Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. БЮДЖЕТНЫЕ РЕЗЕРВЫ КАК ЧАСТЬ ФИНАНСОВЫХ РЕЗЕРВОВ ГОСУДАРСТВА 9
1.1. Место бюджетных резервов в системе финансовых резервов государства . 9
1.2. Особенности и организационно-правовые основы функционирования бюджетных резервов 31
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНЫХ РЕЗЕРВОВ
В РОССИИ 56
2.1. Характеристика бюджетных резервов в дореволюционной России 56
2.2. Анализ формирования и использования бюджетных резервов в условиях централизованной плановой экономики 85
ГЛАВА 3. БЮДЖЕТНЫЕ РЕЗЕРВЫ В УСЛОВИЯХ СТАНОВЛЕНИЯ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ 108
3.1. Характеристика бюджетных резервов в условиях формирования рыночных отношений 108
3.2. Перспективы развития бюджетных резервов в современных условиях . .157
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 173
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 182
ПРИЛОЖЕНИЯ 192
- Место бюджетных резервов в системе финансовых резервов государства
- Характеристика бюджетных резервов в дореволюционной России
- Характеристика бюджетных резервов в условиях формирования рыночных отношений
Введение к работе
В условиях формирования рыночной экономики, основанной на свободной конкуренции и характеризующейся высокой степенью стихийности рыночных отношений, возрастает вероятность наступления непредвиденных событий в социально-экономической жизни общества. В этих условиях субъекты хозяйствования и органы государственного управления могут решать определенные задачи общественного развития только будучи уверенными, что средства производства, предметы труда, население материально защищены от любых случайностей.
Формирование финансовых резервов и их правильное использование дает возможность оперативно устранять возникающие вследствие появления непредвиденных обстоятельств диспропорции в экономике, обеспечивать сбалансированность и устойчивость ее развития.
Финансовые резервы создаются как на государственном и муниципальном уровнях, так и в рамках отдельных субъектов хозяйствования. Среди финансовых резервов центральное место занимают бюджетные резервы, поскольку они формируются в бюджетах всех уровней и, следовательно, глобальны по масштабам своего распространения, имеют значительный объем и используются при возникновении непредвиденных обстоятельств во всех сферах общественного воспроизводства.
Исследование становления и развития бюджетных резервов в дореволюционной России, в условиях плановой экономики наглядно подтверждает необходимость образования различных форм бюджетных резервов, так как эти резервы способствуют обеспечению устойчивости как экономики страны в целом, ее отдельных регионов, так и бюджетов разного уровня.
С переходом на рыночные отношения, изменением государственного устройства России, становлением трехуровневой бюджетной системы, основанной на принципе самостоятельности бюджетов, встает проблема уточнения целей и задач функционирования бюджетных резервов. Кроме того, обостряется проблема покрытия за счет средств бюджета чрезвычайных непредвиденных расходов. К сожалению, хроническая дефицитность бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации затрудняет формирование бюджетных резервов.
В этих условиях одной из важнейших задач для органов государственной власти и местного самоуправления становится определение минимально
необходимого размера бюджетных резервов, выбор источников их формирования, обоснование условий и форм предоставления средств. Решение этой задачи требует определения функционального назначения по каждому виду бюджетных резервов, уточнения на этой основе правовой базы их создания, механизма эффективного распределения и использования средств бюджетных резервов. Это позволит повысить бюджетную устойчивость регионов, муниципальных образований и обеспечить реализацию полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в осуществлении задач социально-экономического развития как отдельных территорий, так и страны в целом при возникновении непредвиденных событий и обстоятельств.
Необходимо отметить, что глубокие разработки в области финансовых и бюджетных резервов относятся к периоду существования централизованной плановой экономики. Так, отдельные вопросы создания финансовых резервов в народном хозяйстве СССР нашли свое отражение в трудах многих советских ученых-экономистов: С.Г. Струмилина, К.Н. Плотникова, М.З. Бора, П.М. Москвина, A.M. Бирмана, Р.Д. Винокур, Е.В. Коломина и др. Однако, в работах указанных экономистов вопросы создания финансовых резервов рассматриваются лишь в той мере, в какой это необходимо для изучения других экономических проблем, связанных с планированием и распределением национального дохода, формированием и использованием государственного бюджета, организацией финансов предприятий.
Что касается комплексного рассмотрения проблемы функционирования бюджетных резервов, то в советское время ей посвятили свои труды М.К. Шерменев, Я.Б. Хесин, В.М. Родионова, Л.Н. Москаленко.
Начиная с 90-х годов, в период перехода к рынку, к сожалению, не имеется каких-либо научных трудов, монографий или статей в периодической печати, в которых бы исследовались основы формирования и использования бюджетных резервов, пути повышения эффективности их функционирования.
Необходимость исследования вопросов функционирования бюджетных резервов в условиях формирования рыночной экономики, финансовой самостоятельности регионов, муниципальных образований с учетом исторического опыта их создания обусловила выбор темы, цели и задач исследования.
Цмью диссертационного исследования является определение сущности и назначения бюджетных резервов в условиях формирования рыночной экономики, уточнение на этой основе источников формирования, а также
минимально необходимых размеров бюджетных резервов, условии и форм выделения средств, разработка рекомендаций по совершенствованию законодательных основ функционирования бюджетных резервов разных видов и уровней.
Для достижения намеченной цели в работе были поставлены следующие задачи:
определить виды непредвиденных событий и обстоятельств, возникновение которых обусловливает необходимость и возможность использования средств бюджетных резервов;
определить специфические признаки и место бюджетных резервов в системе финансовых резервов государства;
выделить оптимальные формы организации бюджетных резервов исходя из их функционального назначения;
сформулировать критерии определения минимально необходимого размера бюджетных резервов, уточнить источники и порядок их формирования;
выявить факторы, влияющие на эффективность функционирования бюджетных резервов на различных этапах развития России, оценить возможность использования исторического опыта в современных условиях;
разработать рекомендации по совершенствованию механизма функционирования бюджетных резервов, действующего в России на федеральном, региональном и местном уровнях;
обосновать предложения по уточнению правовой базы создания бюджетных резервов исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Объектом исследования является система денежных отношений, связанных с образованием, распределением и использованием бюджетных резервов на всех уровнях бюджетной системы России.
В качестве предмета исследования выступали бюджетные резервы, формируемые на всех уровнях бюджетной системы.
Методология исследования основана на принципах диалектической логики. В диссертации использованы методы системного анализа и синтеза теоретического и практического материала, индуктивные и дедуктивные методы. Анализ статистических данных проведен с применением методов группировки, выборки, сравнения и обобщения. Графическое описание
выполнено посредством диаграмм (сравнения, структуры, динамики), графиков временного ряда.
Теоретическую основу диссертации составили исследования ведущих отечественных ученых в области формирования и использования бюджетных резервов. В работе использованы законодательные акты Российской Федерации, Указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации; законодательные и нормативные акты по бюджету, бюджетному устройству и бюджетному процессу субъектов Российской Федерации, инструкции и методические рекомендации Министерства финансов Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также материалы периодических изданий.
Информационно-статистическая база исследования основана на материалах Министерства финансов Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Государственного комитета по статистике Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления на территории Российской Федерации.
Научная новизна проведенного исследования состоит в следующем:
- определены и систематизированы непредвиденные события и
обстоятельства, которые определяют объективную необходимость формирования
бюджетных резервов, состав и целевой характер их расходов;
- уточнено определение бюджетных резервов в связи с изменением их роли
в условиях рыночной экономики;
разработана классификация бюджетных резервов;
доказано влияние бюджетных резервов на устойчивость бюджетов разного уровня;
разработаны на основе анализа практики функционирования бюджетных резервов в дореволюционной России рекомендации по расширению источников формирования стратегических бюджетных резервов в современных условиях;
сформулированы с учетом опыта функционирования бюджетных резервов в условиях плановой экономики критерии выделения средств бюджетных резервов, в частности, непредвиденность и неотложность потребности в бюджетных ассигнованиях;
обоснованы предложения по совершенствованию механизма формирования бюджетных резервов: уточнены размеры резервов в зависимости от функционального назначения, показана целесообразность их формирования исходя из законодательно установленной доли в процентах от объема налоговых доходов соответствующего бюджета;
обоснованы предложения по определению форм предоставления средств в зависимости от функционального назначения бюджетных резервов;
обоснована целесообразность регламентации на федеральном уровне состава бюджетных резервов, формирование которых обязательно для субъектов РФ и муниципальных образований, а также основ формирования и использования этих резервов с целью укрепления устойчивости региональных и местных бюджетов в непредвиденных ситуациях.
Практическая значимость работы заключается в том, что рекомендации соискателя по совершенствованию нормативно-правовой базы в области функционирования бюджетных резервов, уточнению их состава на федеральном уровне и уровне бюджетов субъектов Российской Федерации, повышению эффективности механизма формирования бюджетных резервов и использования их средств могут применяться органами государственной власти и местного самоуправления на территории Российской Федерации.
Содержащиеся в диссертации предложения автора по уточнению действующего законодательства в области функционирования бюджетных резервов при их использовании позволят снять противоречия между отдельными положениями федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Предложено внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части уточнения размера федеральных бюджетных резервов и определения их основных видов, а также в отдельные нормативные акты, регулирующие порядок образования и использования федеральных бюджетных резервов. Основные положения и выводы диссертации по улучшению механизма функционирования бюджетных резервов могут быть использованы в законах о бюджетном устройстве и бюджетном процессе субъектов Российской Федерации, аналогичных правовых актах органов местного самоуправления и в нормативных актах, регулирующих порядок формирования и использования отдельных видов бюджетных резервов.
Основные положения диссертации нашли свое отражение в материалах научно-исследовательских работ, проводимых кафедрой «Финансы» в рамках Единого заказ-наряда «Государственные финансы России и пути их
#
оздоровления», экспертного заключения Финансовой академии при Правительстве РФ до Бюджетному кодексу Российской Федерации и научных публикациях автора.
Место бюджетных резервов в системе финансовых резервов государства
В условиях перехода России к рыночной экономике многие элементы общественного воспроизводства требуют совершенствования в соответствии с новыми условиями хозяйствования, в том числе и резервы. Создаваемые во всех сферах и отраслях экономики, они предоставляют тот запас прочности, который позволяет обеспечить определенную стабильность экономического развития при возникновении различного рода случайностей.
Существование резервов является объективной необходимостью. Резервы формируются и используются, имея своим конечным назначением обеспечение бесперебойного процесса воспроизводства при возникновении непредвиденных явлений и обстоятельств, имеющих различную природу. Именно случайность1, непредвиденность" являются необходимым условием существования резервов.
Процесс воспроизводства представляет собой конфликтное взаимодействие и противоборство различных сил природного и общественного характера, сопровождающееся общественными противоречиями и противоречиями между человеком и природой. В совокупности такие противоречия в производстве и жизнедеятельности создают объективные условия для проявления непредвиденных событий. Периодическое наступление таких непредвиденных обстоятельств, воспринимаемых на первый взгляд как случайные события, доказывает, что они имеют объективный, закономерный характер, связанный с противоречиями экономических отношений, проблемами техногенного характера и иными причинами.
Основные причины случайностей и непредвиденных обстоятельств, объективно определяющие необходимость резервов, были изложены в работах Шерменева М.К. и Половинкина П.Д. Условно такие причины можно разделить на шесть групп."
Первая группа причин связана с объективной границей возможностей научного предвидения, которая зависит от уровня развития той или иной отрасли науки, методики планирования и прогнозирования, применения экономико-математических методов и т.д.
Вторая группа - субъективные факторы, возникающие в результате неправильных действий отдельных личностей, имеющих отношение к планированию и прогнозированию производства, руководству предприятием или отраслью экономики, распределению и использованию материальных, трудовых или денежных ресурсов.
Третья группа - непредвиденные трудности при выполнении плана, нарушающие заданный темп развития или ритм производства на отдельных предприятиях и в отдельных отраслях экономики.
Четвертая группа - новые научные и технические открытия, которые не были учтены ранее при прогнозировании экономического развития.
Пятая группа - чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, нарушающие ритм производства и уничтожающие созданные материальные ценности.
Шестая группа - непредвиденные события, связанные с международными осложнениями.
Седьмая группа - непредвиденные ситуации, вызванные переходом экономики страны к рыночным условиям хозяйствования, когда трудно прогнозировать некоторые условия, тенденции функционирования экономики из-за определенной стихийности в ее развитии.
В период становления рыночной экономики возможность наступления непредвиденных событий в социально-экономической жизни общества особенно возрастает вследствие высокой степени стихийности рынка, основанного на свободной конкуренции. В этих условиях и субъекты хозяйствования, и органы государственного управления могут решать определенные задачи общественного развития только будучи уверенными, что средства производства, предметы труда, население материально защищены от любых случайностей. Поэтому, при переходе к рыночным отношениям можно выделить еще одну группу непредвиденных обстоятельств, требующих создание резервов.
Из этой классификации видно, что существует огромное разнообразие причин появления случайностей и непредвиденных обстоятельств. Образующиеся по этим причинам диспропорции в общественном воспроизводстве задерживают его развитие и порождают всякого рода трудности. В данных обстоятельствах резервы выступают одним из средств по ликвидации указанных диспропорции. Таким образом, формирование и использование резервов выступает как необходимый элемент общественного воспроизводства, потребность в котором обусловлена объективным характером возникновения различных случайностей и непредвиденных обстоятельств в воспроизводственном процессе.
В общем смысле слова, резерв (от латинского слова reserve - сберегаю, сохраняю) - 1) запас чего-либо на случай надобности; 2) источник, откуда черпаются необходимые новые материалы, силы.1
Из этого определения возникает вопрос: тождественны ли понятия "запасы" и "резервы" в экономике?
Запасы представляют собой общую совокупность потребительных стоимостей, которой располагает государство или субъект хозяйствования для выполнения своих функций. Запасы находятся в сфере производства и в сфере обращения, имеют, как правило, строго очерченное целевое назначение в течение определенного времени, а также различное вещественное содержание. Например, существуют природные запасы в виде полезных ископаемых, государственные стратегические, золотовалютные запасы, общественные запасы в виде средств производства и предметов личного потребления. По условиям формирования все запасы можно классифицировать на сформировавшиеся стихийно (например, природные запасы) и сознательно созданные запасы (к ним относятся, в частности, натуральные запасы у сельхозпредприятий).
class2 АНАЛИЗ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНЫХ РЕЗЕРВОВ
В РОССИИ class2
Характеристика бюджетных резервов в дореволюционной России
Каждое государство в те или иные периоды своей истории, в ходе реализации возложенных на него функций, сталкивается с различного рода непредвиденными обстоятельствами, которые, в свою очередь, обычно ведут к необходимости увеличения государственных расходов и, как следствие, к возникновению потребности в формировании финансового резерва для реализации различного рода неотложных нужд государства. Поэтому нам представляется важным проследить истоки возникновения бюджетных резервов в России XVIII - нач. XIX вв.
Обратимся к причинам, побудившим наше государство формировать в бюджете финансовый резерв. Несомненно, главной причиной, повлекшей за собой обращение к идее образования резерва в государственном бюджете, являлась хроническая дефицитность бюджетов дореволюционной России. Так, в первых табелях государственных доходов и расходов, составленных в период царствования Петра I в 1723 - 1725 гг., дефицит составлял более 4 % расходов бюджетов и покрывался за счет использования остаточных сумм и поступления недоимок государственных доходов за прошлые годы. Дефицит бюджета в этот период времени был вызван большим объемом расходов государства на армию и флот, составлявшим две трети общего объема расходов бюджета. Ориентация экономики на военные цели является отличительной чертой времени правления Петра I (историки насчитывают всего лишь несколько месяцев мирного времени за более чем 35-летнее правление Петра). И создание его указом Камер-коллегии (ведомства государственных доходов) и Штате-коллеги и (ведомства государственных расходов) преследовало цель быстрой мобилизации средств для покрытия постоянно растущих государственных расходов, прежде всего на войну (сам император называл деньги «артериею войны»).
После составления правительством Петра 1 табели государственных доходов и расходов в 1723-1725 гг. в России более 50-ти лет не было единой росписи доходов и расходов, хотя в 30-40-х гг., а затем в 60-е годы XVIII в. правительство безуспешно пыталось составить государственный бюджет. Но, с одной стороны, отсутствие в этот период централизации в управлении финансами, огромная дробность доходной части бюджета, включавшей свыше 200 сборов, и слабость центральных финансовых учреждений, не сумевших организовать работу фискального аппарата по составлению бюджета, а, с другой стороны, чрезвычайно сложный порядок учета поступлений и расходования средств обусловили провал всех начинаний правительства по составлению бюджета. Этот период времени описывается так: «О порядках, царивших в государственном бюджете до реформ 60-х годов, говорить не приходится, так как в то время порядок был заменен беспорядком. А потому нет особой нужды анализировать экстраординарный бюджет того времени. Такие высокоофициальные документы, как государственные росписи, совершенно не отражали действительного положения вещей 1.
Но, несмотря на такое положение дел, в период с 1725 г. по 1762 г. своеобразным резервом правительства для покрытия чрезвычайных финансовых потребностей было использование доходов от эксплуатации монетной регалии.2 В это время происходят операций по переделу денег, сопровождающиеся понижением веса и пробы монеты, которые оказывают влияние на различные стороны политической и экономической жизни общества, в том числе служат для увеличения доходов казны. Например, в наиболее затруднительных случаях доход от монетной регалии резко повышался за счет усиленного выпуска медных денег пониженного веса. При этом необходимо отметить тот факт, что прибыль от эксплуатации монетной регалии вместе с повышением косвенных налогов дали возможность царскому правительству обходиться без внешних займов и выпуска бумажных денег вплоть до конца 60-х годов XVIII в.
В изучаемое время выделяются два периода усиленной эксплуатации монетной регалии в фискальных целях: в 1727 - 1731 гг. и 1756 - 1762 гг. В первый период использование монетной регалии для получения правительством дополнительных доходов было вызвано его финансовыми затруднениями в 1724-1726 гг. Поэтому правительство было вынуждено уменьшить на 1/3 оклад подушной подати, чтобы облегчить положение крестьян. Для компенсации уменьшения доходов казны были приняты следующие меры. Во-первых, в серебряных монетах было понижено содержание серебра, изменена монетная стопа и снижена проба в монете.
Характеристика бюджетных резервов в условиях формирования рыночных отношений
С начала 90-х годов наше государство осуществляет переход от административно-командной системы управления к рыночным методам хозяйствования, который сопровождается в том числе и реформированием бюджетной системы. Рыночные преобразования, проводимые в стране, обусловили коренное изменение основ государственности России - переход к федеративному типу построения государства. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Построение федеративного государства обусловило коренное реформирование всей финансовой системы и ее основного звена - бюджетной системы. В настоящее время происходит становление трехуровневой бюджетной системы, основанной на принципе самостоятельности бюджетов и равноправии между бюджетами разных уровней. В Конституции Российской Федерации закреплено разграничение функций между федеральным центром, регионами (субъектами федерации) и муниципальными образованиями. Так, федеральный центр через федеральный бюджет выполняет функцию поддержания обороноспособности страны, обеспечивает проведение внутренней и внешней государственной политики и осуществляет проведение реформ в экономике и социальном комплексе государства. На региональный и местный уровень власти возложены обязанности по жизнеобеспечению населения необходимыми социальными благами и услугами, то есть за счет бюджетов регионов и муниципальных образований осуществляется содержание социальной сферы, финансирование жилищно-коммунального и дорожного хозяйства, охрана общественного порядка и проведение социальной политики в рамках данной территории.
Таким образом, через федеральный бюджет государство обеспечивает определенные условия функционирования экономики и жизнедеятельности населения, в то время как через региональные и местные бюджеты органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления непосредственно обеспечивают деятельность субъектов хозяйствования и населения.
В современных условиях взаимоотношения регионов и центра стали складываться иначе, чем в годы советской власти. У субъектов Федерации и органов местного самоуправления появились большие возможности для самостоятельного нормативно-правового регулирования бюджетных отношений в рамках федерального законодательства, в том числе и в области бюджетных резервов. Так, в условиях административно-командной системы сфера действия бюджетных резервов устанавливалась централизованно, то есть закон о бюджетных правах четко определял функции регионов и местных органов власти в части формирования резервных фондов. При федеративном государственном устройстве каждое звено бюджетной системы самостоятельно определяет размер и механизм образования собственных бюджетных резервов, и сфера их влияния на стабильность воспроизводственного процесса ограничена рамками отдельно взятой территории.
Однако, как в любой переходной экономике, становление новой бюджетной системы в Российской Федерации происходит в трудных экономических условиях, характеризующихся экономическим спадом, высокой инфляцией, кризисом неплатежей, хроническим бюджетным дефицитом и проявлением многих элементов стихийности. В этих условиях роль бюджетных резервов значительно возрастает, они призваны способствовать стабилизации экономики, своевременному финансированию непредвиденных, чрезвычайных расходов бюджетов и должны создавать надежный финансовый заслон последствиям наступления таких неординарных событий, которые могут нанести ущерб экономике государства.
В настоящее время бюджетные резервы создаются на всех уровнях бюджетной системы: в федеральном бюджете, бюджетах субъектов Российской Федерации и местных бюджетах. Их формирование осуществляется в условиях острой дефицитности бюджетов. Поэтому нам представляется важным проанализировать особенности функционирования бюджетных резервов на различных уровнях бюджетной системы Российской Федерации.
