Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Реформирование системы налогового администрирования РФ 9
1.1. Налоговое администрирование как основа реализации налоговой политики 9
1.2. Особенности налогового администрирования в зарубежных странах..27
1.3. Направления реформирования системы налогового администрирования РФ 42
Глава2. Развитие форм и методов налогового контроля в РФ 61
2.1. Сущность и задачи налогового контроля 61
2.2. Налоговые проверки как инструмент налогового контроля 80
2.3. Методы налогового контроля и их виды 96
Глава 3. Совершенствование форм контрольной работы налоговыми органами (на примере администрировании Единого социального налога)... 104
3.1. Сущность Единого социального налога и направления его администрирования 104
3.2. Оценка администрирования Единого социального налога посредством
форм налогового контроля: региональный аспект 123
3.3. Методика осуществления контроля Единого социального налога 134
Заключение 143
Список использованной литературы
- Налоговое администрирование как основа реализации налоговой политики
- Сущность и задачи налогового контроля
- Сущность Единого социального налога и направления его администрирования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Социально-экономические
преобразования, происходящие в государстве, развитие
предпринимательства, создание новых форм экономической деятельности требуют все более действенного контроля. Эффективность управления во многом определяется использованием контроля в различных его видах, способах, формах и методах проведения. Невозможно обеспечить эффективность функционирования, воспроизводства, рациональное распределение, обмен и потребление без налаженной системы финансового контроля. Контроль является функций управления экономикой как в целом, так и отдельных ее секторов.
Налоговый контроль как элемент системы налогового администрирования с момента возникновения и по настоящее время привлекает пристальное внимание ученых, практиков и пользователей контрольной информации. Формы и методы его применения, роль в механизме реформирования системы налогового администрирования, естественным образом обуславливают постоянное нахождение в центре внимания научных коллективов нашей страны вопросов теории и методологии, организации и регулирования, дальнейшего совершенствования методики его проведения.
Проводимая в стране реформа налогового администрирования направлена на серьезные структурные изменениям в системе налогового контроля, улучшение инвестиционного климата и экономического роста страны в целом. Усовершенствование форм и методов налогового контроля, наведение порядка в сфере налогового администрирования является фискальной задачей государства, важным элементом в создании здоровой экономической среды и привлекательного инвестиционного климата.
Современная система налогового администрирования должна одновременно обеспечить выполнение нескольких задач: во-первых, это
повышение уровня собираемости налогов, во-вторых, создание справедливой прозрачной системы налогового администрирования, которое помимо прочего предусматривает также сокращение издержек налогоплательщика на выполнение требований налогового законодательства и создание для него максимально удобных условий по уплате налогов. При этом государство также должно снижать свои затраты на осуществление налогового контроля. Решению вопросов совершенствования форм и методов налогового контроля в механизме реформирования системы налогового администрирования, направленного, главным образом, на обеспечение формирование доходов бюджетов разных уровней в значительной степени способствует применение в работе различных систем сравнительно-аналитических показателей, форм и методов контроля, отвечающих предъявляемым современным требованиям и позволяющим обеспечить единую систему контроля за соблюдением налогового законодательства, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов и других обязательных платежей.
Необходимость, значимость и сложность решения вышеназванных проблем свидетельствует об актуальности темы диссертационного исследования.
Решению указанных проблем посвящены многочисленные исследования российских и зарубежных ученых по проблемам организации системы налогового контроля. Среди них необходимо выделить работы следующих авторов: Бродского Г.М., Евстигнеева Е.Н., Врублевской О.В., Дмитриевой Н.Г., Морозова В.П., Балакина А.П., Попоновой Н.А., Нестерова Г.Г., Терзиди А.В., Паскачева А.Б., Садыгова Ф.К., Мишина В.И., Горских И.В., Мироновой О.А.,Пепеляева С.Г., Кваши Ю.Ф., Сучилина А.А., Конторовича В.К, Дернберга Н.Л., Брызгалина А.В., Берника В.Р., Грисимовой Е.Н., Вылковой Е.С., Грицук Т.В., Дадашева А.З., Захаровой Р.Ф., Иванова В.В., Кашина В.А., Медведева А.В., Мельник Д.Ю., Панскова В.Г., Погорлецкого А.И., Рагозина Б.А., Романовского М.В., Сергеевой И.Г., Сунцова Н.М.,
Сутырина С.Ф., Черника Д.Г., Шаталова С.Д., Шопенко Д.В., Юткиной Т.Ф., Якобсона Л.И. и др.
Целью исследования является развитие теоретических и методических основ осуществления налогового контроля на современном этапе реформирования системы налогового администрирования в Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели были сформулированы следующие задачи:
- теоретическое осмысление содержания и инструментов осуществления
налогового контроля на современном этапе развития экономически
отношений;
выявление основных направлений и инструментов осуществления налогового контроля на федеральном и региональном уровнях, способствующих повышению эффективности налогового администрирования в целом;
развитие концепции налогового контроля как элемента сопряжения макроэкономического налогового регулирования и налоговой рационализации на микроуровне;
исследование сущности рационализации инструментов налогового контроля финансовыми органами.
В соответствии с определенными выше задачами, предметом настоящего исследования является совокупность теоретических, методологических и практических вопросов реализации налогового контроля.
Объект исследования - инструменты и механизмы совершенствования форм и методов налогового контроля в условиях реформирования системы налогового администрирования на современном этапе рыночных отношений.
Теоретические и методологические основы исследования
Теоретической основой исследования являются работы современных отечественных и зарубежных ученых-экономистов. Кроме этого, при написании данной диссертационной работы использовались законодательные
6 и нормативные акты Российской Федерации, статистические материалы Государственного Комитета Статистики, интернер-сайты федеральных и региональных финансовых, налоговых и статистических органов, данные международных, общероссийских специальных периодических изданий, материалы научно-практических конференций, семинаров и симпозиумов.
Методологическую основу исследования составили диалектический метод познания; системный подход; принципы формальной логики; методы экономического анализа и синтеза. При написании диссертационной работы применялись общие и специальные методы научного познания.
Научная новизна диссертационного исследования
Научная новизна проведенного исследования заключается в обосновании механизмов и инструментов налогового администрирования Единого социального налога, позволяющих соблюдать балансировку интересов федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов социального назначения и налогоплательщиков.
К числу основных научных результатов, определяющих новизну диссертационного исследования, относятся следующие:
- показано, что существующая налоговая политика Российской
Федерации в части действующего механизма налогового администрирования
ставит в неравные условия хозяйствующие субъекты различных отраслей и
различные группы населения; такая политика не способствует стабильности
как в экономике, так и в социальной сфере;
- уточнены приоритетные задачи налогового администрирования как
основы реализации налоговой политики;
- выявлены основные инструменты осуществления налогового
администрирования применительно к современному этапу развития
экономики, свидетельствующие о возможности повышении качества
выполняемых контрольных мероприятий;
дана авторская трактовка понятия налогового контроля как вида контрольной деятельности по исполнению налоговых обязательств, вытекающая из сущности налоговых отношений;
раскрыта специфика Единого социального налога, вытекающая из страховых и фискальных функций;
- обоснованы предложения по упорядочению взимания Единого
социального налога.
Теоретическая и практическая значимость исследования
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что оно вносит вклад в исследование проблем осуществления налогового администрирования посредством оценки пратики применения действующих форм и методов налогового контроля.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что оно непосредственно направлено на решение задач повышения качества налогового администрирования при одновременном соблюдении интересов органов власти и налогоплательщиков.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в учебных курсах «Налоги и налогообложение», «Налоговое администрирование».
Апробация работы
Материалы и результаты диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях, проходящих в городе Абакане в 2004 и 2005 годах, межрегиональной научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава и аспирантов в городе Абакане в 2005 году, на всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы модернизации современной экономики» в городе Абакане в 2005 году, ежегодных внутривузовских научно-практических конференциях, ежегодных Катановских чтениях.
Важной формой апробации концептуальных положений диссертации явились участия автора в заседаниях комиссий Управления ФНС России по
Республике Хакасия по вопросам реализации мероприятий налогового администрирования Единого социального налога в Республике Хакасия с участием представителей органов местной власти и руководителей кредитных организаций.
Основные результаты исследования изложены автором в 6 научных публикациях, общий объем которых составил 1,8 печатного листа. Структура работы
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.
Налоговое администрирование как основа реализации налоговой политики
Эффективное использование налогов в решении социально-экономических проблем невозможно без четко обоснованной государственной налоговой политики, соответствующей объективным, экономическим, социальным и политическим условиям.
Следует отметить, что при рассмотрении понятия налоговой политики целесообразно, прежде всего, определить сущность понятия «налоговая политика», так как отсутствие ясного и четкого представления о сущности данного термина является одной из возможных причин недостаточной эффективности проводимой налоговой реформы, что в свою очередь, препятствует качественным изменениям в экономической и социальной сферах страны.
В экономической литературе нередко понятие налоговой политики рассматривается, на наш взгляд, однобоко, сугубо с фискальных позиций, причем трактовки имеют схожий смысл, но отличаются механизмом представления понятия «налоговая политика». Дадим оценку некоторым из них.
Например, в Энциклопедическом словаре содержится следующее определение налоговой политики: «Налоговая политика - система мер, проводимых государством в области налогов и налогообложения. Включает установление круга налогоплательщиков и объектов налогообложения, видов применяемых налогов, величин налоговых ставок и налоговых льгот и т.д.»1.
Считаем, что данное определение не вполне раскрывает смысл понятия налоговой политики в целом, следует также указать, что налоговые льготы и ставки, объект налогообложения согласно действующему законодательству относятся к элементам налогообложения.
Финансово-кредитный словарь определяет налоговую политику как систему мероприятий, проводимых государством в области налогов; составную часть финансовой политики государства. То есть в данном случае содержание и цели налоговой политики обусловлены социально-экономическим строем общества.
Считаем, что данное определение существенно умоляет роль налоговой политики, так как она рассматривается лишь как часть финансовой политики. Необходимо отметить, что, прежде всего, это было характерно для периода господства жесткой административной системы управления, когда отрицалась позитивная роль налогов в обществе.
Более обоснованно рассмотрение налоговой политики в широком смысле, с позиций экономической политики государства, представлено в Экономической энциклопедии: «Политика налоговая, часть экономической политики государства, реализуемая с помощью изменения налоговой базы, ставок, льгот и скидок».3 Однако и это определение, на наш взгляд, не раскрывает в полной мере сущности налоговой политики.
Отдельные авторы пытаются свести налоговую политику лишь к законодательным актам, упуская из виду экономическую роль налогов. Например, отмечается, что «налоговая политика - комплекс правовых действий органов власти и управления, определяющий целенаправленное применение налоговых законов».4
Сущность и задачи налогового контроля
Социально-экономические преобразования, происходящие в стране, развитие предпринимательства, создание новых форм экономической деятельности требуют все более действенного контроля. Эффективность управления во многом определяется использованием контроля в различных его видах, способах и методах проведения. Контроль является одной из основных функций управления экономикой, как в целом, так и отдельных ее секторов. Ни одно государство, ни одна организация, ни один бизнес не может развиваться без четко организованной системы контроля за кругооборотом его средств.
Понятие «контроль» употребляется в нескольких значениях:
1. Функция, метод, форма деятельности органов управления.
2. Совокупность приемов и методов, применяемых органами управления.
3. Завершающая стадия процесса управления.
4. Форма обратной связи, посредством которой управляющая система получает необходимую информацию о состоянии управляемого объекта.
5. Система наблюдения и проверки функционирования управляемого объекта.
Исторически финансовый контроль был связан с необходимостью контроля за расходованием средств из государственной казны, и этот контроль был только государственным. Однако с развитием финансовых отношений сфера применения финансового контроля все более расширялась. Кроме государственного финансового контроля стали возникать и другие формы контроля.
В мире существует две основные модели финансового контроля. Англосаксонская модель финансово контроля - модель, в которой контрольный орган по окончании проверки подготавливает отчет (акт) о проверке. Санкции при этом контрольный орган не налагает. Санкции являются прерогативой административных и судебных органов.
Французская модель финансового контроля - модель, в которой контрольные органы исполняют и некоторые судебные функции: они определяют степень виновности лиц в финансовых нарушениях, а также требуют возмещения ущерба. Например, Счетная палата Франции по результатам проверки счетов государственной организации и в случае обнаружения недостачи либо перерасходования средств может вынести определение в отношении государственных чиновников, допустивших нарушение, которое одновременно является и исполнительным документом, дающим право на арест имущества государственного чиновника.
Сущность контроля проявляется, прежде всего, в том, что он является инструментом, используемым для сбора информации о процессах происходящих в обществе. Он позволяет вырабатывать наиболее рациональные, приемлемые и целесообразные решения общих и отдельных экономических проблем; позволяет судить о правильности принятых решений, их своевременности и результативности. Основная цель контроля заключается в изучении фактического состояния управляемого объекта, в обеспечении исполнения принятых решений, выявлении резервов экономики и управления, обнаружения положительных и отрицательных факторов, корректирующих результирующие показатели той или иной деятельности.
В широком смысле слова контроль - механизм управления, исследующий соответствие функционирование объектов управления принятым управленческим решениям и достижение поставленных управленческих целей.
Контроль является средством обратной связи между системой управления и объектом управления: он позволяет получать информацию о фактическом выполнении управленческого решения, действительном положении на управляемом объекте. Контроль позволяет наблюдать за обеспечением договорной и исполнительской дисциплины, способствует укреплению законности и правопорядка. Он позволяет устанавливать факторы, повышающие результативность деятельности. Это и дает возможность своевременно производить корректировку деятельности и отдельных его частей.
Управление осуществляется в различных сферах общественных отношений, в том числе сфере финансов. Финансы как экономическая категория объединяет комплекс отношений, связанных с созданием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств.
Глубинные изменения политико-экономической системы России требуют адекватной системы финансового контроля. К числу таких изменений, считаем, следует отнести: переустройство политической системы на основе принципа разделения властей; построение взаимоотношений между центром и регионами на основе принципов федерализма; коренное преобразование отношений собственности.
Усложнение финансовых аспектов деятельности государства в условиях рынка обуславливается, прежде всего активным привлечение рыночных структур к удовлетворению общественных нужд, использованием финансово-кредитных учреждений для обсуждения движения государственных средств, выходом государства на рынок в качестве собственника имущества и производителя товаров и услуг.
Сущность Единого социального налога и направления его администрирования
Введение Единого социального налога было осуществлено в русле трех тенденций развития социально-страховой системы, которые законодатель определил еще в 1998 году при принятии Бюджетного и Налогового кодексов, причислив страховые взносы к федеральным налогам (сборам) и распространив на них практически все положения налогового законодательства.
По сравнению с другими налогами, сборами и платежами, контролируемыми ФНС России, Единый социальный налог (далее по тексту ЕСН) является крупнейшим по объемам поступлений, а также одним из основных источников налоговых доходов бюджета и внебюджетных фондов. В целом роль и значение Единого социального налога велико. Само название налога и направленность использования средств говорит о том, с его помощью решаются насущные проблемы жизнедеятельности народа и конкретно каждого человека. От того, как будут аккумулироваться эти средства, а точнее, сколько будет этих средств в консолидированном бюджете, во многом зависит достижение основных целей проводимых в стране реформ и смягчение возникающих острых проблем социального характера, в том числе таких как: обеспечение достойной пенсии, стимулирование эффективной демографической политики, включая рост продолжительности жизни нации за счет проведения своевременной квалифицированной медицинской помощи, создание условий для нормального трудового процесса и отдыха.
За последние годы наблюдаются определенные движения в решении этих задач, однако, коренных улучшений все же не достигнуто. Мало того, многие из них обостряются. Главная причина - недостаток бюджетных средств, в том числе, формируемых данным налогом. Этот недостаток средств фактически прогнозируется самой системой взимания налога, которая заложена в установленной регрессивной шкале ставок платежей в зависимости от размера получаемого дохода.
Следует отметить, что налогоплательщиками Единого социального налога признаются лица, производящие выплаты физическим лицам: организации; индивидуальные предприниматели; физические лица, не признаваемые индивидуальными предпринимателями.
Объектом налогообложения признаются:
- выплаты и иные вознаграждения по трудовым и гражданско-правовым договорам, предметом которых является выполнение работ, оказание услуг, выплачиваемые налогоплательщиками в пользу физических лиц;
-признаются доходы от предпринимательской либо иной профессиональной деятельности за вычетом расходов, связанных с их извлечением.
Налоговая база налогоплательщиков определяется как сумма выплат и иных вознаграждений, начисленных налогоплательщиками за налоговый период в пользу физических лиц.
На наш взгляд, формирование законодательства о социальном страховании не всегда последовательно и логично. Так, Федеральный закон «Об основах обязательного социального страхования» был принят только в 1999 году, в то время как внебюджетные социальные фонды начали функционировать гораздо раньше. Правовое положение фондов должно было определяться федеральным законом, но за почти десятилетний период социально-страховой реформы (с 1990 по 2000 гг.) такой закон не был принят. Более того, их статус как страховщиков в системе государственного социального страхования практически не регламентировался законодательством.
Статья 234 Налогового кодекса РФ предусматривает, что единый социальный налог (взнос), зачисляемый в государственные внебюджетные фонды, предназначен для мобилизации средств для реализации права граждан на государственное пенсионное и социальное обеспечение и медицинскую помощь.
Нормативный анализ этой нормы приводит к выводу, что законодатель не разграничивает основные организационно-правовые формы социального обеспечения. Получается, что единый социальный налог может служить источником финансирования как страховых, так и не страховых социальных выплат. Все это подрывает основы социального страхования, делает реальной возможность консолидации социально-страховых средств в государственном бюджете и их нецелевого использования.
Создается впечатление, что законодатель стремился в какой-то степени завуалировать природу единого социального налога, называя его одновременно взносом, хотя различия между налогами и взносами очевидны и весьма существенны. Анализируя соотношение финансового права и права социального обеспечения в регулировании отношений по социальному страхованию, следует подчеркнуть, что первая из указанных отраслей, на наш взгляд, при всей значимости и важности призвана все же сыграть обслуживающую роль, так как конечная цель системы социального страхования заключается в компенсации социального риска путем предоставления застрахованным лицам пенсий, пособий и услуг за счет страховых средств и, таким образом, в осуществлении конституционного права граждан на социальное обеспечение. Уплаченные страховые взносы «возвращаются» застрахованным при наступлении страхового случая, что отражает взаимосвязь страховых взносов и социально-страхового обеспечения.
