Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретические основы государственной бюджетной политики 10
1.1 Роль бюджетной политики государства в регулировании финансовых отношений 10
1.2 Методология оптимизации бюджетных расходов 33
1.3 Бюджетирование, ориентированное на результат, как инструмент эффективного освоения государственных ресурсов 51
2. Государственные системы как фактор повышения эффективности финансирования бюджетных расходов 72
2.1 Функционирование государственных информационных систем в сфере управления экономикой 72
2.2 Аудит эффективности государственных расходов на создание и функционирование государственных информационных систем 84
3. Направления оптимизации финансирования расходов бюджета на создание государственных информационных систем 106
3.1 Методика оценивания эффективности финансирования и развития государственных информационных систем на основе измерения ожидаемых эффектов и затрат на их получение 106
3.2 Оптимизация финансирования государственных информационных систем на основе бюджетирования, ориентированного на результат 135
Заключение 164
Библиографический список
- Методология оптимизации бюджетных расходов
- Бюджетирование, ориентированное на результат, как инструмент эффективного освоения государственных ресурсов
- Аудит эффективности государственных расходов на создание и функционирование государственных информационных систем
- Оптимизация финансирования государственных информационных систем на основе бюджетирования, ориентированного на результат
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Фундаментальной основой происходящих в современном в мире глобальных изменений является формирование качественно нового типа технологического уклада. Роль главного производственного ресурса начинают играть инновации и информация, а существующие хозяйственные системы трансформируются в экономику знаний. Переход от индустриального к постиндустриальному обществу и интенсивное развитие информационно-коммуникационных технологий существенно усиливает роль интеллектуальных факторов производства по отношению к роли факторов материальных и традиционной рабочей силы.
В новых исторических условиях традиционно исчисляемые показатели перестают в достаточной степени отражать качество экономического развития. Обычный количественный рост уже не может изменить положение страны в системе мирового разделения труда, обеспечить ее комплексное и стабильное развитие. Сегодня увеличение добавленной стоимости происходит в значительной мере за счет интеллектуальной деятельности, повышения технологического уровня производства и распространения информационно-коммуникационных технологий. Залогом и содержанием социально-экономического прогресса становится накопление и реализация потенциала созидательно-творческой личности.
В складывающейся постиндустриальной реальности важнейшим национальным ресурсом оказывается не только традиционное географическое пространство с расположенными на нем населением и производственными мощностями, но также интеллект и финансы, не имеющие материальных границ и легко перемещающиеся в виртуальном пространстве с помощью информационно-коммуникационных технологий. Отсутствие территориальной «привязки» ключевых ресурсов сферы информационно-коммуникационных технологий позволяет глобальным лидерам в этой сфере овладевать интеллектуальными и финансовыми ресурсами и использовать их в своих целях практически без явного физического вмешательства в национальные экономики, но фактически изымая данные ресурсы из национального социально-экономического пространства.
Утверждение нового способа мирового доминирования обостряет мировую конкуренцию с очевидным исходом: она будет выиграна теми государствами, которые смогут раньше других закончить переход к постиндустриальным структурам и сформировать свои социально-экономические системы на основе принципов информационного общества.
Положение России в современном мире не соответствует ее интеллектуально-кадровому и научно-техническому потенциалу, а цена доступа к глобальной инфраструктуре постиндустриальной экономики, которую приходится сегодня платить за отставание в модернизации и информатизации страны, непомерно высока. Достойным ответом России на вызовы времени и должна стать технологическая модернизация экономики, социальной и управленческой сфер с использованием современных телекоммуникаций, информационных технологий в социально-экономической сфере и государственном управлении на основе новых, процессных, подходов.
Опыт развития и использования современных информационных технологий показывает, что наряду с большим прогрессом практически во всех сферах человеческой деятельности они могут создавать и проблемы при неправильной оценке возможностей этих технологий и неэффективном их применении.
В рамках реформирования экономики в России предпринято немало важных инициатив. Многие из них связаны с совершенствованием управления государственными расходами, поскольку общество заинтересовано в рачительном расходовании средств, аккумулируемых в бюджете из разных источников доходов, а государство призвано обеспечивать результативность и эффективность государственных расходов. Среди них и бюджетирование, ориентированное на результат, родившееся в ответ на осознание незаинтересованности государственных служащих (при сложившейся практике управления) в экономии бюджетных средств и повышении качества услуг, финансируемых из бюджета.
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена:
высокой значимостью информационных систем для социально-экономического развития современной России;
необходимостью перестроения бюджетных механизмов для перехода от затратного бюджетного планирования к программно-целевому бюджетированию;
стремительным развитием нового вида государственного финансово-экономического контроля – аудита эффективности;
недостаточной развитостью нормативно-правовой базы, регламентирующей критерии эффективности использования государственных бюджетных средств;
необходимостью оптимизации механизмов финансирования создания и развития государственных информационных систем;
необходимостью поиска методики оценки эффективности расходования государственных средств на создание и развитие информационных систем.
Таким образом, потребность в разработке эффективного механизма финансирования создания государственных информационных систем и необходимость разработки методики оценки расходования государственных средств на эти цели, а также отсутствие показателей эффективности указанных расходов обусловили актуальность данного исследования.
Степень разработанности проблемы. Интерес автора к данной проблематике обусловлен как самой актуальностью проблемы, так и тем обстоятельством, что в настоящее время в литературе нет специальных работ, посвященных методике оценки эффективности государственных расходов на создание и развитие информационных систем. Это связано, прежде всего, с тем, что аудит эффективности – относительно новое направление государственного финансово-экономического контроля, которые еще находятся в стадии становления. Кроме того, существующий механизм финансирования создания государственных информационных систем, по нашему мнению, требует существенной доработки для достижения целей бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Поэтому автор обращается к работам, отражающим проблематику БОР, финансирования отдельных отраслей экономики, а также общие подходы к оценке эффективности государственных расходов.
Основой исследования в значительной степени стали труды зарубежных и отечественных ученых, рассматривавших методологию оценки эффективности расходов в общественном секторе, таких как А. Аткинсон, С. Марглин, Дж. М. Кейнс, Е. Мишан, Р. Мюсгрейв, Дж. Стиглиц, Д. Дугуит, С. Вилкокс, Е. Грамлич, А. Вильямс, Е. Джиардина, Л.И. Якобсон и др. Именно эти авторы уделили наибольшее внимание проблемам социально-экономического роста, поиска оптимальных механизмов финансирования и бюджетирования, оценки эффективности государственных расходов.
Механизмы и принципы бюджетирования, ориентированного на результат, рассмотрены в работах М.П. Афанасьева, Е.В. Берездивиной, В.П. Горегляда, М.Ю. Гараджи, Дж. Диамонда, А.И. Дейкина, Н.М. Сивашевой, С.М. Никифорова, Г.П. Хатри, А.М. Лаврова, С.Н. Рябухина, С.О. Шохина и др.
Вопросы повышения эффективности государственного финансово-экономического контроля, проблемы внедрения аудита эффективности в деятельность контрольно-счетных органов Российской Федерации рассматривались такими авторами, как А.Г. Андреев, В.В. Бурцев, Э.А. Вознесенский,
Л.И. Воронина, А.И. Коняев, О.Ю. Куприянов, А.А. Пискунов, Д.В. Никольский, А.П. Погребинский, С.В. Степашин и др. Ими обобщен и систематизирован мировой опыт контрольно-счетных органов по оценке эффективности государственных расходов.
Актуальность проблемы и недостаточность её научной разработанности предопределили выбор темы, обусловили цель и задачи исследования.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является разработка и теоретическое обоснование методики оценки оптимальности бюджетных расходов на создание и развития государственных информационных систем.
В соответствии с целью исследования в диссертационной работе предполагается решить следующие взаимосвязанные задачи:
- исследовать теоретические основы влияния бюджетной политики на социально-экономическое развитие страны;
- провести анализ эволюции бюджетирования, ориентированного на результат (программно-целевого бюджетирования), с учетом опыта Великобритании, Новой Зеландии и Соединенных Штатов Америки;
- исследовать функционирование аудита эффективности как принципиально нового подхода к оценке государственных расходов;
- сформировать систему показателей эффективности государственных расходов на информационные системы;
- разработать методику оценки оптимальности бюджетных расходов на создания и развития государственных информационных систем.
Объектом исследования является организация финансирования создания и функционирования государственных информационных систем.
Предметом исследования является оценка эффективности указанных расходов.
Теоретическая и методологическая основа исследования.
Теоретическую основу исследования составили федеральные законы, нормативно-правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, Министерства финансов РФ, рекомендации и разъяснения органов исполнительной власти, труды отечественных и зарубежных авторов, монографии, материалы научно-практических конференций, сообщения периодической и научной печати, связанные с темой исследования.
Решение поставленных задач осуществлено с использованием следующих методов: системного и формально-логического подходов, методов теоретического, статистического и экономико-математического моделирования, а также графического анализа.
Статистической базой исследования послужили статистические и аналитические материалы Росстата, Счетной палаты Российской Федерации, а также фактические материалы, представленные в специализированных изданиях и средствах массовой информации.
Работа выполнена в соответствии пунктами 2.3 и 2.5 специальности 08.00.10 Паспорта специальности ВАК.
Научная новизна диссертационной работы заключается в разработке и научном обосновании модели оценки оптимальности бюджетных расходов на создание и развитие государственных информационных систем. Наиболее значимые результаты заключаются в следующем:
- на основе обобщения мирового опыта внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетные системы зарубежных стран выявлена готовность бюджетной системы России для использования принципов программно-целевого бюджетирования;
- предложены пути совершенствования механизма финансирования создания и функционирования государственных информационных систем с предоставлением полномочий по финансированию с выделением директоратов программ и установлением их ответственности за достижение конкретных результатов функционирования каждой системы;
- разработана система показателей эффективности государственных расходов на создание и развитие государственных информационных систем с выделением подсистем показателей, характеризующих: экономический эффект от внедрения информационной системы, целевой эффект от ее внедрения эффективности, затраты на внедрение и эксплуатацию информационной системы с учетом совокупной стоимости владения системой;
- обоснована модель оценки оптимальности государственного финансирования создания и развития информационных систем на основе ряда трех последовательных процедур. В настоящее время финансирование информационных систем имеет место на уровне отдельных госструктур.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что предлагаемая методика оценки носит универсальный характер и может быть использована для научного обоснования эффективности государственных расходов в различных сферах. Кроме того, положения и выводы работы могут быть использованы для дальнейшего теоретического исследования принципов бюджетирования, ориентированного на результат, и моделей его внедрения.
Практическая значимость работы. Предлагаемая модель финансирования создания государственных информационных систем, система показателей эффективности и методика оценки эффективности государственных расходов на создание и развитие информационных систем могут быть использованы в качестве базы при разработке методик аудита эффективности.
Апробация результатов исследования. Уже в ходе диссертационного исследования получаемые результаты и выводы были применены при проведении контрольных мероприятий Счетной палаты Российской Федерации в рамках проверки эффективности использования государственных средств на разработку, закупку и эксплуатацию автоматизированных систем в НИИ «Автоматической аппаратуры», ЗАО концерн «Системпром», 27 ЦНИИ Министерства обороны Российской Федерации, Управлении начальника связи Министерства обороны Российской Федерации и ряде других организаций в 2004 – 2006 годах.
Кроме того, основные положения диссертационного исследования докладывались на Заседании рабочей группы Комитета ЕВРОСАИ по аудиту информационных технологий в феврале 2005 г. в г. Никосия (Кипр), на конференции контрольно-счетных органов, проводимой Счетной палатой Германии (г. Бонн) в 2006 году.
Публичное обсуждение теоретических положений и практических выводов диссертации осуществлялось на страницах сборников научных трудов «Вестник Костромского Государственного Университета имени Н.А. Некрасова», «Организация инвестиционной деятельности в региональной экономике», «Социальное партнерство в образовательной сфере: опыт, проблемы и перспективы развития», в которых автор выступил с научными статьями.
Основные положения диссертации нашли отражение в 5 публикациях
общим объемом 13,44 п.л., из них одна монография объемом 11,44 п.л., в том числе личный вклад соискателя – 7,70 п.л.
Структура и объём исследования.
Диссертационная работа состоит из введения, трех глав основного текста, заключения, списка литературы и приложений. Основное содержание диссертации изложено на 190 страницах машинописного текста, содержит 7 таблиц, 22 рисунка, 34 формулы, 10 приложений. Список литературы насчитывает 131 наименование.
Методология оптимизации бюджетных расходов
Новым стало и введенное Кейнсом в теорию государственных финансов положение о необходимости роста государственных расходов, финансируемых с помощью займов. Последователи Дж. Кейнса назвали его принципом дефицитного финансирования. По мнению Дж. Кейнса, государственные инвестиции и текущие расходы можно финансировать в долг. Правительственные инвестиции, созданные посредством займов, приведут к расширению «склонности к инвестированию», а финансирование текущих расходов увеличит «склонность к потреблению». Со времени Кейнса обязательное соответствие бюджетных расходов и доходов стало считаться анахронизмом, с концепцией «здоровых финансов» было покончено. Рынок ссудных капиталов становится одним из инструментов достижения эффективного спроса, а дефицит государственного бюджета превращается в один из способов государственного регулирования.
Таким образом, Дж. Кейнс разработал принципиально новую теорию финансов, направленную на регулирование экономики в условиях государственно-монополистического капитализма. Финансовая политика была осуществлена на практике последователями Дж. Кейнса (в США — Р. Харродом, А. Оукеном, У. Хеллером; в Великобритании - Дж Вайсманом; во Франции - Ф. Перру; в Японии - К. Эми, X. Ито и др.) [65, с. 87]. В 40 - 60-е гг. она имела успех и определенные положительные результаты. Экстенсивному типу экономического развития соответствовал кейнсианский постулат о необходимости роста государственных расходов. В ряде стран Западной Европы были внедрены социал-реформистские формы государственного регулирования. На этой основе происходил рост расходов на образование, здравоохранение, сформировалась эффективная система социального обеспечения. И до 70-х гг. в основе финансовой теории и практики большинства ведущих западных стран лежали исходные положения теории Дж. Кейнса.
Дальнейшее развитие экономики, переход к интенсивному типу экономи 15 ческого роста в условиях НТР и интернационализация хозяйственной жизни показали несостоятельность модели функционирования государственных финансов Кейнса в новых условиях. Потребовались иные теории государственного регулирования.
Под влиянием изменения условий расширенного воспроизводства формируется концепция неоклассического синтеза — теория равновесия в условиях неполной занятости, в которую включен денежный фактор [60, с. 47]. Эта новая версия кейнсианской теории получила развитие в работах лауреатов Нобелевской премии английского экономиста Дж. Хикса и американца П. Самуэльсона. Кейнсианские идеи фискализма соединились с концепцией неоклассиков, которая предусматривала регулирование экономики с помощью денежно-кредитной политики (изменение учетной ставки, проведение операций на открытом рынке и т.п.). П. Самуэльсон вводит в оборот термин «общественный товар» [44, с. 305], под которым понимают товары и услуги, предоставляемые членам общества государством. Общественный товар сочетает три свойства: неделимость среди членов общества, всеобщую доступность и предоставление государством (т.е., минуя рынок, - например, информация). В идее общественного товара ставится вопрос о распределении ресурсов между государственным и частным секторами: на государственный сектор возлагается финансирование экономической и социальной инфраструктур, которые, в конечном счете, максимизируют прибыль. По мнению П. Самуэльсона, задача финансовой политики состоит в том, чтобы обеспечивать регулирующие меры для сфер предложения общественного товара. Основная цель вмешательства государства в микромир — достижение оптимальности правительственных расходов, эффективного распределения и перераспределения ресурсов между государством, предприятиями и отдельными членами общества [44, с. 307].
С конца 70-х гг. в основу финансовой политики Великобритании, США, ФРГ и ряда других стран была положена неоконсервативная стратегия, связанная с неоклассическим направлением экономической мысли. Она нашла выражение в теории предложения, одним из главных положений которой является ограничение экономической роли государства, его вмешательства в хозяйственную жизнь и, особенно, в социальную область. В числе мероприятий этой концепции - реприватизация части государственной собственности, усиление рыночного механизма конкуренции, перенесение центра тяжести в экономике на проблему повышения предложения, стимулирования производства, его эффективности. Главное место отводится предпринимателю, в интересах которого должны вырабатываться стимулы, повышающие его активность и производительность. К интересам индивидуального производителя должно быть приспособлено вмешательство государства в экономику.
В финансовом отношении неоконсервативное направление исходит из необходимого сокращения объема перераспределения национального дохода через финансовую систему, снижения размеров социальных расходов, стимулирования роста сбережений как источника производственного инвестирования. Важная роль отводится налогам — ставится задача их сокращения и уменьшения степени прогрессивности. Выдвигается необходимость борьбы с бюджетным дефицитом и порождаемой им инфляцией.
Теоретики из неоклассической школы рассматривают категорию государственных расходов с точки зрения соотношения факторов производства. Они предлагают сократить общий объем государственных инвестиций и изменить их структуру; увеличить удельный вес затрат, связанных с поощрением НТП, развитием образования, науки; особое место должны занять «инвестиции в человека» [60, с. 155].
Особое место в теории неоконсервативной школы занимают налоги. В ней приоритет отдан налогам как средству воздействия на формирование сбережений, определяющих размер капитальных вложений и в конечном итоге предложение, т.е. производство товаров. Налоговая политика должна быть «нейтральной», дающей простор развитию рыночных сил.
Бюджетирование, ориентированное на результат, как инструмент эффективного освоения государственных ресурсов
С 1965 года началась переориентация на систему «Planning - Programming - Budgeting System» всех остальных федеральных министерств и ведомств. Перед каждым федеральным министерством (ведомством) была поставлена задача проанализировать все выполняемые ими виды деятельности, сгруппировать эти виды деятельности в программы, ориентированные на достижение определенных социально значимых целей, построить иерархию задач или мероприятий, ведущих к достижению целей, довести эту иерархию до базовых элементов -традиционных видов деятельности, которые в новой системе получили название «элементов программ». Необходимо было, кроме того, оценить затраты на выполнение каждого элемента программ с тем, чтобы можно было оценить стоимость реализации каждой программы в целом. Все это требовалось для принятия оптимальных бюджетных решений.
В процессе составления программных иерархий каждое министерство и ведомство должно было реализовать ряд мероприятий (рисунок 7) [63, с. 113]: Определить основные цели, которым подчинена деятельность министерства (ведомства) Провести разграничение ответственности должностных лиц за конкретные функциональные области Сформировать программы, включающие конкретные мероприятия, направленные на достижение поставленных целей
Концепции программ министерств и ведомств должны были содержать четкий алгоритм по достижению заявленных целей, суммы расходов и указания на возможные альтернативные пути достижения целей.
Внедрение системы PPBS не повлекло изменения формы представления президентского проекта бюджета законодательному органу, тем не менее, в значительной мере ужесточились требования к обоснованности заявок бюджетополучателей.
После перехода на PPBS возникла необходимость возврата к бюджетным лимитам, хотя вначале министерствам и ведомствам было разрешено выстраивать свои программные и финансовые планы исходя из различных альтернатив без привязки к плановым объемам финансирования. Отличительной чертой системы стал разворот приоритетов в формировании бюджетов министерств на 180 градусов: не финансовые планы деятельности на бюджетный период строились исходя из выделенных ассигнований, а ассигнования подбирались под выбранный вариант функционирования министерства (ведомства). После возврата к лимитам система PPBS постепенно утрачивала свое влияние на организацию системы государственного бюджетирования и впоследствии в 1971 году была упразднена. Система «Planning - Programming - Budgeting System» стала определенным катализатором развития программно-целевого бюджетирования, и в процессе ее внедрения были достигнуты следующие результаты (рисунок 8):
Сформулированы и детализированы функции министерств и ведомств Наметились зачатки комплексной системы поддержки принятия решений - в органах исполнительной власти формировались базы данных по объемам предоставляемых услуг, нормативам затрат, методах измерения достижения результатов Применение и развитие методов системного анализа для сопоставления альтернативных вариантов и принятия оптимальных решений в области бюджетирования Повышение эффективное! и государственных расходов
Система оказалось не в состоянии полностью формализовать процесс распределения бюджетных ассигнований между направлениями государственной бюджетной политики; Слабая методологическая база для оценивания результатов реализации программ и конкретных мероприятий и сложности в применении полученных оценок для принятия оптимальных управленческих решений Не были разработаны механизмы по использованию системного анализа & некоторых областях Отсутствовал механизм преодоления противоречии между субъектами бюджетного процесса Трудность внедрения PPBS из-за сложности структуры органов исполнительной власти
МВО) привнес новый элемент в общую развивающуюся систему программно-целевого бюджетирования - повышение ответственности всех должностных лиц органов исполнительной власти за достижение целей, стоящих перед кон 66 кретными министерствами и ведомствами. При этом руководители министерств отвечали за достижение целей национального масштаба, сформулированные высшим руководством страны, а подчиненные ему сотрудники - за реализацию конкретных задач, поставленных руководящим составом министерства. Эффективность деятельности министерств и ведомств по-прежнему определялась исходя из объема предоставляемых ими услуг, тем не менее, на данном этапе впервые была предпринята попытка оценки социальной значимости достигнутых результатов.
Метод МВО планировалось распространить на 21 министерство, на которое приходилось более 95 % расходов федерального бюджета и примерно такая же доля численности федеральных служащих. Все министерства должны были в срок от двух до восьми недель сформулировать по 10 — 15 важнейших целей, из которых затем предстояло сформировать 100 основных направлений государственной политики на ближайший год. Следует особо подчеркнуть, что первоначально при попытке внедрить МВО в государственный сектор этот метод рассматривался не столько как метод бюджетного планирования, сколько как метод управления текущей деятельностью министерств, повышения эффективности выполняемой работы без перераспределения ресурсов [106, с. 38].
Кроме того, на данном этапе были разработаны критерии, которым должны были удовлетворять формируемые цели органов исполнительной власти. Схема организации работы министерств по формированию целей представлена в приложении 1.
Ведущая роль при внедрении МВО отводилась Административно-бюджетному управлению (Office of Management and Budget), в которое было преобразовано Бюджетное бюро. Помимо исполнения всех функций Бюджетного бюро, этому управлению были поручены оценка социальной и экономической эффективности федеральных программ, осуществление межведомственной координации действий, анализ организационных структур и управленческих процессов в органах исполнительной власти, подготовка рекомендаций Белому дому по их совершенствованию [37, с. 10]. Таким образом, основной заслугой системы МВО стала выработка целей, причем как национального масштаба, так и для отдельных федеральных органов исполнительной власти; а также введение персональной ответственности должностных лиц за достижение этих целей.
Среди недостатков системы можно отметить ее слабую связь с процессом подготовки бюджета, отсутствие необходимой конкретизации целей, что ставило под сомнение их достижимость, а также использование некоторыми министерствами целей, выходящих за рамки их компетенции, что расшатывало всю систему ответственности.
На четвертом этапе — Разработка бюджета с нуля (Zero-Based Budgeting, ZBB) - всем органам исполнительной власти устанавливались различные совокупности целей в зависимости от объема выделяемых ассигнований. Более того, каждое министерство и ведомство должны были разрабатывать альтернативные варианты достижения этих целей с предоставлением одной программы, предусматривающей для своей реализации меньший объем средств по отношению к текущему уровню.
Министерствам и ведомствам предписывалось построение полной иерархии целей от нижнего структурного элемента до министерства (ведомства) в целом и оценка ресурсоемкости мероприятий по достижению этих целей вне зависимости от объемов бюджетных ассигнований проишых лет. Система ZBB установила наиболее четкую взаимосвязь между затратами бюджетных ресурсов и конечными результатами деятельности министерств и ведомств.
Аудит эффективности государственных расходов на создание и функционирование государственных информационных систем
Учитывая данное обстоятельство, не имеет смысла предъявлять к оценкам чрезмерно высокие требования, в частности, ожидать, что на их основе удастся находить решения, полностью гармонизирующие объективно не совпадающие интересы. Однако применение аналитических методов даст существенный выигрыш, позволяя отсекать заведомо худшие варианты, находить удачные альтернативы, которые иначе оставались бы в тени, избегать внутренних противоречий в оценках, принимать во внимание разнообразные побочные эффекты, делать межвременные сопоставления и т.д.
Разработка и применение аналитических процедур, помогающих принимать обоснованные решения, сами по себе являются конкретными видами деятельности в общественном секторе и требуют расходов. Чем более полную и совершенную информацию предполагается использовать, тем, как правило, больше времени и средств приходится затрачивать на ее получение. Это относится как к сбору исходных данных, так и к их обработке. Уточнение информации может обесцениваться слишком поздним ее поступлением и чрезмерным ростом ее стоимости. В данной связи на практике далеко не всегда реализуются все теоретически имеющиеся резервы совершенствования оценок и принимаемых на их основе решений.
Даже если ситуация не позволяет применять сложные методики и трудоемкие расчеты, весьма полезно умение осмысливать реальные процессы аллокации и использования общественных средств с позиций тех принципиальных подходов, которые предлагает теория анализа издержек и выгод.
Итак, содержание понятия «эффект» зависит от целей операции и может выражаться в виде величины выхода товаров, услуг и других результатов либо величины сокращения расходов на осуществление деятельности по производству товаров, услуг или других результатов.
В зависимости от того, что представляет собой исследуемая операция, эффект может быть выражен [47, с. 135]: - в абсолютных и в относительных величинах; - в виде фактического результата и в виде соотношения между ожидаемым и фактическим результатом операции.
Под показателем эффективности операции понимается количественная мера эффекта, полученного в результате операции, затрат, т.е. ресурсов, израсходованных на проведение операции и/или соотношения «эффект/затраты» [47, с. 136].
Как правило, аудит затрат на создание информационных систем является составной частью финансового аудита затрат на реализацию государственных программ информатизации, в том числе контроля расходования бюджетных средств при создании, внедрении и использовании общегосударственных информационных систем и проектов. Затраты на средства ИТ являются основными в этих программах, от них непосредственно зависят темпы информатизации и ее результаты [85, с. 126].
Показатель эффективности может быть скалярным (характеризует соотношение «эффект/затраты») или векторным (одни частные показатели эффективности (компоненты векторного показателя) характеризуют эффекты, другие частные показатели эффективности - затраты).
Под критерием оптимальности в целях исследуемой проблемы будем понимать правило выбора наиболее оптимального варианта расходования государственных ресурсов для достижения целевого состояния.
При решении задачи по оценке эффективности государственного финансирования создания и развития информационных систем (технологий) большинство целей формулируются в общем виде. В настоящей работе предлагается методика измерения ожидаемых эффектов и затрат на их получение. В соответствии с ней, общие формулировки целей внедрения информационных систем и технологий должны быть декомпозированы на субцели (первого уровня, второго и т.д.), субцели — на задачи, задачи — на субзадачи и т.д. Процесс де 109 композиции следует продолжать до получения однозначно трактуемых и измеримых целей низшего уровня. Результатом декомпозиции должна стать иерархическая структура целей, которые в совокупности составляют декомпозируемую цель. Эту цель будем называть генеральной целью. Элементы сформированной иерархической структуры, расположенные на самом низком уровне той или иной ветви дерева, будем называть терминальными целями.
Для оценки ожидаемых эффектов и затрат на их получение необходимо разработать типовые показатели эффективности. Разделим их на два вида: типовые показатели эффективности, характеризующие ожидаемый эффект от внедрения информационной системы; типовые показатели эффективности, характеризующие совокупные затраты на информационную систему, - затраты на создание, внедрение и эксплуатацию.
В связи с тем, что экономическая оценка эффекта от внедрения информационной системы возможна далеко не всегда, показатели эффективности, характеризующие ожидаемый эффект, разделим на два подвида: показатели эффективности, характеризующие экономический эффект от внедрения информационной системы (монетарные показатели); показатели эффективности, характеризующие целевой эффект, степень достижения соответствующей цели (немонетарные показатели).
Указанные типовые показатели необходимы для последовательного оценивания элементов иерархической структуры целей. В большинстве случаев типовые показатели эффективности используются для оценивания терминальных целей иерархической структуры. Однако в некоторых ситуациях они могут применяться для оценки нетерминальных целей (целей промежуточных уровней иерархической структуры целей).
Оптимизация финансирования государственных информационных систем на основе бюджетирования, ориентированного на результат
Порядок агрегирования. В соответствии с методом обобщенного показателя на основе значений терминальных показателей эффективности Рк, характеризующих степень достижения соответствующих целей, с помощью функции свертки ф (...) рассчитываются значения степени достижения целей Р, являющихся целями более высокого уровня по отношению к терминальным. Далее на основе полученных оценок с помощью функции свертки рассчитывается степень достижения целей следующих уровней — п, п+1 и т.д., по отношению к которым цели, рассмотренные вначале, находятся на п-1, п... уровне. Процесс агрегирования снизу вверх следует продолжать до тех пор, пока не будет получена оценка степени достижения цели наивысшего уровня (генеральной цели).
В рамках одного семейства целей порядок агрегирования частных показателей эффективности Рк, характеризующих степень достижения целей более низкого уровня семейства, в показатель эффективности Р, характеризующий степень достижения генеральной цели семейства, представлен на рисунке 20.
В качестве примера возьмем семейство целей, имеющее сложную компенсационную структуру. В силу особенностей компенсационной структуры, в данном примере оценка показателя генеральной цели осуществляется в два шага. На первом шаге с помощью функции свертки фп (...) оценивается некоторая вспомогательная величина Pi2, характеризующая степень достижения группы целей 1 и 2. На втором шаге с помощью функции свертки фш () оценивается искомая величина Р.
Таким образом, оценивание интегрального показателя эффективности в соответствии со схемой оценки целевого эффекта осуществляется в следующем порядке: - построение ценностной структуры, которая характеризует систему предпочтений лица, принимающего решение, т.е. осуществляющего выбор наиболее рационального варианта внедрения информационной системы; - построение компенсационной структуры, являющейся моделью предпочтений на множестве значений степеней достижения целей, которая позволяет учесть и задать возможные степени компенсации ухудшения степени дости 149 жения одних субцелей улучшением других; - последовательное (снизу вверх) агрегирование степени достижения целей на основе метода обобщенного показателя с использованием ценностной и компенсационной структур.
Особенность оценивания интегрального целевого эффекта - постепенное агрегирование. На основе терминальных показателей эффективности оцениваются промежуточные показатели более высокого уровня. Полученные результаты используются для расчета промежуточных показателей еще более высоких уровней и т.д. до получения интегральных оценок (см. рисунок 20).
При помощи процедуры оценивания экономического эффекта становится возможной оценка денежных поступлений или величины сокращения издержек, ставших результатом внедрения некоторой информационной системы.
Оценивание экономического эффекта осуществляется на основе системы показателей эффективности, полученной в результате структуризации целей внедрения информационных систем и описания ее терминальных элементов с помощью типовых монетарных показателей эффективности.
Предположим, что система показателей уже построена. Тогда для оценивания интегрального экономического эффекта необходимо произвести следующие действия: - оценить терминальные показатели эффективности; - рассчитать интегральный показатель эффективности посредством агрегирования частных показателей эффективности. Для практического использования схема оценивания экономического эффекта проще, чем схема оценки целевого эффекта. Во-первых, для оценивания интегрального экономического эффекта не требуется привлекать дополнительную информацию о системе предпочтений лица, принимающего решение, по выбору рационального варианта внедрения информационной системы, а также информацию о допустимых компенсациях частных показателей.
Во-вторых, в отличие от схемы оценки целевого эффекта, расчет интегрального экономического эффекта осуществляется непосредственно на основе терминальных показателей путем элементарного суммирования. При этом расчет показателей эффективности промежуточных уровней не производится (см. рисунок 21):
Тем не менее, для расчета терминальных показателей эффективности требуется большой объем первичной информации, при отсутствии которой расчет экономического эффекта в значительной степени усложняется.
Информация подобного рода необходима для того, чтобы оценить прогнозируемое сокращение издержек. Так, к примеру, для оценки сокращения издержек на выполнение некоторой функции в результате внедрения информационной системы необходимо располагать информацией о том, насколько будет сокращена загрузка персонала, занятого выполнением указанной функции, какова заработная плата этих сотрудников и т.п. Получение и дальнейшая обработка таких исходных данных является достаточно непростой организационной задачей в связи с тем, что получение всей необходимой информации возможно далеко не всегда.
Другой важной отличительной особенностью схемы оценки экономического эффекта, несколько усложняющей ее применение по сравнению со схемой целевого эффекта, является необходимость учета временного фактора. Очевидно, что изменение каких-либо качественных компонентов управления некоторым ведомством вовсе не сразу приведет к изменению значений конечных экономических показателей. Следует отметить, что запаздывание реакции такого рода увеличивается при движении вверх по дереву целей.
В первую очередь, при оценке экономического эффекта необходимо учитывать временное снижение эффективности функционирования организации в период внедрения. Это возникает, в частности, в силу неизбежного возрастания нагрузки на сотрудников организации. Очевидно, что одновременно с выполнением текущих обязанностей сотрудникам необходимо осваивать новые знания, приобретать навыки в работе с внедряемой системой, а во время проведения опытной эксплуатации и при переходе к промышленной эксплуатации в течение некоторого времени приходится оперировать как с новой, так и с привычной системами.
Более того, при внедрении интегрированных систем максимальное проявление эффектов смещено к окончанию процесса освоения новой информационной системы, когда интеграцией охватывается большинство звеньев системы, что дает возможность проявиться синергическим эффектам.
Необходимость учета фактора времени приводит к тому, что экономический эффект представляется не в виде точечной оценки, а виде временного ряда, который отражает динамику поступления (или экономии) денежных средств. В виде временного ряда (таблицы, рассмотренной в предыдущем разделе) представляются значения как терминальных показателей экономической эффективности, так и значения интегрального показателя эффективности.
