Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Методологические основы анализа экономической эффективности местного налогообложения 13
Глава 2. Система местного налогообложения и механизм оценки ее экономической эффективности 47
Глава 3. Основные слагаемые экономической эффективности местного налогообложения 69
3.1. Экономическая эффективность доходов местного бюджета 69
3.2. Экономическая эффективность расходов местного бюджета...83
3.3. Актуальные проблемы теории и практики роста экономической эффективности местного бюджетного процесса 93
Заключение 121
Список использованной литературы 128
Приложения 144
- Методологические основы анализа экономической эффективности местного налогообложения
- Система местного налогообложения и механизм оценки ее экономической эффективности
- Экономическая эффективность доходов местного бюджета
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современные тенденции развития бюджетного" процесса, предопределяющие эффективность муниципального налогообложения, отражают формирование рыночных основ функционирования отечественной экономики. При этом происходит объективная дифференциация различных уровней механизма (федерального, регионального и местного) налогообложения как его определяющего звена.
Значимость оптимизации уровневой структуры системы налогообложения в воспроизводственном движении рыночно-трансформируемой -экономики обусловлена прежде всего противоречивостью процесса перераспределения финансовых ресурсов между федеральным, региональным и муниципальным уровнями, автономизациеи и асимметричностью экономической децентрализации, а также неоправданным ростом соответствующих трансакционных затрат (необходимых для оптимизации межуровневого перераспределения финансовых ресурсов, который сегодня включает множество неэффективных административных посредников).
Для российского общества горизонтальное и вертикальное перемещение материальных и финансовых потоков всегда представляло сложнейшую социальную проблему перераспределения властных полномочий. Связанное с ним укрепление бюджетных начал реальной активности местного самоуправления означает качественное обновление экономической, политической и идеологической модели построения общественно-производственной сферы. Однако рыночно-ориентированные преобразования в экономике страны обнаруживают противоречивые тенденции в развитии местного бюджетного процесса,
С одной стороны, расширение в ходе рыночной трансформации диапазона возможностей осуществления местного налогообложени5і и повышения его эффективности обеспечивают большую степень финансовой независимости мупи- ципального уровня экономики. Однако, с другой, будучи «муниципальнеорганизованным» инструментом административного вмешательства в деятельность локальных субъектов рынка, то же местное налогообложение способно существенно деформировать режим и механизм естественного хода рыночных процессов.
В теоретическом плане отмеченное противоречие свидетельствует о том, что система налогообложения должна подчинять фискальные цели рыночным ориентирам, максимально учитывать региональную и муниципальную специфику предпринимательской деятельности, содействовать развитию социальной активности частных и корпоративных доходополучателей, способствовать свободному движению ресурсов в границах локально-организуемого рыночного пространства, препятствуя этим административным увлечениям местной и региональной бюрократии.
Наблюдаемый сегодня всплеск бюджетной активности местных органов самоуправления в стране фактически формирует основы новой особой - «муни-ципально-организованной» - экономики. Упрощение доступа к финансовым ресурсам местного предпринимательства благодаря созданию системы местного налогообложения ускорит пространственное становление рыночной формы организации производства и расширит сферу применения локальных финансовых инструментов (включая заимствования местными органами власти). Можно прогнозировать, что муниципальный финансовый долг станет важным фактором инвестиционной привлекательности того или иного территориального образования, а активы общероссийских эмитентов смогут получить целевую местную финансовую поддержку (и наоборот, - перспективные рынки муниципальных облигаций способны обрести опору в финансовых активах общероссийских эмитентов).
Необходимость теоретического отражения реального роста макроэкономи ческой значимости местных бюджетов, приобретающих статус системно- * доминантного критерия эффективности и необратимости проходящих в стране рыночных реформ, предопределила выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Степень изученности проблемы. Проблемы местного налогообложения и его экономической эффективности всегда находились в центре внимания российских экономистов, однако хозяйственный тоталитаризм советского периода придал местному бюджетному процессу в значительной мере фиктивный характер.
Рыночные преобразования существенно изменили экономический статус местного бюджетного процесса. Стало очевидно, что макроэкономические изменения, не сопровождаемые изменениями на микро- и локально-экономическом уровнях, не обретут свойств системности. Поэтому по вопросам ускоренного формирования экономической основы муниципальной самоорганизации населения, условиям и принципам местного налогообложения и повышению его экономической эффективности появилось множество специальных исследований и научных публикаций. Среди них в первую очередь следовало бы отметить работы таких российских экономистов, как Алехина БИ., Аникина А.В., Драгилева М.С., Королева И.С., Красавиной Л.Н., Кузнецова В.И., Максимовой М.М., Милейков-ского А.Г., Михайлова А.Б., Осадчей И.М., Рымалова В.В., Усоскина В.М., Фа-минского И.П., Шенаева В.Н., Шишкова Ю.В., коллективные работы специалистов Московского государственного университета, Высшей школы экономики, Института повышения квалификации при МГУ; из трудов зарубежных экономистов особо выделяются исследования М. Армстронга, А. Ауэрбаха, Р. Барра, С. Фишера, М. Фридмена, Д. Кейнса, Д. Стиглица и др.
Цель и задачи исследования. Цель работы состояла в выявлении, анализе и прогнозировании факторов, предопределяющих уровень экономической эффективности местного налогообложения как основного элемента локально-организованного бюджетного процесса. Поставленная цель потребовала решения соответствующей системы логических задач, последовательность которых отражала этапы осуществленного анализа; раскрыть методологические основы анализа экономической эффективности местного налогообложения; охарактеризовать систему местного налогообложения и механизм оценки ее экономической эффективности; выявить основные слагаемые экономической эффективности местного налогообложения; проанализировать экономическую эффективность доходов местного бюджета; проанализировать экономическую эффективность расходов местного бюджета; сформулировать актуальные проблемы теории и практики роста экономической эффективности местного бюджетного процесса.
Объект исследования представлен экономической природой и спецификой местного бюджетного процесса как составного элемента механизма функционирования макроэкономической системы, предмет исследования - условия и факторы роста экономической эффективности местного налогообложения как предпосылки экономической активности муниципального бюджетного процесса.
Теоретическую и методологическую основу исследования составляют основные положения классической и современной теории рынка, разработки, посвященные специфике организации бюджетного процесса на различных уровнях экономики, работы по проблемам становления бюджетных институтов в переходной экономике. В ходе подготовки работы автор опирался на современную теорию рынка, согласно которой экономическая эффективность рыночно-организованного производства определяется системным характером его функционирования, включая локальный уровень рыночного пространства. Автор использовал основной инструментарий современного арсенала методологии экономической науки, в том числе методы системного, структурного, функционального, историко-генетичеекого, логического, абстрактного анализа. Эмпирическую базу исследования составили экономико-статистические данные, характеризующие макроэкономическую ситуацию в России в период 1991-2000 годы, а также материалы регионального и местного бюджетного процесса в Республике Северная Осетия-Алания (за тот же период).
Положения диссертации, выносимые на защиту.
По специальности 08.00.01 -экономическая теория: основу концептуального анализа эффективности процесса бюджетного устройства муниципальных образований составляет признание необходимости ускоренного утверждения конституционных, законодательных и хозяйственных основ местного самоуправления, которое входит в число приоритетных институтов развитого гражданского общества; проблема роста экономической эффективности местного бюджетно і-о процесса (и, прежде всего, - местного налогообложения) образует составную часть общей проблемы макроэкономического роста и предполагает целенаправленное построение подсистемы соответствующих финансовых предпосылок; система местного налогообложения способна выступить фискальным инструментом административного ограничения рыночной инициативы, в связи с чем актуализируется разработка показателей экономической эффективности данной системы как компромисса между необходимостью административного регулирования производства и необходимостью максимизации хозяйственной инициативы единичных рыночных субъектов; экономическая эффективность местного налогообложения, будучи сложным экономико-правовым феноменом, находится в прямой зависимости не только от уровня эффективности местного производства, но и от эффективности местного налогового законодательства; присущее различным муниципальным образованиям различное соотношение «производственных» и «правовых» факторов в механизме роста экономической эффективности местного налогообложения объясняет специфику основных типов муниципальных систем налогообложения; - в переходный к рынку период в экономике муниципальных образований складывается особая ситуация, которую можно характеризовать как состояние искусственно-организованного локального микроравновесия: при относительно низком уровне социальной конфликтности местная экономика находится на фазе рецессии; искусственно-организованное микроравновесие носит краткосрочный характер и способно перерасти в среднесрочное состояние при условии рациона лизации системы местного налогообложения, а также повышения уровня ее эко номической эффективности.
По специальности 08,00.10 - финансы, денежное обращение и кредит: - реальным финансовым феноменом местная экономика конституировалась в период рыночной перестройки народного хозяйства страны, с момента обрете ния соответствующего законодательного основания, позволившего зафиксиро вать в системе финансовых отношений возникновение особого - «муниципалыю- организованного» - финансового субъекта; - поскольку экономическим результатом производственного применения бюджетных ресурсов выступает прирост объема подушевого потребления «обще ственных товаров», то общую методическую основу расчета экономической эф фективности использования местных бюджетных ресурсов образует соотношение темпов прироста местного объема «общественных товаров» по отношению к приросту численности населения муниципального образования (и, в частности, - его активной, трудоспособной части); - местная экономика (включая ее главные элементы, - местный бюджет и местное налогообложение), выступает сложно-иерархической системой, распола гая всеми атрибутами социально-организованного механизма: она самостоятель но формирует свое экономическое основание - муниципально-организусмое об щественное производство; она конституирует особый субъект своего управления - администрация муниципалитета; она имеет самостоятельный источник соци ального развития муниципального образования - местный бюджет; основное противоречие муниципальной экономики в переходный период состоит в объективно-обусловленной несоразмерности стоимостной величины социальных обязательств, возлагаемых на муниципальную администрацию, и величины финансовых и производственных ресурсов, находящихся в ее распоряжении (выполнение обязательств требует большего объема ресурсов); отмеченное противоречие переводит рост экономической эффективности местного налогообложения в ранг приоритетного экономического инструмент находящегося в реальном распоряжении муниципалитета и способного существенно повысить уровень социальной и производственной эффективности экономики данного муниципального образования; центральным звеном механизма разграничения бюджетных полномочий между федеральными и муниципальными уровнями финансовой организации транзитивной экономики выступают «бюджетные нормативы», поскольку именно они определяют фактический объем выделяемых местным органам власти полномочий и средств, должных обеспечить реализацию этих полномочий; в финансовом аспекте разграничение бюджетных полномочий важно еще и потому, что экономика функционирует в циклическом режиме, который охватывает и муниципальный уровень экономики, - отсутствие же собственных и достаточных муниципальных бюджетных средств препятствует проведению антициклической муниципальной бюджетной политики.
Научная новизна результатов исследования заключается в том, что в работе осуществлена концептуальная характеристика местного бюджетного процесса; основные элементы научной новизны работы можно свести к следующим пунктам.
По специальности 08.00.01 - экономическая теория: - раскрыто, что в настоящее время практически все муниципальные про граммы экономического развития реализуются в режиме дефицитного финанси рования, что формирует соответствующую «бюджетно-дефицитную» психологию и препятствует переориентации муниципальной администрации к работе в условиях образования местного бюджетного «профицита»; функцию деформирующего фактора сохраняет практика неправомерного межмуниципального перераспределения бюджетных преференций на региональном уровне; - показано, что распространенная практика оценки эффективности коммер ческого сектора муниципальной экономики преимущественно по объему постав ляемых им финансовых ресурсов в местный бюджет свидетельствует о неполноте критериев производственного потенциала сферы частного предпринимательства, о недооценке его широкого социального эффекта и о преобладании чисто фис кальных мотивов и стимулов работы с ним; - выявлено, что необходимым условием повышения экономической эффективности местного налогообложения является изменение целевой установки местного бюджетообразования, которое сводится к установлению ограничений (в виде жесткой регламентации) в порядке планирования и исполнения расходования муниципальных бюджетных средств в сфере реализации социальных обязательств местной администрации.
По специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит: обнаружено, что социально-экономическая эффективность местного налогообложения обусловлена специфическим балансом между финансовым обеспечением обязательств местной администрации и объемом реально поступающих (из всех источников) в местные фонды бюджетных доходов, а также выполнением тех муниципальных расходов, которые формируются в рамках соглашений местной администрации с местными предприятиями различных форм собственности; показано, что в системе национальных счетов теоретически правомерно и методически возможно специальное выделение производимого (в рамках данного муниципального образования) «валового муниципального продукта», базовые параметры которого в конечном счете являются основным источником формирования количественных показателей местного бюджета; - выявлено, что в финансовой модели экономической эффективности местного налогообложения особое место занимает принцип сбалансированности бюджета, который должен быть достигнут по трем позициям: в целом по доходам и расходам; по обеспечению заимствований; в отношении целевых доходов и целевых расходов.
Теоретическая и практическая значимость работы вытекает из актуальности рассмотренной в диссертационной работе проблемы и степени научного обоснования содержащихся в ней положений, выводов и рекомендаций. Теоретическая значимость заключается в том, что данная в работе системная характеристика местного налогообложения может быть использована при разработке эффективной системы организации местного бюджетного процесса. Методологическая значимость работы состоит в показе возможности для анализа местного бюджетного процесса новейших экономических технологий налогообложения. Практическая значимость работы состоит в формировании функционального подхода к анализу основных видов доходов и расходов муниципального бюджета в переходный к рынку период. Соответствующие предложения вносились автором в Министерство экономики Республики Северная Осетия - Алания. Материал диссертации может быть использован в вузовском учебном процессе при разработке нормативных и специальных курсов по проблемам местного налогообложения.
Апробация работы и внедрение ее результатов. Основные результаты диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях экономического факультета Северо-Осетинского государственного университета; автором подготовлен и читается в Северо-Осетинском университете спецкурс по соответствующей тематике; в Министерство экономики РСО-Алания представлена аналитическая записка по материалам диссертации.
По результатам диссертационного исследования опубликованы три научные работы общим объемом в 1,7 печ, листа.
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав (последняя включает три параграфа), заключения и списка использованной литературы.
Методологические основы анализа экономической эффективности местного налогообложения
В настоящее время значительный интерес экономистов-теоретиков и хозяйственников привлекают проблемы бюджетной организации местного самоуправления и ее статус в общей структуре государственного федеративного устройства страны. Опыт муниципальной практики показывает, что в обеспечении ускорения рыночных преобразований и роста их экономической эффективности существенно возросла роль органов местного самоуправления. Во многих ситуациях экономические последствия решений местных органов власти подчас приобретают большее значение, чем аналогичные решения более высоких иерархических уровней власти.
Нельзя не видеть сложного положения федеральных органов власти по отношению к местной самоорганизации, в том числе и экономической, населения. С одной стороны, федеральные власти мало заинтересованы в предоставлении максимальной самостоятельности местным властям. С другой стороны, рыночный характер экономических преобразований объективно вынуждает их к предоставлению такой самостоятельности. Но, так или иначе, федеральная государственная власть сегодня законодательно обязана прилагать всемерные усилия по укреплению и защите экономических основ местного самоуправления, она должна оказывать помощь муниципальным органам власти и органам государственной власти субъектов Федерации в сфере реализации тех возможностей, которые заложены в действующих федеральных законах относительно экономической и социальной деятельности местной самоорганизации жителей.1
Экономико-теоретический анализ процесса бюджетного устройства муниципальных образований должен, по нашему мнению, исходить из того, что в российской экономико-политической сфере произошел сложный поворот в сторону признания и ускоренного утверждения конституционных, законодательных и хозяйственных основ местного самоуправления, который отныне представляет собой один из приоритетных социальных институтов развитого гражданского общества.
Следует признать, что в течение десятилетия (1991-2000 годы) были решены исходные политические вопросы и оформлена необходимая для функционирования местного самоуправления законодательная база.2
Проблема роста экономической эффективности местного бюджетного процесса (более конкретно - местного налогообложения) образует составную часть глобальной проблемы политики экономического роста и повышения эффективности власти на всех уровнях ее функционирования. Вместе с тем обеспечение повышения экономической эффективности местного налогообложения.
Первая и основная предпосылка политического характера заключается в предоставлении безусловной возможности беспрепятственного осуществления населением права на местное самоуправление.
Другими словами, речь идет о формировании соответствующей «муниципальной» нормативно-правовой базы, которая бы строго регламентировано установила бы четкий порядок реализации процедур прямого волеизъявления населения (выборы, референдумы, сходы и пр.). Эта же нормативно-правовая база могла бы обеспечить «обратную» зависимость от населения им же организуемых институтов власти (подконтрольность, отзыв выборных лиц и пр.). Наконец, речь идет и о формировании специальных органов муниципальной власти, создаваемых населением для реализации своих прав в решении местных вопросов.
Второе предварительное условие носит экономический характер и заключается в необходимости создания такой финансово-экономической базы, которая бы могла на деле обеспечить реальную самостоятельность населения и создаваемых им органов муниципальной власти в решении экономических вопросов в пределах предоставляемой федеральными органами власти самостоятельности и компетенции.
Система местного налогообложения и механизм оценки ее экономической эффективности
Местное налогообложение представляет собой сегодня достаточно разветвленную систему пошлин, платежей и сборов, консолидация которых в рамках местного бюджета и специальных муниципальных фондов преследуют цель оптимального обеспечения данного муниципального сообщества социально-значимыми общественными благами и условиями для его повседневной жизнедеятельности.
Основными элементами местного налогообложения в настоящее время выступают: плата за землю, налог на рекламу, местные сборы, лицензионный сбор за право проведения местных аукционов и лотерей, сбор за право торговли, целевые сборы с граждан и предприятий, учреждений, организаций на содержание милиции, благоустройство территорий и другие цели, налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы.
Для построения эффективной системы местного налогообложения необходимо знание ответов на стратегические вопросы механизма функционирования смешанной экономики в границах муниципалитета,1 В противном случае вряд ли удастся разработать долговременную экономическую политику, основанную на конструктивном взаимодействии местных органов законодательной и исполнительной власти (то есть не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Федерации). И только в этом случае можно будет обеспечить экономический союз и согласованные действия всех уровней власти в стране - фелеральной, региональной и местной.
Генерируемый с 1992 года механизм социально-экономических реформ предопределил рыночно-ориентиро ванный характер преобразования российской экономики (имея конечной целью высокую социальную эффективность функционирования хозяйственной системы), что объективно вынудило реальный сектор экономики осваивать новые для административной системы принципы и условия хозяйственной деятельности,
За период рыночных реформ большинство предприятий и органы власти практически всех уровней овладели основами рыночного механизма функционирования;, в конкурентной борьбе завоевали стабильные позиции и системе внутреннего (и, частично, - внешнего) рынка, установили долговременные контакты с платежеспособными покупателями своей продукции, адаптировались к сложившейся, хотя и неэффективной, рас четно-платежной системе.
Для большинства муниципальных предприятий это происходило не в благоприятных доходоприносящих «экспортоориентированных», а в обрабатывающих отраслях производства, обслуживающих в основном внутренние потребности (машиностроительной, легкой, пищевой и т.п.). Более того, все преодолевшие кризисное состояние муниципальные предприятия вышли из него, практически не имея доступа к дешевым кредитным ресурсам и без достаточной финансовой поддержки со стороны государства. Однако многим из этих предприятий помощь оказывалась на уровне региональных и местных властей (через налоговые льготы, финансовые дотации и т.п.).
Эффективность даже муниципальной поддержки предприятий - а ведь муниципальная поддержка имеет крайне скудные финансовые возможности, - неоспоримо показывает, что в период рыночной трансформации невозможно обойтись без активной регулирующей роли государства в выстраивании основ рыночной экономики.
Прерванная дефолтом 1997 года экспансия импорта означает, что отечественному рынку предстоит насыщаться в значительной мере продукцией отечественного производства, и темп этого насыщения будет зависеть от параметров наращивания объема совокупного спроса. На практике это означало, что в механизме стимулировании такого спроса приоритетной становится местная политика налогообложения, во многом предопределяющая потребительский потенциал населения.
Условием эффективного функционирования муниципальной экономики и важным локальным инструментом влияния государства на ход процессов в социально-экономической жизни страны, является местный бюджет. Он наполняется путем сбора местных налогов, объем которых определяется, в конечном счете, производимым в рамках данного муниципального образования «валовым муниципальным продуктом». Не развивая «местного» производства, не предпринимая комплексных усилий по развитию реального сектора местной экономики, невозможно получить бюджет, достаточный по своим количественным параметрам для решения таких задач, как - улучшение общедоступного здравоохранения, поддержание в местной сфере образования высоких образовательных стандартов, опережающее развитие науки и технологий, обеспечение правопорядка и снижение степени криминогенное обстановки.
Особенно важны меры по развитию реального сектора. Они включают бюджетную поддержку высокоэффективных инвестиционных проектов, обеспечение предприятий оборотными средствами (в первую очередь тех из них, ЧЬЯ продукция пользуется повышенным спросом на внутреннем и внешнем рынках), взаимное погашение долгов между бюджетами всех уровней и получателями бюджетных средств и т.п.
Экономическая эффективность доходов местного бюджета
В целях анализа экономической эффективности местного налогообложения необходимо прежде всего кик можно точнее определить, что же представляют собой «доходы местного бюджета». В настоящее время, когда национальная экономика любой страны пребывает в монетарном состоянии, то есть когда движение всех материальных ценностей опосредуется встречным движением соответствующих финансовых потоков, под доходами бюджета «вообще» (то есть под общими доходами, поступающими в бюджеты всех уровней) понимают в первую очередь денежные средства, особенность концентрации которых состоит в том, что они поступают:
1) в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
2) что эти денежные средства поступают государству в безвозмездном порядке;
3) что они поступают в государственный бюджет в соответствии с действующим законодательством;
4) и, наконец, что им предназначено не произвольное, а конкретно-функциональное использование.
Выше была дана общая характеристика бюджетных доходов. Однако доходы местных бюджетов имеют определенные отличия. В строго научном смысле местные бюджетные доходы это денежные средства, которые поступают в распоряжение органов местного самоуправления в порядке, предусмотренном законодательством, и которые учитываются в соответствии с бюджетной классификацией. Таким образом, к местным доходам следует относить доходы, которые закреплены за местными бюджетами полностью (или в определенной части, но на постоянной основе) федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации, а также вводимые - в соответствии с юрисдикцией органов местного самоуправления - местными органами и направляемые непосредственно в местные бюджеты.1
К сожалению, как бы детально ни была регламентирована законодательная база формирования местных бюджетных поступлений, на практике всегда достаточно основания для беспрерывных споров между бюджетными органами разных уровней по поводу законно-определенных прав на тот или иной вид налоговых поступлений. Дело втом, что доходная часть местных бюджетов состоит из ряда компонентов:
1) собственных доходов;
2) поступлений от регулирующих доходов,
3) в нее могут также входить финансовая помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства из фонда финансовой поддержки муниципальных образований);
4) средства по взаимным расчетам с другими бюджетами, заемные средства,2
Что же можно отнести к собственным доходам местных бюджетов?
В первую очередь - это налоговые и неналоговые платежи, закрепляемые за местными бюджетами полиостью или частично (но на постоянной основе) федеральными законами (законами субъектов Российской Федерации), а также устанавливаемые представительными органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и направляемые в местные бюджеты. В «живом» виде к собственным доходам местных бюджетов относят местные налоги и сборы: доходы от приватизации и реализации муниципального имущества; не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации; доходы от передачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель; платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации; штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; государственная пошлина, установленная R соответствии с законодательством Российской Федерации; не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций); подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, другие собственные доходы местных бюджетов, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Эти налоги перечисляются налогоплательщиками в местные бюджеты.
