Содержание к диссертации
Введение
1. Развитие теоретических основ налоговой политики государства и обоснование ее роли в обеспечении социально-экономического развития регионов
1.1. Сущность, принципы налоговой политики государства и ее стратегический компонент .
1.2. Формирование и реализация системы стратегических целей налоговой политики государства на региональном уровне
1.3. Обоснование роли налоговой политики государства в социально-экономическом развитии регионов .
2. Использование инструментов налоговой политики на региональном уровне
2.1. Учет региональных особенностей при реализации налоговой политики государства .
2.2. Использование инструментов налоговой политики при решении задач социально-экономического развития регионов
2.3. Модель регулирования налоговых отношений на региональном уровне
3. Оценка эффективности и основные направления совершенствования налоговой политики государства на региональном уровне
3.1. Методика рейтинговой оценки эффективности налоговой политики
3.2. Анализ динамики налоговых поступлений и финансовой обеспеченности региональных бюджетов в Центральном федеральном округе
3.3. Оценка налоговой нагрузки и эффективности налоговых льгот в регионах Центрального федерального округа
3.4. Основные проблемы налоговой политики государства и направления ее совершенствования на региональном уровне .
Заключение .
Список использованных источников .
Приложения
- Формирование и реализация системы стратегических целей налоговой политики государства на региональном уровне
- Обоснование роли налоговой политики государства в социально-экономическом развитии регионов
- Использование инструментов налоговой политики при решении задач социально-экономического развития регионов
- Анализ динамики налоговых поступлений и финансовой обеспеченности региональных бюджетов в Центральном федеральном округе
Формирование и реализация системы стратегических целей налоговой политики государства на региональном уровне
В теории налогообложении условно выделяют четыре типа налоговых стратегий: – политика максимальных налогов, главной целью которой является обеспечение высоких налоговых поступлений. Реализация подобной политики, как правило, сопровождается высокими издержками общества, сворачиванием производства и снижением деловой активности; – политика экономического развития. Основной целью такой политики является стимулирование инвестиционной активности и обеспечение экономического роста. Государство стремится к уменьшению налогового бремени на бизнес, сокращая при этом расходы бюджета на реализацию социальных программ; – политика разумных налогов, которая преследует одновременно две цели – обеспечение экономического развития и поддержание на приемлемом уровне социальных расходов; – адаптивная налоговая политика, которая учитывает изменения факторов социально-экономического развития и относительно быстро подстраивается под эти изменения. Главной целью налоговой политики является сглаживание циклических колебаний и снижение негативных последствий экономических кризисов .
Выбор определенного типа налоговой стратегии определяется целями государства в сфере налогообложения. Определение целей и задач налоговой политики осуществляется по вертикали (государство, регионы, муниципальные образования) и горизонтали (стратегический, тактический уровни). Стратегические цели налоговой политики носят подчиненный характер по отношению к целям и задачам социально-экономического развития страны и ее регионов.
В самом общем понимании цели налоговой политики представляют собой конкретные результаты, которых необходимо достичь по итогам ее реализации при всем комплексе имеющихся ограничений (временных, финансовых, организационных, правовых и др.). Научным сообществом выработаны основные требования к целям: конкретность, измеримость, достижимость, реалистичность, ограниченность во времени (SMART).
Успех в достижении целей зависит от правильного понимания текущей ситуации и основных закономерностей ее развития. Л.С. Шеховцева отмечает, что стратегическая цель в отличие от текущей задает «образ (или его часть) будущего состояния региона в неопределенной и нестабильной окружающей (внешней) среде и указывает (по возможности) путь его достижения» . Таким образом, стратегические цели характеризуются упреждающим поведением, возможностью альтернатив и изменений.
Важнейшим условием реализации налоговой стратегии является адекватное и гибкое реагирование на изменяющиеся условия внешней и внутренней среды. При этом корректировке подвергаются не стратегические цели, а способы их достижения. Выбор конкретных способов достижения стратегических целей налоговой политики опирается на результаты сценарного прогнозирования социально-экономического развития государства в целом или отдельного региона, с учетом факторов риска и неопределенности.
Стратегические цели налоговой политики должны обладать внутренней непротиворечивостью и согласованностью. Несоответствие цели применяемым средствам искажает ее суть и первоначальный смысл и приводит к диссонансу между ожидаемыми и фактическими результатами, как например, произошло при резком повышении ставок страховых взносов. По данным Минэкономразвития, в 2011 году от повышения ставки страховых взносов российская экономика потеряла от 0,5 до 0,7% ВВП. В результате итоговый фискальный эффект от реализации данных мероприятий для государственного бюджета оказался незначительным .
При формулировании стратегических целей налоговой политики необходимо учитывать системную взаимосвязь между отдельными налогами и элементами налогообложения, например, между налоговой базой по налогу на прибыль организаций и налогами, включаемыми в себестоимость продукции, а также параметрами социально-экономического развития. Поскольку влияние различных налогов на экономику может быть разнонаправленным, то при определении целей налоговой политики и выборе соответствующего механизма их реализации необходимо проводить оценку комплексного воздействия всей совокупности налогов и сборов, устанавливаемых государством.
Налоги играют основную роль в формировании бюджета на любом уровне управления. Цели налоговой политики могут быть реализованы только в том случае, если способы их достижения не противоречат нормам бюджетного законодательства и порядку формирования межбюджетных отношений, в частности, правилам распределения налоговых полномочий между различными уровнями бюджетной системы. Поскольку налоговая и бюджетная политика тесно взаимосвязаны, то для успешной реализации целей налоговой политики может потребоваться внесение определенных изменений в систему межбюджетных отношений. Таким образом, по нашему мнению, выбор стратегических целей налоговой политики должен осуществляться, исходя из требований, которые схематично представлены на Рисунке 6. Источник: составлено автором Рисунок 6. Основные требования к выбору стратегических целей налоговой политики Основная отличительная особенность стратегической цели состоит в том, что она формализует представления об ожидаемом будущем состоянии налоговой системы, исходя из текущих и потенциальных возможностей и рисков развития социально-экономической ситуации. Стратегические цели характеризуются упреждающим поведением, возможностью альтернатив и изменений. В отношении налоговой политики следует отметить, что стратегические цели выражают собой качественные и количественные характеристики, которыми должна обладать налоговая система для успешного воплощения общей стратегии социально-экономического развития государства. Текущие цели налоговой политики формируются в строго заданных условиях, в рамках сложившихся макроэкономических пропорций и представляют собой результаты, которые должны быть достигнуты по итогам, как правило, разовых, или единичных мероприятий. Сложились разные подходы к интерпретации стратегических целей. Некоторые ученые их рассматривают с позиции качественных характеристик социально-экономической системы, другие – исключительно с точки зрения количественных оценок ее состояния. По нашему мнению, необходимо учитывать оба аспекта. Стратегические задачи налоговой политики определяются мероприятиями, которые необходимы для решения проблем, стоящих на пути реализации стратегической цели. Совокупность данных мероприятий образует соответствующее стратегическое направление налоговой политики.
Обобщенно можно выделить три основных направления налоговой политики: – устойчивое формирование налоговых доходов бюджетной системы РФ, субъектов РФ и муниципальных образований; – повышение эффективности налогового регулирования социально-экономических процессов; – совершенствование налогового администрирования и контроля. Формулированию стратегических целей, задач и направлений налоговой политики, адекватных финансовым возможностям и потребностям государства, предшествует SWOT-анализ налоговой системы, проводимый как на уровне государства в целом, но и отдельного региона.
Обоснование роли налоговой политики государства в социально-экономическом развитии регионов
Воздействие налогообложения на социально-экономическое развитие осуществляется на разных уровнях управления государства. Схематично данные уровни представлены на рисунке 7. Определенное воздействие может быть оказано на уровне конкретного налога, но оценивать необходимо совокупное влияние налогов.
Принимая решение об изменении одного из элементов налогообложения, государство регулирует объем налоговых изъятий по конкретному виду налогов. На данном уровне устанавливается взаимосвязь между налоговой базой и суммой фактически уплаченного налога, т.е. ведется расчет реальной налоговой ставки.
На микроуровне осуществляется оценка влияния налоговой политики на финансовую, хозяйственную и инвестиционную деятельность хозяйствующих субъектов, а также социально-экономическое поведение домохозяйств.
А. Лаффер утверждал, что изменение ставок налогов на поведение индивидов определяется соотношением двух эффектов: эффекта дохода и эффекта замещения. Изъятие большой доли доходов ведет к уменьшению продолжительности и интенсивности труда, замене труда досугом. Это относится не только к наемному труду, но и к деятельности предпринимателей. В то же время налог, частично обесценивая доход, вынуждает индивида изменять объем и структуру потребления. Поэтому при разработке налоговой политики необходимо учитывать как эффект дохода, так и эффект замещения, которые способны оказать дестимулирующее воздействие на функционирование экономики.
Введение налогов сопровождается чистыми потерями общества, падением общего уровня благосостояния. Под воздействием избыточного налогового бремени снижается деловая активность, сворачиваются производства, происходит замещение одних благ и видов экономических деятельности другими. Экономические агенты, стремящиеся к сокращению своего фактического налогового бремени, отказываются от заключения сделок и реализации инвестиционных проектов.
Разные виды налогов по-разному влияют на показатели финансово-хозяйственной деятельности предприятий. Известные в теории налогообложения виды налогов можно подразделить на две основные группы: налоги, связанные с использованием факторов производства, и налоги на потребление.
Налоги на капитал оказывают прямое воздействие на результаты финансово-хозяйственной деятельности. В частности, налог на прибыль организаций напрямую определяет долю прибыли, остающейся в распоряжении предприятий и служащей основным источником его развития. Схематическое представление влияния налоговой политики на социально-экономическое развитие государства и регионов Налоги на труд и налоги на имущество оказывают влияние на уровень расходов предприятия. Поэтому предоставление по ним налоговых льгот может снизить себестоимость производимой продукции и повысить его конкурентоспособность. В то же время налоги на имущество и расходы на оплату труда включаются в состав прочих расходов и уменьшают налогооблагаемую базу при исчислении налога на прибыль организаций. Соответственно при прочих равных условиях снижение ставки налога на имущество организаций приведет к увеличению суммы начисленного налога на прибыль. Оценить роль налогов на потребление труднее, поскольку они легко перелагаемы. Учитывая такой фактор, как переложение налоговой нагрузки, отметим, что налоги, уплачиваемые юридическими лицами, оказывают опосредованное влияние на благосостояние населения. Переложение налоговой нагрузки – сложный экономический феномен, состоящий в том, что воздействие налогов происходит на поведение экономических агентов, которых законодательство не относит формально к налогоплательщикам. В силу действия эффекта замещения бремя от введения налогов на факторы производства, которые формально уплачивают производители, разделяют с ними и потребители товаров. При этом возникают безвозвратные потери общества.
Общепризнанным является положение, согласно которому налоги на потребление при прочих равных условиях оказывают влияние на общий уровень цен. Снижение ставок налогов на потребление ведет к росту совокупного спроса. Рост последнего, в свою очередь, повышает до определенного предела уровень общественного потребления. При высоком и устойчивом уровне личного потребления снижение налогов будет способствовать увеличению долгосрочных накоплений. В то же время снижение ставок косвенных налогов приводит к уменьшению налоговых поступлений в бюджет, что заставит государство компенсировать потери за счет переноса налогового бремени с потребителей на производителей.
Следует отметить, что влияние НДС на результаты финансово-хозяйственной деятельности различных предприятий может быть разным. Высокая доля материальных затрат в совокупной стоимости произведенных товаров снижает сумму налога. В отношении производств с высокой долей чистой продукции и повышенной трудоемкостью наблюдается обратная ситуация. Высокое давление данный налог оказывает на наукоемкий сектор, который характеризуется большим числом технологических переделов. По мнению Л. И. Ушвицкого и И. В. Туманян, стимулирующий эффект от косвенного налогообложения возможен только в условиях рынка с высоким уровнем конкуренции . В ситуации высокоэластичного спроса повышение рыночной цены на продукцию становится невыгодным для производителей. В этих условиях повышение ставки НДС заставит производителей снижать издержки за счет модернизации производства. Поэтому не снижение, а увеличение косвенного налогообложения в условиях высококонкурентного рынка будет стимулировать инновационное развитие общественного производства.
Использование инструментов налоговой политики при решении задач социально-экономического развития регионов
В самом узком смысле под инструментами налоговой политики понимаются конкретные виды налогов и сборов, элементы налогообложения, в том числе налоговые льготы, специальные налоговые режимы, зоны льготного налогообложения, направленные на стимулирование налогоплательщиков к осуществлению приоритетной с точки зрения социально-экономического развития деятельности или сдерживание нежелательных действий, устранение негативного влияния «провалов рынка» и воздействия отрицательных внешних факторов. Инструменты налоговой политики можно классифицировать по нескольким критериям: – целевой направленности (целевые, нецелевые); – степени охвата (системные, отраслевые, территориальные, локальные); – комплексности воздействия (оказывающие воздействие на налогоплательщиков: комплексное, через определенный налог или его элемент); – характеру воздействия (стимулирующие, компенсационные, сдерживающие); – продолжительности воздействия (краткосрочные, среднесрочные, долгосрочные); – периодичности использования (ограниченные по времени, перманентные); – целевой аудитории (инструменты, связанные с деятельностью юридических и физических лиц, резидентов и нерезидентов, конкретных категорий налогоплательщиков); – уровням управления (федеральные, региональные, местные); – функциям управления (инструменты налогового планирования, регулирования и контроля); – в зависимости от оснований применения (автоматически после выполнения определенных требований, требуется решение уполномоченных органов власти или специализированных комиссий и комитетов); – с точки зрения региональной специфики (общие, специфические). Инструменты налоговой политики могут оказывать системное воздействие на экономику, сдерживая или стимулируя деловую активность, способствовать увеличению налоговых поступлений или, напротив, сдерживать их рост. Россия сегодня идет по пути унификации региональных налоговых систем, поскольку основные положения, регулирующие формы и условия применения налоговых инструментов, закреплены на федеральном уровне. Полномочия региональных и местных властей при установлении региональных и местных налогов весьма ограничены. Основную долю в консолидированном бюджете субъекта РФ составляют налог на доходы физических лиц и налог на прибыль организаций, но практически все основные элементы налогообложения по ним определяются федеральным налоговым законодательством. В отношении налога на прибыль организаций, являющегося федеральным налогом, органы власти субъектов РФ имеют полномочия устанавливать налоговые ставки по региональной части налога на прибыль. Ставка налога, подлежащего зачислению в бюджеты субъектов РФ, законами субъектов РФ может быть понижена для отдельных категорий налогоплательщиков. При этом указанная налоговая ставка не может быть ниже 13,5%. Понижение ставки налога на прибыль, зачисляемого в бюджет субъекта РФ, предусмотрено законодательством практически всех регионов ЦФО. Основные различия между ними состоят в определенном способе понижения ставки (до определенного уровня или на несколько п.п. в зависимости от категории налогоплательщика или инвестиционного проекта), сроках действия пониженной ставки (для инвесторов – на год или срок окупаемости инвестиционного проекта, но не более нескольких лет или налоговых периодов). Все прочие федеральные налоги организаций, установленные НК РФ и формирующие определенную часть доходов территорий, находятся вне компетенции субъектов РФ. К региональным налогам относятся налог на имущество организаций и транспортный налог, а также налог на игорный бизнес (формально). Законодательство по налогу на имущество организаций дает регионам возможность только изменять налоговую ставку от нуля до максимальной, установленной федеральным законом, и предоставлять дополнительные льготы отдельным категориям плательщиков. При этом допускается установление дифференцированных налоговых ставок в зависимости от категорий налогоплательщиков и (или) имущества, признаваемого объектом налогообложения. Субъекты РФ по-разному используют данное полномочие. В то же время большинство субъектов РФ устанавливает пониженную налоговую ставку предприятиям, осуществляющим инвестиционную деятельность в регионе. По транспортному налогу налоговые ставки устанавливаются законами субъектов РФ в зависимости от мощности двигателя или иной технической характеристики транспортного средства. Базовые ставки, установленные НК РФ, могут быть увеличены (уменьшены) законами субъектов РФ, но не более чем в десять раз. Ставки транспортного налога сильно дифференцированы по различным субъектам РФ, при этом они не устанавливаются ниже определенного уровня.
В компетенции регионов находятся также специальные налоговые режимы. Наконец, каждое муниципальное образование имеет право устанавливать собственные льготы и ставки по налогу на имущество физических лиц и земельному налогу в соответствии с нормами, закрепленными в НК РФ.
Из всего многообразия инструментов налоговой политики, как в теории, так и на практике, основное внимание уделяется налоговым ставкам и льготам, поскольку они представляют собой основные элементы в структуре налогов.
В соответствии с п. 1 ст. 56 НК РФ, льготами по налогам и сборам признаются «предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками или плательщиками сборов, включая возможность не уплачивать налог или сбор либо уплачивать их в меньшем размере» .
Достаточно распространенным является также следующее определение. Налоговые льготы – «полное или частичное освобождение от налогов субъекта налогообложения (отдельных категорий налогоплательщиков) в соответствии с действующим законодательством» .
Под влиянием сложившегося представления о налоговых льготах можно сказать, что данный термин выходит за рамки «преимуществ, предоставляемым отдельным категориям налогоплательщиков», поскольку могут предоставляться всем налогоплательщикам при решении задач определенного характера, как, например, стандартные налоговые вычеты в борьбе с бедностью. Налоговые льготы также не ограничиваются освобождением от уплаты налогов, хотя сами по себе освобождения носят характер налоговых льгот.
Анализ динамики налоговых поступлений и финансовой обеспеченности региональных бюджетов в Центральном федеральном округе
Модель регулирования налоговых отношений включает в себя описание обобщенной схемы поведения государства в сфере налогообложения, а также возможной ответной реакции со стороны налогоплательщиков. Она позволяет предвидеть последствия принимаемых решений в области налоговой политики для социально-экономического развития региона.
Традиционно в моделировании налоговых процессов применяются нормативные и экстраполяционные модели, главным недостатком которых является предположение о неизменности выявленных тенденций в будущем. Отметим, что создание моделей, позволяющих оценить долгосрочные эффекты от налогообложения, связаны с определенными трудностями. Главным требованием для построения надежной адекватной модели в сфере налогового регулирования является стабильность налогового законодательства.
Структура налоговой системы за последние двадцать лет значительно менялась. В частности, до 2006 года существовал налог на наследство, до 2008 года – налог на игорный бизнес. Отменены акцизы на определенные виды товаров и некоторые другие налоги. Только с 2003 года введен транспортный налог. Кроме того, серьезное влияние на динамику налоговых поступлений оказал кризис 2008 года, из-за чего построение моделей на основе данных, охватывающих весь период до настоящего момента или только до 2008 года, приводит к разным результатам и выводам.
Информация о структуре начислений по налогам, объеме предоставленных налоговых льгот, величине задолженности для некоторых налогов недоступна, ограничена или отсутствует.
Наконец, любая экономико-математическая модель опирается на некоторые исходные допущения и предпосылки, и учесть все факторы, которые оказывают влияние на взаимоотношения между государством и налогоплательщиками, невозможно. Например, трудно поддаются количественному измерению такие факторы, как масштаб «теневой» экономики, уровень коррупции и др.
Проведение имитационного моделирования для изучения последствий применения определенных инструментов налоговой политики может быть затруднено в силу ограниченности полномочий региональных органов власти и невозможности предугадать действия федерального правительства в будущем по изменению налогового законодательства или предоставлению налоговых льгот по федеральным налогам, поступающим в региональный бюджет. Тем не менее, при всех тех ограничениях и трудностях, которые возникают на пути аналитика при построении налоговых моделей, такая работа крайне важна для государства. Во-первых, она является неотъемлемой частью бюджетного процесса и определения реальных финансовых возможностей государства. Во-вторых, позволяет определять наиболее существенные особенности проводимой государством налоговой политики и измерить ее конкретные результаты, и в-третьих, предвидеть последствия принимаемых решений, выявлять резервы роста налоговых поступлений без ущерба для социально-экономического развития регионов. При проведении моделирования необходимо иметь четкое представление о факторах, влияющих на объем налоговых поступлений, с одной стороны, и обратном воздействии налогов на экономику – с другой.
На первом этапе анализируется влияние факторов внешней и внутренней среды региона на динамику налоговой базы по конкретному виду налогов. В частности, данный анализ был проведен в отношении налога на прибыль организаций. Динамика поступлений по данному виду налогов оказывает значительное влияние на динамику совокупного объема налоговых поступлений.
Налог на прибыль организаций сыграл ключевую роль в обеспечении докризисного уровня налоговых поступлений в регионах. Выявлена сильная прямая корреляционная связь между темпами роста налоговых доходов бюджетной системы и налога на прибыль организаций (2010 год к 2009 году) – коэффициент корреляции составил 0,77 (0,8 – без учета республик Северного Кавказа и регионов, на территории которых осуществляется добыча полезных ископаемых). Данное обстоятельство указывает на то, что увеличение налоговых доходов в 2010 году было обеспечено преимущественно за счет роста налога на прибыль организаций. Корреляция между темпами роста налога на прибыль организаций и совокупными объемами налоговых поступлений в бюджетную систему РФ с территории субъектов РФ (2010 год к 2009 году)
Основные элементы, участвующие в формировании налоговой базы по налогу на прибыль отражены на диаграмме (Рисунок 19), построенной с использованием данных статистической налоговой отчетности УФНС России по Воронежской области (форма 5-П).
Как показывает Рисунок 19, наибольшее влияние на налоговую базу оказывают выручка организаций и себестоимость продаж. В свою очередь каждый из элементов, участвующих в формировании налоговой базы по налогу на прибыль организаций, также зависит от различных факторов.
На примере ЦФО корреляционный анализ показал, что объем промышленного производства в настоящее время остается одним из ключевых факторов роста налоговой базы в регионах. За счет развития промышленного производства растет как налогооблагаемая прибыль отдельного предприятия, так и налоговая база региона в целом. Крупнейшими налогоплательщиками в ЦФО являются, как правило, крупные промышленные предприятия, причем именно обрабатывающая промышленность для большинства регионов формирует основную долю поступлений налога на прибыль организаций. Только в Курской и Белгородской области, где ведется добыча полезных ископаемых, значительный удельный вес приходится на добывающую промышленность (Рисунок 20). В то же время динамика промышленного производства в регионах во многом определяется мировыми ценами на нефть, т.е. внешнеэкономическими факторами.
Важнейшим источником роста налоговой базы является также развитие торговли, которая приносит в разных субъектах РФ от 5 до 20% и выше налоговых доходов. Немаловажную роль как фактор роста налоговой базы играет инновационность экономики. Поскольку расходы на научные исследования и разработки уменьшают налоговую базу по налогу на прибыль организаций, то на краткосрочном интервале времени их рост будет сопровождаться снижением налога на прибыль организаций. В то же время в долгосрочной перспективе развитие экономики в инновационном направлении приводит к повышению ее конкурентоспособности, расширению налоговой базы, и как итог – росту налоговых поступлений.
Одним из показателей, характеризующих инновационную активность предприятий и связанных с инновационным развитием регионов, является соотношение затрат на технологические инновации и ВРП. В ЦФО данный фактор оказался значимым с точки зрения обеспечения высоких объемов поступлений налога на прибыль организаций для Воронежской, Калужской и Ярославской областей.
Покупательная способность среднедушевых денежных доходов характеризует потенциальные возможности населения по приобретению товаров, а значит роста производства и реализации продукции. Данный показатель имеет положительную корреляцию с величиной выручки организаций. В то же время одним из основных источников доходов населения является заработная плата. Расходы на оплату труда являются весьма весомым элементом затрат, то есть увеличивают себестоимость продукции и снижают прибыль. Таким образом, влияние данного фактора на налоговую базу по налогу на прибыль организаций может быть разнонаправленным.
Уровень налоговой нагрузки также является одним из факторов, влияющих на рост налоговый базы региона, но при этом значимость данного фактора на сравнительно небольшом отрезке времени оказалась незначительной. Кроме того его влияние нивелировано воздействием других более значимых факторов.
