Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретико-методологические основы формирования бюджетно-налоговой системы 17
1.1. Экономическая сущность бюджетно-налоговой системы 17
1.2. Теоретические основы построения бюджетно-налоговой системы 44
1.3. Функциональное содержание механизма формирования и использования бюджетных ресурсов и концепции развития бюджетно-налоговой системы 56
1.4. Генезис методов и средств оценки эффективности бюджетно-налоговой системы 80
2. Анализ развития бюджетно-налоговой системы в условиях современной России 90
2.1. Влияние бюджетно-налоговой системы на макроэкономическое состояние России 90
2.2. Факторы роста, определяющие финансовую стабильность и устойчивость бюджетно-налоговой системы 119
2.3. Анализ и оценка трансформации бюджетно-налоговой системы с точки зрения важнейших экономических процессов, происходящих в России и за рубежом 135
3. Методология оценки эффективности и развития бюджетно- налоговой системы 166
3.1. Методы формирования бюджетно-налоговой системы 166
3.2. Методология анализа сбалансированности и устойчивости бюджетно-налоговой системы 196
3.3. Формирование системы показателей оценки эффективности управления бюджетно-налоговой системой на основе модели финансовой устойчивости 215
4. Механизм развития бюджетно-налоговой системы в социально-ориентированной экономике 233
4.1. Теоретико-методические основы формирования бюджета социально- ориентированной российской экономики 233
4.2. Основные направления развития механизма управления бюджетно-налоговой системой 267
4.3. Механизм контроля уровня финансовой устойчивости бюджетно-налоговой системы 307
5. Стратегия развития бюджетно-налоговой системы 336
5.1. Создание стратегических приоритетов развития бюджетно-налоговой системы 336
5.2. Организационно-методологические принципы повышения экономической устойчивости бюджетно-налоговой системы 358
5.3. Проектирование инфраструктурных сдвигов в бюджетно-налоговой системе 365
5.4. Сценарное моделирование на различных фазах развития бюджетно-налоговой
системы 384
Заключение 407
Список литературы 412
Приложения 427
- Функциональное содержание механизма формирования и использования бюджетных ресурсов и концепции развития бюджетно-налоговой системы
- Факторы роста, определяющие финансовую стабильность и устойчивость бюджетно-налоговой системы
- Методология анализа сбалансированности и устойчивости бюджетно-налоговой системы
- Основные направления развития механизма управления бюджетно-налоговой системой
Введение к работе
Стратегические приоритеты развития и формирования механизма управления бюджетно-налоговой системы должны стать первоочередными при разработке концептуальных программ управления российской экономикой. Важным постулатом служит проведение эффективной макроэкономической политики, направленной на обеспечение финансовой стабильности, сбалансированности бюджетно-налоговой системы государства. Стимулирование экономического роста России связано с факторами макроэкономического регулирования, которые формируются на основе мировых индикаторов и показателей состояния государственного бюджета, прозрачности и гибкости механизма управления налоговой системой, инвестиционного климата и привлекательности, развития финансового и реального секторов экономики.
В условиях финансовой неустойчивости экономических процессов в России и в целом в мире, а также глобализации мировой экономики обозначилась совокупность взаимосвязанных проблем в области управления бюджетно-налоговой системой. Во-первых, это проблемы в сфере функционирования бюджетно-налоговой системы как пускового механизма поддержания макроэкономической и финансовой стабильности социально-экономического развития страны. Во-вторых, требуют переосмысления и уточнения теоретические и методологические подходы к формированию экономической политики, институциональных преобразований и необходимых элементов бюджетно-налоговой системы, влияющих на устойчивость национальной экономики. В-третьих, в современных условиях продолжает проявляться неопределенность при решении ряда экономических задач в области доходных и расходных статей бюджета в органах финансового и налогового контроля. В-четвёртых, требуется разработка комплексных государственных мер по обеспечению выхода экономики страны из зоны опасности, в том числе - прогнозных параметров финансовой безопасности бюджетно-налоговой системы.
Целью макроэкономической политики является устойчивый экономический рост, справедливое распределение доходов, стабильность цен, гарантированная занятость, обеспечение экономической безопасности. В то же время имеется потребность государства в краткосрочных инструментах стабилизации, воздействующих на совокупный спрос, таких как уровень внут- реннего кредитования, процентные ставки и ставки налогообложения, общий уровень государственных расходов, валютный курс. В условиях долгосрочного развития экономики, при структурной модернизации выделяются следующие меры макроэкономической политики: определение сферы государственных инвестиций, регулирование финансовой системы (структуры налогов, соотношения между федеральными и местными финансами, современная промышленная политика), принятие мер, непосредственно влияющих на цены товаров отечественного производства и их конкурентоспособность, а также режим внешней торговли. В условиях открытой экономики внешнее и внутреннее равновесие имеет важнейшее макроэкономическое значение и должно входить в число приоритетных целей государственной экономической политики.
Исходя из оценки перспективных макроэкономических и бюджетных параметров, приходится отмечать, что отдельные из них существенно ниже уровня, заложенного в долгосрочной Концепции социально-экономического развития России. В этой связи очевидна актуальность данного исследования в свете разработки методологических основ формирования эффективной бюджетно-налоговой системы с учётом изменяющейся макроэкономической среды.
Степень разработанности проблемы определена спецификой и сложностью предмета исследования. Изучению проблем управления как бюджетной, так и налоговой системы уделяется достаточно большое внимание и в России, и в других странах.
Значительный вклад в исследование сущности, структуры и характера бюджетной системы внесли такие российские учёные-экономисты, как Б.И. Алехин, С.А. Агапцов, A.M. Бабич, Н.Т. Белуха, М.М. Вышегородцев, В.В. Ковалев, А.В. Молчанов, Г.Д. Поляк, М.В. Романовский, Л.И. Сергеев, П.В. Черноморд.
Вопросы налоговой системы отражены в работах А.В. Брызгалина, А.Я. Быстрякова, Н.А. Башкайкиной, С.А. Володина, Л.И. Гончаренко, И.В.Горского, В.В. Гусева, Ю.А. Данилевского, В.А. Жукова, В.М. Зуева, Л.С. Кириной, В.Г. Князева, Р.А. Мусаева, А.Л. Овсянникова, В.Г. Панскова, Н.Д. Погосяна, Т.М. Мезенцева, СП. Опенышева, Л.П. Павловой, В.И. Рыбина, М.В. Романовского, В.М. Родионовой, С.Н. Рябухина,
В.М. Олейникова, Л.Я. Хорина и др.
Представляет интерес и литература в области теории и методологии бюджетного планирования и контроля, включающая труды зарубежных авторов: L.R. Jones, R.W. Smith, T.D. Lynch, I.S. Rubin, J. Kim, C. Morris, S.RMauro, J. Pope, K. Poole, L.Radnofsky, S. Rose-Ackermans , F. Thompson.
Основы построения современных бюджетно-налоговых систем в различных странах, нашли отражение в работах Дж. М. Кейнса, А. Вагнера, Э. Аткинсона, П. Самуэльсона, Дж. Стиглица, В.Г. Князева, В.В. Седова, В.Г. Панскова, Е. Ясина.
К основным классическим налоговым теориям относятся: теория общественного, или публичного договора (Б. Спиноза, Г. Гроция, Т. Гоббс, Ж.-Ж. Руссо, А.Н. Радищев); атомистическая теория (Ш.Л. Монтескье, СП. де Во-бан, СЮ. Витте); теория наслаждения и удобств (Ж. Симон де Сисмонди); теория страхования (теория налога как страхового взноса) (В. Петти, Д.Р. Мак-Куллох, А. Тьер); теория коллективной (общественной) потребности (Ф. Нитти, А.И. Буковецкий, П.В. Микеладзе, С.С. Саидзе, М.И. Виверов); теория налога как общественной жертвы (Б.Г. Мильгаузен).
Дж.М. Кейнс попытался теоретически обосновать необходимость и возможность, с помощью политики стимулирования совокупного спроса, решить проблему занятости и увеличения доходов государства1. Поэтому по Кейнсу приближение развития экономики к условиям полной занятости может быть достигнуто с помощью специальных мер государственного регулирования, важнейшим направлением которого является бюджетно-налоговая (фискальная) политика2. А. Смит и Д. Риккардо обосновывали идею о невмешательстве государства в социально-экономические процессы3. Чрезмерное государственное вмешательство вело к подрыву рынка, нарушению действия его естественных (присущих человеческой природе) законов4.
Впервые упоминание об эффективности бюджетно-налоговой полити- 1 Дж.М. Кейнс. Общая теория занятости, процента и денег (General Theory of Employment, Interest and Mon ey, 1936) 2 Авт. Следует отметить, что во всех своих работах Дж.М. Кейнс, рассматривая экономические вопросы, указывает на влияние ігх на политическую жизнь в стране. Можно сказать, что политика для Кейнса - это первооснова, которую объясняет экономика. 3 Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. — М.: Эксмо, 2007. 4 Авт. Это доказано и на практике. По оценкам американских специалистов, государственное воздействие на экономическую жизнь приводит к падению темпов роста приблизительно на 0,4% в год (Lipsey R., Steiner P., Purvis D. Economics. —N.Y., 1987, p. 422). ки касается 1929-1933 гг., когда Великая депрессия поставила правительства перед необходимостью достижения нового качества бюджетно-налоговой политики, которая могла бы служить методом макроэкономической стабилизации, чтобы после Второй мировой войны встроить государственные финансы в систему государственного регулирования экономики5.
Консервативное содержание управления финансовой и бюджетно-налоговой системой в целом, характерное для начала 80-х гг. XX в., состояло в том, что «государственное вмешательство, какими бы добрыми намерениями оно ни руководствовалось, приносит не добро, а зло»6. В научных теориях, разработанных А. Вагнером, находится теория коллективных потребностей, а в вопросах налогообложения на первую позицию он поставил принцип достаточности и эластичности. Другими словами, перед бюджетно-налоговой системой была поставлена задача сбалансирования интересов государства и налогоплательщиков, что и в современных условиях представляется ключевой проблемой при формировании бюджетно-налоговой системы государства7.
Г. Поляк отмечает, что с помощью бюджетно-налоговой системы государство осуществляет распределительные и перераспределительные меры по организации и использованию финансовых ресурсов с целью обеспечения роста валового внутреннего продукта и повышения благосостояния всех членов общества8. В рамках бюджетно-налоговой системы государством определяются: источники формирования и приоритетные направления расходов государственного бюджета, источники финансирования бюджетного дефицита, допустимые пределы разбалансированности бюджета, основы взаимоотношений между отдельными звеньями бюджетно-налоговой системы. В. Родионова подчеркивает взаимосвязь бюджетно-налоговой системы с финансовой, структура и принципы формирования которой зависят от государственного устройства . 5 Пушкарева В.М. История мировой и русской финансовой науки и политики. - М.: Финансы и статистика, 2003.-272 с.-С. 15. 6 Tobin J. Supply - side economics: What is it? Will it work?- Economic outlook USA. - Ann Arbor, 1981, Vol.8, N3,p.51 7 Пушкарева В.М.История финансовой мысли и политики налогов: Учебное пособие. - М.: ИНФРА-М, 1998. -С. 189. 8 Финансы /Под ред. Г.Б. Поляка. - 3-е изд. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. - С. 55-57. 9 Родионова В.М. Круглый стол: «Роль финансовой и банковских систем в инновационном развитии эконо мики» // Финансы. - 2008. - №6. - С.75-79.
Изменения экономической системы, происходящие в современной России, влекут за собой трансформацию всех ее субъектов, в том числе и государства, поэтому бюджетно-налоговая система, в основе которой находятся общегосударственные интересы, имеет первостепенное значение в свете выявления сущности государственного управления финансами.
Несмотря на наличие определенного теоретического базиса в исследуемом вопросе, можно констатировать недостаточность фундаментальных научных работ в области управления бюджетно-налоговой системой, рассматриваемой в её полноте и целостности. В связи с этим возникает необходимость в совершенствовании методов управления бюджетно-налоговой системой, а также в разработке эффективных и перспективных форм управления бюджетно-налоговой системой.
Цель и задачи исследования. Главной целью диссертационной работы является комплексное обоснование теоретических и методологических основ формирования и управления бюджетно-налоговой системой в условиях макроэкономических изменений, выработка на основе системного анализа и моделирования практических рекомендаций по модернизации управления.
Цель исследования обусловила необходимость решения следующих задач: обосновать концептуальные проблемы, возникающие в подходах, методах и средствах формирования бюджетно-налоговой системы, сдерживающие формирование социально-ориентированной модели экономики; разработать методологические основы построения механизма управления бюджетно-налоговой системой, раскрыть функциональное содержание концепции совершенствования управления в соответствии с гармонизацией налогового регулирования (поступления от налогов — одна из главных составляющих госбюджета, кроме того, налоги являются важнейшим инструментом социально-экономической политики); выявить и систематизировать факторы, определить базисные принципы и способы функционирования бюджетно-налоговой системы в посткризисных условиях, выявить степень их адаптации к новым экономическим требованиям, построению социально-ориентированной модели, предложить пути решения проблем в области формирования доходной части бюджета, налогового планирования, межбюджетных отношений; разработать теоретические и методологические основы управления бюджетно-налоговой системой России, которая должна строиться во взаимосвязи с макроэкономическими показателями страны; разработать методологический аппарат оценки стабильности бюджетно-налоговой системы: классифицировать признаки, представить наиболее вероятные угрозы безопасности, уточнить схему стратегических целей ее обеспечения, ранжировать факторы угроз по источникам воздействия, предложить условия обеспечения стабильности бюджетно-налоговой системы; разработать модель предельного равновесия (устойчивости) бюджетно-налоговой системы с учётом опасностей проявления кризисных ситуаций существующих и потенциальных угроз; выработать механизм управления бюджетно-налоговой системой, разработать оценочные критерии и индикаторы, определяющие макроэкономические изменения среды и её влияние на бюджетно-налоговую систему; разработать стратегию развития и управления бюджетно-налоговой системой с учетом инфраструктурных сдвигов и прогнозирования потенциала бюджетно-налоговой системы на различных фазах социально-экономического развития.
Объектом исследования является бюджетно-налоговая система России, функционирующая в условиях изменяющейся макроэкономической среды.
Предметом исследования является совокупность финансовых отношений, имеющих место в сфере управления российской бюджетно-налоговой системой, нуждающихся в модернизации для преодоления последствий кризиса, обеспечения экономической безопасности и устойчивого подъёма.
Область исследования. Диссертационная работа выполнена в рамках, обозначенных в Паспорте специальностей научных работников ВАК областей исследования: 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит»: п. 2.17. - Бюджетно-налоговая политика государства в рыночной экономике и п. 2.21. - Трансформация бюджетно-налоговой системы на разных стадиях экономического развития: инструменты и модели адаптации и п. 2.2. Государственная политика регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных учёных, в которых достаточно глубоко и обстоятельно иссле- довались вопросы формирования бюджетно-налоговой системы, использованы также достижения российских учёных в области методологии, оценке её эффективности, фундаментальные концепции и положения теории финансов и налогов, представленные в классических и современных исследованиях зарубежных и отечественных ученых-экономистов, базирующихся на институциональном подходе к изучению закономерностей формирования и развития бюджетной и налоговой систем. Применены методологические разработки международных финансовых организаций по реформированию институционального механизма управления налоговыми и бюджетными отношениями, формирующие новую парадигму налогообложения на основе синергетики, партнерства и взаимной ответственности участников налоговых отношений.
Методологической основой исследования стала совокупность современных методов анализа и синтеза (системный и диалектический подходы, экономико-статистический анализ, методы аналогий, сравнительных и экспертных оценок и др.), опирающиеся на комплекс экономических и управленческих дисциплин, а также смежных с ними областей знаний. Методология исследования базируется на фундаментальных положениях экономической теории, современных достижениях системного анализа, экспертных оценках, экономико-статистических методах, экономико-математическом моделировании, а также теоретических концепциях и практике бюджетно-налоговой политики, законах и правовых актах финансово-экономического регулирования развития РФ и зарубежных стран.
Эмпирическую базу исследования составили результаты научных исследований Всемирного Банка, Международного валютного фонда, Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, Института экономики Российской Академии наук, НИИ Счетной Палаты РФ, Академии бюджета и казначейства Министерства финансов РФ, Академии экономической безопасности МВД России, Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов РФ. Широко использованы материалы круглых столов, российских и международных научных конференций, журнальные статьи и информационные источники ряда научных и образовательных организаций, нормативные правовые документы Российской Федерации и других стран. Исходными материалами стали данные
Министерства финансов РФ, Федеральной службы государственной статистики РФ (Росстата), Федерального казначейства (казначейства России), Федеральной налоговой службы РФ, публикации в научных и специализированных изданиях, информация, размещенная по теме в сети интернет.
Концепция диссертационного исследования заключается в формировании эффективного механизма бюджетно-налоговой системы, направленного на создание долгосрочной стратегии развития национальной, социально-ориентированной экономики России, действующего в условиях её реструктуризации и модернизации при изменяющейся макроэкономической среде.
Основные положения, выносимые на защиту:
Раскрыта парадигма развития бюджетно-налоговой системы, что дало возможность рассматривать интеграцию бюджетной и налоговой составляющей как универсальное свойство, определяющий принцип функционирования исследуемой системы; выявлены существенные проблемы и недостатки в развитии бюджетно-налоговой политики, заключающиеся в недостаточности темпов развития экономики, нарушении структуры промышленного производства, низкой инновационной активности, деформировании социальной структуры, что влияет на национальные интересы государства (п. 2.21 Паспорта специальности 08.00.10 ВАК РФ).
Выявлены тенденции развития бюджетной и налоговой систем, которые показали, что реальные цели экономического управления государства состоят в обеспечении расходных обязательств бюджета и снижении его дефицита, что позволило выделить ключевые факторы и сформировать такие подходы к формированию бюджетно-налоговой системы, которые позволят повысить инвестиционный потенциал экономики (п. 2.17 Паспорта специальности 08.00.10 ВАК РФ).
Установлены недостатки в механизме формирования бюджетно-налоговой системы: неполнота институциональной среды на уровне федеральных, региональных и муниципальных ведомств, нарушение принципов планирования и прогнозирования в краткосрочных и долгосрочных сценариях развития, разнонаправленность концепций и стратегий экономического развития и бюджетно-налоговой политики. Разработан организационно-экономический механизм и выделены этапы стратегического развития исходя из влияния макроэкономических показателей (п. 2.2. Государственная поли- тика регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков);
Проведенное исследование экономической политики государства в открытой экономике выявило нарушение принципов формирования внешней и внутренней бюджетно-налоговой политики. Автором предложена концепция регулирования бюджетно-налоговой политики на основе четырехсектор-ной модели развития экономики, позволяющей развивать стимулирующую политику с учётом стабильного и равновесного экономического развития секторов экономики, сегментации доли крупного, малого и среднего бизнеса и равномерного распределения налоговой нагрузки, направленной на минимизацию рисков финансовой нестабильности и повышения доли налогов в ВВП (п. 2.2. Государственная политика регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков).
Разработана методика оценки стабильности бюджетно-налоговой системы, которая включает алгоритм расчета угроз, влияние макроэкономических и финансовых рисков, налоговую нагрузку, налоговое бремя и налоговый потенциал с учетом стратегических приоритетов развития экономики и возможного нарушения устойчивости при несбалансированности финансовой системы (п. 2.17. - Бюджетно-налоговая политика государства в рыночной экономике).
Обоснована необходимость формирования государственных и корпоративных финансовых ресурсов, достаточных для модернизации экономики и финансирования инновационных проектов, с учётом влияния кризисных ситуаций, изменения макроэкономических индикаторов при условии сбалансированной бюджетно-налоговой системы, позволяющей увеличивать налоговые поступления от различных секторов экономики, (п. 2.17. - Бюджетно-налоговая политика государства в рыночной экономике).
7. Разработана система мониторинга и контроля за эффективностью формирования бюджетно-налоговой системы, оценки внешнего воздействия макроэкономических факторов на её стабильность. Внешние обязательства российского государства и политика внешних заимствований, направленные на покрытие дефицита бюджета в условиях кризисных явлений, обусловили необходимость разработки механизма финансовой защиты и стабилизации бюджетно-налоговых отношений (п. 2.17. — Бюджетно-налоговая политика государства в рыночной экономике).
8. Предложенная стратегия развития бюджетно-налоговой системы включает принципиально новый функциональный подход к ее построению, исходя из общегосударственных целей управления бюджетно-налоговыми отношениями, а также инфраструктурного обеспечения условий, определяющих результативность деятельности бюджетных и налоговых институтов. Ключевыми являются совершенствование процессов контроля за формированием и распределением бюджета и внедрение стратегического аудита, что позволит снизить расходы и повысить ответственность за реализацию государственных и федеральных целевых программ развития российской экономики (п. 2.2. Государственная политика регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков).
Научная новизна заключается в системной разработке теоретико-методологических и практических положений в области формирования и управления функционированием бюджетно-налоговой системы в условиях посткризисной макроэкономической среды. Реализация предложений автора позволяет создать эффективный механизм повышения качества жизни населения, осуществления долгосрочной стратегии с учётом возможных сценариев развития, обеспечивающих становление национальной социально-ориентированной экономики России на основе её реструктуризации и модернизации.
Наиболее существенные результаты, полученные лично автором, состоят в следующем:
Научно обоснована и доказана необходимость интеграции бюджетной и налоговой систем в форме их диалектического взаимодействия, обеспечивающего, с одной стороны, достаточное наполнение бюджета за счёт налоговых и неналоговых доходов, а с другой стороны, умеренность и разумное перераспределение налоговой нагрузки на российских товаропроизводителей, предпринимателей и население страны в целом для увеличения их доходов и повышения совокупного спроса.
Выявлена взаимосвязь категорий и элементов бюджетно-налоговой системы, включающих критерии формирования социально-ориентированной модели развития и индикаторы перераспределения инвестиционных товаров в социально-значимых сферах при управляющем воз- действии государства. Параметры системы ориентированы на повышение эффективности государственного регулирования, сбалансированность доходов и расходов каждого сектора, гармонизацию налоговых отношений между деловой средой и федеральными органами власти, повышение социальной защищённости населения.
Предложен механизм, базирующийся на перераспределении управленческих функций, финансовых ресурсов для корректировки стратегических планов формирования доходной части бюджета, включающий институциональные структурные преобразования, планирование и прогнозирование, механизмы и инструменты бюджетного и налогового регулирования. Определена мера влияния макроэкономических показателей на эффективность системы, бюджетно-налоговый потенциал и производительность секторов экономики.
Обоснована концепция совершенствования регулирования бюджетно-налоговой системы, базирующаяся на четырехсекторной модели развития экономики, включающей материальный, фондосоздающий, потребительский и бюджетно-налоговый сектора, а также инструментарий в виде модели перераспределения налогового бремени, позволяющей снизить риски финансовой нестабильности и повысить собираемость налогов.
Разработана методика оценки стабильности бюджетно-налоговой системы, определены способы формирования налоговой нагрузки, налогового потенциала, систематизированы элементы и угрозы финансовой безопасности. Проведено ранжирование факторов угроз по источникам воздействия, предложены условия обеспечения финансовой безопасности России.
Разработана модель предельного равновесия бюджетно-налоговой системы, выявляющая кризисные состояния с учетом существующих и потенциальных факторов, введен коэффициент устойчивости, определяющий нагрузку на формирование финансового потенциала. Предлагаемая модель позволяет формировать финансовые ресурсы для улучшения жизни населения, определять приоритеты развития инновационных высокотехнологичных отраслей и способствовать пополнению налоговых поступлений в зависимости от секторальной структуры диверсифицированной экономики.
Сформирован организационно-экономический механизм бюджетно-налоговой системы, включающий в себя защиту национальных интересов и контроль за уровнем финансовой стабильности, методику анализа стабильности. Предложена многоуровневая система проведения мониторинга и контроля эффективности её формирования, что позволит существенно снизить уязвимость экономики России от внешних негативных воздействий.
8. Предложена стратегия развития бюджетно-налоговой системы, заключающаяся в постановке стратегических целей и определении векторов направлений функционирования, ориентированная на совершенствование процессов контроля за формированием и распределением бюджета и внедрение стратегического аудита, что позволит сократить расходы на содержание государственного аппарата, и повысит социальную ответственность государства. Предлагаемый автором концептуальный подход направлен на формирование бюджетно-налоговой политики, обеспечивающей модернизацию российской экономики, существенное ускорение темпов экономического роста, диверсификацию производства, усиление инновационной активности, повышение конкурентоспособности.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в выработке и обосновании рекомендаций по формированию эффективной бюджетно-налоговой системы и возможности их использования органами управления бюджетным процессом федерального, регионального и местного значения при подготовке нормативных правовых актов; действующими организациями бюджетного процесса любого уровня при разработке стратегии, развития и принятии текущих управленческих решений, формировании федеральных, региональных и местных бюджетных связей; учебными и научными организациями в ходе проведения исследований и совершенствования программ учебных курсов по проблемам бюджетного процесса и налогового планирования.
Практическая значимость исследования заключается в разработке положений и методических рекомендаций, позволяющих повысить эффективность деятельности федеральных ведомств и уровень финансовой безопасности государства за счёт эффективной стратегии развития бюджетно-налоговой системы, применения прогрессивных методов и методик, механизмов управления в экономике и бюджетно-налоговой сфере. Практическая значимость результатов исследования подтверждена актами внедрения, полученными от Академии экономической безопасности МВД России, Всерос- сийской государственной налоговой академии Министерства финансов, налоговых инспекций и др. Результаты диссертационного исследования нашли практическое применение в учебном процессе АЭБ МВД России и Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов РФ при чтении лекций, проведении семинарских и практических занятий по дисциплинам: «Организация и методы выявления экономических правонарушений», «Методика выявления налоговых правонарушений», «Финансы».
Материалы диссертации целесообразно также использовать в практической работе, направленной на совершенствование нормативной правовой базы деятельности контролирующих органов по управлению бюджетно-налоговой системой.
Апробация результатов исследования. Результаты проведенного диссертационного исследования нашли отражение в ряде научно-исследовательских работ, выполненных с участием автора: «Методы государственного управления бюджетно-налоговой безопасностью в России» (2004 г.), «Анализ эффективности бюджетной политики в Российской Федерации и её влияние на экономические процессы» (2005 г.), «Проблемы и перспективы контроля в сфере налогообложения доходов физических лиц» (2006 г.), «Концептуальные основы совершенствования налоговой системы России» (2007 г.), «Основные направления государственного финансового контроля в сфере социального страхования» (2009 г.).
Выводы, предложения и рекомендации диссертационного исследования нашли отражение в докладах на различного рода научных и научно-практических конференциях, семинарах, круглых столах международного, общероссийского и ведомственного масштабов, в том числе на: научно-практической конференции «Опыт и проблемы функционирования федеральных органов налоговой полиции в обеспечении экономической безопасности страны» (2002);
III международном научно-практическом семинаре «Проблемы трансформации современной российской экономики: теория и практика организации и обеспечения управления» (2004);
Всероссийской научно-практической конференции «Механизмы обеспечения экономической безопасности крупнейших государственных экономических и финансовых проектов России» (2009); - Межгосударственной научно-практической конференции «Основ ные направления обеспечения экономической безопасности государств- участников Договора о создании Союзного государства» (2009); — Международной научно-практической конференции, г. Москва, 17 декабря 2009 г. «Актуальные проблемы борьбы с организованной преступно стью в сфере экономики» (2010).
Публикации. Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в 55 опубликованных научных работах общим объёмом 91,2 п.л., из них 21 публикация — в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России, в том числе в монографиях, журналах, сборниках научных статей.
Функциональное содержание механизма формирования и использования бюджетных ресурсов и концепции развития бюджетно-налоговой системы
Существовавшей до недавнего времени в России налоговой системе был присущ целый ряд недостатков, препятствовавших экономическому раз-витию страны и требовавших неотложного устранения . Это сложность, противоречивость и запутанность нормативных актов о налогах и сборах, излишнее число применяемых налогов и сборов, отсутствие экономических оснований при взимании многих из них, дублирование налогов, отсутствие равенства при налогообложении, недостаточность гарантий защиты прав и законных интересов налогоплательщиков, общее избыточное налоговое бремя на экономику. Серьезным недостатком налоговой системы являлось наличие в законодательстве большого числа «лазеек» для ухода от налогообложения (включая необоснованные налоговые льготы), которыми часто вынужденно пользовались налогоплательщики, что бы сохранить свои конкурентные позиции на рынке.
При таких условиях, с целью сохранения необходимого уровня налоговых доходов государство было вынуждено принимать решения, направленные на усиление фискального гнета, что, в свою очередь, приводило к дальнейшей разбалансированности налоговой системы и росту уклонения от налогообложения. Так, по оценке Экономической экспертной группы (ЭЭГ), размеры уклонения до начала налоговой реформы составляли не менее 12% ВВП, т.е. превышали треть фактически уплачиваемых налогов. Между тем уклонение от налогообложения, снижая налоговую нагрузку на недобросовестные предприятия, вынуждает государство переносить ее на тех, кто полностью платит налоги. В результате номинальная нагрузка на честных налогоплательщиков была сравнительно высока.
Первым важным и необходимым шагом в области налоговой реформы явилось принятие в 1998 году и вступление в действие с 1 января 1999 г. Первой части Налогового кодекса Российской Федерации (далее — Кодекс), что позволило решить целый ряд вопросов, связанных с взаимоотношениями между налогоплательщиками и контролирующими органами, а также налоговым администрированием. В частности, были введены важные дефиниции и новые инструменты, необходимые для функционирования качественно новой налоговой системы, четко определены права и обязанности участников налоговых правоотношений, регламентированы процесс исполнения обязанности по уплате налогов и правила налогового контроля, установлена разумная ответственность за налоговые правонарушения. Эти решения хотя и решили ряд назревших вопросов, однако не затронули наиболее болезненные для налогоплательщиков вопросы состава и применения конкретных налогов и сборов. В связи с этим со всей остротой встал вопрос о проведении полномасштабной налоговой реформы, ставшей одной из ключевых мер в одобренной Правительством Стратегии развития Российской Федерации на период до 2010 года.
Основные цели этой реформы, способы их достижения, сроки проведения, а также конкретные формы и методы ее осуществления были изложены в письме Президента Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, а также в предложениях по проведению масштабной налоговой реформы, одобренных Правительством Российской Федерации и направленных в Государственную Думу в мае 2000 года.
В этих документах были определены следующие основные цели налоговой реформы: - ослабление налогового бремени; - усиление справедливости налоговой системы за счет выравнивания условий налогообложения для всех налогоплательщиков; - упрощение налоговой системы за счет сокращения количества налогов, максимальной унификации режимов их исчисления и уплаты; - обеспечение стабильности налоговой системы; - улучшение качества налогового администрирования, как главного условия повышения уровня собираемости налогов и сборов; - обеспечение прямого действия законодательства о налогах. Правительство Российской Федерации исходило из того, что налоговая реформа должна стать важнейшим условием обеспечения экономического роста, развития предпринимательской активности, ликвидации теневой экономики, возврата в Российскую Федерацию капиталов, вывезенных из страны за границу, а также привлечения в страну иностранных инвестиций.
В кризисные 1990-е гг. в России была сформирована альтернативная либерально-консервативная модель бюджетно-налоговой политики. Ориентация фискальных властей на достижение во что бы то ни стало стабильности общего уровня цен стала побудительным мотивом к применению жестких мер рестриктивной политики, жертвами чего стали централизованные инвестиции, социальные программы, обороноспособность страны, оплата труда работников бюджетной сферы103. Реанимируя неоклассическую концепцию нейтрального бюджета, состоящую в приоритетности бездефицитности последнего сравнительно с иными целями макроэкономической политики (включая наращивание национального продукта), фискальное ведомство взвинтило уровень налоговой нагрузки на отечественную экономику, предопределив ее попадание в «налоговую ловушку», в которой рост ставок прямых и косвенных налогов уже не влечет за собой наращивание налоговых поступлений в бюджет. Спасителями российской бюджетной системы от риска несбалансированности явились предприятия не добывающих, а обрабатывающих отраслей российской экономики: именно эти трудоемкие предприятия, создающие продукцию с высокой долей добавленной стоимости, стали основными поставщиками социальных взносов и НДС. Такая структура налоговой системы внесла серьезный вклад в эволюцию экономики России в рамках модели «сырьевого государства». Стремление власти минимизировать инфляцию спроса при забвении факторов инфляции предложения выразилось в построении в ходе «бюджетных игр» пирамиды ГКО-ОФЗ, чье крушение в августе 1998 г. выявило ошибочность курса на рестриктивную модель фискальной политики в ее монетаристском варианте. Закономерное прохождение отечественной экономикой через финансовый кризис конца XX века сопровождалось не только потерями нашей страны, но и позитивным пересмотром самих принципиальных подходов к проводимой бюджетно-налоговой политике. Как только преодоление финансового кризиса и достижение экономического роста превратились в приоритет номер один, так обращение особого внимания к ценностям кейнсианской доктрины со стороны входящих во власть политиков социал-демократического толка стало предопределенным. Смена модели фискального регулирования, переход от рестриктивного ее варианта к экспансионистскому варианту нашли отражение как в расширении спектра финансируемых правительством программ, так и в развернувшейся с начала XXI века налоговой реформе. Принятый в 2001 г. Налоговый кодекс РФ позволил через понижение налоговых ставок и сокращение количества взимаемых налогов заметно улучшить инвестиционный климат в стране, серьезно пополнить доходную часть государственного бюджета. Вместе с тем Россия даже в первое десятилетие XXI века далека от формирования модели бюджетно-налоговой политики, близкой к оптимуму. Сохраняются дефекты распределения финансовых ресурсов между различными статьями с недостаточным финансированием инвестиционных и социальных направлений. Не лишен недостатков реализованный вариант налогового реформирования, затрудняющий структурные преобразования отечественной экономики, не гарантирующий полной занятости и стабильности общего уровня цен.
Факторы роста, определяющие финансовую стабильность и устойчивость бюджетно-налоговой системы
Следовательно, один из основополагающих принципов проведения фискальной политики — это принцип устойчивости фискальной политики. Он требует, чтобы в каждый момент времени, накопленный объем государственного долга был обеспечен приведенной стоимостью будущих излишков бюджета и сеньоража. В свою очередь динамика инфляции и сеньоража строится в рамках общепринятого монетарного подхода. За основу анализа берется гипотеза Кейгана об отрицательной зависимости спроса на реальные денежные остатки от ожидаемого уровня инфляции. Начиная с классической работы Єаржента и Уоллеса 1981 года, одним из фундаментальных направлений анализа макроэкономической политики является проблема взаимодействия правительства и центрального банка, проводящих фискальную и монетарную политику.
Большинство стран придерживаются некоторого разграничения между бюджетно-налоговыми и кредитно-денежными методами регулирования экономики и используют каждый из методов управления в тех областях, где считают его наиболее эффективным. Например, считается, что уровень цен и величина сбережений в экономике должны регулироваться с помощью инструментов кредитно-денежной политики, а управление краткосрочными колебаниями совокупного спроса, а также уровнем и перераспределением дохода в экономике лучше регулировать с помощью мер бюджетно-налоговой политики.
Особо хотелось бы отметить, что монетарная составляющая инфляции устойчиво снижалась в период с 2001 по 2005 годы. В основном, прирост цен над целевыми правительственными ориентирами, составлявшими в данный период от 8% до 12%, происходил за счет немонетарного фактора183.
Монетаристы видят корень инфляции в росте денежной массы и считают, что сдерживающая налоговая политика сглаживает рост цен, так как приводит к сокращению дефицита бюджета и необходимости увеличения денежной массы. Сочетание моделей IS-LM, AD-AS, кривая Филипса и теория адаптивных ожиданий подходят к объяснению инфляции через анализ изменений совокупного спроса. Они также считают, что взаимосвязь между ростом налогов и инфляцией в краткосрочном периоде отрицательная184.
Однако, изменение налоговой нагрузки может привести и к смещению кривой предложения, что вызывает рост цен в экономике. Причина инфляции предложения заключается в существенном изменении условий функционирования экономических агентов, что приводит к возрастанию издержек производства и, как следствие, к увеличению цен. В случае, если такие процессы происходят в базовых отраслях экономики, эффект «инфляции издержек» может быть очень значительным и даже привести к сильному возрастанию вклада немонетарных факторов в формирование инфляции. В такой ситуации бюджетно-налоговая политика может рассматриваться как эффективное средство борьбы с отрицательными социально-экономическими тенденциями. В случае, если инфляция издержек характерна для отраслей, производящих товары и услуги в наибольшей степени потребляемые бедными слоями населения, рост налоговой нагрузки может привести к обострению проблемы социальной дифференциации.
С одной стороны, выбор режима таргетирования инфляции априори означает отказ от использования валютного курса и денежных агрегатов в качестве промежуточных целей: в условиях глобализации выбор в пользу независимой монетарной политики (в форме данного режима) сопряжен с отказом от жесткой фиксации обменного курса в силу действия классического правила Манделла-Флеминга . С другой стороны, динамика обменного курса может оказывать существенное влияние на состояние экономики в целом, определяемое степенью ее открытости, импортозамещаемостью некоторых отраслей и др., и, следовательно, на темпы роста цен. В этой связи вопрос о сочетаемости монетарных целей и независимости центрального банка в их определении требует практического рассмотрения. При этом необходимо понимать, что имеющиеся в распоряжении центрального банка инструменты позволяют оказывать воздействие только на монетарные факторы инфляции (изменение объема денежной массы), тогда как изменение уровня цен обуславливается и неденежными факторами (стоимость факторов производства, соотношение спроса и предложения, изменение качественных характеристик товаров и т.д.). Этот вопрос особенно важен для развивающихся стран и переходных экономик, где после достижения средних и низких темпов инфляции резко возрастает влияние на цены обменного курса, структурных изменений в экономике, внешних шоков и т.д.
При проводимой в настоящее время ЦБ РФ- политике гибкого обменного курса российский рубль может подорожать на 20% в реальном выражении в ближайшие два-три года, что представляет угрозу конкурентоспособности ключевых отраслей российской экономики.
Сильный рубль подрывает потенциал восстановления российской экономики в ближайшем будущем и существенно понижает ее конкурентоспособность в долгосрочной перспективе. Однако и возврат к режиму фиксированного валютного курса, как к инструменту искусственного ослабления курса рубля нежелателен.
Фактический переход Банка России к гибкому валютному курсу в 2009 г. является основным положительным результатом экономического кризиса для России. В 2009 г. ЦБ РФ-проводил снижение курса рубля. Это дало возможность государственным монополиям повысить прибыль от экспорта, а бюджету получить больше доходов. Также это дало возможность выполнить социальные программы — это касается компенсации пенсии, повышения зарплаты бюджетников. Но необходимо учитывать условия российской экономики: слабый рубль ослабляет торговый баланс, оборачивается подорожанием импортных товаров, а также отечественной продукции, имеющей импортную составляющую. Все это в дальнейшем будет стимулировать инфляцию. Через курсовую политику на этот процесс влиять достаточно сложно. Для того чтобы его нивелировать, надо1 снижать темпы инфляции дальше — это оптимальный способ для поддержки производителей, так как сейчас низкая инфляция только из-за низкого спроса. Вщелом, ситуация с российской экономикой достаточно сложная.
Методология анализа сбалансированности и устойчивости бюджетно-налоговой системы
По мнению подавляющего большинства ученых и специалистов в области исследования проблем экономического развития страны и ее регионов, прогнозирование и планирование экономического и социального развития государства и его территориальных образований является главным средством обеспечения сбалансированного и эффективного функционирования народного хозяйства в целом, его отраслей, предприятий различных форм собственности .
При подготовке прогноза бюджетных показателей имеет значение метод прогнозирования, уровень детализации прогноза, его продолжительность. Метод прогноза должен давать точный, своевременный и понятный сценарий развития событий в будущем, который может быть эффективно использован при принятии решений.
Цель бюджетного прогнозирования - на основе сложившихся тенденций, конкретных социально-экономических условий и перспективных оценок разработать и обосновать оптимальные пути развития бюджета и на этой основе дать предложения по его укреплению. Своевременный учет результатов такого прогнозирования является важным условием для принятия наиболее эффективных мер в государственной политике.
Как показал анализ существующих методов прогнозирования и планирования, наиболее приемлемым с практической точки зрения для прогнозирования структуры и пропорций бюджетных поступлений является метод экономико-математического моделирования321. Применение статистического прогнозирования предполагает, что закономерность развития, действующая в прошлом (внутри ряда динамики), сохраняется и в прогнозируемом будущем, т.е. прогноз основан на экстраполяции.
Применение экстраполяции в прогнозировании базируется на следующих предпосылках: - развитие исследуемого явления в целом следует описывать плавной кривой; - общая тенденция развития явления в прошлом и настоящем не должна претерпевать серьезных изменений в будущем.
Поэтому надежность и точность прогноза зависят от того, насколько близкими к действительности окажутся эти предположения, а также как точно удалось охарактеризовать выявленную в прошлом закономерность.
Прогноз доходной части бюджета дает исходную информацию, по которой можно судить об осуществимости планируемых расходов при определенных среднесрочных задачах государственной социально-экономической политики. Кроме того, среднесрочные прогнозы доходов могут являться системой раннего выявления предстоящих бюджетных дефицитов, поэтому иметь их чрезвычайно важно с целью своевременной корректировки стратегии развития бюджетно-налоговой политики.
В связи с неустойчивостью экономических процессов в России, долгосрочное планирование доходов бюджета не получило достаточно полного развития и является, как правило, частью процесса составления социально-экономического прогноза на долгосрочную перспективу, разрабатываемого на федеральном и региональном уровнях управления.
Эффективность управления бюджетно-налоговой системой выражается не только в увеличении нужного объёма доходов и пропорционального распределения этих доходов в соответствии с потребностями государства, но и в удержании баланса бюджетно-налоговой системы в состоянии определенного равновесия при негативных условиях, возникающих под действием угроз. Таким образом, для эффективного функционирования бюджетно-налоговой системы необходимо определить уровень предельных нагрузок и места их распределения.
В качестве причин неравномерности, возникающих в бюджетно-налоговой системе, выявлены следующие: - уровни бюджетной и налоговой систем не одинаковы к восприятию внешних и внутренних угроз; - угрозы бюджетно-налоговой системы создают напряжения в функционировании самой системы, вызывающие в экономической системе страны неравномерные изменения; - состояния устойчивости бюджетно-налоговой системы являются функцией угроз; - изменения в бюджетно-налоговой системе под действием угроз распределяются неравномерно, некоторые подсистемы, несмотря на происходящие изменения, способны к восстановлению, а некоторые не способны.
Концепция устойчивого социально-экономического развития страны невозможна без соблюдения условия равновесности и устойчивости бюджетно 199 налоговой системы. В последние годы проблема долгосрочной сбалансированности бюджетов всех уровней активно обсуждается, а в условиях экономического кризиса она приобретает особую роль.
В узком смысле, равновесность бюджетно-налоговой системы можно определить как равновесие доходной и расходной части бюджета. Важность данного баланса нельзя недооценивать, так как любое отклонение от состояния равновесия, как в сторону дефицита, так и в сторону профицита бюджета приведет к негативным последствиям. Дефицитный бюджет делает невозможным полное исполнение государственных обязательств в социальной и экономической сфере, в то время как профицитный бюджет представляет собой повышенную нагрузку на экономику страны.
Однако равновесность характеризует состояние системы в конкретный момент времени, иными словами ее статическое состояние. Следует помнить, что бюджетно-налоговая система, как любая другая экономическая система, является динамической. Отсюда вытекает необходимость рассмотрения устойчивости данной системы в долгосрочном периоде. Дадим определение понятию «устойчивость». Для целей нашего исследования можно использовать математическое определение устойчивости системы, представленное А.И. Ляпуновым322. Под устойчивостью он понимал способность системы возвращаться в состояние равновесия при возмущающих воздействиях внешней среды . Применительно к бюджетно-налоговой системе устойчивость определяется, как способность обеспечить выполнение государственных обязательств при изменении условий функционирования системы или, другими словами, достаточность ресурсов бюджета для финансирования в полном объеме всех обязательств государства.
Основные направления развития механизма управления бюджетно-налоговой системой
В настоящее время актуальной является проблема эффективности в бюджетной сфере. Этой проблемой занимаются многие авторы: Н.М. Сабитова400, Д.Ю. Завьялов401, И.Н. Батина402, А.Н. Саунин403 и др. Эф- фективность относится и к самой бюджетной системе, о чем свидетельствует статья 34 Бюджетного кодекса РФ, где в числе принципов бюджетной системы сформулирован принцип эффективности (достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств) и результативности (достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств). Эффективность относится и к самим бюджетным расходам. В этом случае, на наш взгляд, наиболее интересным направлением является оценка эффективности и результативности планирования расходов с использованием системы индикаторов.
Повышение эффективности бюджетных расходов на оказание услуг обществу, является одной из приоритетных задач современной политики бюджетного планирования и реформирования на всех уровнях системы общественных финансов404. Реализуемая политика БОР405 планомерно обеспечивает переход на более высокий качественный уровень финансирования бюджетных услуг из общественных финансовых фондов по заранее определенным каналам и направлениям распределения и получателям для удовлетворения их потребностей и нужд. Подобная деятельность должна основываться на четком определении последовательности действий и результатов их выполнения, а также последствий за отклонение от установленного алгоритма.
В экономической литературе понятие «эффективность» как относительное понятие выражается соотношением результата от какого-либо мероприятия и затрат на его осуществление, и имеет особенность определяться качественно и количественно40 . Качественная составляющая эффективности бюджетных расходов - достижение определенных качественных характеристик, заложенных в бюджетном планировании. Например, создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики . С количественной стороны эффективность — степень достижения количественного результата и последующего сравнения данного результата с совокупностью результатов аналогичных действий.
На наш взгляд, подобное освещение эффективности бюджетных средств весьма широко характеризует его суть и не содержит конкретных критериев для анализа.
Другой взгляд на данную дефиницию раскрывает эффективность использования государственных средств, как процесс определения экономности и продуктивности, а также результативности выполнения поставленных задач408. Экономность - достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема государственных средств или наилучшего результата с использованием заданного объема государственных средств. Продуктивность - соотношение между выпуском продукции, объемом оказанных услуг и затраченными на получение этих результатов материальными, финансовыми, трудовыми и другими ресурсами. Результативность - степень соответствия фактических результатов деятельности запланированным результатам.
Трактовка Саунина А.Н. усложняет определение эффективности тем, что в ней производится попытка охватить все аспекты эффективности использования государственных средств, которые можно определить при непосредственном выявлении эффектов в процессе расходования бюджетов.
Поэтому мы согласимся с Якобсоном Л.И., который под эффективностью использования общественных средств предполагает сопоставление затрат и результатов как программ государственного финансирования, так и проектов производственного характера409.
С принятием Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004-2006 гг.410 в бюджетный процесс начало внедряться бюджетирование, ориентированное на результат, предполагающее распределение бюджетных ресурсов в соответствии с результатами деятельности участников бюджетного процесса в рамках жестких бюджетных ограничений411. В определенной мере это означает попытку распространения на государственный сектор принципов распределения ресурсов, оценки результативности и эффективности расходов, характерных для негосударственного коммерческого сектора. При этом, если в коммерческом секторе прибыль является универсальным показателем экономической эффективности (превышении результатов над затратами) и конечной результативности (соотношении целей и результатов произведенных расходов), то при бюджетном планировании выразить результативность бюджетных расходов каким-либо одним показателем, поддающимся объективному наблюдению, невозможно.
Однако это не снимает проблему экономии бюджетных средств, которая озвучивалась как приоритетная в Бюджетных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, в частности, от 25.05.2009 «О бюджетной политике в 2010-2012 годах»: «необходимо перейти к режиму жесткой экономии бюджетных средств, предполагающему достижение максимально возможного мультипликативного экономического и социального эффекта от каждого бюджетного рубля. При принятии решений о финансировании должен быть ясно определен ожидаемый эффект и установлены индикаторы, позволяющие отслеживать его достижение».
Система бюджетно-налоговых отношений, ориентированная на конечный результат, возможно эффективна в отношениях между федеральным центром и регионами, когда на законодательном уровне определено - что является конечным результатом, а этого в настоящее время нет в бюджетном законодательстве. Расплывчатость цели порождает невозможность ее достижения. Однако на муниципальном уровне созданы такие рамки существования территорий, что эти ориентиры ни в коей мере не применимы.
Необходимость бюджетно-налогового регулирования возникает вследствие ограниченного количества ресурсов, сконцентрированных внутри страны. Посредством механизма бюджетного регулирования осуществляется перераспределение бюджетных средств между уровнями бюджетной системы государства. Реформирование бюджетной и налоговой систем Российской Федерации порождает среди экономистов дискуссию о распределении полномочий между органами власти, доходов и расходов между уровнями бюджетной системы. Важной особенностью современного этапа развития бюджетно-налоговой системы Российской Федерации является необходимость укрепления финансовой самостоятельности как региональных органов власти, так и местных органов самоуправления, во-первых, для обеспечения собственных полномочий и, во-вторых, для экономического развития собственных территорий. Ведется поиск оптимального распределения полномочий между уровнями власти, закрепление отдельных видов расходов в соответствии с принципом субсидиарности, закрепление налоговых источников доходов для обеспечения этих полномочий на долгосрочной основе.
