Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методические основы реализации государственного финансового контроля (ГФК) 9
1.1. Сущность, функции и классификация видов государственного финансового контроля .9
1.2. Методический инструментарий государственного финансового контроля 27
1.3. Зарубежная практика организации финансово-контрольной деятельности и обоснование необходимости ее совершенствования в РФ . 47
Глава II. Практика реализации финансово-контрольной деятельности в России 53
2.1. Исследование состояния государственного финансового контроля в России .53
2.2. Практика обеспечения финансового контроля на региональном уровне 71
2.3. Проблемы взаимодействия субъектов ГФК на региональном уровне .83
Глава 3. Направления развития финансового контроля на государственном и муниципальном уровнях 101
3.1. Концепция повышения эффективности взаимодействия субъектов ГФК 102
3.2. Методика аудита эффективности финансовых расходов в территориях 117
3.3. Моделирование организации финансового контроля на муниципальном уровне 136
Заключение 149
Список использованной литературы 158
- Методический инструментарий государственного финансового контроля
- Зарубежная практика организации финансово-контрольной деятельности и обоснование необходимости ее совершенствования в РФ .
- Практика обеспечения финансового контроля на региональном уровне
- Методика аудита эффективности финансовых расходов в территориях
Методический инструментарий государственного финансового контроля
По мнению Ю. Воронина, ГФК – это «экономические отношения по поводу формирования и эффективного использования государственных финансовых ресурсов и государственной собственности, проявляющиеся в деятельности субъектов финансовых правоотношений (органов государственной власти, местного самоуправления и созданных ими структур) по контролю за поступлением, движением и расходованием государственных (и муниципальных) финансовых средств и государственной (и муниципальной) собственности.» [61]
По мнению Жан-Пьера Гийяра, финансовый контроль разграничивается по трем уровням: соблюдение нормы, экономичность, оценка результата [71]. Следует отметить, автор определяет сферы применения различных типов контроля.
Л. Гринкевич с соавторами определяют ГФК как «регламентированную деятельность государственных органов власти и управления по проверке финансовых операций, связанных с образованием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных денежных фондов. Это, прежде всего, контроль за полным и своевременным поступлением всех видов доходов, за своевременным финансированием расходов в утвержденных размерах и в запланированные сроки, за целевым использованием бюджетных средств».
Е. Грачева определяет ГФК как контроль «...со стороны уполномоченных государством органов и организаций за законностью действий в процессе сбора, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе для обеспечения прав и свобод граждан». [67] Отметим, автор отождествляет ГФК с деятельностью контрольных органов, что не отражает сущность финансового контроля.
Повышение роли ГФК на современном этапе обусловлено следующими обстоятельствами: - в условиях дальнейшего усиления межрегиональной дифференциации по основным социально-экономическим показателям проводимая политика межбюджетных отношений не обеспечивает в должной степени снижения дифференциации и выравнивания в их развитии, не в полной мере направлена на создание стимулов для эффективного социально-экономического развития регионов, поэтому возникает необходимость развития контроля за эффективным и рациональным расходованием государственных и региональных материальных и финансовых средств; - децентрализация формирования субъектов ГФК на всех уровнях управления, законодательное закрепление их места и роли в системе; - необходимость совершенствования действующего законодательства страны. Таким образом, ГФК - многоаспектная категория. С одной стороны, это функция государственного управления, средство и инструмент реализации стратегических и тактических целей страны при проведении социально-экономических реформ, а с другой – это управленческая деятельность со своими методами, принципами, способами и формами реализации. Он также является носителем общественных отношений, в части движения государственных финансов в процессе воспроизводства и с управлением финансовыми потоками государством на всех уровнях государственного управления, т.е. отражает движение финансовых средств в процессе распределения, перераспределения и использования части стоимости ВВП, реализуемое путем контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности органов ГФК.
ГФК обладает следующими собственными функциями: функция надзора (обеспечивает использование имеющихся ресурсов для достижения органами власти целевых показателей); функция анализа (оценка качества проектов и программ, сравнительный анализ, обеспечение межведомственного и комплексного подхода); функция прогноза (оценка долгосрочных последствий принимаемых решений; определяет базовые тенденции, проблемы и риски); превентивная функция (установление условий совершения правонарушений).
Для понимания изменения сущности ГФК в период социально-экономических преобразований его необходимо рассматривать в системе категорий «цель - средство - результат». ГФК должен рассматриваться на основе системного анализа, т. е., с одной стороны, как целостное явление, взаимодействующее с прочими, а с другой стороны - как система, состоящая из определенной совокупности элементов, взаимосвязанных между собой.
В тоже время, система категорий «цель - средство - результат» представляет собой не что иное, как концепцию. Так, понимая под концепцией генеральный замысел, определяющий стратегию действий при осуществлении реформ, проектов, планов, программ, можно утверждать, что ГФК должен обладать своей концепцией. В управлении концепция процесса, системы или явления представляет собой некую иерархию подчиненных друг другу этапов: от целеполагания до тактических задач. Но пока ГФК в нашей стране осуществляется таким образом, что на основе его результатов можно принимать только частичные решения.
Современной системе ГФК России присущи следующие недостатки. Данные контроля не позволяют давать полномасштабные оценки характера и итогов движения финансовых потоков, формировать целостную картину использования средств, мало способствуют оптимизации предстоящих расходов; контрольные мероприятия осуществляются во многом выборочно, фрагментарно, не на основе экономически мотивированных правил; контрольно-ревизионные мероприятия не имеют временной последовательности и периодичности. Информация о результатах проверок недостаточно корреспондируются между субъектами контроля; каждый существующий контрольный орган работает фактически в одиночку.
Зарубежная практика организации финансово-контрольной деятельности и обоснование необходимости ее совершенствования в РФ .
Отметим тенденцию усиления за последние годы экспертно-аналитической деятельности, включающей исследование проблем социально-экономического развития РФ в их системной взаимосвязи и, в пределах возложенных компетенций, экспертизу проектов законов и иных нормативно-правовых актов по проблемам бюджетно-финансовой политики РФ.
Однако, как показывает практика, существующий механизм взаимодействия палаты и парламента страны, не закрепленный в нормативно-правовых актах, не позволяет в полной мере совершенствовать действующее законодательство, повышать его качество. Зарубежный опыт и практика работы палаты показывают, что связанная вплотную с органами законодательной власти, она как орган внешнего ГФК не может функционировать в отрыве от исполнительных органов власти и особенно финансового аппарата. Все существующие субъекты ГФК должны оказывать содействие деятельности Счетной палаты РФ, предоставляя по ее запросам информацию о результатах проводимых ими контрольных мероприятиях. Мы считаем, что формы взаимодействия следует более четко прописать в ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и не сводить их только к представлению информации о проведенных проверках и ревизиях в рамках заключаемых ими двусторонних соглашений. [39]
Счетной палатой ежегодно предпринимаются попытки наладить четкую систему работы государственных контрольных органов, установить их разграничение. Так, ею разработаны изменения и дополнения в ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», которые являются логическим продолжением работы по созданию системы внешнего ГФК, в полном соответствии с Конституцией РФ, а в связи с принятием ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» от 07.02. 2011 г. впервые законодательно установлено разграничение государственных контрольных органов, осуществляющих внешний финансовый контроль (создаваемых законодательными (представительными) органами), и органов контроля в системе органов исполнительной власти (внутренний контроль). Отметим, согласно проекту закона, Счетной палате РФ придается статус постоянно действующего органа внешнего госконтроля и значительное место в её работе отводится современным видам аудита: финансовому, стратегическому и аудиту эффективности. В законопроекте также присутствуют нормы, обязывающие правоохранительные органы предоставлять Счетной палате информацию о ходе рассмотрения переданных им материалов и принятых по ним решениях.
В целом можно позитивно оценить предлагаемые изменения действующего законодательства (в БК РФ вводятся понятия внешний и внутренний государственный и муниципальный финансовый контроль, разграничение полномочий органов государственного и муниципального финансового контроля, уточнение бюджетных полномочий органов власти и органов муниципального управления в части осуществления финансового контроля, закрепляется положение о внутреннем финансовом аудите).
Органы внутреннего и внешнего государственного финансового контроля, несмотря на различия в их функциях и статусе, представляют одно целое и должны обеспечивать эффективное использование государственных ресурсов. В обозримой перспективе органы исполнительной власти должны взять основную нагрузку на себя при проведении финансового аудита для обеспечения эффективной и надежной работы системы внутреннего контроля.
Еще одним важным аспектом совершенствования государственного и муниципального финансового контроля является улучшение взаимодействия Счетной палаты с Росфиннадзором, в части координации планов проведения проверок и ревизий, обмена опытом, наработками в применении стандартов, классификаторов нарушений и других методических материалов, а также в информационно-технологическом обеспечении деятельности этих органов. Эти направления реализовываются в рамках Соглашения о сотрудничестве. Учитывая достаточно представительный кадровый потенциал Росфиннадзора в регионах взаимодействие предусмотрено как с центральным аппаратом Росфиннадзора, так и между КСО субъектов Федерации и территориальными органами Росфиннадзора. В целом, упорядочению взаимодействия органов ГФК препятствует относительно слабая развитость правовой и методической подсистем системы финансового контроля. В рамках правовой подсистемы требуется принять единую концепцию ГФК. В рамках методической подсистемы следует использовать современные стандартизированные и алгоритмизированные методические рекомендации по: планированию и подготовке контрольных мероприятий; выстраиванию конструктивного взаимодействия субъектов ГФК; оформлению итогов контрольных мероприятий и реализации предписанных мер; оценке деятельности органов ГФК. В силу отсутствия законодательно закрепленного механизма взаимодействия, субъекты ГФК вынуждены самостоятельно и инициативно разрабатывать собственные формы взаимодействия, порой малоэффективные. Потенциал усиления взаимодействия их во многом зависит от целостности системы ГФК и симметричного развития ее подсистем. Развитие правовой и методической подсистем системы ГФК безусловно приведет к развитию информационной подсистемы за счет унификации исходной и конечной информации в целях стандартизации и алгоритмизации методических рекомендаций, институциональной подсистемы за счет законодательного закрепления институтов ГФК, а также коммуникативной.
В международной практике широкое распространение находят функциональные обзоры деятельности того или иного высшего финансового контрольного органа страны, с целью выработки конкретных рекомендаций для повышения эффективности деятельности КСО. Проверка проводится, как правило, по методике Всемирного банка. Так, Счетный суд Франции проверяла Генеральная Счетная палата Нидерландов, американский контрольный орган - аудиторы из Канады. Функциональная оценка деятельности Счетной палаты РФ и подготовка предложений по вопросам ее дальнейшего развития осуществлены еще в 2005г. экспертами Национального контрольно-ревизионного управления Великобритании путем сопоставления её функций и деятельности со стандартами и лучшей практикой ИНТОСАИ. По существу был осуществлен внешний аудит функциональной деятельности Счетной палаты РФ.
Практика обеспечения финансового контроля на региональном уровне
Предлагаемая им концепция была предназначена для общего государственного контроля, в ней не охватывались все виды контроля, которые были предварительно указаны автором, и поэтому в целом она не завершена. В отличие от данной концепции В.В. Бурцев приводил следующие задачи: «определить терминологию и понятийный аппарат ГФК; разработать методологию ГФК (цели, задачи, принципы и т. д.); определить организационную структуру системы ГФК; определить органы правового регулирования ГФК, их права и обязанности; определить субъектов права ГФК; определить предмет, отношения регулирования, цели и задачи системы нормативно-правовых актов (законодательства) ГФК; определить основные источники права ГФК (нормативно-правовые акты) и уровни нормативно-правового регулирования; определить порядок построения системы нормативно-правовых актов ГФК, ее структуру (части, разделы, подразделы и т.д., их расположение в определенной последовательности) и содержание; разработать порядок систематизации нормативно-правовых актов ГФК (учет, инкорпорация, консолидация); отметить основные аспекты взаимосвязи правовых актов ГФК с актами иных подотраслей (сфер) финансового права, а также с другими отраслями права.»[51]
На наш взгляд, главной идеей, заложенной в труде В.В. Бурцева, является то, что предлагается выделить нормативно-правовую составляющую, предназначенную для регулирования государственного контроля, в самостоятельную правовую сферу, применяемую на собственном обособленном правовом поле. В своем научном труде, автор, преимущественно говоря об федеральном законе, тем не менее, если судить по определению значения этого закона, целям и задачам правового регулирования, преследует более масштабную цель - «...установление нормативной основы (фундамента) функционирования, развития и совершенствования системы ГФК в Российской Федерации и ее субъектах, обеспечивающей сохранение и эффективное использование национальной собственности и роста благосостояния граждан». [51]
Опираясь на анализ научных трудов указанных ученых и признавая их вклад в развитие решения данной проблемы, тем не менее считаем нужным предложить свой подход к ее решению. На современном этапе развития бюджетного процесса, ориентированного на результат, контрольная составляющая в управлении государственными и муниципальными финансами в России представлена значительным количеством различных ведомств, которые обладают большими объемами достаточно разрозненной информации. В то же время построение ГФК, отвечающего требованиям демократического общества, связано с преодолением трудностей становления эффективной системы контроля, весьма действенного скрытого сопротивления сложившейся системы государственного управления. До сих пор в России не выработана единая эффективная политика в области ГФК, не отрегулирована его нормативная правовая база, отсутствует координация деятельности в сфере бюджетно-финансового контроля. При этом органы исполнительной власти всех уровней, защищая свои претензии на бесконтрольное распоряжение государственными ресурсами, всячески пытаются ограничить внешний контроль за своей деятельностью со стороны контрольных органов.
Вместе с тем из-за низкой эффективности ГФК экономика страны продолжает нести ощутимые потери. Причинами неэффективности ГФК являются: бессистемность осуществления контроля и его правовая неопределенность вкупе со слабостью методологической базы; отсутствие единой информационной системы о выявленных правонарушениях; низкая упорядоченность контроля, и как следствие, многократные проверки одних и тех же организаций, при полном отсутствии контроля деятельности других; слабое взаимодействие контрольных органов; слабое использование возложенных полномочий территориальными управлениями федеральных органов контроля; несопоставимость ведомственной отчетности о контрольных мероприятиях. Источник этих проблем ведомственная закрытость и разобщенность субъектов ГФК.
Закон о государственном финансовом контроле вступил в действие с 01.01.2014 г. Им введены предусмотрено внесение изменений в БК РФ и Кодекс об административных правонарушениях, вводилось понятие двух видов госконтроля – внешнего и внутреннего. Внешний должна осуществлять Контрольно-счетная палата, внутренний – под ответственностью ГРБС, Федерального казначейства и Росфиннадзора. Закон наделил СП и КСО полномочиями по аудиту. Объектами контроля по закону стали «финансовые органы, госкорпорации и госкомпании, хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных капиталах».
Данный закон в первую очередь был направлен на повышение прозрачности и увеличения эффективности бюджетного контроля. Закрепление внешнего контроля за Счетной палатой способствовало исполнимости бюджетов субъектов РФ. Немаловажны внесенные изменения в БК РФ касательно совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, предусматривающие решение проблем ГФК (слабость и запутанность нормативно-правовой базы; неподконтрольность эффективности деятельности проверяемых организаций; дублирование полномочий КСО и их нечеткая определенность; неэффективная система мер санкций за нарушения бюджетного законодательства и т.д.) в рамках дальнейшего развития реформы бюджетного процесса. Данные изменения стали первым шагом в создании соответствующей международным принципам, стандартам и современным требованиям системы ГФК, которая должна обеспечить повышение ответственности за неэффективное и неправомерное использование бюджетных ресурсов.
Методика аудита эффективности финансовых расходов в территориях
Второй этап аудита предполагает контроль и сбор доказательств. На наш взгляд, для проведения аудита эффективности в связи с широким спектром деятельности контроля и для экономии ресурсов КСО регионов мы считаем возможным привлечение с использованием аутсорсинга аккредитованных органами ГФК аудиторских фирм, специализирующихся в той или иной сфере деятельности. При практическом внедрении аудита эффективности в деятельность КСО регионов основное внимание аудиторов должно быть уделено оценке обоснованности выбора и степени достижения целей функционирования объекта контроля и использования доступных ресурсов, а в качестве критериев аудита – результативность и экономичность.
По результатам проведения аудита готовят предварительные выводы, которые должны определять, в какой мере результаты отвечают критериям оценки эффективности, и характеризуют степень достижения целей, поставленных в рамках аудита. В ходе подготовки выводов выявляются факторы, свидетельствующие о неэффективном использовании государственных ресурсов объектами аудита. Им дается как количественная, так и качественная оценка. На основе сформулированных выводов аудиторы должны определить причины, приводящие к неэффективным результатам деятельности объекта аудита, и сформулировать соответствующие выводы относительно каждой из целей данного аудита для включения в отчет по результатам аудита.
Таким образом, в рамках аудита эффективности на четвертом этапе ставится и решается задача разработки конкретных рекомендаций по совершенствованию деятельности объекта контроля, повышению эффективности используемых на реализацию программ ресурсов. КСО, выполняя возложенную на них миссию, обязаны предотвращать 135 такие растраты. В частности, важно контролировать, чтобы при финансировании проектов с участием государства общественные ресурсы концентрировались на достижении приоритетных для страны или региона стратегических целей, чтобы была обеспечена сбалансированная внутрирегиональная и общероссийская интеграция решаемых задач, чтобы новые планы были согласованы с другими проектами, влияющими на социально-экономическое развитие региона.
Государственный аудит как специальный метод контроля призван исследовать особенности экономики бюрократии и ее внешние эффекты, предлагать конкретный адекватный инструментарий и научную методологию создания реальной системы ограничения рентоискательства чиновников и борьбы с коррупцией. Он призван исследовать сущность и причины выявленных недостатков и нарушений, и выработать органам власти научно обоснованные предложения и рекомендации по их устранению и недопущению.
Рациональное распределение финансовых ресурсов предполагает установление цели распределительных и перераспределительных процессов, применение соответствующих методов, механизмов и форм контроля при выстраивании эффективной организационно- управленческой деятельности по их применению.
Достижение экономической стабильности социальной сферы, в т.ч. муниципальных образований в условиях динамично происходящих структурных изменений является желательным результатом позитивного действия финансового контроля на рациональное применение государственных и муниципальных средств.
Создание экономики муниципалитетов, способной покрыть достаточными финансовыми источниками социальные расходы и инновационные проекты развития, связано с отношениями распределения и перераспределения финансовых средств, что в свою очередь обосновывает потребность формирования системы методов контроля деятельности муниципальных органов по достижению эффективных результатов. В рамках решения данной задачи нами предлагается, ориентированная на обеспечение экономической устойчивости, модель организации финансового контроля муниципалитетов, отражающая взаимосвязи и эффект от финансового контроля в ходе решения стратегических задач управления развитием территорий (рис. 3.6).
Отметим, финансовый контроль в условиях современной государственной политики, способствует непрерывному обеспечению системы реализации конституционных гарантий на территории муниципалитета. Решая стратегические задачи эффективного использования доступных средств приоритетом должна обладать превентивная функция контроля. Следует также указать, при разработке решений, формирующих преимущества социально- экономическим структурам, не всегда в полной мере учитываются обязательства и обстоятельства, что в свою очередь повышает имеющиеся и потенциальные бюджетные риски (даже в случае существенного занижения расходов от необходимых). Именно данная сфера контроля расчетов расходов в процессе их бюджетного планирования не прописана в «Положение о требованиях по осуществлению ГФК». Приемы оценки эффективности, в т.ч. и безрискового расходования бюджетных ресурсов, очень актуальны, например, при решении вопроса размещения муниципальных ресурсов по адресным инвестиционным программам.
Влияние частных показателей бюджетной системы в наибольшей степени определяет бюджетные риски, методика расчета которых строится на основе экспертных оценок, с присущей высокой степенью субъективизма. Для управления бюджетными рисками и эффективного финансового контроля эффективности расходов следует использовать разработку карт рисков с последующим их анализом в процессе подготовки программы контрольных мероприятий для выявления и последующей проверки в ходе контрольной деятельностью наиболее подверженных коррупции рисков. Недостаточное развитие системы межведомственного взаимодействия субъектов контроля и координации их деятельности, наряду со слабым теоретическим обеспечением контрольной деятельности, при необеспеченности информационного
