Содержание к диссертации
Введение
1 Теоретические аспекты управления бюджетным процессом 12
1.1 Сущность инновационного управления экономическими системами. . 12
1.2 Бюджетный процесс как объект инновационного управления 30
1.3 Современное состояние инновационного управления территориями 47
2. Анализ состояния управления бюджетным процессом в Ставропольском крае 60
2.1 Состояние и тенденции развития местного самоуправления в Ставропольском крае 60
2.2 Совершенствование межбюджетных отношений в регионах ЮФО... 87
2.3 Опыт инновационных управленческих решений по проблемам местного самоуправления 109
3 Модернизация системы управления бюджетным процессом в Ставропольском крае 127
3.1 Инновации в сфере финансово-бюджетной политики 127
3.2 Управленческие инновации в стимулировании инвестиционного развития муниципальных образований 140
3.3 Механизм закрепления бюджетообразующих предприятий на территории муниципального образования 150
Заключение 174
Список использованной литературы 178
Приложение 188
- Сущность инновационного управления экономическими системами.
- Состояние и тенденции развития местного самоуправления в Ставропольском крае
- Инновации в сфере финансово-бюджетной политики
Введение к работе
з
Актуальность темы исследования. Наиболее действенным методом государственного управления рыночной экономикой является бюджетное регулирование. Бюджет утверждается на национальном уровне в качестве закона, обязательного для исполнения всеми структурами управления, хозяйствующими субъектами и населением. В этих условиях организация бюджетного процесса превращается в один из важнейших инструментов, обеспечивающих успешное экономическое развитие страны. В связи с этим важнейшей целью государственного управления является формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей проводить на муниципальном уровне самостоятельную бюджетно-налоговую политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разного уровня.
Несмотря на кардинальные изменения бюджетного процесса на территориальном уровне в последние годы, а также активно проводимую реформу местного самоуправления, остаются нерешенными ряд проблем, выражающихся в несбалансированности доходов муниципальных бюджетов и расходных полномочий, недостаточном уровне предпринимательской и инвестиционной активности, низком качестве общественных услуг, иждивенчестве местных руководителей.
Таким образом, ориентация на децентрализацию государственного управления, перераспределение полномочий между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципальными образованиями и укрепление демократических основ местного самоуправления с целью обеспечения потребностей населения в общественных услугах и повышения качества жизни, обусловливает необходимость теоретического осмысления и выработки практических рекомендаций по совершенствованию управления бюджетным процессом.
Все вышеназванное предопределило выбор темы и обусловило логику построения диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. Вопросы управления муниципальным развитием, в частности, в области бюджетного регулирования, являются новыми и недостаточно изученными для современной России.
Существенный вклад в решение проблем бюджетного регулирования и формирования финансовых основ местного самоуправления внесли А.А. Александров, О.В. Богачева, Е.М. Бухвальд, Ю.А. Гонтарь, А. М. Бирман, А.В. Брызгалин, Л. А. Дробозина, А. Г. Игудин, A.M. Лавров, В.Н. Лексин, Ю.И. Любимцев, В.В. Климанов, Г.В. Курляндский, В.Г. Пансков, И.В. Под-порина, В. М. Родионова, М. В. Романовский, В. Б. Христенко, Д. Г. Черник и другие ученые.
Среди зарубежных авторов следует выделить исследования Р.Бер да, Дж. Бьюкенена, Э. Гремлича, Д. Кинга, Р. Масгрейва, У. Оутса, Ч. Кибу, Д.Сазерленда, Дж. Литвак, X. Маркинес, X. Циммерманна и других.
Однако, несмотря на широкий спектр научных и практических работ в области бюджетно-налоговых отношений, возникающих при формировании и использовании средств местных бюджетов, вопросы межбюджетного регулирования и выравнивания доходов, структуризации расходов муниципальных бюджетов в условиях современного этапа реформирования местного самоуправления остаются недостаточно разработанными. Это обстоятельство определило цель и конкретные задачи данного исследования.
Соответствие темы исследования требованиям паспорта специальностей ВАК. Диссертационная работа выполнена в рамках специальности: 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит, п. 2.3 «Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике» и п. 2.5 «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования» Паспорта специальностей ВАК Министерства образования и науки РФ (экономические науки).
Целью диссертационного исследования является совершенствование механизма управления бюджетным процессом на региональном уровне и обоснование комплекса мер по его модернизации, позволяющих рационализировать межбюджетные потоки и укрепить доходную базу местных бюджетов.
Логика достижения поставленной цели предопределила постановку и решение следующих задач:
исследовать и обобщить сложившиеся в современной теории и хозяйственной практике концептуальные подходы к управлению бюджетным процессом на региональном и местном уровнях;
провести сравнительный анализ управленческих решений по проблемам формирования доходной базы муниципальных бюджетов;
оценить основные итоги управления бюджетным процессом в Ставропольском крае в условиях перманентного реформирования межбюджетных отношений;
разработать практические рекомендации по совершенствованию бюджетного процесса на субфедеральном уровне;
обосновать управленческие решения по закреплению бюджетообразующих предприятий на территории муниципального образования;
предложить организационно-экономические подходы к стимулированию наполняемости бюджетов регионального и местного уровней.
Предметом исследования выступают условия и механизмы управления изменениями в бюджетном процессе на муниципальном уровне.
Объектом исследования является бюджетная система Ставропольского края.
Теоретико-методологическую основу диссертационной работы составили труды отечественных и зарубежных экономистов, исследовавших проблемы бюджетного регулирования развития муниципальных образований, и внесших значительный вклад в разработку теории государственных финансов, научных основ межбюджетных отношений. В работе использованы феде-
6 ральные и краевые нормативно-правовые акты по бюджетному и налоговому законодательству.
Исследование проводилось на основе диалектического метода научного
познания, системного подхода к изучению сложных экономических процессов
в единстве историко-генетического и функционально-структурного аспектов.
В процессе исследования применялись такие методы, как аналитический, гра
фических изображений, экономико-статистический, системно-
функциональный и абстрактно-логический, позволившие наиболее полно
осуществить решение поставленных задач.
Информационно-эмпирической базой исследования и обоснования основных положений работы явились законодательные и нормативные акты Российской Федерации и ее регионов, а также информационные материалы, опубликованные в монографиях и научной периодической печати, статистические данные Федеральной службы государственной статистики РФ и ее территориального органа по Ставропольскому краю, представленные на официальных сайтах органов власти субъектов Федерации и муниципальных районов, авторские экономико-статистические исследования.
Рабочая гипотеза диссертационного исследования базируется на видении особой детерминанты регионального уровня и состоит в системе теоретических положений, согласно которым модернизация бюджетного процесса должна опираться на эффективную модель управления экономическими отношениями между региональными органами власти и органами местного самоуправления, стимулирующую саморазвитие административно-территориальных образований.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Бюджетный процесс должен рассматриваться как инновационная управленческая деятельность, направленная на разработку и внедрение новых комплементарных институциональных норм в непрерывный цикл определенных взаимосвязанных между собой видов и функций управления (прогнози-
рование, планирование, организация, контроль). Данное определение актуализирует необходимость модернизации всех элементов бюджетного процесса.
Реформирование бюджетного процесса должно быть основано на инновационных управленческих решениях, направленных на формирование доходной базы муниципальных образований и проявляющихся в совершенствовании процедур предоставления инвестиционной поддержки; модификации системы распределения налоговых поступлений; позиционировании органов местного самоуправления относительно их включенности в современные сетевые взаимодействия субъектов экономики административно-территориальных образований.
Доказана необходимость изменения системы распределения налоговых поступлений в целях расширения финансовой самостоятельности местного самоуправления и экономического развития территорий, для чего целесообразно использовать усовершенствованную методику замещения дотаций муниципальным образованиям дополнительными дифференцированными нормативами отчислений от налогов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, которая определяет очередность отнесения налоговых источников в доходы местных бюджетов.
Для стимулирования территорий в укреплении собственной доходной базы целесообразно руководствоваться алгоритмом конкурсного отбора инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры муниципальных образований, включающем следующие составляющие: социально-экономическую значимость (дополняется критериями, характеризующими состояние конкретной отрасли общественной инфраструктуры, бюджетную обеспеченность муниципального образования и уровень доходов населения); эффективность (с анализом аксиологических эффектов - совершенствование социальных отношений, духовное развитие человека, увеличение свободного времени и др.); ранжирование по степени приоритетности.
Определено, что неадаптивность системы бюджетных отношений и формальный характер реализации реформ бюджетного процесса и местного
самоуправления проявляются в недостаточных темпах роста налоговых баз. В этой связи предложен механизм закрепления бюджетообразующих предприятий на территории муниципальных образований, включающий, кроме общих методов построения экономических отношений, заключение соглашений между предприятиями и органами власти о трансфертном ценообразовании, их комплексную поддержку при первых признаках ухудшения финансового состояния, активное участие органов местного самоуправления в процедурах банкротства.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в обосновании системы мер по совершенствованию управления бюджетным процессом на региональном уровне, позволяющей рационализировать межбюджетные потоки и укрепить доходную базу местных бюджетов. В диссертации выдвинут и обоснован ряд положений, содержащих элементы научной новизны:
- раскрыто содержание категории «бюджетный процесс» как системы
государственного и муниципального управления деятельностью субъектов
бюджетной политики по формированию и эффективному использованию
бюджетов, государственных внебюджетных фондов в соответствии с задача
ми социально-экономического развития страны (территории), что позволяет
выделить объекты и цели его управления;
- доказана необходимость разработки инновационных решений в
управлении бюджетным процессом, обеспечивающих формирование доход
ной базы муниципальных образований, посредством сравнительного анализа
результатов развития местного самоуправления в регионе до и после принятия
Федерального Закона № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местно
го самоуправления в Российской Федерации»;
- модифицирована методика итерационного расчета дифференцирован
ных дополнительных нормативов отчислений от федеральных и региональных
налогов, подлежащих зачислению в региональный и местные бюджеты, ми
нимизирующая дотации из фондов финансовой поддержки и сбалансирован-
ности местных бюджетов, ориентирующая муниципальные органы власти на расширение налоговых баз и социально-экономическое развитие территорий;
разработан алгоритм конкурсного отбора инвестиционных программ развития общественной инфраструктуры муниципальных образований, включающий обоснованные этапы (комплексный анализ актуальности реализации, формальной подготовленности, общественной эффективности, эффективности для участников, ранжирование по степени приоритетности) и критерии (состояние материально-технической базы; доступность и надежность снабжения потребителей товарами и услугами; угрозы экономической безопасности территории, степень решения социальной проблемы; аксиологические и внешние эффекты) оценки;
структурированы и проанализированы основные проблемы местного самоуправления (необходимость повышения качества предоставляемых услуг; растущая конкуренция между муниципальными образованиями; недостаточность налоговой базы, предсказуемых и управляемых бюджетных доходов; низкая эффективность расходов местных бюджетов), верифицирующие необходимость модернизации бюджетного процесса на региональном уровне в направлении повышения самостоятельности и финансовой устойчивости муниципальных образований;
разработан механизм закрепления бюджетообразующих предприятий на территории муниципального образования, отличительной особенностью которого является создание экономических и организационных условий функционирования исходя из их жизненного цикла.
Теоретическая значимость исследования состоит в разработке методических рекомендаций по решению проблем управления бюджетным процессом на региональном и местном уровнях. Проведенная систематизация и уточнение понятийного аппарата, полученные результаты анализа бюджетного регулирования муниципального развития и предлагаемые пути его совершенствования способствуют совершенствованию теории бюджетного процесса и межбюджетных отношений и будут полезны в разработке методологиче-
ских основ формирования местных бюджетов и бюджетного регулирования экономики.
Практическая значимость результатов диссертационного исследования состоит в разработке рекомендаций по повышению эффективности управления бюджетным процессом в регионе, которые могут применяться при формировании бюджетной и налоговой политики субъектов Федерации и муниципальных образований.
Методические подходы к внедрению итерационного расчета дифференцированных дополнительных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в региональный и местные бюджеты, могут представлять практический интерес для всех органов власти с целью выработки бюджетной политики и быть востребованы в практической деятельности финансовых органов управления. Разработанный алгоритм конкурсного отбора инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры муниципальных образований может использоваться муниципалитетами при их реализации.
Апробация результатов исследования. Основные направления, теоретические обобщения и практические выводы и рекомендации, сформулированные в диссертации, докладывались в порядке обсуждения на научно-практических конференциях: «Проблемы и перспективы устойчивого развития Ставропольского края в структуре Южного федерального округа» (г. Ставрополь, 2003 г.), «Проблемы развития региональной финансовой системы» (г. Ставрополь, 2003 г.), «Новая экономика: реалии XXI века, проблемы и перспективы» (г. Ставрополь, 2004 г.), «Устойчивое развитие региона в условиях экономической интеграции России в мировое хозяйство» (г. Ставрополь, 2005 г.), «Экономическая безопасность Юга России» (г. Ставрополь, 2005 г.), «Безопасность Ставрополя: гуманитарно-экономические проблемы» (г. Ставрополь, 2006 г.), «Проблемы глобализации и регионализации современной экономики: опыт и перспективы» (г. Ставрополь, 2006 г.), «Устойчивое разви-
11 тие региона в условиях экономической интеграции России в мировое хозяйство» (г. Ставрополь, 2007 г.).
Публикации. По результатам исследований опубликовано 12 научных работ общим объемом 4,14 п.л. (авт. - 3,04 п.л.), в том числе 2 - в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ.
Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих 9 параграфов, заключения и списка использованной литературы. Основной текст работы изложен на 187 страницах текста, включает 11 рисунков и 10 таблиц.
Сущность инновационного управления экономическими системами
В последние годы в западной и российской экономической науке особое внимание уделяется исследованию инноваций как фактора развития национальных и региональных социально-экономических систем. Чтобы понять роль инноваций в их развитии, рассмотрим основные теоретические положения в области управления социально-экономическими системами.
С точки зрения общей теории систем любой сложный объект может рассматриваться как система в различных аспектах. При этом под системой понимается целостное множество взаимосвязанных элементов, обладающее свойствами, отличными от свойств элементов, образующих это множество [42, с. 12]. Связь - это перенос материальных, энергетических или информационных компонентов из одного объекта в другой. Таким образом, связность определяет границы системы.
Одним из основных свойств системы является ее инновационность -способность к разработке и реализации нововведений, обеспечивающих соответствие субъекта объекту управления и достаточный уровень конкурентоспособности [60, с. 28].
Главным элементом социально-экономической системы является человек, и данной системе присуща функция управления. Особенностями социально-экономических систем выступают:
- целенаправленность поведения в каждом элементе, при этом степень свободы выбора на разных уровнях управления позволяет выделить в ней управляющую и управляемую подсистемы;
- неиерархичность структуры, выражающаяся в доминировании горизонтальных отношений между элементами (отношений координации);
- изменчивость внешних условий;
- способность перестраивать структуру как инструмент адаптации — не только отключать, но и встраивать новые звенья, связи и др. [42, с.58].
Главным органом управления (управляющим субъектом) территориальной социально-экономической системой является государство. При выполнении своих функций оно опирается на узаконенные и зафиксированные основными нормативными актами права. Аспекты управления, лежащие вне сферы государственного управления, решают различные общественные организации и институты гражданского общества, которые специфическими методами и средствами воздействуют на социальный организм (в том числе и на государство) и таким образом участвуют в его управлении. В частности, общественное управление реализуется в форме местного самоуправления — на основе прямого волеизъявления населения, в установленном конституционно-правовом порядке в целях самоорганизации, саморегулирования общественных процессов и отношений. В связи с этим инновационное управление территориями выступает функциональной областью системы государственного управления и имеет присущие ему характерные черты.
Состояние и тенденции развития местного самоуправления в Ставропольском крае
Формирование местного самоуправления в Ставропольском крае фактически началось в 1997 г., в соответствии с основными принципами организации внутрирегиональных межбюджетных отношений, сформулированных законом от 31 декабря 1996 г. № 47-кз «О финансовых основах местного самоуправления в Ставропольском крае». Порядок регулирования отношений определил закон Ставропольского края «О межбюджетных отношениях органов государственной власти Ставропольского края и органов местного самоуправления», принятый 27 ноября 1998 г. №36-кз.
Последний закон установил порядок взаимодействия Правительства Ставропольского края при формировании консолидированного бюджета края непосредственно с органами местного самоуправления муниципальных образований, являющимися самостоятельными субъектами межбюджетных отношений. С муниципальными образованиями, не являющимися самостоятельными субъектами межбюджетных отношений, регулирование осуществлялось через районные государственные администрации, которые имели в своем распоряжении средства, объединяющие доходы указанных местных бюджетов и территориальных бюджетов. Таким образом, на районном уровне формировался еще один местный бюджет и появлялся четвертый уровень бюджетной системы, что противоречило требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливавшего трехуровневую бюджетную систему.
Такая ситуация в крае просуществовала до 2001 года, после чего районные администрации с их бюджетами были упразднены. Тем не менее, потребность в наличии районного звена осталась, и вопросы районного значения (содержание районных больниц, крупных школ, обслуживающих несколько муниципалитетов, милиции, военкоматов и т.д.) не были разрешены. Затем на основании Постановления Губернатора Ставропольского края от 14 мая 2001 г. № 251 «О вопросах территориального государственного управления в Ставропольском крае» были созданы районные администрации краевого подчинения, с наделением их функциями по обеспечению взаимодействия между органами государственной власти Ставропольского края и органами местного самоуправления в бюджетном процессе. Территориальные районные государственные администрации не имели бюджета, а осуществляли свою деятельность за счет смет. Для того, чтобы у администраций был стимул работать с налогоплательщиками и влиять на уровень собираемости налогов, был образован территориальный бюджет в составе краевого, который согласно законам о краевом бюджете не включал налоговых отчислений, но от них зависел. Фактически произошла централизация бюджетной системы края, при которой вопросы, решавшиеся на районном уровне, оказались вынесенными на краевой уровень, что, в свою очередь потребовало централизации соответствующего объема доходов.
Инновации в сфере финансово-бюджетной политики
Решающую роль успешном в развитии местного самоуправления играет государственное регулирование, особенно в рамках региональных межбюджетных отношений, выполняющих стимулирующую и выравнивающую функции. Однако остается высокой доля централизации налогово-бюджетных полномочий, как на федеральном, так и региональном уровне, что очень негативно сказывается на инновационности муниципального управления. Преобладающее число решений в области налогообложения и распределения бюджетных средств принимается государственными органами власти. В результате муниципальные образования лишены финансовой самостоятельности, которая нужна им для проявления собственной инициативы.
В настоящее время налоговые поступления от местных налогов, а также полученные по единым нормативам отчислений от налогов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Федерации, не обеспечивают деятельности муниципалитетов. Отдельные территории оказываются настолько бедными, что общей суммы налоговых платежей недостаточно для выравнивания бюджетной обеспеченности. Так, расчеты показали, что для трех поселений Изобильненского района Ставропольского края дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности превышают общую сумму налоговых платежей в федеральный и региональный бюджеты (приложение 8). Повышению самостоятельности местных бюджетов будет способствовать максимальное замещение средств межбюджетного регулирования закрепленными доходами. Под закрепленными доходами понимается установленные местным бюджетам на постоянной основе единые нормативы регулирующих доходов.
При оказании финансовой помощи следует руководствоваться двумя соображениями: — необходимостью выравнивания бюджетной обеспеченности территорий, с целью обеспечения равных условий для выполнения функций органов местного самоуправления; - стимулирования развития территорий, особенно проблемных.
По нашему мнению, следование первому критерию позволяет увеличить число бездефицитных бюджетов, при минимальном объеме распределяемых средств из фондов финансовой поддержки, сбалансированности местных бюджетов, поэтому оправдано в условиях жесткой политики бюджетной экономии. Однако в современных условиях остро стоит проблема стимулирования саморазвития территорий, поэтому для создания заинтересованности органов власти в увеличении налоговых баз муниципальных образований и повышения их финансовой самостоятельности необходима замена дотаций на отчисления от регулирующих налогов и субсидирование на долевой основе инвестиционных и инновационных процессов.
