Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретико-методологические и прикладные аспекты развития фискальной децентрализации 12
1.1. Понятие фискальной децентрализации и характеристика ее основных инструментов 12
1.2. Развитие фискальной децентрализации в РФ: основные этапы и специфические особенности 24
1.3. Обзор зарубежного опыта фискальной децентрализации 46
2. Оценка современных трендов фискальной децентрализации в регионах РФ и их влияние на экономический рост 58
2.1. Количественный анализ тенденций развития фискальной децентрализации в бюджетной системе РФ 58
2.2. Оценка влияния финансовой помощи на динамику доходов субнациональных бюджетов 72
2.3. Моделирование взаимосвязи фискальной децентрализации и экономического роста в регионах РФ 83
3. Направления повышения эффективности инструментов фискальной децентрализации в РФ 95
3.1. Оптимизация функциональной структуры расходов региональных бюджетов в целях развития фискальной децентрализации 95
3.2. Перспективы использования межбюджетных трансфертов в механизме фискальной децентрализации 106
3.3. Повышение фискальной автономии местных бюджетов на основе децентрализации налоговых доходов 117
Заключение 130
Список литературы 140
Приложения 154
- Развитие фискальной децентрализации в РФ: основные этапы и специфические особенности
- Количественный анализ тенденций развития фискальной децентрализации в бюджетной системе РФ
- Оптимизация функциональной структуры расходов региональных бюджетов в целях развития фискальной децентрализации
- Повышение фискальной автономии местных бюджетов на основе децентрализации налоговых доходов
Введение к работе
з
Актуальность темы исследования. Переход от эволюционно-трансформационной к модернизационной парадигме развития современной экономики РФ, ориентированной на повышение конкурентоспособности и усиление социальной направленности реализуемых преобразований, инициирует адекватное реформирование системы государственных финансов. Повышение эффективности общественного сектора в многоуровневых бюджетных системах предполагает последовательную импликацию институциональных факторов интенсификации использования финансовых ресурсов, среди которых важнейшее место принадлежит фискальной децентрализации.
Теория и практика фискальной децентрализации в РФ во многом негативизирована неудачным опытом начала 90-х годов, когда предоставление значительной самостоятельности регионам в различных сферах, в том числе и финансовой, формировало масштабные центростремительные тенденции, способствовало усилению финансового сепаратизма. Реакцией на сложившуюся ситуацию стала централизация ресурсов в государственном бюджете и построение так называемого «корпоративного федерализма», отводящего субнациональным властям роль пассивных исполнителей.
Современная система межбюджетных отношений в РФ функционирует
в условиях противоположных целевых ориентиров: с одной стороны
перманентно постулируется необходимость усиления финансовой
самостоятельности субнациональных органов власти, что a priori предполагает усиление фискальной децентрализации; с другой стороны, курс на укрепление «вертикали власти» и необходимость «удержания» регионов в орбите экономико-политического влияния федерального центра способствует ограничению фискальной автономии субнациональных властей, реализуемой через централизацию финансовых ресурсов в федеральном бюджете.
Между тем, именно фискальная децентрализация способна выступить институциональным «катализатором» экономического роста в регионах за
4 счет накопления синергетического эффекта повышения эффективности предоставления общественных благ и разумной фискальной межрегиональной конкуренции. В этой связи уточнение теоретических положений и обоснование действенных инструментов фискальной децентрализации представляется актуальной задачей экономической науки.
Степень разработанности проблемы. Концептуальная основа диссертационной работы сформирована на базе фундаментальных исследований зарубежных авторов в области фискальной децентрализации: Р. Берда, Дж. Бьюкенена, X. Давуди, С. Илмаза, Л. де Мело, Ч. МакЛура, Р. Масгрейва, Дж. Мартинез-Вазкеса, В. Оутса, Дж. Родена, В. Танци, Т. Тер-Минасян, Ю. Тиссена, Ч. Тибу, А. Шаха.
Весьма значимыми для формирования научной позиции автора явились исследования российских ученых в области анализа российской специфики децентрализационных процессов в бюджетной сфере, в том числе с учетом международного опыта (Е. Андреева, Н. Голованова, Т. Грицюк, Г. Курляндская, Л. Фрейнкман).
При формировании авторских подходов по развитию инструментов фискальной децентрализации учтены результаты разработок А. Игудина, В. Клисторина, В. Лексина, В. Панскова, Т. Сумской, А. Швецова.
Анализ работ по проблематике диссертации позволяет констатировать наличие серьезной теоретико-методологической базы при фрагментарности и неоднозначности эмпирико-прикладных разработок, что открывает горизонты самостоятельного научного поиска. В частности, региональные аспекты и детерминанты фискальной децентрализации, анализ ее влияния на экономический рост и практико-ориентированные пути развития инструментов ее реализации остаются вне проблемного поля современной финансовой науки, что определяет актуальность диссертационного исследования, а также постановку и реализацию его цели и задач.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является выявление современных особенностей фискальной децентрализации на субнациональном уровне, а также разработка предложений по повышению
5 эффективности ее инструментов для стимулирования экономического роста и расширения фискальной автономии региональных и местных бюджетов. Реализация заявленной цели обеспечивается решением следующих задач:
уточнить теоретические представления о феномене фискальной децентрализации и ретроспективных особенностях течения данного процесса в бюджетной системе РФ;
на основе системы количественных критериев определить этапы эволюции фискальной децентрализации в РФ, выявить ее современные тенденции и детерминанты развития;
реализовать эконометрическую оценку взаимосвязи уровня фискальной децентрализации и экономического роста в регионах РФ с целью совершенствования практических инструментов бюджетной политики;
обосновать направления оптимизации структуры расходов
региональных и местных бюджетов как важнейшего инструмента
фискальной децентрализации, способствующего активизации
экономического роста на субнациональном уровне;
идентифицировать роль трансфертного механизма и направления его развития в интересах усиления фискальной децентрализации;
разработать и оценить эффективность мероприятий по повышению фискальной автономии местных бюджетов на основе децентрализации имущественных налогов и налога на доходы физических лиц (НДФЛ).
Предметом исследования являются межбюджетные отношения в контексте эффективного распределения полномочий и ресурсов между уровнями бюджетной системы.
Объект исследования представлен бюджетной системой РФ, рассматриваемой в аспекте отношений и процессов фискальной децентрализации.
Теоретическая и методологическая основа диссертационного исследования сформирована на базе трудов отечественных и зарубежных ученых, а также нормативно-правовых документов в области регулирования
6 межбюджетных отношений, бюджетного федерализма и фискальной децентрализации.
В процессе выполнения диссертационного исследования применялись как общенаучные методы: диалектический, историко-логический и гипотетико-дедуктивный анализ, так и специальные - детерминированный факторный анализ, экономико-статистическое моделирование на основе корреляционно-регрессионного анализа.
Информационно-эмпирическая база работы представлена отчетными материалами Министерства финансов РФ, Федерального казначейства РФ, Федеральной службы государственной статистики РФ и ее региональных подразделений, данными официальных Интернет-сайтов, монографическими исследованиями отечественных и зарубежных ученых по проблематике фискальной децентрализации, материалами периодической печати, а также личными наблюдениями автора.
Научная новизна результатов исследования заключается в разработке и обосновании теоретико-методологических положений и эмпирико-прикладных рекомендаций, направленных на повышение эффективности децентрализационных процессов в фискальной сфере.
К основным элементам научного вклада можно отнести следующие:
- раскрыта сущность фискальной децентрализации в аспекте отношений между уровнями общественной структуры с выделением важнейших интервалов трансформации ее целевых ориентиров от стихийной деволюции до формальной деконцентрации;
- с помощью комплексной системы индикаторов определена
специфика фискальной децентрализации на региональном уровне,
заключающаяся в ее формальном характере, асимметричности, наличии
вертикальных и горизонтальных дисбалансов, а также зависимости от
показателей социально-экономического развития, уровня урбанизации и
этно-социальных факторов;
- на основе линеаризации модифицированной производственной
функции дана количественная оценка силы влияния фискальной
7 децентрализации на динамику регионального экономического роста, в том числе с учетом дифференциации субъектов РФ по уровню производства ВРП на душу населения;
- выявлены перспективы оптимизации структуры бюджетных расходов,
обеспечивающей максимизацию регионального экономического роста на
основе децентрализации расходов на национальную экономику и ЖКХ при
одновременной передаче расходов на социальную политику на федеральный
уровень;
- аргументирована целесообразность использования трансфертов,
предоставляемых местным бюджетам, в качестве латентного инструмента
фискальной децентрализации, обеспечивающего интенсификацию
экономического роста;
- экономически обоснован положительный эффект децентрализации
поступлений по налогам на имущество и значительной части НДФЛ на
местном уровне, выражающийся в повышении сбалансированности
муниципальных бюджетов, сокращении уровня асимметрии доходов, а также
активизации стимулирующей функции отношений децентрализации.
Научная новизна подтверждается следующими полученными автором результатами, выносимыми на защиту:
- уточнено содержание фискальной децентрализации как отношений по
передаче полномочий в сфере разработки и реализации фискальной политики
на низовые уровни административно-территориальной структуры
государства, что позволило определить основные этапы осуществления
указанных процессов в экономике РФ (п. 2.3 Паспорта специальности
08.00.10);
- предложена система индикаторов оценки уровня фискальной
децентрализации, на основе которой реализована дескриптивная
межрегиональная компаративистика децентрализационных процессов в РФ,
позволяющая идентифицировать их базовые характеристики и детерминанты
(п. 2.3 Паспорта специальности 08.00.10);
реализовано экономико-математическое моделирование взаимосвязи степени фискальной децентрализации и экономического роста на субнациональном уровне, что позволило выявить устойчивую положительную зависимость между указанными показателями и обосновать направления усиления стимулирующего воздействия децентрализационных процессов на динамику регионального развития (п. 2.3 Паспорта специальности 08.00.10);
доказано, что стимулирующий эффект фискальной децентрализации имеет свою инструментарно-функциональную специфику, обусловленную структурой расходов, осуществляемых на низовых уровнях бюджетной системы, заключающуюся в возможности максимизации экономического роста на основе децентрализации расходов на национальную экономику и ЖКХ при необходимости централизации расходов на социальную политику (п. 2.5 Паспорта специальности 08.00.10);
- обоснована необходимость передачи трансфертов, выделяемых
депрессивным субъектам РФ, на муниципальный уровень бюджетной
системы, что обеспечивает латентную децентрализацию расходов и
синергетический эффект повышения их эффективности, выражающийся в
дополнительном приросте ВРП (п. 2.5 Паспорта специальности 08.00.10);
разработаны перспективные направления сокращения асимметричности фискальной децентрализации за счет передачи на местный уровень бюджетной системы всех имущественных налогов и значительной части налога на доходы физических лиц, что позволит повысить бюджетную автономию и усилить стимулирующий эффект распределения финансовых ресурсов, обеспечив их тесную корреляцию с результатами экономической политики и налоговыми усилиями субнациональных властей (п. 2.5 Паспорта специальности 08.00.10).
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость работы заключается в расширении научных представлений о специфике фискальной децентрализации на
9 субнациональном уровне межбюджетных отношений РФ, а также эффективных инструментах ее осуществления.
Практическая значимость исследования состоит в разработке рекомендаций по совершенствованию инструментов фискальной децентрализации в целях стимулирования экономического роста и повышения сбалансированности региональных и местных бюджетов. Непосредственное практическое значение имеют представленные в диссертации: методика комплексного анализа уровня фискальной децентрализации; подходы к оценке влияния фискальной децентрализации на экономических рост; алгоритм оптимизации бюджетных расходов на основе определения их стимулирующего воздействия на экономический рост; методика перераспределения финансовых потоков, ориентированная на повышение фискальной самостоятельности местных бюджетов.
Результаты исследования могут найти применение при чтении лекционных курсов по таким дисциплинам, как «Бюджетная система РФ», «Бюджетный федерализм», «Бюджетное планирование и прогнозирование».
Апробация и реализация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены и получили одобрение на различных научно-практических конференциях: «Возможности и проблемы экономического развития региона» (Невинномысск, 2008), «Актуальные проблемы социально-экономического развития» (Кисловодск, 2009), «Вузовская наука - Северо-Кавказскому региону» (Ставрополь, 2009), «Вузовская наука - региону Кавказские Минеральные Воды» (Пятигорск, 2009, 2010), а также на научно-методических семинарах кафедры «Финансы и налогообложение» филиала СевКавГТУ в г. Пятигорске в 2008-2010 гг.
Публикации. По материалам диссертации опубликовано 10 научных работ общим объемом 3,6 п.л., в том числе 2 статьи - в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ.
Объем, структура и содержание работы. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы (145 наименований) и 14 приложений, включает 18 таблиц и 14 рисунков.
Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, его теоретическая и практическая значимость, обозначена степень разработанности изучаемых проблем в научной литературе, сформулированы цели и задачи исследования, его методологическая и теоретическая база, выделены основные положения, выносимые на защиту, раскрыта научная новизна работы.
В первой главе «Теоретико-методологические и прикладные аспекты развития фискальной децентрализации» раскрыта сущность фискальной децентрализации, охарактеризованы ее основные модели и инструменты, изучен международный опыт ее осуществления.
Во второй главе «Оценка современных трендов фискальной децентрализации в регионах РФ и их влияние на экономический рост» проанализированы тенденции развития фискальной децентрализации в бюджетной системе РФ, а также реализовано моделирование ее взаимосвязи с индикаторами регионального экономического роста.
В третьей главе «Направления повышения эффективности инструментов фискальной децентрализации в РФ» сформированы приоритетные пути совершенствования фискальной децентрализации на основе таких инструментарных составляющих, как оптимизация расходов субнациональных бюджетов, деконцентрация трансфертного потока, а также перераспределение поступлений по имущественным и подоходному налогам в пользу местного бюджета.
В заключении представлены основные выводы и предложения по результатам исследования, а также обоснованы направления их внедрения в современную практику межбюджетного регулирования.
Развитие фискальной децентрализации в РФ: основные этапы и специфические особенности
Феномен фискальной децентрализации реализуется в современной системе межбюджетных отношений в единстве его причинно-следственного содержания, выступая, с одной стороны, в качестве имманентной детерминанты отношений бюджетного федерализма, а с другой — как непременное следствие эволюции этих отношений в направлении реализации принципов субсидиарное, фискальной эквивалентности, транспарентности и подотчетности: Изучение литературных источников и современной практики межбюджетных отношений позволяют вывить следующие базовые формы фискальной децентрализации:
- деконцентрация (квазидецентрализация), предполагающая рассредоточение ряда функций центрального правительства в фискальной сфере на различных уровнях общественной структуры при сохранении полномочий контроля и финансирования. По сути, данная мера является в большей степени административной, поскольку право принятия решений в сфере реализации фискальной политики остается за федеральными властями;
- делегирование, имеющее в своей основе передачу фискальных полномочий и (или) ответственности за выполнение четко оговоренных заданий структурам и организациям, которые либо независимы, либо находятся под косвенным контролем центрального правительства;
- деволюция (истинная децентрализация), основанная на передаче расходных полномочий и источников их финансирования на нижестоящие уровни государственного управления, что обеспечивает фискальную автономию субнациональных властей, а также повышение транспарентности и подотчетности процесса предоставления общественных благ.
Разграничение полномочий, финансовой компетенции и ответственности представляет собой не статичный, а динамичный во времени процесс. Следовательно, фискальная децентрализация это динамичная система и развивающийся процесс, подчиняющийся определенной логике, и имеющий множество практических территориально-специфических решений.
Предваряя результаты качественного анализа, отметим, что ретроспектива отношений фискальной децентрализации в РФ демонстрирует последовательную трансформацию ее механизмов от стихийных к управляемым воздействиям.
Так, фискальная децентрализация, реализуемая стихийно, является необходимой реакцией на развитие институтов территориального управления и местного самоуправления. Такая стратегия приводит к неравномерности и асимметричности институциональных условий развития территорий, к снижению стимулов территориального саморазвития, упущенным возможностям в формировании наиболее рациональной структуры предоставления общественных благ. Это есть реализация парадигмы функционирования, стратегия пассивного ожидания иных обстоятельств и формируемых естественным путем институтов, регулирование процессов фискальной децентрализации «по мере необходимости» [56].
Дальнейший акцент на «управляемое» развитие фискальной децентрализации был обусловлен необходимостью сознательного формирования институциональных условий и эффективных механизмов фискальной децентрализации по двум сценариям. В первом варианте разрабатываются формальные процедуры и минимально допустимые для данной национальной системы государственного устройства границы фискальной автономии субнациональных публично-правовых образований для сохранения достигнутого уровня развития общественного сектора. Второй сценарий ориентирован на формирование активных целеобразующих субъектов управления как инициаторов территориального развития и условий для комплексной реализации преимуществ фискальной децентрализации. При этом принципиально важно формирование предпосылок и закрепление институциональных гарантий для инициативного и ответственного управления развитием территорий, что реализуется через бюджетные реформы, реформы межбюджетных отношений, направленные на повышение эффективности и качества управления общественными финансами.
Качественно характеризуя ретроспективный аспект динамики фискальной децентрализации в РФ, можно выделить несколько значимых интервалов;, имеющих общие симптоматичные признаки (таблица 1.2).
Унификация взаимоотношений между различными уровнями бюджетной системы была инициирована в конце 1993 - начале 1994 гг. и предусматривала расширение налоговых полномочий региональных и местных властей, а также введение единых нормативов отчислений от основных федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации. Начиная с 1994 г. функционирует механизм оказания финансовой помощи региональным бюджетам через Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого распределялись между субъектами Федерации с использованием формализованных процедур и критериев (в качестве последних выступали показатели налоговых доходов и расходов региональных бюджетов на душу населения). Однако несовершенство применяемых расчетных алгоритмов не позволяло учитывать такие важные факторы, как уровень развития социальной сферы, ситуацию на рынке труда, степень развития инфраструктуры, природно-климатические условия, хотя вводился поправочный коэффициент, повышающий или понижающий объем трансферта в зависимости от того, к какому экономическому району принадлежал конкретный субъект Федерации [24].
Увеличение доходной автономии субнациональных властей сопровождалось перераспределением расходов в пользу бюджетов территорий, причем без соответствующего финансового обеспечения (прежде всего, расходов в социальной сфере и на ЖКХ). В результате сложилась система асимметричных бюджетных отношений, которые характеризовались перманентно нарастающими вертикальными и горизонтальными дисбалансами. Сложившаяся ситуация хотя и соответствовала в целом основным принципам фискальной децентрализации, однако не опиралась на целостную правовую базу и практически игнорировала местные бюджеты.
В 1996-1998 гг. началось реформирование местных финансов (закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ»), были приняты Бюджетный кодекс и общая часть Налогового кодекса. Однако указанные законодательные акты оказались во многом несовершенны, и ряд их положений требовал существенного уточнения. Бюджетные отношения продолжали оставаться источником постоянной напряженности во взаимоотношениях властей разных уровней, возросла несбалансированность региональных и местных бюджетов.
На муниципальный уровень была возложена ответственность за ряд социальных направлений без адекватного предоставления муниципалитетам дополнительной доли в федеральных доходах или новых налоговых полномочий. Из-за постоянного и все возрастающего дефицита бюджетных средств и несовершенства нормативно-правовой базы субфедеральные власти были вынуждены все чаще прибегать к заимствованиям и другим формам долгового финансирования [88].
Очевидно, что такой путь решения проблемы поиска источников пополнения доходной части региональных и местных бюджетов таит в себе угрозу стабильности экономики и бюджетной системы страны. Поэтому был принят ряд мер, ограничивающих возможности привлечения заемных средств субфедеральными органами власти. Кризис в августе 1998 г. усилил фискальное давление на центральную власть со стороны регионов.
Количественный анализ тенденций развития фискальной децентрализации в бюджетной системе РФ
Фискальная децентрализация, как полифакторный и многокомпонентный феномен современных межбюджетных отношений, требует адекватной квантификации, позволяющей как учесть специфику инструментарных составляющих ее реализации, так и обеспечить широкие возможности для последующего сравнительно-дескриптивного анализа.
С учетом сложности предмета исследования на начальном этапе анализа ограничимся лишь одной составляющей децентрализации, а именно, соотношением доходов и расходов бюджетов национального и субнационального уровней. Статистические данные о децентрализации в таком понимании показывают, что в развивающихся странах с начала 1970-х до начала 2000-х годов с учетом очевидного провала на рубеже 1980-х годов и последующего восстановления, средняя доля субнациональных бюджетов в доходах расширенных правительств сократилась с 10,68 до 10,61%, а в расходах-с 13,42 до 12,97%. В зоне ОЭСР небольшое повышение доходов субнационального уровня (с 17,91 до 18,39%) было перекрыто централизацией расходов (с 33,68 до 32,68%). Заметное усиление финансовых позиций субнациональных органов отмечалось лишь в 1990-х годах в странах с переходной экономикой, где к концу периода региональные и местные бюджеты получали 22,41% доходов и производили 30,32% суммарных расходов [122].
Базовые тренды динамики фискальной децентрализации по расходам и налоговым доходам в бюджетной системе РФ можно проследить по данным рисунка 2.1.
Анализируя данные, представленные на рисунке 2.1, можно прийти к следующим выводам. В течение 1999-2005 гг. имела место ярко выраженная централизация налоговых доходов, что привело к снижению доли данного вида доходов в консолидированном бюджете с 56,6 до 30,9%. Эти изменения были обусловлены как ориентирами бюджетной политики федерального правительства по централизации налоговых доходов, так и значительным ростом конъюнктурных доходов от добычи и экспорта нефти и газа, которые преимущественно зачисляются в федеральный бюджет.
Вместе с тем, в 2006-2008 гг. показатель децентрализации доходов несколько увеличился, что свидетельствует о коррекции тренда концентрации налоговых поступлений в федеральном бюджете. Следует подчеркнуть, что подобная коррекция была обусловлена не перераспределением налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы, а действием экономических факторов, вследствие которых наблюдался более быстрый рост поступлений по налогам, закрепленным за региональными бюджетами. Так, в 2007 г. два важнейших доходных источника бюджетов субъектов РФ - налог на прибыль организаций и налог на доходы физических лиц - выросли в номинальном выражении к уровню 2006 г. на 32 и 36% соответственно, тогда как доходы федерального бюджета росли существенно более медленными темпами.
В 2008 г. индикатор децентрализации доходов несколько снизился, но все же осталась на уровне, заметно превышающем уровень 2005 г. В 2009 г. экономический кризис внес определенные коррективы в рассматриваемые соотношения. Существенно выросла - с 33,2 до 36,6% - доля налоговых доходов субъектов РФ в соответствующих доходах консолидированного бюджета России, прежде всего, из-за резкого падения доходов федерального бюджета (от НДПИ и таможенных пошлин) при сохранении устойчивых поступлений от НДФЛ в региональные бюджеты (1666,2 млрд. в 2008 г. и 1665,8 млрд. руб. в 2009 г.).
Рассматривая специфику децентрализации расходов, следует обратить внимание на то, что доля региональных расходов в консолидированном бюджете РФ в 1999-2005 гг. не имела четкой тенденции к снижению. После некоторого сокращения в 2006 г. (связанного со значительным увеличением расходов федерального бюджета, в том числе на проведение национальных проектов) доля региональных расходов в консолидированном бюджете Российской Федерации вновь выросла в 2007 г. и приблизилась к показателям, характерным для 2002-2005 гг.
Кризисные явления в экономике обусловили негативную динамику показателя децентрализации расходов. Так, в 2009 г. была прервана тенденция 2007-2008 гг. к росту доли региональных расходов в консолидированном бюджете Российской Федерации. Доля, региональных расходов снизилась с 49,2% в 2008 г. до 43,4% в 2009 т. Данное соотношение сложилось в силу того, что расходы консолидированного бюджета субъектов РФ остались практически на уровне 2008 г. (рост всего лишь на 0,04%), в то время как расходы федерального бюджета (без учета трансфертов регионам) увеличились в 2009 г. на 26% по сравнению с уровнем предыдущего года.
Таким образом, анализ агрегированных данных по консолидированным региональным бюджетам РФ дает основания для утверждения о формировании в России модели асимметричной фискальной децентрализации, носящей в целом формальный характер, обусловленный возникновением и фиксацией вертикального дисбаланса в распределении доходных источников и закреплении расходных обязательств между федеральным и региональным уровнями власти. Данная тенденция была несколько скорректирована в 2007—2009 гг. за счет перераспределения расходных обязательств в 2007 г., увеличения финансовой помощи регионам в 2008 г., а главное — быстрого роста налоговой базы по источникам, закрепленным за субнациональными бюджетами, несколько увеличили финансовую автономию регионов.
Полный учет региональных аспектов фискальной децентрализации предполагает использование комплексной системы показателей децентрализации, позволяющую охарактеризовать особенности функционирования и взаимосвязь таких ее важнейших инструментов, как доходы, расходы бюджета, трансферты.
В качестве критерия оценки децентрализации по доходам в литературе традиционно предлагается использовать такой показатель, как «доля доходов консолидированного муниципального бюджета в доходах консолидированного регионального бюджета» [77]
Он позволяет выявить, какая доля бюджетных ресурсов региона поступает в распоряжение органов местного самоуправления.
Из сравнительного анализа регионального законодательства можно сделать вывод, что значительную часть доходов местных бюджетов составляют субвенции, выделяемые на финансирование переданных на муниципальный уровень государственных полномочий. В связи с этим для оценки возможности проведения органами местного самоуправления финансовой политики по решению вопросов местного значения особый интерес представляют собственные доходы местных бюджетов (за вычетом субвенций). Для оценки собственных доходов М.Ю. Славгородская предлагает использовать показатель «доля доходов консолидированного муниципального бюджета (без учета субвенций) в доходах консолидированного регионального бюджета» [94]
Оптимизация функциональной структуры расходов региональных бюджетов в целях развития фискальной децентрализации
Анализ опыта фискальной децентрализации в развитых странах и реализованное в работе экономико-математическое моделирование ее взаимосвязи с экономическим ростом на субнациональном уровне позволяет прийти к выводу, что децентрализация не является «институциональной панацеей», автоматически индуцирующей позитивные макро- и мезоэкономические эффекты. Множественность источников финансирования процесса производства общественных благ, сопряженная со спецификой регионального экономического пространства, порождает альтернативные, причем неинвариантные комбинации структурирования бюджетных расходов, которые, в свою очередь, неравномерно (и даже разнонаправлено) воздействуют на региональное развитие.
Краеугольный элемент системы фискальной децентрализации в моделях бюджетного федерализма по вертикали связан с определением того, "что следует делить" между бюджетами разного уровня и в какой последовательности. При этом ключевыми для достижения эффективности фискальной децентрализации являются, по меньшей мере, три «объекта деления»: разделение доходов, разграничение расходов и полномочий по расходам и доходам [152].
Что касается очередности, то в приведенном выше определении упор делается на первичности доходной части бюджетной системы и лишь из определенного уровня доходов составляется расходная смета. Авторская же точка зрения сводится к тому, что распределение расходной нагрузки (фактически; функций) между бюджетами разных уровней должно играть исходную роль в построении системы фискальной децентрализации; Только после того, как распределена ответственность за расходы и стал известен их общий объем на каждом уровне власти, следует приступать к решению вопросов о закреплении и перераспределении доходов между этими уровнями.
Следует обратить внимание на тот факт, что децентрализация расходов и расходных полномочий не являются синонимичными понятиями. Наиболее спорным является вопрос именно о расходных полномочиях того или иного уровня, т.е. возможности предоставлять / не предоставлять то или иное количество или даже виды общественных благ. Проведенное исследование заставляет автора поддерживать принцип максимально приемлемой децентрализации по предоставлению услуг населению между бюджетами различных уровней. Это обусловлено тем, что наибольшей эффективности в осуществлении той или иной расходной функции можно добиться, если она будет закреплена за низшим из тех уровней власти, которые могут ее выполнить надлежащим образом. Фактически доказательство данного положения было сведено к подтверждению теоремы У. Оутса и основывалось на следующих предпосылках [34]:
чем меньше территориальная единица, тем более однородны в среднем предпочтения людей, живущих на этой территории. Местные власти могут предложить населению общественные блага, в большей степени соответствующие их предпочтениям;
в маленькой общине люди могут эффективнее повлиять на предоставление общественных благ в соответствии с их потребностями;
трудности в определении наилучшего способа предоставления конкретного общественного блага;
информация о локальных потребностях в общественных благах более доступна местным органам власти.
Практический опыт свидетельствует, что закрепление расходных функций и распределение обязанностей по оказанию- услуг целесообразно осуществлять в соответствии с «зоной их использования» (см. таблицу 3.1).
Общенациональные органы власти нацелены на решение вопросов, связанных непосредственно с удовлетворением потребностей граждан независимо от места их проживания, финансируя данные услуги. К общегосударственным функциям как правило относят оборону, почтовую службу и систему связи, дороги общегосударственного значения, гражданскую авиацию. Кроме того сюда относят также законодательную систему и суды, правоохранительные органы национального уровня, внешнюю политику, научно-исследовательские работы, защиту окружающей среды и пр.
На субфедеральные уровни власти целесообразно передать те виды услуг, производство которых обеспечивает «экономию на масштабе» или расширение «зоны использования», но по единым общегосударственным нормам. К расходам региональных органов власти целесообразно относить строительство междугородных шоссе, т.е. общественные услуги и блага, которые локализируются лишь на определенной территории.
Итак, эффективность децентрализованной модели бюджетного федерализма обеспечивается соответствием обязанностей по расходам тем целям, которые ставятся при закреплении той или иной услуги. При этом целесообразно придерживаться следующих принципов: закрепление полномочий по расходам за уровнями бюджетной системы должно быть обусловлено четырьмя критериями: экономической эффективностью, бюджетной справедливостью, политической подотчетностью и административной действенностью (рис. 3.1).
Согласно этим характеристикам, расходные полномочия должны закрепляться за теми структурами управления, которые могут [35]:
- предоставить услугу при минимально возможной стоимости;
- финансировать ту или иную функцию при максимально возможном бюджетном выравнивании;
- предоставлять услугу при достаточном общественном контроле;
- исполнять ту или иную функцию авторитетно, квалифицированно и обеспечивая учет интересов потребителей.
Анализируя структуры расходов в различных странах, можно прийти к выводу о том, что существуют определенные функции органов власти, для которых характерен существенный «эффект перетекания». Так, что касается функций обороны и социального обеспечения, то они выполняются исключительно центральным правительством, а функции, требующие высокой степени политической подотчетности (например, образование) как в федеративных, так и в унитарных государствах находятся в ведении местных самоуправлений. При этом функции муниципалитетов не идентичны их расходным полномочиям: многие функции местных властей, которые одновременно являются услугами для населения и предприятий, предоставляются коммерческими предприятиями на платной основе. И хотя эти платежи не обязательно попадают в местные бюджеты, общую ответственность за предоставление услуг данного вида несет муниципалитет [15].
Единой модели разделения расходных полномочий между уровнями власти нет ни в странах Восточной Европы, ни в странах Западной Европы, ни в других регионах мира. Для восточноевропейских государств это утверждение можно проиллюстрировать на примере важнейшей услуги — образования. Так, в России на местный уровень власти возложена полная ответственность за выплату зарплаты учителям и другому персоналу в начальных и средних школах, за содержание и ремонт школ. Новое строительство школ также осуществляется в значительной степени за счет средств местных бюджетов. В Румынии местные власти никаких расходов по образованию не несут. В Польше местные власти несут расходы только на дошкольное образование. В Чехии расходы на начальное и среднее образование разделены между местным и государственным уровнями власти. В Болгарии и Венгрии ситуация в целом похожа на российскую. В Латвии и Литве местные власти несут все расходы, связанные с начальным и средним образованием, за исключением заработной платы учителей [149].
При сложившемся в России распределении расходных полномочий федеральному бюджету отводится основная роль в финансировании общегосударственных расходов (66% соответствующих расходов консолидированного бюджета России), обслуживании долговых обязательств (87%), а также обеспечении обороны (100%), безопасности и правоохранительной деятельности (77%). Консолидированные бюджеты субъектов Федерации осуществляют 68% общих затрат на национальную экономику, 99% - на ЖКХ, 76% - на социально-культурные мероприятия.
Структура расходов местных бюджетов в 2008 году представлена на следующей диаграмме (рисунок 3.2).
Повышение фискальной автономии местных бюджетов на основе децентрализации налоговых доходов
Принимая во внимание существенные диспропорции в социально-экономическом развитии субъектов РФ и корреспондирующие с ними вариации индикаторов фискальной децентрализации, можно выделить общий тренд стабилизации, а в некоторых субъектах РФ даже увеличения, разрыва между расходными обязательствами и доходными полномочиями, частично нивелируемого системой межбюджетных трансфертов. Как было показано выше, это является доминантным фактором неэффективности фискальной децентрализации, поскольку перманентное нарастание трансфертного потока дестимулирует региональные и местные власти к проведению эффективной экономической политики, а также снижает фискальные усилия.
Ключевой принцип фискальной децентрализации как обязательной составляющей общего курса развития межбюджетных отношений требует, чтобы основным источником субнационального и местного финансирования были именно региональные и местные налоги, что позволило бы соблюсти условие оплаты услуг непосредственно теми, кто ими напрямую пользуется [112]. Международный опыт показывает, что наиболее успешные модели регионального развития в качестве обязательного условия включают достаточно высокий уровень финансовой автономии субнациональных властей, позволяющий им самостоятельно планировать свои стратегии развития, сразу согласовывая их с необходимым уровнем бюджетных средств на их реализацию. Это повышает реалистичность и качество реализуемых стратегий развития. «Собственные» доходы региональных и местных бюджетов являются краеугольным камнем фискальной децентрализации, поскольку именно они обеспечивают взаимосвязь между налоговыми поступлениями и общественными благами, которая способствует повышению эффективности.
Эффективное распределение налоговых полномочий и доходов между различными уровнями бюджетной системы предполагает учет следующих критериев, сформированных в современной теории и практике бюджетного федерализма [140, 145]:
стабильность — чем больше налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляются этот налоговый источник и полномочия по его регулированию;
экономическая эффективность — за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти;
мобильность налоговой базы — чем выше мобильность налоговой 1 базы, тем на более высоком уровне бюджетной системы она должна облагаться налогом, и наоборот;
равномерность размещения налоговой базы — чем выше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне она должна облагаться налогом, и наоборот;
социальная справедливость — налоги, носящие перераспределительный характер, должны быть закреплены за федеральным уровнем власти;
бюджетная ответственность — сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет органов власти, предоставляющих соответствующие услуги.
В научной литературе неоднократно отмечалось, что в области реформирования доходных полномочий результатом должен стать полный отказ от разделения налогов на «собственные», «закрепленные» и «регулирующие», а также от самого понятия «нормативы отчислений от федеральных (региональных) налогов». Все налоги и поступления по ним должны быть только собственными. Федеральные налоги без какого бы то ни было «расщепления» должны поступать в федеральный бюджет полностью, региональные налоги - только в региональные бюджеты, местные налоги -только в бюджеты муниципальных образований. Другими словами, должен выполняться принцип «один налог - один бюджет» [20].
Вместе с тем, международный опыт дает основания полагать, что решение проблемы распределения налоговых доходов не сводится к полному закреплению конкретных налогов за местным, региональным или национальным уровнем власти: скорее, результатом ее решения является спектр различных схем закрепления налоговых доходов и налоговых полномочий в альтернативных моделях бюджетного федерализма (таблица 3.6).
Закрепление на постоянной основе каждого вида налогов за тем или иным уровнем бюджетной системы является необходимым условием обеспечения определенной устойчивости налоговой базы и фактором повышения заинтересованности в ее наращивании на местном уровне. Кроме того, это позволяет осуществлять долгосрочное прогнозирование доходов на каждом уровне бюджетной системы. Поскольку в налоговой системе России большинство налогов неравнозначны и лишь некоторые налоги из числа широко распространенных по территории страны являются крупными (НДС, налог на прибыль, подоходный налог с физических лиц, акцизы), постольку их закрепление за тем или иным уровнем бюджетной системы может сопровождаться выраженными диспропорциями в. бюджетной обеспеченности территорий [60].
В этой связи экономически обоснованному долговременному разграничению доходов между бюджетами всех уровней способствовало бы сочетание двух применяемых в мировой практике способов. Первый сводится к четкому разделению конкретных налогов на федеральные, региональные и местные при условии полного зачисления поступлений от каждого налога в бюджет соответствующего уровня. Второй способ предусматривает установление местных надбавок к действующим федеральным и региональным налогам. В ряде случаев, чтобы избежать чрезмерного налогового бремени, целесообразно законодательное закрепление установленных предельных размеров увеличения налоговых ставок.
Осуществление комплекса мер, основанных на сочетании двух названных подходов, могло бы стать первым шагом на пути создания бюджетной системы, опирающейся на единые для всей страны принципы формирования доходной базы бюджетов всех уровней, в определенной степени сгладить различия экономического и социального развития территорий и решить проблему стабильности и самостоятельности муниципальных бюджетов.
В этой связи исследователи в области межбюджетных отношений предлагают реализацию следующих мероприятий [98]:
закрепить за местными бюджетами отдельные налоги, достаточные для формирования их доходов в размере не менее 70% от объема минимальных расходных полномочий. Причем долю субфедеральных, в том числе и муниципальных, органов в налоговых поступлениях следует закрепить законодательно, чтобы предотвратить неформальные согласования;
обеспечить полное финансирование из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации расходных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Федерации на местный уровень;
довести долю доходов (и прежде всего собственных) местных бюджетов в консолидированном бюджете страны до уровня не менее 25%.
Все эти меры привели бы к реальному улучшению условий жизни населения, повышению качества общественных услуг, укреплению традиционной политической демократии и институтов гражданского общества, росту эффективности бюджетных расходов.
Решение проблемы сокращения вертикального фискального дисбаланса, на наш взгляд, должно осуществляться за счет передачи на региональный и местный уровень полномочий по взиманию налогов, величина которых в максимальной степени корреспондирует с экономической политикой территорий с одной стороны, и является немобильной в целях ограничения недобросовестной налоговой конкуренции регионов, с другой. Среди современных фискальных инструментов первому условию в максимальной степени удовлетворяет пропорциональный налог на доходы физических лиц (база по которому формируется в рамках вторичного распределения добавленной стоимости), а второе условие реализуется через систему имущественных налогов.
Необходимо отметить, что подоходный налог является одним из самых значительных доходных источников органов местного самоуправления: в разных странах до 90% поступлений от него закрепляется за местными бюджетами. С другой стороны, подоходный налог выступает одним из наиболее прозрачных индикаторов уровня жизни населения, проживающего в конкретном населенном пункте. Большая зависимость доходной части бюджета от подоходного налога стимулировала бы заинтересованность местных органов власти в росте доходов населения и, тем самым, в повышении уровня жизни. В целом децентрализация подоходного налога позволила бы обеспечить сочетание действительной налоговой самостоятельности региональных властей и властей местных и способствовало бы укреплению единства налоговой системы страны.
Похожие диссертации на Совершенствование инструментов фискальной децентрализации в Российской Федерации
