Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление налогообложения земельных ресурсов 13
1.1. Вопросы теории налогообложения земли 13
1.2. Процесс развития кадастра и налогообложения земли в России 21
1.3. Зарубежный опыт налогообложения земли и ведения земельного кадастра 33
Глава 2. Значение земельных платежей в бюджетной системеРоссийской Федерации 51
2.1. Роль земельных платежей в доходной части бюджетной системы Российской Федерации 51
2.2. Анализ проблем применения методики взимания земельных платежей от кадастровой оценки земли 70
Глава 3. Совершенствование методики взимания земельных платежей 82
3.1. Анализ механизма учета данных государственного земельного кадастра в целях пополнения доходов бюджетной системы Российской Федерации 82
3.2. Оценка величины поступления земельных платежей в бюджетную систему Российской Федерации, исчисленных от данных государственного земельного кадастра 97
3.3. Пути совершенствования механизма взимания земельного налога от кадастровой оценки земли 109
Заключение 118
Список использованной литературы 121
Приложения:
- Вопросы теории налогообложения земли
- Роль земельных платежей в доходной части бюджетной системы Российской Федерации
- Анализ механизма учета данных государственного земельного кадастра в целях пополнения доходов бюджетной системы Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена происходящими в
стране изменениями, связанными с переходом на рыночные принципы хозяйствования. Целями проводимой до настоящего времени в России реформы налогообложения земли являются:
устранение недостатков в методах исчисления и взимания налогов;
унификация налогообложения однородных объектов;
повышение социальной справедливости налогообложения;
оптимизация распределения и закрепления налоговых доходов между различными уровнями бюджетной системы Российской Федерации.
Пути дальнейшего реформирования налоговой системы были намечены еще весной 2001 года Президентом Российской Федерации в ежегодном послании Федеральному Собранию: «Сегодня наш стратегический приоритет - это рациональное справедливое обложение природных ресурсов - основного богатства России»1. Продолжение намеченного пути реформирования было продолжено и в послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на 2006 год, в котором особое внимание уделено вопросу помощи гражданам в легализации прав на земельные участки, занятые объектами жилой недвижимости, гаражами и садовыми участками путем упрощения порядка их оформления ,
В рамках проводимых налоговой и земельной реформ наиболее важным становится решение задачи вовлечения земельных ресурсов в экономический оборот и одновременного их эффективного использования. Это особенно актуально это для нашей страны, занимающей 12,9 % суши земного шара и обладающей 55 % самых плодородных черноземных почв мира.
1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию на 2001 год «Не будет ни революций, ни контрреволюций». - М, 2001.
г Послание Президента РФ Федеральному Собранию на 2006 год.- М., 2005,
Сегодня, как и во все времена, земля является не только первейшим финансовым активом, но и важным инструментом социальной политики. Земельная собственность наряду с человеческим трудом является исходным и важнейшим фактором производства. По этой причине большинство экономически благополучных стран мира начинали подъем экономики с налаживания земельных платежей.
Как показывает опыт зарубежных стран, доходы от налогообложения земли являются существенным источником доходной части местных бюджетов, который сложно укрыть.
Федеративное устройство Российской Федерации, предусматривающее хозяйственную самостоятельность и относительную экономическую независимость субъектов федерации и органов местного самоуправления, предполагает необходимость закрепления за ними собственных источников дохода, в том числе и за счет налогов, поступающих в местные и региональные бюджеты. Основным доходным источником бюджетов муниципальных образований становятся платежи за землю, которые, обладая достоинствами прямых налогов, при соответствующей законодательной базе имеют большой потенциал, а поступления от них могут стать основой формирования бюджетов муниципальных образований. При этом роль земельных платежей в российской практике налогообложения крайне незначительна.
Как и действовавшая с 1992 года методика налогообложения земли, подвергавшаяся серьезной и небезосновательной критике ученых-экономистов, администраторов налога, налогоплательщиков, методика налогообложения земли от кадастровой оценки также имеет ряд недостатков, влекущих за собой снижение поступления доходов бюджета от использования земельных ресурсов.
В этой связи одним из наиболее актуальных является решение вопроса совершенствования методики взимания земельных платежей для
максимальной полноты вовлечения земельных ресурсов в экономический оборот в целях повышения поступления доходов от использования земельных ресурсов в бюджетную систему Российской Федерации.
Поэтому исследование проблем, возникающих при налогообложении земли от результатов кадастровой оценки земли, является чрезвычайно актуальным.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования.
В процессе эволюции вопроса использования земельных ресурсов на всех этапах исторического развития основное внимание уделялось учету земель с определением их качественных характеристик (доходности) для целей экономического использования и правильного установления ставок налога. В России разработанность вопроса использования земель сводилась в основном к их учету. Так, из семи международных и межгосударственных проектов по земельным ресурсам, реализуемых в Российской Федерации в течение 90-х годов, пять было направлено на решение задач создания государственной системы ведения земельного кадастра России и реформирования земельных отношений. Оценка стоимости земель в России проводится в рамках государственной системы земельного кадастра. Методологии, разрабатываемые для целей стоимостной оценки земель, которые применяются в отношении числящихся в кадастре семи категорий земель и других видов землепользования, включают в себя:
статистические методы обработки рыночных цен на земельные участки и другие объекты недвижимости;
методы капитализации расчетного рентного дохода;
метод распределения потенциального дохода между основными факторами производства с последующей капитализацией части дохода, приходящейся на земельный участок.
Теория изъятия рентного дохода при использовании земли, разработанная на макроуровне еще в трудах Ф.Кенэ, А.Смита, У.Пети, К.Маркса, В.А.Лебедева и используемая в практике определения стоимостной оценки земли, в наше время находит свое развитие в исследованиях таких специалистов, как Н.И.Бурмакина, Б.М.Рабинович, П.Ф.Лойко. Проведенные данными специалистами работы направлены в основном на исследование вопроса максимально возможного использования рентного дохода земли, в частности - земель поселений. Авторами сформулированы предложения по повышению эффективности использования земли.
Проблемы, связанные с решением задач управления земельными ресурсами на основе полноты учета земельно-кадастровой информации, поднимаются в работах С.А.Гальченко, Л.Бондарчука, Н.В.Комова, В.С.Кислова, ОАСкуфинскиго, ДХ.Черника, ЕА.Орловой, АЛ.Оверчука.
В исследованиях таких ученых и практиков, как Д.Эккетр, Б.Денне, Д.Вард, Р.Нетзер, основное внимание уделяется рассмотрению процессов управления налогообложением недвижимости. Их работы, посвященные изучению вопросов налогообложения недвижимого имущества, полноты поступления налогов, а также управления недвижимостью, использовались при проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в Новгороде и Твери.
Вместе с тем принятые в последние пять лет на законодательном уровне изменения в методике взимания земельных платежей не позволяют в полной мере получать доход, достаточный для покрытия нужд бюджетов муниципальных образований, и рационально и эффективно использовать имеющийся в стране природный земельный ресурс.
Цель диссертационной работы состоит в разработке предложений по совершенствованию методики взимания земельных платежей в целях пополнения доходной части бюджетной системы Российской Федерации.
Достижение поставленной цели связано с решением следующих задач:
анализ причин, сдерживающих рост поступления земельных платежей в бюджетную систему Российской Федерации;
исследование существующих методик взимания земельных платежей с целью повышения доли земельных платежей в доходах бюджета;
выработка предложений, по повышению поступления доходов от использования земли с учетом оценки земли после улучшения ее качества;
установление зависимости величины поступления земельных платежей в бюджетную систему Российской Федерации от актуализации данных государственного земельного кадастра;
выработка предложений, направленных на устранение несвоевременности поступления земельных платежей.
Объектом исследования являются доходы бюджетной системы Российской Федерации от использования земельных ресурсов.
Предметом исследования являются отношения между государством и пользователями земли по поводу взимания земельных платежей.
Методология и теоретические основы исследования.
В работе использован системный подход к рассмотрению исследуемых явлений, диалектический и конкретно-исторический принципы познания общественных явлений.
Применялись также методы статистической обработки данных, методы выявления закономерностей и сопоставления, логический метод научного исследования, метод моделирования.
Информационной базой диссертационного исследования послужили как научные исследования и материалы научных конференций, так и законодательные акты Российской Федерации, нормативные и методические
документы министерств и ведомств, периодические издания, статистическая информация, практические материалы налоговых органов, материалы совещаний различных структур федеральных органов исполнительной власти, в которых затрагиваются вопросы земельных ресурсов.
Основные результаты диссертационного исследовании,
определяющие его научную новизну, полученные лично автором, состоят в совершенствовании методики взимания земельных платежей в части совершенствования механизма исчисления земельного налога, с учетом оценки земли после улучшения ее качества, и организационного механизма, а именно:
обосновано внесение изменения в методику (переход на двухэтапный порядок учета), при учете земельных участков в государственном земельном кадастре в целях обеспечения полного поступления земельных платежей в бюджетную систему Российской Федерации;
установлена зависимость увеличения поступления доходов при использовании земли от экономической заинтересованности землепользователей в эффективном и рациональном использовании земли (с учетом понижающих коэффициентов);
обоснована целесообразность закрепления целевого использования части средств, поступающих от земельных платежей, при переходе на исчисление земельных платежей от результатов кадастровой оценки;
предложен организационный механизм по урегулированию спорных вопросов по величине кадастровой оценки земли в целях предотвращения несвоевременности поступления земельных платежей в бюджетную систему Российской Федерации.
Публикации. Основные, установленные в ходе исследования проблемы применения методики и предложения по ее совершенствованию изложены в следующих публикациях:
Земельные платежи в бюджетной системе Российской Федерации и повышение их роли. Земельный вестник России. 2003, № 2 (в соавт 0,8/0,4 п.л.).
История развития налогообложения земли в России. Сборник ВГНА. 2004, №4 (0,5 п.л.).
Земельный налог от кадастровой оценки земли, перспективы и проблемы. Сборник ВГНА. 2005, № 4 (0,7 п.л.).
Пути повышения эффективности взимания земельных платежей в бюджетную систему Российской Федерации. Финансы и кредит. 2006, № 33 (0,8 п.л.).
Практическая значимость исследовании. Обоснованные
в диссертационном исследовании выводы и предложения направлены на повышение доходов бюджетной системы Российской Федерации от использования земли.
Результаты диссертационного исследования использовались автором при подготовке научно-исследовательской работы по теме «Исследование эффективности механизма кадастровой оценки земельных ресурсов на пополнение доходной части бюджетной системы Российской Федерации» в Государственном НИИ системного анализа Счетной палаты Российской Федерации. Результаты проведенного анализа кадастровой оценки земли города Тутаев Ярославской области были использованы при написании аналитического отчета о ходе проведения кадастровой оценки земли Управления ресурсных и имущественных налогов Федеральной налоговой службы.
Вопросы теории налогообложения земли
На протяжении всего исторического процесса развития человечества и существования земельных отношений земля осмысливается прежде всего как вещественный фактор, посредством которого человеческим трудом с применением средств производства осуществляется процесс воспроизводства материальных благ и нематериальных ценностей, составляющих совокупный общественный продукт.
Итогом производства совокупного общественного продукта является присвоение субъектом результатов труда. Возникает собственность на вещественные факторы производства и его результаты как экономическое отношение, вследствие чего появляется потребность в совокупности норм и правил, регулирующих это отношение. Формируется право собственности как государственный институт.
В соответствии с правом собственности, содержание которого заключается во владении, пользовании и распоряжении объектом собственности, собственник по своему усмотрению может совершать в отношении принадлежащего ему объекта собственности любые действия, регламентируемые законодательством, которые обеспечивают реализацию права собственности, делают его реальным правом.
Содержание и объем права собственности, особенно на средства производства и землю, могут как содействовать развитию экономики, так и, напротив, тормозить это развитие. То есть правом собственности на средства производства и землю в силу их ключевого положения в процессе воспроизводства общественного продукта во многом определяются все параметры экономики. Особенно наглядно это проявляется в периоды экономических преобразований, когда ввиду назревших потребностей общественного производства возникает необходимость изменения существующей системы экономических отношений и ее юридической формы. Одновременно позиционирование права собственности на средства производства и землю определяет меру радикальности экономических преобразований, при этом налоги становятся основным финансовым инструментом экономической политики государства.
В течение многих веков на развитие налогов не оказывали какого-либо существенного воздействия теоретические воззрения, поскольку налоги формировались, как правило, из чисто практических соображений и находились под влиянием субъективных и объективных факторов. Такими факторами могли быть стихийные бедствия, желания правителя или военные действия.
Теорией налога стали заниматься во времена существования государства, когда для обоснованного и единообразного применения норм законодательства особое место стал занимать вопрос уяснения содержания и категории налога.
Одно из первых мест среди прямых налогов, как по историческому, так и по современному значению, принадлежит земельному налогу.
Объектом земельного налога всегда была земля, а источником других налогов служил приносимый ею доход. Как бы ни развивались обрабатывающая промышленность и торговля, они немыслимы без добывающей промышленности, обеспечивающей их сырьем. Поэтому земля всегда будет существеннейшим фактором народного производства.
Теория земельного налога на протяжении всего исторического развития широко изучалась в финансовой науке. Начало научной разработке земельного вопроса положили физиократы, которые, исходя из своего учения о земле как единственном источнике чистого дохода, из которого в конце концов уплачиваются все налоги, требовали замены последних единым налогом на землю. По их мнению, лишние посредники между казной и окончательными плательщиками налогов могут быть исключены и как следствие значительно сокращены издержки взимания налога.
Адам Смит и большинство экономистов его школы отвергали учение физиократов о земле как единственном источнике чистого дохода, а следовательно, и всех налогах. Смитом было предложено различать 3 вида доходов: земельную ренту, заработную плату и прибыль с капитала. По его мнению, эти доходы могут участвовать в несении податного бремени и должны быть облагаемы.
Роль земельных платежей в доходной части бюджетной системы Российской Федерации
Начиная с 1992 года землепользование в России становится платным. Законом РСФСР (а с 1994 года Российской Федерации) «О плате за землю» (далее также - Закон) установлены основные методические подходы к взиманию земельных платежей. Формами платы за использование земли устанвливаются земельный налог и арендная плата. Собственники земли, землевладельцы и землепользователи, кроме арендаторов, облагаются ежегодным земельным налогом. За земли, переданные в аренду, взимается арендная плата.
Для покупки и выкупа земельных участков, для получения банковского кредита под залог земли и в других предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях используется нормативная цена земли, если на этот момент не определена ее кадастровая стоимость.
Основной целью введения платы за землю было стимулирование ее рационального использования, охраны и освоения новых земель, повышения плодородия почв, выравнивание социально-экономических условий хозяйствования на землях разного качества для обеспечения развития инфраструктуры в населенных пунктах. При этом размер взимаемого земельного налога не ставился в зависимость от результатов хозяйственной деятельности собственников земли, землевладельцев, землепользователей, признаваемых налогоплательщиками земельного налога, а устанавливался в виде стабильных платежей за единицу земельной площади в расчете на год. Земля фактически приравнивалась к другим потребляемым ресурсам, за использование которых надо платить. Принятие Закона послужило началом процесса формирования экономических условий землепользования, прежде всего в субъектах Российской Федерации, хотя земельный налог, установленный Законом на федеральном уровне, уже в то время считался местным налогом .
Закон для своего времени был весьма прогрессивен и способствовал формированию новых экономических и методических условий землепользования в Российской Федерации. Но из-за несовершенства норм Закона в него вносились изменения. Самые значительные были внесены в Закон в 1994 году и коснулись увеличения средних ставок налога по субъектам Российской Федерации, текст Закона был существенно дополнен . Другие изменения, которые вносились в Закон на протяжении всего периода его действия, либо расширяли льготы по налогу, либо устанавливали индексацию ставок земельного налога.
В методическом плане для целей налогообложения земли разграничивались в зависимости от их назначения на сельскохозяйственные и несельскохозяйственные. В последующем из земель несельскохозяйственного назначения по целевому признаку для целей налогообложения были выделены земли промышленности и земли поселений. При этом данная норма Закона противоречила Земельному кодексу Российской Федерации, который по целевому назначению выделяет семь категорий земель (земли сельскохозяйственного назначения; земли поселений; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса). Практически это отразилось в том, что не все земли попали под налогообложение земельным налогом. Например, для прочих земель, расположенных вне населенных пунктов сельской местности, находящихся на балансе сельскохозяйственных организаций, Законом не определены ставки земельного налога. В связи с этим, земли сельскохозяйственных организаций и сельскохозяйственных предприятий индустриального типа, занятые полевыми дорогами, производственными объектами (фермы, мастерские) и расположенные за чертой сельского населенного пункта, не подлежат налогообложению земельным налогом.
Анализ механизма учета данных государственного земельного кадастра в целях пополнения доходов бюджетной системы Российской Федерации
В переводе с латинского «кадастр» означает буквально опись податных предметов или книгу, содержащую опись этих предметов. Земельный кадастр можно понимать как книгу, содержащую опись облагаемых налогом земель с указанием их характеристик. Такое понятие земельного кадастра раскрывает его суть как систему показателей, характеризующих экономическое и правовое положение земельных участков, количественное и качественное состояние величины земельного налога, взимаемого государством с собственника земли. Из данного определения следует, что основной функцией земельного кадастра является фискальная функция43. Поэтому, как уже было рассмотрено, в процессе эволюции вопроса эффективного и рационального использования земельных ресурсов на всех этапах исторического развития России основное внимание уделялось учету земель с определением их качественных характеристик (доходности) для целей экономического использования и правильного установления ставок налога.
Современный земельный кадастр в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации представляет собой систематизированный свод документированных сведений о земельных участках и прочно связанных с ними объектах недвижимого имущества, а также информации о субъектах прав на земельные участки.
По данным государственной земельной статистики, общее количество земельных участков в Российской Федерации составляет 41 778,9 тыс., из них 4 685,1 тыс., или 11 %, вновь выявленные земельные участки по сформированным первичным сведениям. По состоянию на 1 ноября 2005 года в единый государственный реестр земель внесены сведения о 26 180,8 тыс. земельных участках, в том числе 3 857,9 тыс., или 15 %, участков внесены по заявкам о постановке на государственный кадастровый учет. Следовательно, по состоянию на 1 ноября 2005 года единый государственный реестр земель содержит сведения только о 63 % земельных участков.
Поскольку с 1 января 2005 года основой для исчисления земельных платежей являются данные государственного кадастрового учета, то от полноты учета сведений о земельных участках и их правообладателях в едином государственном реестре земель государственного земельного кадастра напрямую будет зависеть полнота поступления земельных платежей в бюджетную систему Российской Федерации.
В процессе исследования установлено, что в порядке ведения государственного земельного кадастра, осуществляемого на основе представляемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, заинтересованными правообладателями земельных участков заявок с приложением право устанавливающих документов на земельные участки и документов о межевании земельных участков, заложен заявительный принцип оформления документов на фактически занимаемые земельные участки, что является основной причиной, тормозящей создание полноценной системы единого государственного учета земель.
В соответствии с указанным принципом вся ответственность по подготовке документов к регистрации земельного участка в едином государственном реестре земель и затраты на их оформление ложатся на земле пол ьзовател я44.
Данная ситуация сложилась по причине недостаточности средств, выделяемых на финансирование мероприятий по проведению работ для целей создания и ведения государственного земельного кадастра. Так проведенная Счетной палатой Российской Федерации проверка поступления и эффективности использования средств земельного налога в 1995-1998 годах показала, что на начало 1999 года землеустроительные работы, проводимые за счет средств федерального бюджета, практически были свернуты, тормозилось создание земельного кадастра, не выполнялись работы по сплошной инвентаризации земель.
