Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретические основы налогового контроля как центрального института налогового администрирования 9
1.1. Теоретические и правовые предпосылки формирования налогового контроля в системе государственного финансового контроля 9
1.2. Генезис понятия налоговый контроль 26
1.3. Содержание налогового контроля и его место в системе налогового администрирования 39
2. Методы реализации налогового контроля в системе налогового администрирования 51
2.1. Содержание налогового администрирования как среды реализации налогового контроля 51
2.2. Формы и методы налогового контроля в системе налогового администрирования 66
2.3. Концептуальная модель механизма налогового контроля 93
3. Налоговый контроль как метод управления налоговым потенциалом региона 110
3.1. Особенности формирования налогового потенциала региона 110
3.2. Критерии эффективности налогового контроля 124
Заключение 149
Литература 158
Список приложений 174
- Теоретические и правовые предпосылки формирования налогового контроля в системе государственного финансового контроля
- Содержание налогового администрирования как среды реализации налогового контроля
- Особенности формирования налогового потенциала региона
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Мировой финансово-экономический кризис (осень 2009 года) внес отрицательные коррективы в развитие экономики нашей страны. А антикризисные меры требуют государственных расходов, источником которых служат преимущественно налоги.
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации "О бюджетной политике в 2010-2012 годах" Д.А.Медведев отмечает, что налоговая политика должна быть нацелена на решение двух основных задач - модернизацию российской экономики и обеспечение необходимого уровня доходов бюджетной системы.
Мировой финансовый кризис стал причиной резкого снижения доходов бюджетной системы, прежде всего налоговых поступлений, ухудшению финансового положения большинства граждан и организаций, невозможности ими своевременно и в полном объеме рассчитываться по своим обязательствам перед государством. В условиях сокращения возможностей развития бизнеса налогоплательщики нередко предпринимают рискованные шаги (в частности уклонение от постановки на учет в налоговых органах и от уплаты налогов), цель которых - снизить налоговую нагрузку и заработать на необоснованной налоговой выгоде.
Задача налоговых органов - предупредить желание определенного круга налогоплательщиков перейти из легального сектора экономики в теневой с целью снижения налоговых отчислений, поскольку уклонение от уплаты налогов есть не что иное, как лишение общества, в частности, и государства, в целом, особенно необходимых в современных условиях ресурсах.
Недопущение неплатежей в бюджет и уклонения от налогообложения возложено именно на налоговый контроль, эффективность осуществления которого во многом определяет нормальное функционирование налоговой системы и обеспечение стабильности доходной базы бюджетов всех уровней
4 Российской Федерации. Поэтому тема выбранного исследования представляется актуальной.
Степень изученности проблемы. Теоретические и методологические основы налогообложения и построения налоговых систем исследовались в разное время и с разных сторон широким кругом зарубежных и отечественных экономистов.
Среди наиболее известных зарубежных авторов внесших значительный вклад в изучение вопросов налогообложения и организации налоговых систем правомерно выделить Фр.Форбонне, Б.Спинозу, Г.Гроция, Т.Гоббса, Ж.Ж.Руссо, Ад.Смита, Д.Рикардо, Ад.Вагнера, Дж.Кейнса, К.Маркса, Ф.Энгельса, А.Сен-Симона, О.Шпенглера, М.Вебера, А.Тойнби, Ж.Б.Сэя.
Значительный вклад в решение проблем формирования современной налоговой системы и становления налогового администрирования в Российской Федерации внесли следующие современные российские ученые: Аронов А.В., Брызгалин А.В., Врублевская О.В., Гончаренко Л.И., Горский И.В., Дадашев А.З., Кашин В.А., Кваша Ю.Ф., Красницкий В.А., Майбуров И.А., Миляков Н.В., Миронова О.А., Невская М.А., Пансков В.Г., Парыгина В.А., Романовский М.В., Сердюков А.Э., Тедеев А.А., Толкушкин А.В., Ханафеев Ф.Ф., Черник Д.Г., Шалагина М.А., Юткина Т.Ф. и многие другие.
Отдельные вопросы теории и методики налогового контроля были рассмотрены в трудах таких современных российских ученых, как Голищева Л.Е., Дадашев А.З., Нестеров Г.Г., Ногина О.А., Пайзулаев И.Р., Попонова Н.А., Романова А.Н., Терзиди А.В., Титов А.С.
Однако, исследование в отечественной науке теории и методики налогового контроля, а также механизма его реализации в региональной системе налогового администрирования, на наш взгляд, нуждается в более глубоком и комплексном изучении.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является разработка комплекса теоретических и методических вопросов на-
5 лотового контроля и методов его реализации в региональной системе налогового администрирования.
Для достижения поставленной цели в работе поставлены следующие задачи:
раскрыть содержание и определить предпосылки формирования налогового контроля в системе государственного финансового контроля;
охарактеризовать приоритетные направления налогового контроля, формирующие его содержание;
уточнить понятийный аппарат, охарактеризовать теоретические и организационные основы налогового контроля в системе налогового администрирования;
раскрыть содержание налогового администрирования как среды реализации налогового контроля;
проанализировать формы и методы налогового контроля и определить содержание методического инструментария для его реализации в системе налогового администрирования;
разработать концептуальную модель механизма налогового контроля;
раскрыть особенности формирования налогового потенциала региона с позиции осуществления фискальных задач налоговыми органами;
определить критерии эффективности налогового контроля в регионе и ее влияние на налоговый потенциал.
Область исследований. Диссертационная работа выполнена в рамках обозначенных в паспорте специальностей ВАК областей исследования: 08.00.10 "Финансы, денежное обращение и кредит": п. 1.7. "Теоретические основы исследования влияния финансовой политики на результаты социально-экономического развития", п. 2.1. "Система государственных финансов, ее структура и роль в регулировании финансовых отношений и социально-экономического развития страны", п. 2.9. "Концептуальные основы, приоритеты налоговой политики и основные направления реформирования совре-
менной российской налоговой системы".
Предметом диссертационного исследования являются теоретические и методические вопросы налогового контроля, формирования механизма налогового контроля в регионе.
Объектом диссертационного исследования является деятельность налоговых органов и методы налогового контроля, реализуемые в региональной системе налогового администрирования.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили труды отечественных и зарубежных авторов, в которых рассматриваются вопросы экономической теории, истории и теории налогообложения, организации налоговой системы и налогового администрирования в отношении налогового контроля. Использовано законодательство Российской Федерации в сфере налогообложения.
В процессе исследования применялись общенаучные методы исследования: исторический и логический подходы к оценке экономических явлений, связанных с теорией, политикой и практикой налогообложения, моделирование, сравнение и другие.
Научная новизна проведенного исследования заключается в теоретическом обосновании проблем осуществления налогового контроля в системе налогового администрирования и отражается следующими положениями:
раскрыто содержание налогового контроля с позиции институциональной теории и определены предпосылки формирования налогового контроля в системе государственного финансового контроля;
раскрыто содержание налогового контроля на основе генезиса основных налоговых категорий: "налог", "функции налога" и др.;
сформулированы теоретические и организационные основы налогового контроля и особенности его реализации в системе налогового администрирования;
раскрыто содержание налогового администрирования как среды реали-
7 зации налогового контроля;
проанализированы формы и методы налогового контроля, систематизирован методический инструментарий для реализации налогового контроля в системе налогового администрирования;
разработана логическая модель механизма налогового контроля, раскрыта взаимосвязь его элементов;
обоснованы подходы к формированию налогового потенциала региона с позиции осуществления фискальных задач налоговыми органами;
определены критерии эффективности налогового контроля в регионе и выявлено ее влияние на налоговый потенциал.
Теоретическое значение проведенного исследования заключается в уточнении содержания основных понятий, связанных с формированием механизма налогового контроля применительно к региональной системе налогового администрирования, что дополняет теоретические основы налогообложения.
Практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что использование предложенных подходов к реализации механизма налогового контроля могут быть использованы налоговыми органами разных регионов и на разных уровнях. Содержащиеся в работе выводы могут применяться в преподавании специальных дисциплин по специальности "Налоги и налогообложение", в частности "Налоговое администрирование" и "Организация и методика проведения налоговых проверок", а также при разработке учебно-методических комплексов по этим дисциплинам.
Апробация результатов проведенного исследования. Основные положения исследования были доложены на региональных и межвузовских научных конференциях, проводимых в Марийском государственном техническом университете и в Марийском филиале Московской открытой социальной академии.
Наиболее существенные положения и результаты исследования автора
8 нашли отражение в 11 публикациях авторским объемом 5,2 п.л., среди которых две научных статьи, опубликованных в изданиях, рекомендованных ВАК.
Структура работы. Диссертация содержит введение, три главы, заключение, список использованных источников, иллюстрирована рисунками, таблицами и приложениями.
Теоретические и правовые предпосылки формирования налогового контроля в системе государственного финансового контроля
Обусловленность реализации государством любых форм контроля диктуется его политикой. Исторически сложилось, что современная налоговая политика выделилась как самостоятельное направление государственной финансовой политики, значимость которой подчеркивалась во все времена. "... Финансовая политика в прямом смысле этого слова начинается с определения уровня государственных расходов. Этот уровень не диктуется потребностями самой финансовой политики; он зависит от потребностей в услугах государства в отличие от услуг рыночной и планирующей систем. Установленный таким образом уровень государственных расходов определяет, в свою очередь необходимую сумму поступлений от налогообложения" [28, с. 595]. Меры государства по реализации финансовой и налоговой политики, как правило, сводятся к мерам контроля. В этой связи в экономической и специальной литературе много внимания уделяется государственному контролю в целом. Рассмотрим его.
Государственное управление охватывает наибольшую сферу деятельности государства и органов местного самоуправления. Здесь осуществляется их многогранная деятельность по руководству экономикой, социально-культурным и административно-политическим строительством, деятельность в области контроля.
Под государственным управлением понимается специфическая деятельность государства по практической реализации законов общественного развития, организации общественных отношений в целях обеспечения государственных интересов и проводимой государством политики.
Содержание налогового администрирования как среды реализации налогового контроля
Организационно-структурное обеспечение налогового администрирования осуществляет комплекс органов государственной власти, который в теории налогового права имеет название "налоговая администрация". Это совокупность государственных структур исполнительной власти, созданных или соответствующим образом специализированных для реализации налоговой политики государства и поддержания правопорядка в налоговой сфере путем осуществления мероприятий налогового администрирования, реализуемых с целью защиты механизма налогообложения.
Налоговая администрация - это институт государственного управления в сфере налоговых правоотношений, целью деятельности которого является реализация государственной функции по реализации налоговой политики государства и поддержанию правопорядка в налоговой сфере.
Функционирование системы налоговой администрации предполагает контроль за соблюдением налогового законодательства налогоплательщиками и иными обязанными лицами, профилактику, выявление, раскрытие, расследование фактов противоправного поведения в налоговой сфере, а также осуществление мер по возмещению нанесенного в результате противоправных действий ущерба государству. Решение каждой из поставленных задач делегируется соответствующим специализированным организационным звеньям налоговой администрации.
Действующая система организации налоговой администрации Российской Федерации, установленная Налоговым кодексом Российской Федерации, основывается на принципе мультисубъектного построения - это означает, что за обеспечение налоговой политики государства отвечают сразу несколько специализированных государственных структур, обособленных друг от друга. Соответственно, понятие "налоговой администрации" в Российской Федерации означает совокупность всех субъектов государственной власти, осуществляющих от имени государства управление налоговой системой.
В настоящее время в состав налоговой администрации России входят:
- система налоговых органов Российской Федерации;
- специализированные подразделения органов внутренних дел.
Согласно действующему законодательству о налогах и сборах в определенных случаях полномочиями в сфере налогового администрирования могут быть наделены таможенные органы. До недавнего времени таким статусом обладали и органы государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. При наступлении указанных в законодательстве случаев данные органы также следует относить к элементам системы налоговой администрации, но в отличие от налоговых органов они не являются постоянными элементами указанной системы.
Особенности формирования налогового потенциала региона
Фискальный потенциал региона - это такой объем доходов, который потенциально может быть получен региональным бюджетом из местных источников при средних налоговых усилиях. Под налоговыми усилиями в данном случае понимаются величины налоговых ставок и льгот, действующих на территории региона, а также собираемость налогов. От налоговых усилий зависит величина получаемых доходов. Поэтому для возможности сравнения фискальных потенциалов разных регионов налоговые усилия должны быть одинаковыми для всех регионов. В нашем случае фискальный потенциал определяется для средних (по России) налоговых усилий.
Например, на первый взгляд может показаться, что сумма платежей, фактически собранных в соответствующем регионе, может служить достаточно хорошей аппроксимацией фискального потенциала этого региона, однако на самом деле это не так. Причина этого состоит как раз в различии налоговых усилий. Выбрать один показатель, который бы отражал потенциальную способность региона генерировать бюджетные доходы, достаточно трудно. Как мы покажем ниже, у каждого из показателей-кандидатов есть свои достоинства и недостатки. В России дело осложняется еще отсутствием хорошей статистической базы. Данные, с помощью которых можно было бы вычислять показатели фискального потенциала, очень часто оказываются слишком неточными или могут отсутствовать вообще.
Существует несколько элементов, за счет которых образуется разрыв между количеством фактически собранных в регионе налогов и потенциальной способностью региона генерировать бюджетные доходы.
