Содержание к диссертации
Введение
1 Теоретические основы механизма бюджетного регулирования в Российской Федерации 9
1.1 Бюджетное регулирование как составная часть государственного регулирования экономики 9
1.2 Формирование и развитие механизма бюджетного регулирования 29
1.3 Правовая основа механизма бюджетного регулирования 45
2 Исследование результативности механизма бюджетного регулирования в Российской Федерации (на примере Сибирского федерального округа) 63
2.1 Эволюция методов бюджетного регулирования 63
2.2 Влияние методов бюджетного регулирования на формирование структуры бюджетов субъектов Российской Федерации 88
2.3 Оценка эффективности бюджетного регулирования 110
3 Организационно-методические основы совершенствования механизма бюджетного регулирования в Российской Федерации 129
3.1 Формирование методического подхода к бюджетному регулированию 129
3.2 Направления совершенствования методов бюджетного регулирования 140
Заключение 172
Список использованных источников 179
Приложения 203
- Формирование и развитие механизма бюджетного регулирования
- Правовая основа механизма бюджетного регулирования
- Влияние методов бюджетного регулирования на формирование структуры бюджетов субъектов Российской Федерации
- Направления совершенствования методов бюджетного регулирования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Отличительной чертой и главной проблемой бюджетной системы Российской Федерации является ее несбалансированность.
По официальным статистическим данным посредством бюджета в Российской Федерации перераспределяется около 40% ВВП, при этом большая часть доходов поступает в федеральный бюджет, в то время как преобладающая часть расходов финансируется из консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.
Так, в 2007 г. на долю федерального бюджета приходилось 60% от общего объема доходов консолидированного бюджета Российской Федерации и 54% от общей суммы расходов бюджета. При этом различие 10 наиболее финансово обеспеченных и 10 наименее обеспеченных субъектов Российской Федерации, по данным Министерства финансов РФ, в 2007 г. достигло 13 раз.
Существует объективная необходимость бюджетного регулирования. Однако действующий механизм бюджетного регулирования проблему несбалансированности бюджетной системы государства не решает, поскольку практически не стимулирует социально-экономическое развитие территорий. Рост межбюджетных трансфертов ведет только к централизации контроля над движением денежных средств внутри страны.
В теории бюджетирования существуют различные методики перераспределения бюджетных средств, разрабатываются и методы оценки эффективности бюджетных мероприятий. Между тем приоритет в решении указанной проблемы должен быть отдан оптимизации процесса перераспределения бюджетных средств между уровнями бюджетной системы, максимально полному учету финансовых ресурсов субъектов Федерации и объективной оценке возможности их мобилизации в бюджет. Методический подход, позволяющий оценить результаты бюджетного регулирования, в настоящее время еще не разработан.
В связи с этим проведенное диссертационное исследование представляется актуальным как с точки зрения теории, так и практики.
Степень разработанности проблемы. Вопросам развития и совершенствования организации бюджетного процесса и бюджетного регулирования в Российской Федерации посвящено значительное количество научных трудов и публикаций.
Основы государственного регулирования экономики рассматривали в своих трудах такие известные ученые как Дж. Бьюкенен, Дж. К. Гэлбрайт, Дж. Кейнс, Г. Мюрдаль, В. Ойкен, М. Портер, Дж. Робинсон, П. Самуэльсон, М. Фридмен и многие другие.
Теоретические аспекты государственных финансов и бюджета исследуются в работах А. Архипова, А. Бабича, О. Врублевской, Л. Дробозиной, В. Ковалева, Л. Павлова, Г. Поляка, В. Родионовой, М. Романовского, В. Сенгачёва и др.
Вопросы бюджетного федерализма и совершенствования межбюджетных отношений рассматриваются в работах Т. Грицюк, Г. Игудина, А. Лаврова, В. Лексина, А. Силуанова, В. Христенко, Н. Яшиной.
Опыт бюджетного регулирования в зарубежных странах исследуется в работах С. Галицкой, В. Лексина, Т. Мамсурова, А Улюкаева, А. Швецова.
Проблемы институциональных преобразований экономики государства и развития региональных финансов освещены в работах А. Александровича, О. Бежаева, О. Бетина, В. Мищенко, Л. Прониной, М. Чичелёва и др.
Законодательные основы финансового регулирования в бюджетной сфере представлены в работах Ю. Крохиной, В. Панскова, В. Парыгиной, Н. Химичевой, К. Черкасова.
Проблемам казначейской формы исполнения бюджетов посвящены работы С. Гусева, Ю. Швецова, М. Яндиева.
Однако следует отметить, что углубление процессов дифференциации регионов России по показателям социального и экономического развития, усложнение методов государственного регулирования экономики как в рамках страны, так и регионов, а также наметившаяся тенденция укрупнения субъектов Российской Федерации обусловливают необходимость поиска новых форм бюджетного регулирования, которые позволяли бы более рационально использовать бюджетные средства.
Цель диссертационного исследования – разработка механизма бюджетного регулирования, направленного на оптимизацию бюджетного процесса и выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели в диссертационной работе были решены следующие задачи:
исследованы теоретические основы механизма бюджетного регулирования;
обобщён опыт бюджетного регулирования в Российской Федерации, выявлены важнейшие недостатки в структуре механизма бюджетного регулирования;
проанализированы результаты влияния применяемых методов бюджетного регулирования на формирование структуры бюджета;
разработана и апробирована методика оценки эффективности бюджетного регулирования;
предложен методический подход к совершенствованию механизма бюджетного регулирования в Российской Федерации, разработаны практические рекомендации по совершенствованию методов бюджетного регулирования.
Исследование проведено в рамках пункта 2.5 «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования» Паспорта специальности ВАК 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит».
Предметом исследования является система экономических отношений, связанных с формированием и использованием бюджетных фондов субъектов Российской Федерации.
Объект исследования – бюджетная система Российской Федерации.
Теоретической основой исследования послужили теории государственного регулирования экономики.
Методологической основой исследования является системный подход, рассматривающий бюджетное регулирование как элемент бюджетного процесса и как самостоятельный инструмент перераспределения денежных средств в рамках законодательно установленных бюджетных полномочий.
В основу исследования положен диалектический метод, определяющий изучение объективных экономических законов, закономерностей, явлений и процессов в их постоянном развитии и взаимосвязи. В исследовании использован принцип дедукции, выражающийся в применении общих методов анализа при определении роли и места механизма бюджетного регулирования в бюджетном процессе государства, а также индукции для выявления основных тенденций и недостатков бюджетного регулирования в Российской Федерации. В работе использованы такие методы научного познания как сравнительный анализ, экономико-математическое моделирование, статистические методы исследования.
Информационную базу работы составили законы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты по бюджетному и налоговому законодательству, инструкции и методические рекомендации Министерства финансов Российской Федерации, Федеральной налоговой службы, Федерального казначейства, материалы периодической печати, статистическая отчетность по России и Сибирскому федеральному округу и другая официальная информация.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
- с целью унифицированного применения в бюджетном процессе в контексте исследования уточнены понятия «бюджетное регулирование», «метод бюджетного регулирования», «механизм бюджетного регулирования»;
- предложен оригинальный методический подход к совершенствованию механизма бюджетного регулирования, направленный на расширение бюджетных полномочий субъектов Российской Федерации при выравнивании уровня бюджетной обеспеченности территорий;
- разработана методика оценки эффективности бюджетного регулирования, отражающая концепцию бюджетирования, ориентированного на результат, и позволяющая определить влияние методов бюджетного регулирования на уровень финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации;
- сформулированы практические рекомендации по совершенствованию методов бюджетного регулирования, способствующие повышению уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.
Теоретическая значимость выполненного исследования состоит в развитии методических основ бюджетного регулирования и уточнении понятийного аппарата, применяемого в бюджетном процессе.
Практическая значимость работы заключается в возможности использования результатов проведенного исследования: 1) законодательными органами государственной власти при совершенствовании бюджетного законодательства; 2) органами исполнительной власти при составлении и последующей реализации бюджетов; 3) органами государственного финансового контроля при подготовке заключений по результатам исполнения бюджетов; 4) научными сотрудниками при дальнейшем исследовании проблем бюджетного регулирования; 5) преподавателями высших учебных заведений при подготовке студентов финансово-экономического профиля, а также реализации программ повышения квалификации и переподготовки специалистов.
Результаты исследования нашли практическое применение в деятельности Управлений Федерального казначейства по Республике Алтай, Республике Хакасия, Алтайскому краю, Новосибирской области, Томской области, Тюменской области, Министерства финансов Республики Алтай, Комитета по финансам, налоговой и кредитной политике администрации Алтайского края.
Теоретические и методические материалы диссертации используются в курсах лекций по дисциплинам «Финансы», «Бюджет и бюджетная система в Российской Федерации» в Алтайском государственном университете, Алтайском институте финансового управления, Сибирской академии финансов и банковского дела, Кузбасском государственном техническом университете, Томском государственном университете.
Внедрение результатов диссертационного исследования подтверждено соответствующими справками.
Апробация работы. Основные теоретические положения и выводы диссертации докладывались на межрегиональных и международных конференциях, посвященных проблемам совершенствования бюджетной политики в Российской Федерации и ее регионах: «Налогоплательщик и государство: взаимоотношения и перспективы сотрудничества», Барнаул, 2004 г.; «Социально-экономические проблемы развития региона в современных условиях», Омск, 2004 г.; «Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран Северной Европы», Петрозаводск, 2004–2005 гг.; «Проблемы реформирования региональных, местных финансов и казначейского исполнения бюджетов в РФ», Барнаул, 2006 г.; «Денежно-кредитные отношения и социально-экономическое развитие региона: проблемы взаимодействия и пути решения», Барнаул, 2006 г.
Результаты исследования нашли отражение в 19 публикациях по теме работы общим объемом 9,55 п.л., в том числе авторских – 7,05 п.л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Общий объем работы составляет 203 страницы машинописного текста без приложений. В работе содержится 28 таблиц и 7 рисунков. В списке использованной литературы 241 наименование. В работе приведено 17 приложений.
Формирование и развитие механизма бюджетного регулирования
Формирование эффективного механизма бюджетного регулирования в Российской Федерации представляет собой довольно сложную проблему. Это связано с необходимостью обоснования размеров региональной собственности и разумных пределов финансовой самостоятельности на местах, особой важностью сглаживания имеющихся и предотвращения новых диспропорций территориального развития, отработкой экономических методов управления финансами регионов, развитием межбюджетных связей.
Преобразование в 90-х гг. XX в. России в федеративное государство сопровождалось кардинальными изменениями не только в политической, но и в экономической жизни страны. Замена административно-командного управления рыночными механизмами, изменение структуры собственности, расширение экономических прав регионов привели к пересмотру финансов государства, в том числе возникла объективная необходимость реформирования бюджетной системы и принципов ее построения.
От Советского Союза Российская Федерация унаследовала систему унитарного государства с достаточно высокой степенью централизации. В плановой экономике СССР государственный бюджет являлся составной частью единого в своей основе народнохозяйственного плана. Республиканские бюджеты, бюджеты АССР и местные бюджеты выступали составной частью союзного бюджета. В бюджетных доходах преобладали общегосударственные источники, а в расходах - ассигнования общенационального бюджета. Основные параметры единого государственного бюджета ежегодно утверждались на союзном уровне, а на долю республик, областей приходилась небольшая степень конкретизации, на которую влияли политические установки центра. Республиканские, краевые, областные и местные бюджеты формировались на основе централизованно разрабатываемых нормативов. Такой подход отвечал природе планового хозяйства, в котором высший приоритет отдавался целям, определявшимся на общегосударственном уровне, но не соответствовал требованиям развития экономики в условиях рынка [116; 139].
В начале 90-х гг. XX в. это явилось основным ограничением для введения бюджетной децентрализации. На региональном и местном уровнях отсутствовали стимулы к эффективному использованию бюджетных ресурсов, а бюджетный дефицит и-ответственность за его покрытие, как и раньше, перекладывались на вышестоящий уровень. Таким образом, первые годы в Российской Федерации функционировала высокоцентрализованная, но неэффективная модель бюджетных взаимоотношений центра и регионов.
В-то же время идея децентрализации бюджетной системы присутствовала изначально. Так, в 1991 г. был принят Федеральный закон «Об основах налоговой системы РСФСР», а также Закон «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», которые расширили автономию региональных и местных бюджетов и послужили исходной базой для построения трехуровневой бюджетной и налоговой системы государства. Но именно с введением этих законов начался так называемый «период стихийной децентрализации» или «экономической вольницы» [134].
Становление трехуровневой бюджетной системы в Российской Федерации проходило на фоне жесткой борьбы регионов с «тоталитарными традициями», федеративного центра - за приоритет общенациональных интересов и территориальную целостность государства, что в итоге привело к полному разбалансированию бюджетной системы как по вертикали, так и по горизонтали. Если в 1992 г. бюджетные доходы регионов превышали их расходы, то уже в 1993 г. дефицит консолидированного регионального бюджета достиг 2667,2 млрд. руб., или 10% величины его расходов. К 1994 г. совокупный дефицит региональных бюджетов увеличился до 18657,6 млрд. руб., а финансовая помощь регионам возросла до 21287,9 млрд. руб. и составила почти четверть всех доходов региональных бюджетов (таб. 1.2.1).
Отметим, что в эти годы доходы региональных бюджетов в основном формировались за счет четырех федеральных налогов: НДС, налога на прибыль предприятий, акцизов и подоходного налога с граждан. В среднем на их долю приходилось 81,3% доходов региональных бюджетов (таб. 1.2.2). Собственные налоговые источники составляли менее трети доходной базы субъектов Федерации, что ставило региональные и местные органы власти в прямую зависимость от решений вышестоящего уровня власти.
Кроме того, заимствованная из прошлого концепция1 «регулирующих налогов» приводила к нестабильности доходных источников территориальных бюджетов. Дополнительно ситуация осложнялась тем, что в первые годы существования Российской Федерации нормативы распределения большинства налогов между уровнями бюджетной системы определялись произвольно, без каких-либо обосновывающих расчетов.
Так, в 1993 г. норматив отчислений от НДС в бюджеты 25 субъектов Российской Федерации был установлен в размере 20%, для 57 субъектов он составил 50%, оставшиеся 7 субъектов Российской Федерации получили от 22 до 49% НДС, вследствие чего 57 регионов из 89 оказались дотационными. Ситуация также осложнялась тем, что в рассматриваемый период традиционные местные налоги и сборы были отнесены к федеральным налогам или переданы в государственные внебюджетные фонды, в частности, государственная пошлина, налог с владельцев транспортных средств.
Однако главной проблемой тех лет, с нашей точки зрения, являлся договорной характер построения бюджетных взаимоотношений. Стремясь предотвратить дальнейший развал государства, федеративный центр был вынужден пойти на заключение двусторонних договоров с отдельными субъектами Российской Федерации. Всего с 1992 г. было заключено 46 договоров. В соответствии с ними мобилизуемые на той или иной территории налоги практически полностью зачислялись в бюджет соответствующего субъекта. Так называемый «парад суверенитетов» возглавили республики Башкортостан, Татарстан, Якутия, которые в соответствии с условиями заключенных соглашений не перечисляли налоговые доходы в федеральный бюджет полностью. Такое положение дел противоречило законодательству Российской Федерации того периода и до сих пор негативно сказывается на взаимоотношениях центра и регионов.
Правовая основа механизма бюджетного регулирования
Основу механизма бюджетного регулирования в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации устанавливает основы федеративного устройства государства, в том числе предметы ведения и полномочия органов государственной власти, местного самоуправления.
Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет основы бюджетного устройства государства, принципы, порядок распределения и перераспределения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации.
Налоговый кодекс Российской Федерации регулирует отношения по установлению, ведению и взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, а также отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля.
При реализации бюджетного регулирования также обязательно учитываются положения законов (решений, постановлений) о бюджете на очередной финансовый год (плановый период), другие нормативные акты, определяющие общие и частные вопросы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации.
В последние годы Государственной Думой Российской Федерации был принят целый ряд федеральных законов, направленных на совершенствование бюджетного и налогового законодательства. Это связано с необходимостью реализации реформы бюджетного процесса, переходом к программно-целевым и среднесрочным методам бюджетного планирования, ориентированного на результат.
Законодательные документы проходят все более жесткую процедуру утверждения, поскольку действующие законы должны обеспечивать сохранение предсказуемых, комфортных условий для бизнеса, что важно для достижения конечной цели всех реформ - ускорения экономического развития страны. Однако уже с момента принятия большая часть федеральных законов подвергается критике. Как следствие - огромное количество поправок, вносимых в документы после их введения в действие. Так, в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» за истекшие три года изменения вносились 16 раз. Бюджетный кодекс Российской Федерации в общей сложности корректировался 37 раз, в том числе 12 раз - за последние два года.
В то же время, устраняя допущенные ранее пробелы и коллизии, законодатель нередко создает новые, что, естественно, усложняет процесс реформирования бюджетной сферы экономики государства. Одна из главных проблем бюджетного законодательства сегодня -различная трактовка терминов, применяемых в нормативно-правовых документах.
В первую очередь целесообразно внести ясность в определение «уровень бюджетной обеспеченности» [186, с. 19]. К примеру, как следует из Закона № 131-ФЗ, финансовые возможности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения выравниваются посредством выравнивания уровня бюджетной обеспеченности (ст.60, 61), для чего субъект Российской Федерации образовывает в составе расходов два фонда: региональный фонд финансовой поддержки поселений и региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), а муниципальные районы -районный фонд финансовой поддержки поселений.
Поэтому логично было бы ожидать, что законодатель в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации» закрепит за субъектом расходное полномочие по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности, как это было сделано в Законе № 131-ФЗ применительно к муниципальным районам (п.п. 20 п. 1 ст. 15), или полномочие по выравниванию финансовых возможностей органов местного самоуправления. Однако подобные нормы отсутствуют, вместо этого п.п. 37 п. 2 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ за субъектом Российской Федерации закреплено полномочие по выравниванию бюджетной обеспеченности муниципальных образований, об «уровне бюджетной обеспеченности» нет ни слова. Несогласованность терминов, используемых законодателем, не дает возможности с достаточной достоверностью определить: об одном полномочии идет речь или о разных.
Не вносит ясность и Бюджетный кодекс Российской Федерации, поскольку наряду с понятием «бюджетная обеспеченность» (п. 1 ст. 131 и п. 1 ст. 138) здесь используются понятия «уровень расчетной бюджетной обеспеченности» (п. 3 ст. 138) и «расчетная бюджетная обеспеченность» (п. 4 ст. 142.1). Причем, как следует из анализа текста, содержание данных понятий идентично, с тем лишь различием, что словосочетание «уровень расчетной бюджетной обеспеченности» применяется к субъектам Российской Федерации и муниципальным районам (городским округам), «расчетная бюджетная обеспеченность» - к поселениям.
В прежней редакции Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержал определений «бюджетная обеспеченность» или «уровень бюджетной обеспеченности». Однако в шестой статье кодекса было сформулировано определение минимальной бюджетной обеспеченности как «минимально допустимой стоимости государственных и муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов».
Из данного определения вполне логично следовало, что бюджетная обеспеченность (фактическая или расчетная) есть стоимость бюджетных услуг (оказанных или планируемых) в расчете на одного человека. То есть бюджетная обеспеченность сводилась к подушевым расходам, в то время как действующий вариант Бюджетного кодекса Российской Федерации рассматривает уровень бюджетной обеспеченности не только с учетом подушевых расходов, но и подушевых налоговых доходов, соотнесенных с аналогичными показателями в среднем по субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям. Поэтому использование в Бюджетном кодексе Российской Федерации понятия «бюджетная обеспеченность», но уже с новым содержанием, на наш взгляд, неоправданно.
Более верным решением было бы включить в ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации определение уровня бюджетной обеспеченности, аналогичное уже сформулированному в абз. 2 ч. 3 ст. 138 кодекса, и отказаться от использования, как в самом Бюджетном кодексе Российской Федерации, так и в других документах, иных формулировок.
Влияние методов бюджетного регулирования на формирование структуры бюджетов субъектов Российской Федерации
В последнее десятилетие Российская Федерация находится в состоянии постоянных реформ, которые затронули все сферы жизнедеятельности государства. По мере того, как заканчивается очередной этап преобразований, происходит пересмотр целей и задач реформирования, а зачастую и смена приоритетов. При этом одним из основных условий эффективного развития государства было и остается качественное управление бюджетными ресурсами.
Главной задачей бюджетного регулирования в настоящее время является определение оптимальных пропорций между федеральным и территориальным бюджетами в структуре консолидированного бюджета страны. Особенно актуально это в связи с перераспределением бюджетных полномочий органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
С другой стороны, с объединения в 2003 г. Коми-Пермяцкого автономного округа с Пермской областью в Пермский край в Российской Федерации наметилась тенденция к укрупнению субъектов Российской Федерации. Не исключено, что в долгосрочной перспективе субъектом Федерации будет считаться не отдельно взятый регион, а федеральный округ.
Учитывая данную предпосылку, полагаем, что было бы целесообразно провести анализ действующих методов бюджетного регулирования на примере регионов, образующих один федеральный округ. Это позволит выделить особенности механизма перераспределения бюджетных средств на территории округа и послужит основой для его совершенствования.
Для проведения исследований был выбран Сибирский федеральный округ и 12 субъектов Российской Федерации, входящих в его состав: Республики Алтай, Бурятия, Тыва и Хакасия, Алтайский и Красноярский края, Иркутская, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Томская, Читинская области. Данные по Агинскому Бурятскому, Таймырскому (Долгано-Ненецкому), Усть-Ордынскому Бурятскому и Эвенкийскому автономным округам были использованы только при анализе консолидированного бюджета Сибирского федерального округа. Прежде чем рассматривать непосредственно методы бюджетного регулирования, необходимо дать общую характеристику федерального округа.
Территория Сибирского федерального округа - 5114,8 млн. кв. м., что составляет 30% всей площади Российской Федерации. По величине Сибирский федеральный округ занимает второе место после Дальневосточного федерального округа. Однако по численности населения он находится только на третьем месте (13,8% от общей численности населения), значительно уступая по этому показателю меньшим по территории Центральному и Южному федеральным округам, в которых проживает более 40% всего населения страны. При этом в Сибирском федеральном округе сосредоточено более 13% обрабатывающего производства Российской Федерации, около 9% всей добывающей промышленности России, производится почти 15% от общего объема сельскохозяйственной продукции.
На долю сибирских регионов приходится около 12% всего оборота розничной торговли и почти 10% внешнеторгового оборота. Около 57% всех крупных и средних предприятий округа являются прибыльными. Объем инвестиций в Сибирский федеральный округ составляет 10% всех инвестиций России, причем на долю собственных средств приходится 54,8% от общей суммы инвестиций. Привлеченные средства составляют 45,2%, в том числе 4,9% -средства федерального бюджета [190].
Бюджетная система в субъектах Сибирского федерального округа представлена региональными бюджетами (республиканскими, краевыми, областными, бюджетами автономных округов), бюджетами территориальных государственных внебюджетных фондов, а также консолидированными бюджетами муниципальных образований. Бюджеты муниципальных образований, в свою очередь, включают бюджеты городов, бюджеты районов, закрытых административно-территориальных образований, городских округов и сельских поселений.
По данным за первое полугодие 2006 г. [190], консолидированный бюджет Сибирского федерального округа составил 208,3 млрд. руб. или 12,5% от объема консолидированного бюджета Российской Федерации. По сравнению с предыдущим годом данный показатель увеличился почти в 1,5 раза [238].
По предварительным расчетам за 2006 г. [230], большая часть бюджетных средств была направлена на финансирование образования (30,9%). Расходы на здравоохранение и спорт составили 18,9% от общей суммы расходов. На социальную политику было потрачено 14,6%, жилищно-коммунальное хозяйство - 11,7%, общегосударственные вопросы - 11,6% совокупного объема бюджетных средств. По остальным разделам функциональной классификации удельный вес расходов не превышал 6%. Финансовая помощь другим бюджетам составляла 1,2% расходов Сибирского федерального округа (таб. 2.2.1). В среднем финансирование бюджетных расходов в 2006 г. по сравнению с 2005 г. увеличилось на 17,5%. Аналогичный показатель по России был равен 22,9% [12; 13].
При этом по результатам исполнения бюджета за 2006 г. совокупные доходы регионов Сибирского федерального округа превысили совокупные расходы на 20,2 млрд. руб., или на 9,7% (таб. 2.2.2). Аномально высокий размер профицита был отмечен по Агинскому Бурятскому автономному округу - 10,6 млрд. руб., или 76,6% от регионального бюджета. По остальным субъектам профицит составил от 4,4 до 13,2% от общего объема доходов бюджетов. В то же время три субъекта Сибирского федерального округа имели дефицит бюджета. Это Иркутская, Кемеровская и Омская области. В Иркутской области дефицит составил 2,1% от общей величины расходов бюджета, в Кемеровской области -1,3%, по Омской области - 7,7%.
По сравнению с другими округами Сибирский федеральный округ имеет наименьшее отклонение доходов от расходов бюджета (таб. 2.2.3). По этому показателю он уступает только бюджету Дальневосточного федерального округа, величина профицита которого в 2006 г. составила лишь 0,4%.
Направления совершенствования методов бюджетного регулирования
Таким образом, существует явная проблема бюджетного планирования, в первую очередь проблема качественного планирования бюджетных доходов и доходов от внебюджетной деятельности в частности. Многие субъекты Российской Федерации данные доходы не планируют вовсе (Республика Алтай, Республика Тыва, Иркутская область). Отдельные регионы включали их в план уже по итогам исполнения бюджетов (Республика Хакасия, Кемеровская область, Омская область), тем самым обеспечивая стопроцентное выполнение плановых показателей по внебюджетной деятельности.
Подобное искажение бюджетных показателей может быть обусловлено стремлением регионов получить из федерального бюджета дополнительные средства либо иметь основание для финансирования отдельных расходов в неполном объеме. Кроме того, некачественное планирование бюджетных доходов и расходов позволяет с минимальными затратами получать видимый результат «эффективной» работы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. Изменить сложившуюся ситуацию возможно, предоставив субъектам Федерации реальную финансовую самостоятельность.
Как подтверждает проведенный нами анализ, в настоящее время дефицитна большая часть региональных и местных бюджетов, в то время как федеральный бюджет планируется и исполняется с профицитом.
Исходя из этого полагаем, что существует объективная необходимость перераспределения бюджетных доходов между уровнями бюджетной системы. Собственных доходов бюджетов должно быть достаточно для реализации бюджетных полномочий, законодательно закрепленных за соответствующим уровнем власти. При этом трансфертные механизмы в бюджетном регулировании должны играть не основную, а только вспомогательную роль.
При перераспределении налоговых доходов следует учитывать специфику налогооблагаемой базы, возможности налогового администрирования, а также взаимосвязь и влияние бюджетной политики на рост налогооблагаемой базы в субъектах Российской Федерации.
Максимальный удельный вес в структуре бюджетных доходов субъектов Федерации в настоящее время имеют налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц и акцизы на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей. Данные доходы можно назвать бюджетообразующими. Распределение этих доходов между уровнями бюджетной системы закреплено в Бюджетном кодексе Российской Федерации (ст. 56). При этом акцизы на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей фактически распределяются в два этапа: на первом этапе происходит распределение доходов между федеральным бюджетом и бюджетом субъекта Российской Федерации (40/60%); на втором этапе 60%, подлежащих перечислению в бюджет субъекта Федерации, дополнительно перераспределяются между всеми субъектами Российской Федерации в соответствии с коэффициентами, предусмотренными федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год [106]. Поэтому в бюджетах субъектов Российской Федерации высокий удельный вес имеют не сами акцизы, а доходы от акцизов, которые получает субъект Федерации после вторичного перераспределения денежных средств (Приложение Н).
Налог на доходы физических лиц также используется в дальнейшем перераспределении доходов. Большинство регионов определяют для муниципальных образований повышенный норматив отчислений от налога на доходы физических лиц, тем самым компенсируя дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов.
Таким образом, при перераспределении налоговых доходов особое внимание следует уделить поступлениям от налога на прибыль организаций, поскольку перераспределение налога на доходы физических лиц и акцизов либо усложнит действующие механизмы, либо потребует их полного пересмотра. В Приложении О приведен расчет уровня бюджетной обеспеченности в субъектах Сибирского федерального округа при условии, что в бюджет субъекта Российской Федерации налог на прибыль организаций будет зачисляться по ставке 19% вместо установленной законодательством 17,5%. В Приложении П представлены расчеты аналогичных показателей при условии зачисления в региональные бюджеты 100% поступлений от налога на прибыль организаций.
И в первом, и во втором случаях был отмечен рост бюджетных показателей. При незначительном изменении ставки налога на прибыль, зачисляемой в бюджет субъекта Российской Федерации, коэффициент автономии в среднем по Сибирскому федеральному округу увеличился на 2%, прирост уровня бюджетной обеспеченности по федеральному округу составил 7%. Во втором случае прирост аналогичных показателей составил 3 и 10% соответственно. При этом в обоих случаях в одиннадцати из двенадцати субъектах Сибирского федерального округа было зафиксировано улучшение финансового положения.
Однако для большинства регионов результативность от предложенных мероприятий несущественна. К примеру, для Республики Тыва ни один из представленных вариантов неприемлем, поскольку практически не влияет на уровень бюджетной обеспеченности территории. Изменение нормативов распределения по налогу на прибыль организаций положительно влияет на финансовое положение тех регионов, которые уже имеют высокие показатели финансового состояния. К их числу можно отнести Красноярский край, Томскую и Новосибирскую области. При увеличении доли налога на прибыль, зачисляемой в бюджет субъекта Российской Федерации, такие регионы способны полностью перейти на самофинансирование. При этом органы государственной власти, заинтересованные в росте налога на прибыль (особенно во втором случае), скорее всего, будут оказывать все возможное содействие развитию коммерческой сферы в своем регионе.
Итак, только перераспределение закрепленных доходов между федеральным бюджетом и бюджетом субъекта Федерации не может решить проблему финансовой самостоятельности бюджетов. Отсюда второй подход к перераспределению налоговых доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Суть его заключается в передаче на региональный уровень части поступлений, по нормативу 100% зачисляемых в федеральный бюджет.
И в первую очередь следует обратить внимание на налог на добавленную стоимость, поскольку данный налог относится к общенациональным, перечисления по налогу осуществляются регулярно, а объем поступлений в бюджет от этого налога напрямую зависит от уровня социально-экономического развития территорий.
