Содержание к диссертации
Введение
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ 9
1.1. Экономическая сущность межбюджетных отношений в Российской Федерации 9
1.2. Мировой опыт регулирования межбюджетных отношений 33
1.3. Эволюция межбюджетных отношений в Российской Федерации 57
2. АНАЛИЗ ДЕЙСТВУЮЩЕЙ СИСТЕМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ (НА ПРИМЕРЕ ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ) 74
2.1. Анализ разграничения расходных полномочий 74
2.2. Анализ распределения налоговых и других поступлений на субфедеральном уровне 87
2.3. Роль социально-значимых расходов в реализации принципов бюджетного федерализма 108
2.3.1. Анализ разработки и использования социальных норм и финансовых нормативов Иркутской области ..108
2.3.2. Сравнительный анализ методик расчета финансовых нормативов других регионов 116
3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ 131
3.1. Рекомендации по построению эффективной системы распределения расходных полномочий и налоговых поступлений 131
3.2. Методические рекомендации по разработке минимальных социально-значимых расходов для формирования местных бюджетов 144
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 161
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 166
ПРИЛОЖЕНИЯ 179
- Экономическая сущность межбюджетных отношений в Российской Федерации
- Анализ разграничения расходных полномочий
- Рекомендации по построению эффективной системы распределения расходных полномочий и налоговых поступлений
Введение к работе
Отказ от административно-командных методов управления и переход Российской Федерации на социально-ориентированную рыночную экономику обусловило необходимость коренного реформирования всей системы государственных финансов и ее основного звена - бюджетной системы. Одним из условий осуществления изменений, направленных на экономическое развитие и политическую стабильность страны, является разработка эффективной модели межбюджетных отношений ее между уровнями. Она должна быть способна обеспечить соответствие между доходами и расходами и обеспечить критерии социальной справедливости для всех субъектов Федерации, а внутри самих субъектов - для всех муниципальных образований.
Эффективная система межбюджетных отношений должна обеспечивать для региональных и местных властей стимулы повышать качество предоставляемых бюджетных услуг, эффективно управлять общественными финансами с учетом нужд и запросов местного населения, поддерживать экономическое развитие при оптимальном использовании налогового и ресурсного потенциала местных бюджетов. Одновременно она является важнейшей предпосылкой развития в России реального конституционального федерализма - территориальной формы реализации демократии как общественного устройства государства.
Основные исследования в области межбюджетных отношений и бюджет ного федерализма содержатся в работах многих экономистов: А.Д. Аюшиева, А.Д. Барского, О.В. Богачевой, М.В. Васильевой, В.П. Винокуровой, В.П. Иваницкого, А.Г. Игудина, А.Н. Илларионова, A.M. Лаврова,
Н.В. Лексина, Г.В. Ляпуновой, Л.Г. Павловой, В.Г. Панскова, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, В.И. Самарухи, А.В. Улюкаева, В.Б. Христенко, М.И. Ходоровича, Д.Г. Черника и других. Особое внимание уделяется вопросам межбюджетных отношений в программах Правительства РФ, разработана Концепция их реформирования.
До сих пор ученые не выработали комплексного подхода к изучению вопросов организации межбюджетных отношений и функционирования бюджетного федерализма. Дискуссии по пересмотру сути и механизмов бюджетного федерализма занимают серьезное место в социально-экономической и политической жизни общества. В этой связи особое значение приобретает изучение и возможное применение зарубежного опыта регулирования межбюджетных отношений.
Наличие дискуссионных аспектов в системе межбюджетных отношений, в частности при разграничении расходных функций между бюджетами, составом и структурой налогов, нормативов их распределения по бюджетам разных уровней, соотношении регулирующих и закрепленных доходов, способов «бюджетного выравнивания», вызвали большой интерес к данной проблеме, необходимость дополнительных научных изысканий и выработки практических рекомендаций, что и обусловило выбор темы диссертационного исследования.
Цель диссертационной работы заключается в системном изучении и обобщении опыта регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, в частности, на субфедеральном уровне и выработка практических рекомендаций по их совершенствованию для повышения самодостаточности региональных и местных бюджетов в современных условиях.
Для достижения цели были поставлены следующие задачи: определить роль, место и значение межбюджетных отношений в реформируемой экономике России; систематизировать взгляды ведущих экономистов на содержание бюджетного федерализма и обосновать его основные принципы; рассмотреть эволюцию межбюджетных отношений в Российской Федерации, выявить недостатки и общие закономерности; исследовать мировой опыт регулирования межбюджетных взаимоотношений на основе обобщения зарубежных моделей бюджетного федерализма и практики их совершенствования; проанализировать действующую в Российской Федерации систему разграничения расходных полномочий между региональным и местными бюджетами (на примере Иркутской области), выявить недостатки и разработать рекомендации по ее оптимизации; дать оценку распределения доходных источников между уровнями бюджетной системы Иркутской области; разработать методические основы расчета минимальных социально-значимых расходов для бюджетов Иркутской области, исходя из государственных минимальных социальных стандартов.
Объектом исследования являются финансовые отношения между уровнями бюджетной системы РФ, возникающие при формировании и использовании бюджетных ресурсов на субфедеральном уровне и в субъектах местного самоуправления.
Предмет исследования - процесс регулирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне и его место в бюджетной политике в условиях переходной экономики.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили идеи и концепции, изложенные в трудах отечественных и зарубежных экономистов, посвященных роли бюджетного федерализма в системе макроэкономического регулирования и управления бюджетным процессом, теории и модели зарубежного опыта организации межбюджетных отношений.
В качестве информационной базы использовались законы Российской Федерации, указы Президента РФ, постановления правительства Российской Федерации, законы Иркутской области, постановления Губернатора Иркутской области, статистические и аналитические материалы Государственного комитета по статистике РФ и Иркутской области, Министерства финансов Российской Федерации, комитета по экономике и Главного финансового управления администрации Иркутской области.
В процессе исследования использовались принципы системного подхода, экономического и статистического анализа (группировок, сравнения, обобщения, формализации, моделирования).
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем: на основе теоретического анализа уточнены определения межбюджетных отношений и бюджетного федерализма, обоснованы основные принципы их эффективного функционирования, в результате исследования основных моделей бюджетного федерализма, существующих в зарубежной практике, выявлены возможности их применения в Российской Федерации, что позволит ускорить адаптацию бюджетной системы к условиям рыночной экономики; на основе анализа разграничения расходных полномочий между бюджетами субфедерального уровня и бюджетами муниципальных образований Иркутской области обоснована необходимость их четкого закрепления за бюджетами на долгосрочной основе с целью укрепления финансовой базы субъектов местного самоуправления; в результате анализа состояния бюджетов органов местного самоуправления Иркутской области предложена шкала критериев определения типа устойчивости, позволяющая более точно охарактеризовать состояние бюджета и наметить меры по финансовой стабилизации муниципальных образований; - на основе исследования методик расчета минимальных социально- значимых расходов, применяемых в разных регионах Российской Федерации, в частности, в Иркутской, Свердловской, Ростовской и Ленинградской областях, обоснована необходимость определения минимальных бюджетов органов ме стного самоуправления, предложены финансовые нормативы и разработана ме тодика их расчета.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Полученные выводы и рекомендации могут быть использованы в процессе совершенствова- ния межбюджетных отношений с целью достижения справедливого распределения расходных и доходных полномочий между уровнями бюджетной системы на основе применения минимальных социально-значимых расходов, отражающих реальные потребности населения в бюджетных услугах. Теоретические положения и практические материалы используются в учебном процессе на кафедрах финансов Восточно-Сибирского государственного технологического университета и Иркутской государственной экономической академии.
Апробация результатов исследования. Основные выводы и предложения по теме диссертационного исследования докладывались и обсуждались на научной конференции «Экономические и социально-политические реформы в России: состояние, проблемы и перспективы» (г. Иркутск, 1998 г.); ежегодных научно-практических конференциях профессорско-преподавательского состава Иркутской государственной экономической академии (г. Иркутск, 1998-2000 гг.); конференции молодых ученых Иркутской государственной экономической академии «Социально-экономическое развитие Иркутской области на рубеже веков» (г.Иркутск, 1999г.); международной научно-практической конференции «Укрепление потенциала в области подготовки кадров в сфере бизнеса и менеджмента в регионе озера Байкал» в рамках программы TACIS (г.Иркутск, 1999г.). Автором по теме диссертации опубликовано 11 научных работ общим объемом 2,2 п.л.
Диссертация состоит их введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Содержит 226 страниц, в том числе: текст на 165 страницах, включая 22 таблицы и 4 схемы; список использованной литературы из 151 наименования на 13 страницах и 17 приложений.
Во введении обоснована актуальность исследуемой проблемы, определены цели и задачи, объект и предмет исследования, показана научная новизна и практическая значимость результатов работы.
В первой главе «Теоретические основы организации межбюджетных отношений» уточнены понятия межбюджетных отношений, бюджетного федера- лизма, принципы их функционирования, показаны основные модели бюджетного федерализма в зарубежных странах и возможности применения отдельных положений в российской практике, исследована эволюция межбюджетных отношений в Российской Федерации.
Во второй главе «Анализ действующей системы межбюджетных отношений (на примере Иркутской области)» проведен анализ реализации основных принципов бюджетного федерализма на субфедеральном уровне: разграничения расходных полномочий и распределения доходных источников между уровнями бюджетной системы на примере Иркутской области. Доказана необходимость аргументированного определения минимальных социально-значимых расходов, проведен анализ разработки и использования социальных норм и финансовых нормативов Иркутской области, а также сравнительный анализ методик расчета финансовых нормативов других регионов Российской Федерации (Свердловской, Ростовской и Ленинградской областей).
В третьей главе предложены рекомендации по трансформации принципов разграничения расходных полномочий и распределения источников их финансирования на субфедеральном уровне. Разработаны методические рекомендации по разработке минимальных социально-значимых расходов на примере г. Иркутска.
В заключении приведены основные выводы и результаты диссертационного исследования.
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ
МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Экономическая сущность межбюджетных отношений в Российской Федерации
В условиях становления в России демократических рыночных принципов организации и функционирования общества и государства особое место занимают проблемы организации отношений между разными уровнями бюджетной системы. При этом необходимо четко определить понятия бюджета государства, бюджетной системы, их связи с обществом и значение в решении общественно значимых вопросов.
Одно из самых общих определений бюджета дано в «Толковом экономическом и финансовом словаре» И. Бернара и Ж.-К. Колли. Это «расчетная и ограничительная смета, роспись доходов и расходов на определенный период, утверждаемая соответствующим решением как подлежащая исполнению индивидуальным и коллективным субъектом»1.
В данном определении авторами охвачены все виды бюджетов - государственный, учреждения, семейный и даже отдельного лица. Однако, исходя из поставленной цели данной диссертационной работы, мы будем рассматривать государственный бюджет.
Так, в экономической литературе встречается несколько определений понятия государственного бюджета:
- «форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти. Сосредоточение финансовых ресурсов в бюджете необходимо для успешной реализации финансовой политики государства»2;
- «основной финансовый план государства на текущий год, имеющий силу закона»3;
- «сложный фискальный механизм, позволяющий перераспределять часть национального дохода» .
В Российской Федерации понятие государственного бюджета закреплено в Бюджетном кодексе Российской Федерации: «это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и органов местного самоуправления»5. Данное определение бюджета как правовой категории. Кроме правовой категории бюджет выступает и как экономическая категория и представляет собой денежные отношения по поводу перераспределения национального дохода6.
Сущность любой экономической категории проявляется в ее функциях. Так, государственный бюджет выполняет следующие функции:
- образование бюджетного фонда (бюджетные доходы);
- использование бюджетного фонда (расходы бюджета);
- контрольная .
Анализ разграничения расходных полномочий
Разграничение бюджетных полномочий - один из главных принципов бюджетного федерализма и является основой всех бюджетных взаимоотношений. При отсутствии ясного распределения обязанностей по финансированию расходов невозможно определить, какой объем доходов должен поступать в бюджеты различных иерархических уровней.
Формирование расходов происходит только одним методом - закреплением расходных функций. Конечной целью распределения расходных полномочий является обеспечение эффективности государственных услуг, закрепление расходных функций за низшим из тех уровней власти, которые могут надлежащим образом их выполнить.
В Российской Федерации отсутствует четкое разграничение расходных полномочий между Центром, субъектами Федерации и органами местного самоуправления. В Конституции распределение компетенций закреплено лишь в общем виде и сформулировано нечетко. Некоторые полномочия закреплены в ней исключительно за федеральным уровнем, другие отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, однако ничего не сказано о том, какие вопросы находятся в исключительном ведении региональных и местных властей. Кроме того, в Конституции ничего не говорится о том, за кем признается верховенство в случае возникновения конфликта между решениями Российской Федерации и решениями субъекта РФ по вопросам, находящимся в их совместном ведении, а также о том, которая из сторон несет главную ответственность по вопросам, отнесенным ст. 72 Конституции РФ к сфере совместного ведения. Попытка более четкого разграничения расходных полномочий между уровнями власти сделана в Бюджетном кодексе. Однако по-прежнему сохраняется широкий круг расходных полномочий, которые закреплены за двумя-тремя уровнями бюджетной системы 5. В целом, фактически сложившееся распределение расходных полномочий66 соответствует тому принципу, что каждый уровень бюджетной системы должен отвечать за вопросы соответствующего значения: услуги, удовлетворение потребности в которых должно обеспечиваться в пределах всей страны, в частности содержание органов государственной власти и оборона, должны финансироваться из федерального бюджета; услуги, отвечающие потребности нескольких муниципальных образований, например, содержание больниц, должны финансироваться за счет регионального бюджета; те услуги, которые распространяются исключительно на жителей муниципального образования (вывоз мусора и т.д.) должен находиться в ведении местных властей. В связи с этим, справедливо мнение Н.Н. Беспамятных, что определение расходов должно возлагаться на тот уровень власти, на территории которой наиболее полно охватывается круг потребителей этих расходов67.
Законодательное закрепление расходов за региональными бюджетами и бюджетами местных органов власти продолжает осуществляться путем заключения соглашений с федеральными органами государственной власти в индивидуальном порядке и были заключены с большей частью субъектов Федерации68. Несмотря на это, отношения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, а также между последними и местными бюджетами остаются расплывчатыми и неустойчивыми. В конечном счете, из-за постоянно возникающих противоречий, вопрос: какой уровень власти отвечает за расходование бюджетных средств на те или иные цели, остается нерешенным.
Таким образом, как мы видим, в Российской Федерации до сих пор нет единого закона, четко разграничивающего сферы финансирования расходов бюджетов разных уровней. Отсюда вытекает необходимость первоочередного решения данной проблемы для эффективной реализации принципов бюджетного федерализма.
Анализ экономической литературы по проблемам межбюджетных отношений показал, что вопросам разграничения расходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации уделяется достаточно внимания. Однако решение данного вопроса на субфедеральном уровне, то есть внутри субъекта РФ, остается мало изученным. В связи с этим, представляет огромный интерес рассмотрение межбюджетных отношений на уровне субъект Федерации - местные бюджеты. В рамках настоящей диссертации попытаемся исследовать данную проблему на примере Иркутской области.
Рекомендации по построению эффективной системы распределения расходных полномочий и налоговых поступлений
Налогово-бюджетные взаимоотношения между федеральным, региональными и местными органами власти и управления являются одним из ключевых факторов экономического и политического развития России.
Концепция реформирования межбюджетных отношений, принятая в 1998 г. и одобренная Правительством РФ, определила приоритеты развития межбюджетных отношений на 1999-2001 гг. Полученные на первом этапе (1998-1999 гг.) реализации данной Концепции результаты могут быть сгруппированы по следующим основным направлениям :
1) подготовка более четкого разграничения расходных полномочий и ответственности между властями разных уровней;
2) создание предпосылок для сокращения «нефинансируемых мандатов»;
3) упорядочение налоговых полномочий и пропорций разделения доходов между уровнями бюджетной системы;
4) реформирование механизма распределения трансфертов федерального фонда финансовой поддержки регионов;
5) совершенствование механизмов инвестиционной поддержки регионов;
6) поддержка реформирования межбюджетных отношений в субъектах Федерации;
7) повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровне.
Таким образом, проблема построения эффективной системы распределения расходных полномочий и налоговых поступлений остается наиболее острой и требует первоочередного решения.
В этой связи, мы поддерживаем точку зрения БушминаМ.В., что дальнейшее реформирование системы бюджетного федерализма должно начинаться с четкого разграничения ответственности властей разных уровней за финанси рование расходов . До 1998 г. эта важнейшая сфера оставалась неурегулированной. Вступивший в силу Бюджетный кодекс в определенной степени прояснил закрепление расходных полномочий и ответственности властей разных уровней, однако, как было отмечено ранее, сохранилось много статей расходов, отнесенных к совместному ведению.
Отсутствие четкого разграничения расходных полномочий между бюджетом регионального уровня и местными бюджетами приводит к постоянным спорам между местными и региональными органами власти относительно того, из какого бюджета должны осуществляться расходы по тем или иным статьям, и кто должен их финансировать. Как мы выяснили, в результате нечеткого разграничения полномочий, а также вследствие наличия большого объема обязательств по исполнению расходных полномочий, местные органы власти не столько отвечают за предоставление своему населению бюджетных услуг надлежащего качества, сколько выполняют функции территориальных подразделений региональных органов власти, а их бюджеты превращаются в транзитные счета. При разграничении расходных полномочий редко принимается во внимание зависимость эффективности предоставления бюджетных услуг от уровня бюджета, из которого производятся расходы на их предоставление, не проводится различие между функциями по установлению стандартов обеспеченности населения бюджетными услугами, функциями по предоставлению финансирования и функциями по непосредственному оказанию бюджетных услуг, и соответственно, не обеспечивается четкое разграничение этих функций и закрепление их за соответствующими уровнями власти.
Для разграничения расходных полномочий между региональными и местными органами власти необходимо, прежде всего, установить какой уровень бюджетной системы будет нести ответственность за исполнение конкретных функций и за предоставление населению определенного вида услуг. Разделение полномочий по финансированию расходов должно включать перечень конкретных функций и услуг, а не отдельные статьи расходов по осуществлению той или иной функции или перечень отдельных бюджетных учреждений, находящихся на финансировании из местных бюджетов. Если выполнение тех или иных государственных функций или предоставление тех или иных услуг закреплено за местными органами власти, то именно им должно быть поручено установление стандартов предоставления бюджетных услуг, подбор кадров и определение уровня квалификации работников, выполняющих те или иные услуги. Распределение расходных полномочий должно производиться на долговременной или постоянной основе.
