сих пор не создана эффективно функционирующая система ведомственного финансового контроля.
К числу приоритетных задач любого современного государства (независимо от формы государственного устройства) относится осуществление контроля за исполнением государственного бюджета и государственными финансами. Более того, возможность не только воздействовать на формирование государственных доходов, но и контролировать распоряжение государственными средствами является важнейшим инструментом в руках государства.
Ведомственный финансовый контроль - контроль законодательных и исполнительных органов власти, а также специально созданных ими структур за финансовой деятельностью экономических субъектов с ис пользованием особых приемов. Это контроль за соблюдением финансового законодательства в процессе формирования и использования бюджетных средств, а также внебюджетных средств, приносящих доход от предпринимательской и иной деятельности, оценка экономической эффективности финансовых операций и целесообразности произведенных расходов.
Экономические и политические преобразования в Российской Федерации в начале 90-х годов привели к существенной трансформации действовавшей в стране системы государственного финансового контроля и постепенному приближению ее к западной модели. В результате появились новые органы государственного (а заодно и ведомственного) финансового контроля как на федеральном, так и региональном уровнях.
Возник аудиторский контроль. Наряду с государственным появились и начали действовать негосударственные контролирующие службы (аудиторы). Они осуществляют на договорной основе (за определенную плату) по заказу самих предприятий или соответствующих контролирующих и правоохранительных органов проверку достоверности бухгалтерского учёта и отчётности, а также законности финансовых операций.
Рассматривая современное состояние дел в сфере ведомственного финансового контроля, приходится с сожалением констатировать, что на начальном этапе рыночных преобразований многие вопросы, связанные с развитием и совершенствованием системы финансового контроля, не получили необходимой политической поддержки, требуемого законодательного обеспечения и должного научного и методического обоснования, а сама система была значительно ослаблена. В частности, ликвидирована такая эффективная форма всеобъемлющего общественно-государственного контроля за целевым и рациональным использованием государственных средств, финансовых и материальных ресурсов, каковой являлись органы народного контроля.
В результате ведомственный финансовый контроль заметно ослаб лен. Меньше уделяется внимания организации внутреннего контроля как в бюджетных учреждениях, так и на унитарных предприятиях.
Между тем, ведомственный финансовый контроль осуществляется во всех странах. Дело в том, что в условиях рыночной экономики финансовые аспекты деятельности государства не только не упрощаются а, наоборот, усложняются. Это особенно характерно для России в связи с активным привлечением к удовлетворению общественных нужд коммерческих структур, использованием уполномоченных коммерческих банков и инфраструктуры других финансово-кредитных учреждений для обслуживания государственных финансов. Ведь рыночные отношения не отменяют необходимости принятия мер по устранению недостатков и предупреждению финансовых нарушений. В условиях рынка также необходимо систематически проводить ревизии или проверки финансовой деятельности министерств, ведомств, предприятий, учреждений и организаций различных форм собственности, которые используют государственную собственность, расходуют бюджетные средства, пользуются налоговыми или таможенными льготами, уплачивают налоги и другие обязательные платежи в бюджет и внебюджетные фонды.
Ведомственный финансовый контроль государства обеспечивает неотъемлемую в экономике обратную связь, систематическую сверку планов и фактических результатов, что является важным условием принятия правильных управленческих решений. Он во многом помогает избежать ошибок, которые очень дорого обходятся в финансово-экономической сфере.
Кроме того, хорошо поставленная система ведомственного финансового контроля способствует и большему достижению принципов социальной справедливости, без чего невозможно сформировать доверие людей к центральной и региональным властям.
Нельзя сказать, что вопросам ведомственного финансового контроля в отечественной и зарубежной научной литературе не уделялось вни мания. Наибольший вклад в их исследование вносят работы С. А. Агап-цова, А. Г. Грязновой, Ю. М. Воронина, А. 3. Дадашева, Ю. А. Данилевского, В. А. Двуреченских, Е. А. Кочерина, А. Г. Куликова, Ю. И. Лю-бимцева, И. Д. Мацкуляка, И. П. Мельничука, Б. Е. Пенькова, Н. Д. Пого-сяна, В. М. Родионовой, С. Н. Рябухина, С. В. Степашина, Н. С. Столярова, Л. Я. Хорина, Д. Г. Черника, В. И. Шлейникова, С. О. Шохина и др.
Вместе с тем, ни уровень научного поиска, ни деятельность существующих в Российской Федерации органов ведомственного финансового контроля пока трудно признать достаточными, их эффективность и действенность желают быть большими, а применяемые методы более совершенными. Именно поэтому имеется настоятельная необходимость в их углублении и улучшении, что и обусловило выбор темы настоящего исследования.
Целью диссертации является исследование теоретических, методических и организационных основ ведомственного финансового контроля, его становления, а также разработка практических рекомендаций по его дальнейшему развитию в Российской Федерации.
Исходя из поставленной цели, в работе предусмотрено решение следующих задач:
- обосновать ведомственный финансовый контроль как подсистему государственного финансового контроля в России;
- уточнить экономическое содержание ведомственного финансового контроля;
- охарактеризовать тенденции развития ведомственного финансового контроля в рыночных условиях;
- обобщить отечественную практику развития ведомственного финансового контроля;
- разработать конкретные предложения по актуализации ведомственного финансового контроля;
- раскрыть основные направления государственного регулирования ведомственного финансового контроля.
Объектом диссертационного исследования являются министерства, ведомства, их учреждения на федеральном уровне, которые осуществляют ведомственный финансовый контроль, а также соответствующие структуры в субъектах федерации и на местах.
Предметом исследования выступают контрольные и связанные с ними финансово-экономические отношения, возникающие в процессе проведения ведомственного финансового контроля.
Теоретико-методологической базой исследования служат теоретические положения и выводы, методические принципы, содержащиеся в фундаментальных и прикладных исследованиях известных отечественных и зарубежных авторов по проблемам государственного (в том числе ведомственного) финансового контроля, регулирования рыночной экономики, системного анализа и учета, влияния факторов экономического роста, программирования и планирования социально-экономических процессов.
Автор применил логико-теоретический, системный финансовый анализ, диалектический метод, рассматривающий явления и процессы в их постоянном развитии и взаимосвязи. В исследовании использованы статистические тематические материалы, вторичный анализ научной, специальной литературы по рассматриваемой теме, опыт работы органов финансового контроля и конкретной практики Счетной палаты РФ.
В качестве информационной базы в диссертации использовались законы Российской Федерации, Указы Президента и постановления Правительства Российской Федерации, другие правовые акты и методические документы, концепции, экспертные заключения, материалы научных конференций и семинаров, а также научные разработки, связанные с темой данного исследования. Применены также статистические сборники Госкомстата Российской Федерации (Росстата), материалы отраслевых и академических научно-исследовательских институтов, сведения, приводи
мые в периодической печати.
Основные научные результаты, полученные лично соискателем, и их научная новизна, состоят в следующем:
1. Обосновано, что ведомственный финансовый контроль следует рассматривать как экономическую категорию, как самостоятельную систему и одновременно как подсистему государственного финансового контроля, представляющего собой многоуровневую систему управления, обеспечивающую проверку законности и целесообразности формирования, распределения и использования финансовых ресурсов с целью обеспечения эффективного функционирования всей финансовой системы; ведомственный финансовый контроль - это часть государственного финансового контроля, в который кроме него входит также и межведомственный финансовый контроль.
2. Уточнено содержание ведомственного финансового контроля, которое выражает совокупность финансово-экономических отношений между органами государственной власти федерального, регионального и местного уровней, а также органов местного самоуправления с различными субъектами рыночной экономики и общественной жизни по поводу контроля обоснованности и эффективности финансово-управленческих решений с целью предупреждения отклонения результатов от нормы и заданных параметров и своевременной выработки мер, направленных на улучшение функционирования определённого ведомства, его конкретных подведомственных структур, включая низовые; обязательного устранения выявленных нарушений и недопущение их повторения.
3. Выявлены особенности современного этапа становления ведомственного финансового контроля в условиях его реформирования: ведомственный финансовый контроль все более развивается в сфере макроэкономических процессов, включая контроль за стоимостными пропорциями движения ВВП, денежной массой, формированием и использованием фондов денежных средств, поступающих в распоряжение общества; про исходит определенный сдвиг от последующего в сторону предварительного контроля; по своей природе ведомственный финансовый контроль становится комплексной деятельностью государства по использованию денежных фондов, а также контролю за использованием всех прочих ресурсов, влияющих на величину формируемых государством фондов и др.
4. Обобщены основные методы ведомственного финансового контроля: проверки (счетная или тематическая, полная или частичная, сплошная или выборочная); обследования (в виде опроса, наблюдения, мониторинга, анкетирования и пр.); анализа финансово-хозяйственной деятельности; ревизии (сплошная, выборочная, тематическая, плановая и внеплановая).
5. Конкретизированы принципы ведомственного финансового контроля, которые представлены в виде двух групп: универсальные принципы - демократичность и независимость, компетентность, объективность, гласность, универсальность; принципы прикладного характера - результативность, четкость и логичность предъявляемых контролерами требований, неподкупность субъектов контроля, обоснованность и доказательность информации, превентивность вероятных финансовых нарушений, согласованность действий различных контролирующих органов, презумпция невиновности подозреваемых в финансовых преступлениях лиц.
6. Сформулированы основные направления развития ведомственного финансового контроля, среди которых: дальнейшее совершенствование методологии и институциональных основ проводимого контроля; отработка процедур контроля в условиях распространения новых методов бюджетирования, ориентированных на результат и в связи с этим на переход от «управления затратами» к «управлению результатами»; внедрение аудита использования государственных средств, новых форм и методов финансового контроля и модернизация их традиционных аналогов; укрепление региональной составляющей ведомственного финансового контроля; его развитие в системе местного самоуправления; культуроло гический подход к модернизации системы государственного и муниципального ведомственного финансового контроля.
7. Предложены пути государственного регулирования ведомственного финансового контроля, включающие: формирование адекватной законодательной базы; разработку системы контроля деятельности органов ведомственного контроля; формирование бюджетно-налоговой политики; ведение Сводного реестра и регулирование системы бюджетного учета и отчетности главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета; применение рейтингов подразделений финансового контроля; повышение прозрачности, создание и совершенствование стандартов их деятельности; усиление материальной заинтересованности контролеров в качественном финансовом контроле и штрафных санкций за профессиональные ошибки.
Основные положения диссертации, которые выносятся на защиту:
• Обоснование, что по своей сути ведомственный финансовый контроль не ограничивается проверкой применения только финансово-денежных средств, а предусматривает также контроль за использованием материальных, трудовых, природных и других ресурсов, поскольку этот процесс также опосредуется денежными отношениями.
• Вывод о том, что новые тенденции в процессе современного становления и современного развитии ведомственного финансового контроля, хотя и способствуют внедрению большей системности его осуществления, комплексной деятельности государства по использованию денежных фондов, но все же пока не позволяют полностью преодолеть имеющиеся в данной сфере негативные явления.
• Аргументация, что совершенствование ведомственного финансового контроля позволяет существенно повысить не только его эффективность как такового, но и позитивно влиять на экономический рост в стране, социальную атмосферу в обществе.
Практическая значимость исследования выражается в возмож ности применения полученных результатов и рекомендаций в практической работе органами различных ветвей власти и их подразделениями в центре, в субъектах федерации и на местах в процессе осуществления ведомственного финансового контроля. Они пригодны для использования при дальнейшем его совершенствовании, а также при подготовке учебных пособий и преподавании спецкурсов, связанных с финансовым контролем на различных уровнях хозяйствования. Выводы автора имеют как научно-теоретическое, так и практическое значение.
Основные теоретические и методические положения работы могут быть полезны: в учебном процессе вузов по специальности «Финансы и кредит», при изучении таких дисциплин, как «Финансовый контроль», «Государственные и муниципальные финансы», «Финансовая политика»; программах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих; разработке курсов по проблемам ведомственного финансового контроля; научно-исследовательской работе по данным аспектам.
Апробация результатов диссертации осуществлена в деятельности Главного контрольного управления Управления делами Президента РФ в ходе проводимых им контрольных мероприятий. Автор не только участвовал в ряде мероприятий, но и в организации, осуществлении контроля по результатам проверок, анализе, обзоре и докладах об их содержании руководству проверяемых объектов и соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Он излагал сформулированные идеи на четырёх научно-практических конференциях «Актуальные проблемы рыночной экономики: социально-финансовое содержание и решения» (М., 2007 г.), «Формирование экономических механизмов рынка: теоретические и практические аспекты» (М., 2006 г.), «Актуальные проблемы рыночной экономики: бюджетные, налоговые, отраслевые и социальные аспекты» (М., 2006 г.), «Актуальные проблемы рыночной экономики: организационные, инвестиционные, финансовые и социальные аспекты» (М., 2005 г.) и на проблемной группе кафедры финансов и отраслевой эконо мики РАГС.
Кроме того, основные теоретические, методические положения и практические выводы диссертации изложены в пяти публикациях автора общим объемом 3,85 п. л., в том числе в журнале из перечня ВАК Ми-нобрнауки России: Государственная служба. 2008. № 5.
Структура диссертации определяется общей концепцией, целью, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
Становление ведомственного финансового контроля как подсистемы государственного финансового контроля
Важнейшим элементом управления хозяйственной деятельности является контроль. Контроль — это неотъемлемая часть деятельности государственных и коммерческих структур по управлению экономикой в условиях рынка и обеспечению нормального функционирования ее производственной и непроизводственной сфер. Цели, задачи и содержание контроля в каждом государстве определяются политической системой и экономическим строем общества.
В научной литературе и хозяйственной практике принято различать финансовый, хозяйственный и специальный контроль1. Выделение финансового контроля в качестве самостоятельного вида обусловлено различными факторами, в том числе широким развитием в экономике товарно-денежных отношений, функционированием финансовой, бюджетной и налоговой систем, денежного обращения, кредита. В таких условиях управление со стороны государства всеми этими системами, их экономическими формами не может быть обеспечено без четкого и строгого финансового контроля.
Финансовый контроль согласно Лимской декларации руководящих принципов контроля является обязательным элементом управления функционированием общественных финансовых средств. При этом считается, что финансовый контроль подразделяется на внутренний и внешний. Внутренний контроль осуществляется внутри отдельных ведомств и организаций и осуществляется в системе отношений между органами вышестоящими и подчиненными им. Внешний же контроль организуется органом, несвязанным с субъектом контроля отношениями власти и подчинення, он создается законодательными (представительными) органами
власти. Внешний контроль призван заниматься не только проверкой бюджетных средств, но и определять эффективность внутреннего контроля1.
В России же в первоначальный период кардинальных экономических трансформаций и ломки прежних институтов, реальный контроль над государственными финансами продолжало осуществлять только Министерство финансов Российской Федерации. Фактически это был внутренний контроль исполнительной власти. Ему подлежали в основном средства федерального бюджета. Региональные органы исполнительной власти, которые в соответствии с Конституцией РФ получили право самостоятельно распоряжаться государственной собственностью, стали создавать собственные финансовые органы и органы финансового контроля. Но это также был только внутренний контроль исполнительной власти. Деятельность же самой исполнительной власти в финансово-хозяйственной сфере, особенно в условиях масштабной приватизации, оставалась практически бесконтрольной.
Организационно-экономическое содержание ведомственного финансового контроля
Принимая в качестве исходного положение о том, что ведомственный финансовый контроль является подсистемой государственного финансового контроля, рассмотрим содержание «ведомственного финансового контроля» как экономической категории и, его характеристику как самостоятельной системы.
При этом; уточним сначала сущность финансового контроля; затем ведомственного контроля; и, наконец, ведомственного финансового контроля как такового І
Во многих отечественных публикациях, рассматривающих финансовый контроль, находим различные, порой диаметрально противоположные, подходы к пониманию данного термина. Дело не только и не столько в том, что в среде ученых нет единства подходов к проблематике финансового контроля; Это как раз вполне естественно: Сложность и трудности в том, что противоречия во взглядах на данное понятие являются не формально логическими; а сущностными, глубинными, отражающими реальную ситуацию в области финансового контроля;
Многие экономисты, включая финансистов, рассматривают финансовый контроль как сферу финансовой деятельности органов государственного управления, как форму управленческой деятельности. Здесь г» основу положено функциональное назначение финансового контроля.
Наибольшее развитие такая трактовка получила в работах Е. А.Кочерина, где контроль вообще рассматривается как завершающая стадия управления. Им вводится понятие «контроль в управлении», рассматриваемое в трех аспектах: «1) контроль как систематическая и конструктивная деятельность руководителей, органов управления, одна из основных управленческих функций, то есть контроль как деятельность; 2) контроль как завершающая стадия процесса управления, сердцевиной которой является механизм обратной связи; 3) контроль как неотъемлемая составляю-, щая процесса принятия и реализации управленческих решений, непрерывно участвующая в этом процессе от начала и до завершения»1. С позиции нашего исследования, важность данного определения состоит в том, что отмеченные в нем черты дают исходные положения для рассмотрения сущности финансового контроля в более широком понимании, чем он воспринимался на более ранних стадиях развития2.
Практика развития ведомственного финансового контроля
Исследование вопросов осуществления ведомственного финансового контроля базируется на понимании соответствующей процедуры как совокупности действий и операций по проверке министерствами и ведомствами финансовых и связанных с ними вопросов деятельности в отношении подчиненных организаций и учреждений с применением специфических форм и методов его организации. Характерной чертой такого контроля выступает его мониторинг функционирования подведомственных учреждений, который следует осуществляться систематически и по определенной процедуре.
Алгоритм организации финансового контроля призван формироваться, исходя из его базовых целей и задач. Ведомственный финансовый контроль имеет приоритетную цель - не допустить действий контролируемых субъектов за пределами заданных параметров, обеспечить выполнение таких действий в рамках законности и правопорядка, предупредить возможные отклонения, а в случае их совершения - устранить негативные последствия1.
Ответственность за организацию и состояние ведомственного финансового контроля в соответствующих органах государственного управления возлагается на их руководителей. Реализация процедуры контроля осуществляется, как уже отмечалось, специальными органами финансового контроля - контрольно-ревизионными подразделениями, которые является самостоятельными структурными звеньями (управление, отделе служба) органа государственного управления и подчиняется непосредственно его руководителю.
Совокупность этих подразделений и штатов составляет понятие «ведомственного контрольно-ревизионного аппарата», численность которого определяется количеством подведомственных предприятий, организаций и учреждений, деятельность которых подлежит систематическому контролю.
Работники контрольно-ревизионных подразделений являются государственными служащими. Этим определяются их социальный статус, уровень оплаты труда, возможности карьерного роста. Они имеют право на защиту в соответствии с федеральным законом «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов».
