Содержание к диссертации
Введение
Глава 1.Теоретические, методологические и организационные основы функционирования бюджетных отношений как экономической базы бюджетной политики 8
1.1. Экономическое содержание бюджета в системе финансовых отношений 18
1.2. Основы теории государственных (бюджетных) доходов и расходов 52
1.3. Организационно-финансовые категории управления бюджетным процессом 74
1.4. Становление и развитие бюджетного устройства и бюджетной системы 98
1.5. Специфика и концептуальные подходы к построению бюджетных отношений на территориальном (субрегиональном) уровне 111
Глава 2.Категориальный анализ, эффективность и приоритеты бюджетной политики на субфедеральном уровне 131
2.1. Содержание бюджетной политики как организационно-финансовой категории 131
2.2. Методологические основы построения эффективной бюджетной политики 149
2.3. Приоритеты бюджетной политики в области доходов 162
2.4. Приоритетные направления бюджетной политики
в области расходов 174
2.5. Политика построения межбюджетных отношений в условиях бюджетного федерализма 186
Глава 3. Механизмы реализации эффективной бюджетной политики на субфедеральном уровне 210
3.1. Организация бюджетного менеджмента как направления развития бюджетной политики 210
3.2. Концептуальные основы и механизмы реформирования бюджетных отношений, бюджетной системы и бюджетного устройства 231
3.3. Развитие методологических и организационных основ бюджетного планирования 253
3.4. Модель развития и механизмы реализации бюджетного федерализма и межбюджетных отношений 291
Заключение 318
Библиографический список 349
Приложения 376
- Экономическое содержание бюджета в системе финансовых отношений
- Содержание бюджетной политики как организационно-финансовой категории
- Организация бюджетного менеджмента как направления развития бюджетной политики
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время Россия вступила в качественно новый этап развития. Мировое сообщество признало российскую экономику как рыночную структуру, происходит относительная стабилизация экономики и финансов, расширяются социальные функции государства и местных органов самоуправления. Нынешний этап развития России в целом можно охарактеризовать как этап государственного, экономического, финансового и социального реформирования. В то же время нельзя не отметить и тот факт, что многие реформы не дают пока желаемого результата. Важнейшей причиной тому обычно называют отсутствие достаточной и стабильной финансовой базы. Однако в конечном счете все упирается в отсутствие целостной научно обоснованной концепции, стратегии и тактики развития государственного (муниципального) финансового хозяйства.
В современных условиях проблемы формирования и реализации на практике эффективной бюджетной политики в масштабах всей страны в целом и на субфедеральном уровне приобретают особую значимость. Последний аспект является сейчас наиболее важным. Финансовая стабильность такой огромной страны, как Россия, будет гарантирована только при условии финансового благополучия ее многочисленных территорий. Отсюда - значимость проблем разработки концепции эффективной бюджетной политики в регионах и на местах, позволяющей на деле обеспечить финансовую самостоятельность, получение населением достаточного объема общественных благ, доходную самодостаточность и ответственность субъектов Федерации и их территорий.
Более конкретно актуальность темы диссертационного исследования выражается в необходимости дальнейшей разработки механизмов реализации таких приоритетных направлений бюджетного реформирования, как реструктуризация и оптимизация бюджетных расходов, переориентация бюджетных отношений на их построение на основе "расходной концепции", реструктуризация и оптимизация до-
6 ходной части бюджетов, совершенствование бюджетного устройства, бюджетных процедур и управления бюджетным процессом, построение эффективной системы межбюджетных отношений на основе развития российского бюджетного федерализма.
Острота названных проблем, несмотря на попытки правительства их посильного решения, не только не снизилась, но усилилась. Причина этого, видимо, кроется в отсутствии комплексного подхода, синтезирующего в единую концепцию теоретические, методологические и методические разработки в области построения и реализации эффективной бюджетной политики на субфедеральном уровне как составного элемента общероссийской бюджетной стратегии и тактики.
Все вышесказанное и предопределило выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. Считается, что разработка основ бюджетной политики - это в большей степени прерогатива государственных органов власти, а науке отводится лишь роль комментатора ее направлений, предлагаемых правительственными кругами. Поэтому и научных работ, специально посвященных бюджетной политике, крайне мало. Чаще всего в экономической и учебной литературе встречаются лишь отдельные параграфы или аспекты, связанные с названной проблемой. Тем не менее наука о бюджетной политике не может развиваться только на основе эмпирического опыта, ее концепция должна опираться, прежде всего, на научные разработки по вопросам теории финансов и государственного финансового хозяйства, бюджета и бюджетной системы, налогов и расходов государства, а также управления и организации бюджетно-налоговых отношений.
В данной связи методологической основой при разработке исследуемых проблем послужили научные труды в области теории финансов и бюджета таких экономистов, как A.M. Александров, Ю.М. Березкин, Э.А. Вознесенский, О.В. Врублевская, Л.А. Дробозина, В.П. Иваницкий, А.Ю.
Казак, A.M. Ковалева, Е.В. Коломия, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Б.М. Сабанти, В.К. Сенчагов, А.П. Сычев и др. Региональный аспект финансовых и бюджетных отношений освещен в трудах В.Н. Лексина, В.И. Самарухи, Л.И. Сергеева, В.Е. Черкасова, Г.К. Шеховцова, М.Н. Яндиева и др. Проблемы теории налогов, налоговой политики и налогового реформирования широко представлены в работах СВ. Барулина, Л.П. Павловой, В.Г. Панскова, Т.Ф. Юткиной и др. Исследованиями межбюджетных отношений занимаются такие ведущие специалисты в этой области, как С.А. Авакьян, С.С. Артемьева, И.В. Данилевич, А.Г. Игудин, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин, А.Ю. Юдин и др. Это далеко не полный перечень российских экономистов, исследующих в большей или меньшей степени различные аспекты бюджетной политики. Учитывая международный характер отдельных бюджетных проблем, в работе были использованы труды и зарубежных ученых (Э.Б. Аткинсона, Дж. Кейнса, Р.Дж. Кэм-пбелла, Д. Сазерлэнда, П. Самуэльсона, Дж.Э. Стиглица и др.).
Вместе с тем в современной экономической литературе вряд ли можно найти сколь-нибудь значимый научный труд, специально посвященный комплексному исследованию категории бюджетной политики в системе финансовых и бюджетных отношений, теории и концептуальных основ построения эффективной бюджетной политики в России на субфедеральном уровне.
Требуют своего нового теоретического осмысления или вообще остались за рамками научных исследований немало вопросов, касающихся теоретических, методологических и организационных основ функционирования финансовых и бюджетных отношений - объективной основы бюджетной политики, а также содержания и взаимосвязи совокупности организационно-финансовых категорий управления бюджетным процессом (бюджетно-налоговое право, система бюджетов, бюджетная система, бюджетный механизм), через которые реализуется концепция бюджетной политики.
До сих пор неразработанными остаются вопросы экономического содержания бюджетной политики как комбинированной организационно-
финансовой категории управления бюджетным процессом и концептуальные основы построения эффективной бюджетной политики. Требуют также своей корректировки методологические основы построения системы доходов, расходов и приоритеты бюджетной политики с позиций реализации расходного подхода при формировании бюджетов на субфедеральном уровне. Не менее острыми являются в настоящее время проблемы разработки действенных адекватных механизмов реализации эффективной бюджетной политики, основанных на организации бюджетного менеджмента, развития методологии бюджетного планирования, реформирования бюджетного устройства, бюджетной системы и системы межбюджетных отношений на региональном и местном уровнях.
Таким образом, недостаточная степень разработанности проблемы подтверждает актуальность темы исследования и необходимость ее теоретического, методологического и практического развития, что предопределило цель, задачи и структуру работы.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка концепции построения эффективной бюджетной политики в России на субфедеральном уровне путем развития теоретических и методологических основ бюджетной политики и механизмов реализации ее приоритетов.
Для достижения цели в процессе исследования были поставлены и решены следующие задачи:
- обобщить и развить теоретические и методологические основы функцио
нирования бюджетных отношений и построения системы бюджетных доходов
и расходов как экономической базы бюджетной политики;
исследовать содержание и взаимосвязь элементов системы организационно-финансовых категорий управления бюджетными отношениями, через которую реализуется бюджетная политика;
рассмотреть специфику и предложить концептуальные подходы к построению бюджетной политики на субфедеральном уровне;
раскрыть экономическое содержание бюджетной политики как комплексной организационно-финансовой категории управления бюджетным процессом;
разработать методологические основы построения эффективной бюджетной политики;
определить и конкретизировать приоритеты бюджетной региональной политики в области доходов, расходов и межбюджетного регулирования;
предложить систему мер по организации бюджетного менеджмента как стратегического направления развития бюджетной политики;
разработать концептуальные основы и механизмы реформирования бюджетных отношений, бюджетного устройства и бюджетной системы на федеральном уровне;
сформировать модель межбюджетных отношений и предложить механизмы реализации бюджетного федерализма на местном уровне;
разработать методологические и организационные основы бюджетного планирования.
Предмет исследования. Предметом диссертационного исследования выступают бюджетные отношения, складывающиеся в процессе формирования и реализации бюджетной политики как организационно-финансовой категории управления бюджетным процессом.
Объект исследования. Объектом исследования являются бюджетная система Российской Федерации, включая региональные и местные бюджеты, а также деятельность органов государственной (муниципальной) власти в области построения бюджетной политики.
Теоретическая и методологическая база исследования. В основе диссертационного исследования лежат труды российских и зарубежных экономистов по теории финансов, государственного финансового хозяйства, бюджета, межбюджетных отношений и бюджетного федерализма, теории государственного регулирования Дж. Кейнса и налогового предела
А. Лаффера, а также труды, посвященные актуальным проблемам бюджетной политики, функционирования бюджетной системы и бюджетного механизма России, управления бюджетным процессом, организации бюджетного планирования и реформирования различных сторон бюджетных отношений. В работе использованы программные документы, законодательные и нормативные акты органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, имеющие отношение к формированию бюджетной политики, бюджетной системы и межбюджетных отношений.
При проведении исследования применялись методы системного подхода, группировки, обобщения, конкретно-статистического анализа и синтеза, функциональной классификации и др.
Информационная база исследования. В работе использованы материалы Госкомстата РФ и субъектов Федерации, Министерства экономики и Министерства финансов РФ, а также результаты и данные специальных экономических исследований, опубликованные в печати и полученные самим автором.
Научная новизна исследования. Научная новизна в целом заключается в разработке концептуальных и теоретических основ бюджетной политики, методологических и организационных подходов построения эффективной бюджетной политики в России и.механизмов реализации ее приоритетов на субфедеральном уровне.
Наиболее важные научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем.
1. Комплексно раскрыты теоретические, методологические и организационные основы функционирования бюджетных отношений в системе финансовых отношений и производных от них организационно-финансовых категорий управления бюджетным процессом, составляющие экономическую базу бюджетной политики, а именно:
- на основе нетрадиционных подходов раскрыто содержание финансов, государственного (муниципального) финансового хозяйства и бюджета с двух
11 методологических позиций - категориальной (абстрактной) и практической (глобализационной), сущность которых составляет движение финансовых ресурсов в частноправовой и публично-правовой форме в результате замещения реальных денег финансовыми инструментами, образования и использования частнохозяйственных и государственных (муниципальных) доходов;
выделены специфические функции финансовой категории бюджета, конкретизирующие общие функции финансов (государственных финансов): обеспечение доходными источниками органов государственной (муниципальной) власти; финансирование функциональных обязанностей органов государственной (муниципальной) власти; контрольно-регулирующая;
в дополнение к традиционной классификации бюджетных доходов и расходов предложено вернуться к их делению на "обыкновенные" и "чрезвычайные";
на основе принципиально новых методологических подходов (с технической и экономической, с узкоспециальной и широкой позиций) раскрыты содержание и взаимосвязь бюджетно-налогового права, бюджетного процесса, системы бюджетов, бюджетной системы и бюджетного механизма как организационно-финансовых категорий управления бюджетными отношениями (или бюджетным процессом в широком, экономическом его понимании), через которые реализуется бюджетная политика.
2. Определены и обоснованы общие направления политики бюджетного реформирования и концептуальные подходы к построению бюджетных отношений на субфедеральном уровне от расходов, а не от доходов (на основе расходной концепции), в частности:
-предложено формирование региональной бюджетной системы, основанной на консолидации бюджетов не только по вертикали власти, но и по горизонтальному принципу - путем формирования относительно самостоятельных обыкновенных и чрезвычайных бюджетов (предложены методологические
подходы к формированию их доходной и расходной частей и примерный перечень чрезвычайных доходов и расходов);
рекомендованы подходы к оптимизации уровня налогового бремени путем оптимизации ставок основных налогов и к оптимизации государственных расходов с учетом полезности путем их деления на необходимые и избыточные;
построено основное бюджетное уравнение, балансирующее обыкновенные и чрезвычайные расходы и доходы, при оптимальных параметрах обыкновенных государственных расходов и налогового бремени;
рекомендовано создание окружного (на уровне федерального округа) фонда выравнивания и развития территорий, входящих в состав округа;
предложены подходы к формированию двухуровневой системы местных бюджетов, состоящей из бюджетов местных государственных образований (городов регионального значения и укрупненных муниципальных образований) с полными бюджетно-налоговыми полномочиями и бюджетов нижестоящих территорий органов местного самоуправления, формируемых и исполняемых по смете доходов и расходов;
рекомендованы формы участия бюджетов субъектов РФ в формировании и использовании средств союзного бюджета России и Беларуси.
3. Разработаны теоретические, методологические и организационные основы бюджетной политики и ее эффективности, а именно:
раскрыто содержание (место, сущность, объект, субъекты, цель, принципы) бюджетной политики как комплексной организационно-финансовой категории управления бюджетным процессом, которая синтезирует в себе объективное (базисное) и субъективное (надстроечное) начала, реализуется через систему других организационно-финансовых категорий управления бюджетными отношениями;
дано определение сущности организационно-финансовой категории бюджетной политики как системы мер и действий органов власти в области управления
бюджетным процессом на основе концепции развития бюджетных отношений в составе общей экономической политики, направленной на реализацию всех функций бюджета в целях достижения определенного на данном этапе экономического и социального эффекта; под последним понимается удовлетворение на базе роста чистого внутреннего продукта страны растущих потребностей населения и субъектов хозяйствования в общественных благах (государственных услугах) на уровне не ниже научно обоснованных государственных социальных стандартов;
впервые проведена комплексная, расширенная типизация (видовая классификация) бюджетной политики по критериям: масштабности и долговремен-ности; приоритетам целевой направленности мер в области управления бюджетным процессом, стратегической направленности бюджетного регулирования, территориальной ограниченности, предметной специализации;
впервые раскрыта сущность понятия «эффективная бюджетная политика», определены и формализованы основной критерий эффективности бюджетной политики в целом (максимум общественных благ в стоимостной оценке оптимальных государственных расходов при оптимальных параметрах совокупного налогового бремени), частные критерии эффективности доходной, расходной и контрольно-регулирующей функций бюджетной политики и критерии оптимизации бюджетных доходов и расходов;
обобщены и дополнены общие направления реформирования действующей бюджетной системы с целью ее рационализации: налоговое реформирование на основе реструктуризации и оптимизации доходных источников; реструктуризация и оптимизация системы бюджетных расходов; совершенствование бюджетного устройства, бюджетных процедур и управления бюджетным процессом на основе реализации концепции построения бюджетов "от расходов"; построение эффективной системы межбюджетных отношений на основе развития российского бюджетного федерализма.
Определены приоритеты эффективной бюджетной политики в области доходов, расходов и межбюджетных отношений в современной России, включая субфедеральный уровень.
Разработаны концептуальные подходы и конкретные механизмы реализации эффективной бюджетной политики на субфедеральном уровне:
-предложены методологические и организационные основы бюджетного менеджмента как системы программно-целевого управления бюджетными потоками с целью оптимизации доходов и расходов бюджета для обеспечения эффективного решения задач и функций органов власти;
разработано Положение об окружном фонде выравнивания и развития территорий субъектов Федерации по разделам: общие вопросы, доходные источники фонда, порядок расходования средств фонда;
сформирована и разработана принципиально новая модель двухуровневого бюджетного устройства и бюджетной системы на местном уровне, основанная на концепции формирования обыкновенных и чрезвычайных бюджетов, консолидируемых по горизонтали в суммарный бюджет местных государственных образований субъектов РФ, в дополнение к вертикальной консолидации обыкновенных бюджетов местных государственных образований (бюджетов центров субъектов РФ, городов с районным административным делением и укрупненных муниципальных образований), в состав которых входят по сметам доходов и расходов соответствующие нижестоящие бюджеты органов местного самоуправления (бюджеты городов регионального значения и районов этих городов, центров укрупненных муниципальных образований и их муниципальных районов, центров муниципальных районов, городских и сельских поселений);
- построена трехзвенная модель Государственного бюджета Российской
Федерации, включающая в себя суммарные государственные бюджеты Россий
ской Федерации, субъектов РФ и местных государственных образований, в ко
торых консолидируются соответствующие горизонтальные обыкновенные и
чрезвычайные бюджеты, а также традиционно консолидированные по вертикали обыкновенные бюджеты Российской Федерации, субъектов РФ и местных государственных образований (с учетом окружного фонда выравнивания и развития территорий);
- разработаны методологические и организационные основы бюджетного
планирования, направленные на реализацию концепции построения бюджетов
от расходов;
уточнены, развиты и адаптированы к двухзвенной модели местной бюджетной системы органов местной государственной власти и нижестоящих органов местного самоуправления положения правительственной Программы развития бюджетного федерализма на период до 2005 г. в части разграничения расходных и доходных полномочий и межбюджетного регулирования;
разработана в форме проекта законодательного акта модель формирования системы местных бюджетов, распределения расходных полномочий (вопросов местного значения) и доходных источников, включая средства финансовой помощи для выравнивания бюджетной обеспеченности органов местной государственной власти и органов местного самоуправления.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке нетрадиционных подходов к экономическому содержанию финансов, в развитии теории бюджета как финансовой категории и теоретических основ системы организационно-финансовых категорий управления бюджетными отношениями. Приведены в систему и разработаны теоретические, методологические и принципиальные основы бюджетной политики как организационно-финансовой категории и эффективной бюджетной политики, бюджетного менеджмента и бюджетного планирования. Построена целостная, научно обоснованная концепция построения и реализации эффективной бюджетной политики в России и на субфедеральном уровне.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в разработке рекомендаций построения рациональной бюджетной системы на
16 территориях субъектов Федерации, а также конкретных механизмов и моделей реализации эффективной бюджетной политики (налоговой, доходной, расходной, контрольно-регулирующей, межбюджетного регулирования). Разработаны организационные основы и методическое обеспечение бюджетного менеджмента и бюджетного планирования.
Апробация результатов исследования. Основные выводы и рекомендации диссертационного исследования докладывались и обсуждались на международных конференциях (Пенза, 2003 г.; Саратов, 2003 г.), на всероссийских конференциях (Самара, 1996 г., 2002 г.; Пенза, 2003 г.), на межрегиональном приволжском форуме "Стратегия регионального развития" (Самара, 2001 г.), на региональных конференциях "Бюджетное устройство и бюджетный процесс в Самарской области" (Самара, 2001 г.), "О соблюдении действующего бюджетного законодательства при формировании и исполнении бюджетов муниципальных образований" (Самара, 2001 г.) и на внутривузовских конференциях (Самарская государственная экономическая академия, 1996 г., 1997 г., 1998 г., 1999 г., 2000 г., 2001 г., 2002 г.; Саратовский государственный социально-экономический университет, 2003 г.).
Результаты исследования и предложения автора легли в основу научно-исследовательских работ, выполненных по заказу Администрации Самарской области: "Стратегия социально-экономического развития Самарской области до 2010 г." (2000 г.); "Программа реформирования региональных финансов" в рамках Проекта МБРР "Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне" (2002 г.). Отдельные предложения автора использовались при разработке законов Самарской области: "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Самарской области" от 16 мая 1995 г., "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Самарской области" от 30 июля 2001 г. Все вышеизложенное подтверждается справками о внедрении.
Основные положения и выводы диссертационного исследования используются в учебном процессе Самарской государственной экономической академии, в Фе-
деральной программе подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации, в Приволжском центре переподготовки военнослужащих (Российско-Британская программа), на факультете второго высшего и дополнительного образования СГЭА, что также подтверждено справкой о внедрении в учебный процесс.
По теме диссертационной работы опубликовано три монографических исследования: изд-во Рос. экон. акад. им. Г.В. Плеханова, 2000 г.; изд-во Самарской государственной экономической академии, 2000 г.; изд-во СПбГУЭФ,
2001 г. Под редакцией автора опубликовано три сборника научных трудов
(1998 г., 1999 г., 2001 г.), издано два учебных пособия с грифом УМО (2000 г.,
2002 г.). В целом основные результаты диссертационной работы опубликованы в
пяти учебных пособиях (1996 г., 1997 г., 1999 г., 2000 г., 2002 г.), а также в науч
ных сборниках и журналах, в том числе в издательствах, рекомендуемых ВАК.
Общий объем опубликованных работ по теме исследования составил свыше
100 печ. л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих в себя 14 параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
Экономическое содержание бюджета в системе финансовых отношений
Прежде чем перейти непосредственно к рассмотрению вопросов экономического содержания бюджета и организации бюджетных отношений, составляющих экономическую основу бюджетной политики, необходимо четко определиться в понимании таких дискуссионных по сей день и общих базовых для объекта нашего исследования категорий «финансы» и «финансовое хозяйство», «государственные финансы», «финансовые ресурсы» и т.д. В этой связи уместно вспомнить выводы А.И. Буковецкого, сделанные им еще в 1929 г.: «Финансовая политика берет выводы финансовой теории и доказывает возможность использования их на практике... Отсутствие резких границ между финансовой теорией и финансовой политикой объясняется еще и давлением практики»1.
Финансовая наука, с одной стороны, основана и отражает достигнутый уровень развития экономического базиса, а с другой — сама призвана развивать этот базис. Никакая экономическая и финансовая система не рождается из ничего, т.е. имеет свою историю. В данной связи важное значение приобретает изучение и анализ не только современного, но и прошлого отечественного и зарубежного научного опыта. Остановимся на наиболее принципиальных вопросах развития теории финансов и финансового хозяйства российскими и советскими экономистами, опираясь на труды известных в этой области специалистов1 и, прежде всего Б.М. Сабанти, который четко отметил, что «многие проблемы финансовой науки и практики, ответы на которые мы сейчас пытаемся найти в современных западных теориях, уже были поставлены и решены отечественными учеными, достижения и работы которых в настоящее время неза-служенно забыты» .
Первые из известных сочинений по финансовым вопросам появились в России во времена царствования Иоанна Грозного. Их автором был некий И.С. Пересветов, который занимался разработкой рекомендаций по увеличению доходов государственной казны и обоснованием налоговой политики, которую проводил царь. Другим крупным представителем русского научного мировоззрения в области финансов (государственных доходов и расходов) в конце XVI - начале XVII в. был Ермолай Еразм. В условиях преимущественно натурального хозяйства он предлагал формировать государственные доходы преимущественно за счет различного рода натуральных повинностей.
Однако уже в XVII в., в связи с изменениями социально-экономических условий: создание централизованного государства, нового дворянского типа хозяйства, развитием товарно-денежных отношений, увеличением контактов с зарубежными странами и зарождением капиталистических отношений (торговой буржуазии и мануфактур), появляются и соответствующие теоретические разработки в области финансов.
Прежде всего представляют интерес сочинения XVII в. Ю. Крижанича, в частности, «Разговоры объ владетельству», где автор обращает внимание на различные способы обогащения государства. Он разбивает их на две группы: правильные и неправильные. К последним (несправедливым с моральной точки зрения) способом обогащения государства он относил доходы от кабаков, от порчи монеты, от репрессий при взимании недоимок, от государственной монополии. Для обогащения государства Ю. Крижанич предлагал развивать земледелие, ремесла, государственное хозяйство. Он выступал против предоставления льгот иностранным купцам, поскольку они заботятся, прежде всего, о своих личных доходах, а не об интересах России.
Следует назвать еще одного известного экономиста XVII в., оказавшего большое влияние на финансовую политику и развитие налоговой системы России, - А.Л. Ордын-Нащокина. Поскольку в то время отсутствовали собственные источники серебра и золота, он обосновал необходимость установления контроля за внешней торговлей и движением серебряных и золотых запасов, в частности, путем перечеканки «ефимок» (иоахимсталеров). В этой же связи им был разработан и порядок взимания таможенных пошлин. Кроме того, А.Л. Ордын-Нащокин впервые в отечественной теории и практике разработал проект организации государственного кредита («земская изба»), который с выгодой для казны должен был заменить ростовщический кредит.
В XVIII в. российская финансовая мысль также соответствовала сложившемуся уровню развития производственных отношений и производительных сил. Этот период характеризуется отсутствием пока еще целостной системы финансов, а в сочинениях рассматриваются только отдельные аспекты финансов, связанные в основном с обеспечением государства денежными доходами и лишь в небольшой части — с направлениями государственных расходов.
Наиболее видным экономистом того времени был И.Т. Посошков. В своей работе «Книга о скудности и богатстве» он предлагает установить льготные пошлины для русских купцов и высокие пошлины на привозные товары с целью поощрения развития промышленности и товаров в России. Для финансовой поддержки отечественного купечества он рекомендовал развивать взаимный кредит, а также создать систему краткосрочного кредита.
Содержание бюджетной политики как организационно-финансовой категории
Возникновение политики как общественного явления имеет глубокие исторические корни и связано со становлением и развитием человеческого общества, формированием государственной власти. Власть - это отношения руководства и подчинения, складывающиеся между людьми в процессе организации общественной жизни. Политика зародилась, когда появился особый вид власти, имеющий право примирения одной группы людей с другой группой посредством государства. Такая власть получила название государственной. Государственная власть давала соответствующие преимущества тем, кто ею обладал. Люди стали бороться за нее, за определенную ее организацию, осуществление. Это обусловило возникновение системы политических отношений, политики.
Итак, политика есть система отношений между людьми, которые возникают по поводу организации и использования государственной власти в обществе. Поскольку государство представляет собой политический союз, объединяющий целые нации и народности, постольку политика - не просто отношения между людьми, а отношения между социальными общностями. Хотя понятие «политика» используется в различных смыслах, но в целом политика формируется в сфере отношений и деятельности, которая связана с государственной властью. Это формулировка понятия политики в общем плане. Достаточно точно, на наш взгляд, отражает понятие политики перевод этого слова с греческого языка на русский: politike — искусство управления государством.
Форма политики, ее организационная структура реально воплощены в политических партиях, общественных движениях, а также законах, политических и правовых нормах. Содержание политики выражается в ее целях, направлениях государственного развития, решении стоящих проблем, в мотивах и механизме принятия политических решений.
Одним из важнейших направлений экономической политики государства является его финансовая политика, так как достичь успехов в построении экономически сильного и стабильного общества можно лишь при успехах в финансовой политике.
В экономической литературе существуют различные определения финансовой политики. Например, распространенной и достаточно емкой является следующая формулировка: «Финансовая политика - это особая сфера деятельности государства, направленная на мобилизацию финансовых ресурсов, их рациональное распределение и использование для осуществления государством его функций»1.
Другое определение дает М.В. Романовский. По его мнению: «Финансовая политика включает в себя: бюджетную, налоговую, денежную, кредитную, ценовую и таможенную политику. В свою очередь, финансовая политика государства является лишь средством осуществления его экономической и социальной политики, т.е. выполняет вспомогательную роль. Не надо забывать и другие направления государственной политики - национальное, геополитическое, военное. Совокупность этих пяти направлений и определяет финансовую политику, служащую основным инструментом проведения государственной политики. Финансовая политика России носит спонтанный характер и направлена на максимальную концентрацию денежных ресурсов в руках государства при постоянном сужении базы формирования доходной части бюджета» .
Организация бюджетного менеджмента как направления развития бюджетной политики
Формирование и распределение средств бюджетов на всех уровнях бюджетной системы - объемный и многоэтапный процесс, охватывающий социальную, экономическую, финансовую и другие сферы деятельности государства. В ходе формирования и распределения бюджетов анализируется и обобщается обширный материал, включающий спектр данных по итогам выполнения бюджетов предшествующих лет, данных о финансовых ресурсах, о перспективах социально-экономического развития, об источниках доходов, направлениях расходов и др., и все это взаимоувязывается и корректируется в свете концепции бюджетной политики федерального и регионального уровней. Естественно, этот многогранный процесс требует координирующего и целенаправленного управления. Понятие «управление» так и определяется - целенаправленное воздействие управляющего субъекта на управляемый объект для его оптимального функционирования и развития.
Если обратиться к российскому историческому опыту в сфере управления бюджетной системой, то, например, в период существования СССР общее управление финансовой системой, в том числе и бюджетной системой, было возложено на высшие органы государственной власти и государственного управления, которые разрабатывали и утверждали законы, постановления и другие документы о регулировании финансовых отношений, о государственном бюджете и его исполнении, государственном социальном, имущественном и личном страховании, государственном кредите и т.д., решали вопросы, касающиеся управления финансами в целом.
Оперативное управление территориальными финансами осуществляли местные органы власти и их финансовые подразделения. Управление финансами отраслей народного хозяйства производилось финансовыми управлениями и отделами министерств, ведомств, финансовыми отделами и финансовыми службами объединений, предприятий, организаций. Общегосударственные финансы, включавшие в первую очередь государственный бюджет СССР, управлялись Министерством финансов СССР и ВЦСПС.
Министерство финансов СССР являлось союзно-республиканским министерством. В его структуру входили: центральный аппарат Министерства финансов СССР, министерства финансов автономных республик, финансовые управления (отделы) исполнительных комитетов Советов народных депутатов. Действовал принцип двойного подчинения, при котором министерства финансов союзных республик одновременно подчинялись Совету Министров республики и Министерству финансов СССР, соответственно, министерства финансов автономных республик - Совету Министров АССР и Министерству финансов союзной республики и т.д. Принцип двойного подчинения имел целью сочетание централизованного планового руководства с самостоятельностью и инициативой на местах.
На Министерство финансов СССР возлагались следующие основные функции:
- методическое руководство в области финансово-бюджетного планирования;
- разработка государственного бюджета СССР;
- обеспечение исполнения государственного бюджета СССР и контроль за соблюдением учреждениями Госбанка СССР установленных правил его кассового исполнения;
- контроль за финансированием капитальных вложений Стройбанком СССР и Госбанком СССР;
- составление отчета об исполнении государственного бюджета СССР за истекший год;
- руководство и организация работы по взиманию платежей в бюджет;
- контроль за экономным расходованием бюджетных средств на социально-культурные мероприятия, управление, контроль за соблюдением государственной финансовой дисциплины;
- руководство другими сферами деятельности (страхованием, бухгалтерским учетом и др.).
Для реализации вышеуказанных функций центральный аппарат Министерства финансов СССР имел в своей структуре соответствующие управления и отделы со строго установленными функциями.
Бюджетное управление организовывало и осуществляло разработку и исполнение государственного бюджета СССР, оно занимало центральное место в аппарате Министерства финансов.
Управление государственных доходов организовывало и проводило работу по планированию, исчислению и взиманию в бюджет установленных платежей предприятий, объединений, организаций и населения.
Управления финансирования отраслей народного хозяйства (тяжелой промышленности, машиностроения, сельского хозяйства, строительства и др.) осуществляли финансирование и контроль финансово-хозяйственной деятельности конкретных отраслей, контролировали учет и направление финансовых ресурсов в соответствии с заданиями плана экономического и социального развития, проверяли выполнение финансовых обязательств перед государством, разрабатывали мероприятия по увеличению доходов бюджета, укреплению финансовой дисциплины, хозрасчета в соответствующих отраслях народного хозяйства.
