Государственный финансовый контроль: оценка эффективности и направления развития Дементьев Дмитрий Витальевич

Содержание к диссертации

Введение

1. Государственный финансовый контроль, его сущность и классификация

1.1. Сущность, задачи и принципы финансового контроля

1.2. Классификация финансового контроля

1.3 Полномочия органов ГФК России и стран с рыночной экономикой

2. Анализ состояния, результатов бюджетного и налогового контроля в России и за рубежом

2.1. Анализ методики и результатов бюджетного контроля в России, зарубежный опыт его организации 66

2.2. Методика и анализ показателей налогового контроля в России, обзор зарубежного опыта 90

3. Эффективность финансового контроля и методические аспекты ее повышения 113

3.1. Критерии и показатели оценки эффективности финансового контроля 113

3.2. Направления развития государственного финансового контроля, повышения эффективности 131

Заключение

Список литературы

Приложения

• Сущность, задачи и принципы финансового контроля
• Анализ методики и результатов бюджетного контроля в России, зарубежный опыт его организации
• Критерии и показатели оценки эффективности финансового контроля

Введение к работе

1. Государственный финансовый контроль, его сущность и классификация

1. Сущность, задачи и принципы финансового контроля

2. Классификация финансового контроля

1.3 Полномочия органов ГФК России и стран с рыночной экономикой

2. Анализ состояния, результатов бюджетного и налогового контроля в России и за рубежом

2.1.Анализ методики и результатов бюджетного контроля в России,

зарубежный опыт его организации 66

2.2. Методика и анализ показателей налогового контроля в России,

обзор зарубежного опыта 90

3. Эффективность финансового контроля и методические аспекты

ее повышения 113

3.1. Критерии и показатели оценки эффективности

финансового контроля 113

3.2. Направления развития государственного

финансового контроля, повышения эффективности 131

(К

Заключение

Список литературы Приложения

з Введение

Актуальность исследования. Финансовый контроль, являясь важнейшей функцией государственного управления, содействует успешной реализации бюджетной и налоговой политики, соблюдению законности и целесообразности, созданию условий для сохранения и укрепления финансовой безопасности государства. Необходимость финансового контроля обусловлена сущностью финансов, которые обеспечивают эффективную систему прямой и обратной связи в экономических процессах и представляют, механизм воздействия на производственные и распределительные отношения.

История развития разных государств подтверждает, что с развитием производительных сил и производственных отношений объективно усиливается роль государственного финансового контроля, чего не наблюдалось в российских условиях в первое десятилетие становления рыночных отношений.

Среди многих причин современной малоэффективной системы финансового контроля ученые и практики называют отсутствие: научных основ формирования и функционирования государственной системы финансового контроля; единой информационной базы, необходимой для контроля; недостаточное внимание со стороны государства к вопросам организации финансового контроля. Для решения основных проблем финансового контроля предполагается в разумные сроки реализация комплекса мер правового, организационного, методологического характера.

Усиление внимания ученых и государства к вопросам организации и
эффективности государственного финансового контроля в современный период
обусловлено необходимостью поиска путей максимально полной мобилизации
налоговых платежей в бюджет и рационального использования ограниченных
финансовых ресурсов государства. В последние три года активизировались
научные исследования по вопросам сущности, роли, организации, повышению
эффективности государственного финансового контроля. В органах ГФК
проводятся мероприятия по совершенствованию методического и

информационного обеспечения финансового контроля.

Несмотря на определенную активизацию научной мысли по решению проблем государственного финансового контроля, до сих пор не разработан ряд теоретических и методологических вопросов. Нет ясного понимания сущности, классификации, задач и системы финансового контроля. Не упорядочена терминология в исследуемой области, необходимая для однозначного толкования важнейших понятий, характеризующих виды, формы и методы финансового контроля. Не решен вопрос о структуре, полномочиях органов ГФК и координации их действий.

Дискуссионный характер ряда теоретических вопросов в области финансового контроля, недостаточная их разработка и большое практическое значение методических вопросов бюджетного и налогового контроля определяют актуальность диссертационного исследования и выбор темы диссертации.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является обобщение дискуссионных концептуальных положений финансового контроля, уточнение и дополнение их, развитие и обновление методики предварительного бюджетного и налогового контроля, оценка его эффективности. Для достижения цели были определены следующие задачи:

изучить и систематизировать взгляды ученых на сущность финансового контроля и его классификацию;

уточнить классификацию финансового контроля по видам и формам;

исследовать принципы организации, направления развития бюджетного и налогового контроля в России и ряде зарубежных государств;

проанализировать результаты, тенденции налогового и бюджетного контроля по материалам органов ГФК Новосибирской области;

рекомендовать включение в отчетность органов ГФК показателей оценки эффективности бюджетного и налогового контроля по основным критериям;

выработать практические рекомендации по совершенствованию методики

предварительного бюджетного контроля и камеральных налоговых

(t

проверок.

Объектом исследования являются методики и оценка эффективности бюджетного и налогового контроля как сегментов государственного финансового контроля.

Предметом данного исследования является государственный
финансовый контроль.
^ Содержание диссертации соответствует области исследования

2.1. "Система государственных финансов, ее структура и роль в регулировании финансовых отношений и социально-экономического развития страны" паспорта специальностей ВАК (экономические науки).

Методологическую основу исследования составили диалектический
метод познания, предполагающий рассмотрение процессов в их постоянном
развитии и взаимосвязи; системный подход; статистические методы
/у группировки и обобщений, методы анализа и синтеза.

Теоретическую основу исследования составили труды отечественных
ученых по вопросам финансового контроля, таких как: A.M. Александров,
А.А. Андреев, И.А. Белобжецкий, В.В. Бурцев, Э.А. Вознесенский,
Ю.А. Данилевский, А.П. Зудилин, Л.М. Крамаровский, А.В. Крикунов,
Н.В. Лазарева, Н.Д. Погосян, В.М. Родионова, А.Д. Соменков, Р.Г. Сомоев,
^ И.В. Фирулин, Н.И. Химичева, П.В. Черноморд, СО. Шохин и других.

Вопросы финансового контроля и аудита освещаются в трудах зарубежных ученых, таких как: Р. Адаме, Д. Ирвин, Р. Манн, Э. Майер, Д. Хан.

Информационной и экспериментальной базой исследования послужили

законы, постановления Правительства РФ, нормативные материалы налоговых

и финансовых органов РФ и Новосибирской области; материалы

общероссийских специальных изданий; отчеты Управления Министерства по

*V- налогам и сборам РФ по Новосибирской области, контрольно-ревизионного

6 Управления Министерства финансов РФ в Новосибирской области, Управления финансов и налоговой политики администрации Новосибирской области. Научная новизна исследования заключается в следующем:

уточнено понятие финансового контроля, определяющее суть категории как проявление контрольной функции финансов и действия принципа обратной связи в управлении экономическими процессами;

предложена классификация финансового контроля по видам и формам, основанная на критериях, позволяющих однозначно толковать классификационные группы;

разработаны методики предварительного бюджетного и камерального налогового контроля в системе органов ГФК на основе обработки и анализа информационной базы о движении" денежных средств контролируемых объектов;

обоснованы показатели оценки эффективности бюджетного и налогового контроля для включения в отчетность органов контроля.

Значение полученных результатов для теории и практики.

Теоретическое обоснование понятия "финансовый контроль" позволяет более полно оценить его активную роль в системе управления государством. Единые критерии классификации финансового контроля по видам и формам способствуют четкому разграничению задач и функций между органами ГФК в соответствии с конституционным разделением властных полномочий. Признание двух форм - предварительного и последующего контроля соответствует международной практике и отражает процесс контроля по времени его проведения: "до" или "после" свершения операций, обеспечивает конкретизацию задач, полномочий и методик контроля органов ГФК.

Рекомендации по совершенствованию методик бюджетного и налогового контроля обеспечат контролирующим органам повышение эффективности контроля за счет увеличения числа контролируемых объектов без дополнительных затрат. Выводы и предложения о необходимости использования базы данных о движении денежных средств налогоплательщиков и

бюджетополучателей полезно использовать при разработке автоматизированной системы предварительного контроля. Выводы и положения диссертации могут быть применены в учебном процессе по дисциплинам "Налоговый контроль", "Ревизия и контроль в бюджетных организациях".

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждались на научно-практических конференциях Новосибирской Государственной академии экономики и управления (1999-2003гг.). Отдельные результаты, полученные в процессе исследования, включены в учебно-методические комплексы по дисциплинам: "Налоговая система РФ", "Ревизия и контроль в бюджетных организациях". Научные результаты, выводы и рекомендации автора положительно оценены КРУ Минфина РФ в Новосибирской области и УМНС России по Новосибирской области, как имеющие практическое значение и перспективы внедрения, что подтверждено справками.

Публикации. По теме исследования автором опубликовано 6 печатных работ, общим объемом 2,52 п.л., в том числе авторские - 2,4 п.л.

Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, включающего 194 источника, 5 приложений. Работа изложена на 172 страницах машинописного текста, включает 25 таблиц, 4 рисунка. Объем работы без библиографии и приложений - 156 страниц.

1. Государственный финансовый контроль, его сущность и классификация 1.1. Сущность, задачи и принципы финансового контроля

Объективная необходимость, природа и значение финансового контроля доказаны учеными и всей историей развития общества. Непременным условием нормального функционирования финансовой системы, экономики в целом, выступает финансовый контроль, который является формой реализации контрольной функции финансов, то есть свойства финансов служить орудием контроля за производством, распределением и использованием совокупного общественного продукта и национального дохода. Финансовый контроль выявляет неудовлетворенные потребности и посредством системы управления влияет на их удовлетворение. [177,с.188]. Исходя из научных концепций, финансовый контроль представляет динамическую систему знаний, направляемых на устранение негативных явлений в развитии производительных сил и производственных отношений и с целью регулирования этих отношений.

Ни одно государство не может эффективно функционировать без отлаженной системы государственного контроля, особенно без государственного финансового контроля, имеющего особую важность для жизнедеятельности общества. Непонимание этой истины в теории и практике нашего государства проявлялось в ослаблении государственного финансового контроля в переходный период к рыночным отношениям под предлогом развития демократии и самостоятельности. В последние годы наблюдается повышенное внимание ученых к вопросам финансового контроля: защищены докторские диссертации и опубликован ряд работ по проблемам финансового контроля, в которых акцент сделан на государственный финансовый контроль.

В современной экономической литературе имеются разные определения понятия контроля, его сущности, включая и финансовый, с присущими ему особенностями, обусловленными действием контрольной функции финансов в

системе управления.

Системный подход к рассмотрению сущности, задач и функций государственного финансового контроля предполагает изучение его как части целого, с одной стороны, и как целого, состоящего из частей, с другой стороны. В качестве "целого" нами в данном исследовании понимается государственный финансовый контроль, а в качестве части целого - бюджетный, налоговый, таможенный, валютный, банковский и другие сегменты ГФК. Именно с этих позиций проводится нами данное исследование. Без государственного финансового контроля невозможен завершенный цикл управления государства. Составной частью финансовой деятельности государственных органов и органов местного самоуправления является финансовый контроль, что вытекает из сущности финансов.

По мнению В.В. Бурцева, цель контроля как функции управления выражается в обеспечении информационной прозрачности объекта управления с целью принятия эффективных решений [40, с. 30]. Важно заметить, что для современного состояния исследования проблем контроля характерен разный подход к определению понятия контроля в целом и финансового контроля, в частности. Взгляды ученых, исследовавших сущность контроля в целом, сгруппированы в четыре направления [175, с.223].

Первое направление - раскрытие контроля как сферы деятельности, как метода, формы управленческой деятельности. Такое определение представлено в работах многих экономистов, юристов, социологов [40,57,72,78,92], его трудно признать полным и достаточным, так как контроль нельзя сводить к форме, методу управления. Он является самостоятельной функцией управления и призван контролировать управленческие решения, предотвращать повторение выявленных нарушений, представляет совокупность экономических отношений, обусловленных действием объективных законов.

Второе направление в трактовке сущности контроля характерно для специалистов в области теории управления, которые определяют контроль как-особую стадию управленческого цикла [88].

Третье направление в определении сущности контроля вытекает из использования терминологии кибернетики. "С позиций кибернетики контроль представляет собой форму обратной связи, посредством которой управляющая система получает необходимую информацию о действительном состоянии управляемого объекта и исполнении управленческих решений". [175,с. 223]

Четвертое направление в литературе отражает юридическую (правовую)
концепцию, которая представляет сущность контроля как проверку соблюдения
законности, финансовой дисциплины объектом контроля. Такая трактовка
V распространена в литературе относительно определения понятия "финансовый

контроль".[73,88,92,115]. Сама процедура проверки законов и других
подзаконных актов не может отражать, на наш взгляд, сущность контроля как
категории, так как у контроля имеется вторая сторона - наличие обратных
связей, которые выражаются в активном воздействии контроля на принятие
управленческих решений, подготовку новых законов, внесение уточнений в
действующие нормативные акты.
(+ Исходя из рассмотренных четырех научных направлений понятие

контроля, как управленческой категории, в литературе имеет различные формулировки данного понятия [122,с.8]:

- контроль как систематическая и конструктивная деятельность
руководителей, органов управления, одна из основных управленческих
функций;
( - контроль как завершающая стадия процесса управления, сердцевиной

которой является механизм обратной связи;

-контроль как неотъемлемая составляющая процесса принятия и реализации управленческих решений,. непрерывно участвующая в этом процесса от его начала и до завершения.

Имеется также определение контроля как формы управленческого цикла,

тогда он "представляет собой систему наблюдения, сопоставления, проверки и

*" анализа функционирования управляемого субъекта с целью оценки

обоснованности и эффективности принимаемых и принятых управленческих

решений, выявления степени их реализации, наличия отклонений фактических результатов от заданных параметров и нормативных предписаний и принятие решений по их ликвидации." [73,с.51] В данном определении под содержанием контроля понимается система методов, то есть инструментарий его осуществления.

Являясь функцией управления, финансовый контроль имеет специфику практики применения, объективную природу, как проявление контрольной функции финансов, целевую направленность, что и отличает его от других видов контроля. Назначение финансового контроля - содействие реализации государственной финансовой политики, направленной на эффективное использование финансовых ресурсов. Организация эффективной системы финансового контроля - важная часть системы управления финансами государства, поэтому совершенствование системы финансового контроля должно осуществляться во взаимосвязи со структурными преобразованиями в национальной экономике, управленческой сфере.

Финансовый контроль реализуется посредством применения научно обоснованных методов установления степени соответствия практики управления финансовыми ресурсами во всех сферах производства и распределения общественного продукта задачам финансовой политики.

Рассматривая государственный финансовый контроль как функцию управления производительными силами и производственными отношениями, можно согласиться с мнением, что финансовый контроль как наука интегрирует различные качества экономических наук и является непосредственной производительной силой. [174,с.177]

Раскрыть сущность финансового контроля - означает отразить его объективную необходимость как проявление контрольной функции финансов, на основе этого определить сферу его применения, направления его развития, методы осуществления и пути повышения эффективности. В широком смысле предметом финансового контроля являются субъекты экономики, отражающие производственные отношения в обществе в процессе производства,

распределения и использования валового общественного продукта,

национального дохода.

В отечественной экономической литературе [40, 43, 52, 57, 58, 78, 85, 86, 92, 115, 122, 192], имеются разные определения финансового контроля в целом и ГФК, в частности. Содержание понятия "финансовый контроль" в перечисленных источниках трактуется весьма неоднозначно. Во многих рассмотренных нами определениях его суть выражается, как: "совокупность действий, форм, методов, приемов", "наблюдение", "контроль за использованием финансовых ресурсов", "форма денежного контроля", "система контроля". В большинстве определений авторы не отражают объективную природу финансового контроля, его обусловленность контрольной функцией финансов, действием принципа обратной связи в экономических процессах. Рассмотрим конкретные позиции ряда ученых по вопросу определения понятия "финансовый контроль".

Известный ученый Э.А. Вознесенский в области теории финансов под финансовым контролем в условиях социализма понимал " деятельность государственных и общественных органов, состоящую в проверке обоснованности процессов формирования и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов в целях соблюдения плановых пропорций в расширенном социалистическом производстве" [43,с.43]. В данном определении, на наш взгляд, дана содержательная характеристика задач органов контроля в условиях централизованной власти и планового ведения хозяйства, но нет самого определения контроля как категории.

У Ю.А. Данилевского, который долгие годы возглавлял КРУ МФ СССР, понятие финансового контроля выражено так: " Финансовый контроль, являясь одной из важнейших функций и неотъемлемой составной частью общего механизма управления экономикой, производством, охватывает финансовые, кредитные и производственные показатели. В сферу контроля включаются производство, распределение, обращение и потребление товарно-материальных ценностей в денежном выражении" [52,с. 41]. В данном определении не дается

обобщенное понятие контролю, указывается всеобъемлющая сфера его действия.

"Финансовый контроль есть одна из форм контроля рублем", - считает Н. Н. Назаров [85, с. 366]. При этом автор не называет другие "формы" контроля рублем, но главное содержание он видит в "форме". С таким определением нельзя согласиться по ряду причин: финансовый контроль может осуществляться в разных формах: определение не содержит смыслового значения как проявление функции финансов. Считаем, что Н.Н. Назаров упрощенно представляет финансовый контроль, внося при этом путаницу в понятийный аппарат.

Н.И. Химичева утверждает с позиций финансового права, что "Финансовый контроль - это контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях эффективного социально экономического развития страны и ее регионов" [115, с.27]. Здесь отражены задачи, функции органов контроля, но не его сущность как финансовой категории, автор косвенно указывает на то, что финансовый контроль - это часть контроля в широком смысле слова ("финансовый контроль - это контроль",- не может быть определением категории).

Своеобразно трактует рассматриваемое понятие И.В. Фирулин, определяя финансовый контроль как "...совокупность форм, методов, прие\мов производства ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятий, объединений, организаций, учреждений; законности операций по формированию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, сохранности собственности; правильности и своевременности выполнения финансовых обязательств перед бюджетом, государственными внебюджетными фондами; постановки бухгалтерского учета и достоверности отчетности" [112]. В этом определении, по нашему мнению, много разных фраз, которые не раскрывают сущность, отмечаются непонятные сочетания слов, из которых вытекает, например, что

финансовый контроль - "совокупность методов производства метода...?".

Н.С. Малеин определяет, что финансовый контроль "это... регулируемая правовыми нормами деятельность финансовых, кредитных и хозяйственных органов (организаций), направленная на обеспечение финансовой, бюджетной, налоговой, кредитной, расчетной и кассовой дисциплины в процессе исполнения планов и заключающаяся в проверке законности, обоснованности и рациональности денежных затрат". [78, с. 103]. Автор четко выражает мысль, что финансовый контроль является видом деятельности, хотя такой вид

'** деятельности отсутствует в российском классификаторе. Данное определение

не опирается на объективный характер финансового контроля и не отражает его как важнейшую управленческую функцию государства.

Существует мнение А.П. Зудилина и Ф.Н. Ахмедова, которые финансовый контроль определяют как: "...комплексное, органически взаимосвязанное изучение законности, достоверности, целесообразности и экономической эффективности хозяйственных операций и процессов на основе

(ф. использования учетной, отчетной, нормативной и другой информации в

сочетании с исследованием фактического состояния хозяйствующего субъекта. Финансовый контроль - это способ осуществления обратной связи управленческого звена с объектом управления, осуществляющим хозяйственные и финансовые операции и процессы." [58, с.9].

Как видно из выше процитированного определения, контроль

іф выражается как "процесс изучения...", как "способ связи с объектом

управления...". В этой формулировке нет указаний на природу и сущность финансового контроля, ибо сам процесс изучения не может определять суть, содержание категории, но есть указание на способ осуществления связи управленческого звена с объектом управления. В данном случае наша позиция сближается с мнением А.П. Зудилиной и Ф.Н. Ахмедова, которое предстоит развить и дополнить в данной работе.

* Рассмотрим еще одно определение с позиций финансового права-

СО. Шохина и Л.Н. Ворониной, рассматривающих "...институциональную

сущность финансового контроля в соответствии с финансовым правом - как систему органов и мероприятий по проверке законности, целесообразности, эффективности действий в сфере формирования, распределения и использования финансовых ресурсов государства, субъектов РФ и органов местного самоуправления, способствующую соблюдению бюджетно-финансового законодательства, правильному и экономному использованию бюджетных, заемных и собственных средств, улучшению финансовой и налоговой дисциплины". [122, с.13]. В цитируемом определении перечисляются как элементы системы финансового контроля, так и задачи органов контроля, но нет определения как категории. Далее авторы пишут: "...под финансовым контролем следует понимать многоаспектную межотраслевую систему надзора наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений и организаций с целью объективной оценки экономической эффективности этой деятельности, установления законности и целесообразности хозяйственных и финансовых операций и выявления резервов доходов государственного бюджета. [122,с.14] В этой же работе имеется фраза: "С позиций кибернетики контроль рассматривается как форма обратной связи, посредством которой управляющая сторона получает необходимую информацию о действительном состоянии управляемого объекта и использовании управленческих решений".[122, с. 7]

В работах СО. Шохина имеется ряд других определений, например: "Финансовый контроль может быть представлен в виде совокупности действий по проверке финансовых и связанных с ними вопросов деятельности субъектов хозяйствования и управления с применением определенных форм и методов его организации " [122, с. 15].

Н.В. Лазарева, отмечая, что полного системного осмысления содержания финансового контроля нет, предлагает такое определение: "... контроль, будучи одной из форм управленческого цикла, представляет собой систему наблюдения, сопоставления, проверки и анализа функционирования

управляемого субъекта с целью оценки обоснованности и эффективности принимаемых и принятых управленческих решений, выявления степени их реализации, наличия отклонений фактических результатов от заданных параметров и нормативных предписаний и принятия решений по их ликвидации" [73,с.51]. Н.В. Лазарева считает, что данное понятие дает наиболее полную, емкую экономическую характеристику контроля. В определенной мере можно согласиться с тем, что это определение полно раскрывает методы и задачи финансового контроля, но одновременно он отождествляется с "формой управленческого цикла", с чем трудно согласиться, так финансовый контроль выступает как функция управления, как инструмент реализации принципа обратной связи в управлении.

В.М. Родионова и В.И. Шлейников в своем учебнике дают два определения, первое: "финансовый контроль - это одна из функций системы управления финансовыми отношениями, основной задачей которой является отслеживание правильности функционирования этих отношений на уровне конкретного управляемого объекта с целью определения обоснованности и эффективности управленческих решений и степени их реализации, выявления отклонений, о которых целесообразно информировать органы, способные повлиять на улучшение ситуации". [92, с. 16]. Во втором случае авторы представляют финансовый контроль как систему органов, как форму госконтроля, что следует из цитаты: "финансовый контроль - ... основанная на нормах финансового права система органов и мероприятий по проверке законности и целесообразности действий в сфере образования, распределения, и использования денежных фондов государства, одна из форм государственного контроля, способствующая обеспечению законности, охране государственной собственности, целевому, эффективному и экономному использованию государственных средств, помогающая вскрыть нарушения установленной государством финансовой дисциплины". [92, с.37] По нашему мнению, первое определение в большей степени приближено к пониманию контроля как категории управления финансами. Во втором же определении это

понятие включает систему органов, форму государственного контроля, хотя
учеными признано, что государственный финансовый контроль - это часть
^v государственного контроля. Система органов является субъектом финансового

контроля, поэтому понятие "финансовый контроль" не может быть таким упрощенным и ограниченным. Процитированные два определения в основном отражают задачи органов государственного финансового контроля, но не его сущность.

Н.Д. Погосян считает, что "контроль в сфере финансов можно определить
** как совокупность регулярных и непрерывных процессов, посредством которых

их участники в легитимной форме обеспечивают эффективное функционирование государственного сектора, а также деятельность иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности" [88, с. 109]. Это определение также очень близко к тому, на что ориентируется исследователь в своем понимании данной категории, но считаем целесообразным дополнить и расширить данную дефиницию с позиций принципа обратной связи.

* В автореферате кандидатской диссертации А.А. Слотюк пишет, считая
свое определение понятия "финансовый контроль" дополненным и
уточненным: "Финансовый контроль - многоуровневая система управления,
обеспечивающая, во-первых, проверку законности и целесообразности
формирования и, распределения и использования денежных ресурсов с целью
обеспечения эффективного функционирования финансовой системы; во-вторых

,^ - отслеживание обоснованности и эффективности управленческих решений с

целью предупреждения отклонения результатов от нормы и. заданных параметров и своевременной выработки мер, направленных на улучшение функционирования экономики в целом; в-третьих, обязательное устранение выявленных нарушений и недопущение их повторения".[95,с. 10] Как и в определениях других авторов, данная трактовка исследуемой категории представляется как система, подразумевающая определенную структуру,

совокупность чего-то, контроль представляется как процесс наблюдения, и
А.А. Слотюк вменяет в обязанность контроля (не органа) устранение

выявленных нарушений. Трудно полностью согласиться с позицией А.Л. Слотюка, так как его определение по существу является интерпретацией подобных толкований других авторов, часть из которых приведена нами в работе. Признание финансового контроля системой управления не является обоснованным, ибо он является функцией управления, представляет суть проявления принципа обратной связи.

В работах В.В. Бурцева рассматриваются проблемы формирования системы ГФК, в которых указывается на отсутствие в России целостной системы финансового контроля со стороны государства. В автореферате докторской диссертации он дает определение ГФК в широком смысле: "как установленную соответствующими нормативными актами деятельность органов государственной власти и управления всех уровней (должностных лиц), а также подразделений внутреннего контроля государственных организаций по выявлению, предупреждению и пресечению нарушений в процедурах управления государственными финансовыми потоками и финансово-хозяйственной деятельности экономических субъектов. Данное определение перекликается с теми, в которых контроль трактуется как вид деятельности, а не как финансовая и управленческая категория. Далее В.В. Бурцев пишет, что сущность ГФК выражает следующая триада [40,с.34]: выявление нарушений, злоупотреблений; обеспечение их устранения; анализ причин мотивов нарушения и разработка мер по их профилактике, по предотвращению. Названная триада отражает основные задачи органов контроля. Здесь же В.В. Бурцев отмечает наличие прямой и обратной связи между субъектом и объектом контроля [40,с.93].

Обобщая рассмотренные нами взгляды, позиции ряда ученых по вопросу понятия "финансовый контроль" с целью отражения разных подходов к выражению дефиниции, систематизируем их по группам (табл. 1.1).

Таблица 1.1. Группировка взглядов ученых на понятие "финансовый контроль"

Итак, ученые, исследовавшие понятие финансового контроля в целом и государственного, в частности, выражают разные точки зрения и мнения, которые нами сгруппированы в четыре направления по аналогии с научными течениями в теории управления по вопросу контроля. Исключение, на наш взгляд, составляет рассмотрение финансового контроля одновременно с позиции теории финансов и кибернетики, как науки об управлении и связи.

В большинстве рассмотренных нами определениях не просматривается объективная природа финансового контроля, его обусловленность контрольной функцией финансов, действием принципа обратной связи в экономике.

Наш вывод - в научной среде нет единого толкования данной дефиниции. В ряде работ упоминается о проявлении обратной связи в процессе контроля, но принцип обратной связи отсутствуют в определениях ГФК [40, 58, 120].

Учеными признано, что функционирование любой системы управления основано на прямой и обратной связи между субъектом и объектом. В финансовом контроле прямая связь обеспечивает результат контрольного воздействия, необходимого для принятия управленческих решений. Обратная связь подводит итоги качества проведения контроля, сигнализирует о степени воздействия его на объект контроля. Обратная связь является основой для подготовки решений, с одной стороны, и определяет направления совершенствования деятельности самих субъектов контроля, с другой стороны. Осуществление обратной связи предполагает постоянный контроль за процессами мобилизации, распределения и использования государственных финансовых ресурсов и принятие соответствующих решений по результатам контроля.

Управленческие решения в области бюджетной, налоговой политики принимаются с учетом уровня определенности, когда заранее должны быть известны основные результаты и последствия. Фактически при реализации программ и планов экономического и социального развития, исполнении бюджетов следует исходить из реально складывающихся условий, которые могут быть отличны от запланированных. Поэтому возникает необходимость корректировать командную информацию так, чтобы обеспечить саморегулирование в подсистемах управления с целью достижения планируемых результатов. В данном случае именно обратная связь является основным условием полного и успешного выполнения задач управления. Основным инструментом реализации принципа обратной связи в данном случае выступает финансовый контроль. Из изложенного выше вытекает вывод:

финансы объективно предполагают возможность и необходимость наблюдения за деятельностью государства в целом, отдельных субъектов Федерации, муниципальных образований и отдельных хозяйствующих субъектов. Именно финансы могут обеспечить эффективную систему прямой и обратной связи в экономике государства в современных рыночных условиях. Отмечается, что обратная связь существует в финансовом контроле [120, 24].

Один из основоположников кибернетики С. Бир писал, что прикладные аспекты кибернетики можно отнести к любой области исследований, а принцип обратной связи является одним из фундаментальных понятий управления, обладает универсальностью, возможностью его реализации в экономике государства [37,с.20-21]. Поэтому считаем обоснованным подход к раскрытию понятия "финансовый контроль", используя учение двух наук: финансов и кибернетики. Для обоснования нашего подхода к исследуемой категории необходимо рассмотреть основные понятия, связанные с обратной связью. По этому вопросу С. Бир писал: "...истинное значение механизма обратной связи для систем управления осознается совершенно недостаточно даже теми, кто хорошо знаком с этим понятием... Однако системы с обратными связями необходимо создавать". Далее С. Бир отмечает, что имеется опыт исследования экономических систем с позиций признания первостепенной роли обратной связи и можно построить модель такой сложной системы, как экономика государства. [37, с.46-47,53].

Нами предлагается следующая формулировка понятия финансового контроля, отличная от других: "Финансовый контроль это совокупность экономических отношений, обусловленных действием контрольной функции финансов и принципа обратной связи в управлении экономическими процессами, направленная на обеспечение эффективного использования финансовых ресурсов государства". Предлагаемое определение отражает объективный характер и роль финансового контроля как инструмента реализации принципа обратной связи в управлении экономическими процессами, как метод определения соответствия распределительных

отношений в обществе уровню развития производительных сил, оно не содержит перечня задач, целей по организации ГФК.

На практике обратная связь проявляется в тех случаях, когда результаты
финансового контроля становятся импульсом для принятия мер по
реформированию системы налогообложения, бюджетного финансирования и
системы государственного финансового контроля в целом. Используя учение о
сущности финансов и универсальности принципа обратной связи,
представляется возможным более полно раскрыть роль, задачи, принципы и
методы осуществления государственного финансового контроля, определить
пути повышения его эффективности. Органы ГФК, постоянно вскрывая факты
несоблюдения налогового законодательства налогоплательщиками, факты
нарушений бюджетной дисциплины, должны доводить до органов власти и
управления соответствующую информацию для принятия решений, разработки
превентивных мер правонарушений. Результаты государственного

финансового контроля (суммы неуплаченных налогов и санкций, суммы недостач и хищений в бюджетной сфере и т.п.) воздействует по цепи обратной связи на подготовку новых законов и нормативных документов, направленных на обеспечение превентивных мер к нарушителям финансовой дисциплины и повышения эффективности контроля.

Принципиальное значение имеет четкое определение целей и задач государственного финансового контроля и отражение их в Концепции, в программном документе. По мнению В.Г. Панскова, "Концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации - это не прихоть, а настоятельная необходимость. Она должна быть разработана на основе системной методологии организационно-функционального подхода с учетом отечественного и зарубежного опыта"[179, с.56]. В принятии федерального закона о ГФК при отсутствии Концепции ученый видит опасность перекосов: в сторону чрезмерной жесткости или в сторону необоснованного либерализма.

Попытка принятия Концепции о государственном финансовом контроле в

России была. Ее содержание было изложено в проекте Указа Президента РФ (2000г.), который включал 5 разделов:

1) общие положения;

2) значение ГФК в развитии и укреплении экономики РФ;

3. система обеспечения ГФК в РФ;

4. основные приоритеты развития ГФК в Российской Федерации;

5. механизм реализации Концепции ГФК в Российской Федерации.

К проекту Указа прилагался план реализации Концепции

* государственного финансового контроля в Российской Федерации. В первом
разделе проекта Концепции основной задачей ГФК называлась: защита
интересов государства и общества в экономической сфере, необходимость
проведения в стране единой финансовой, бюджетной, кредитной, денежной,
валютной политики и достижения экономической безопасности России.

Известно, что подготовлен новый вариант Концепции ГФК, вопрос о
принятии документа должен рассматриваться в 2003 году на Совете
щ безопасности.

Перечень задач финансового контроля конкретизируется для

определенного периода развития государства, для отдельных сегментов
государственного финансового контроля. К основным задачам ГФК относятся:
1) проверка соответствия потребности в финансовых ресурсах имеющимся
денежным средствам;
^ 2) проверка законности и целесообразности использования организациями и

учреждениями государственных денежных ресурсов;

6. проверка своевременности и полноты выполнения организациями финансовых обязательств перед бюджетами всех уровней;

7. обеспечение финансовой безопасности государства.

Одна из основных задач финансового контроля: соблюдение баланса и оптимальности структуры бюджетов всех уровней, соответствия наличия

денежных ресурсов потребностям в них - в настоящее время нисколько не
потеряла актуальности по сравнению с социалистическим периодом

хозяйствования, наоборот, даже стала более злободневной.

Задача проверки законности и эффективности использования государственных финансовых ресурсов также стала ещё более актуальной в связи с массовыми нарушениями налоговой и бюджетной дисциплины.

Среди новых задач контроля, свойственных рыночной экономике, следует назвать: проверку полноты и своевременности выполнения финансовых обязательств перед бюджетами всех уровней (ранее не существовало такого количества налогов и налогоплательщиков); обеспечение финансовой безопасности государства.

Поскольку государственный финансовый контроль является важнейшей функцией управления государства, то ему присущи общие принципы управления, на которых базируется процесс государственного управления. Принципы ГФК раскрываются в работах ряда авторов [40, 57, 58, 71, 92], в их трактовке нет разногласий. Коллегиальная формулировка принципов финансового контроля дана в "Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации", принятой на IV конференции Ассоциации контрольно-счетных органов РФ [].

Принцип законности предполагает: законодательное обеспечение деятельности органов государственного и муниципального финансового контроля, строгое и точное соблюдение сотрудниками контрольно-счетных органов действующего законодательства при реализации возложенных на них полномочий.

Принцип независимости означает, что организационная, функциональная и финансовая независимость должна быть закреплена законодательно. Для чего необходимо обеспечить формальную и фактическую независимость от органов, осуществляющих управление финансовыми и материальными ресурсами, а также от проверяемых организаций; наделение контрольно-счетных органов статусом юридического лица; свободный доступ к информации, необходимой для деятельности; право самостоятельно определять предмет, объект, сроки и методы контроля; выделять в бюджете по отдельному коду классификации

расходы на содержание контрольно-счетных органов.

Принцип объективности предполагает строгое соответствие действий сотрудников контрольно-счетных органов принципам служебного поведения государственных служащих; организацию самоконтроля, регулярную оценку правомерности и эффективности собственной деятельности; недопущение предвзятости или предубежденности при проведении проверок; беспристрастность и обоснованность выводов по результатам проверок.

Принцип системности означает: единство правовых основ функционирования органов внутреннего, и внешнего, государственного и муниципального финансового контроля; планирование деятельности и эффективная реализация всех форм контроля; доступ контрольно-счетных органов к результатам внутреннего государственного и муниципального финансового контроля.

Принцип гласности предусматривает открытость деятельности контрольно-счетных органов, информированность общества о результатах их деятельности; регулярную публикацию в средствах массовой информации отчетов о результатах проверок и о принятых мерах по устранению нарушений; законодательное закрепление процедуры обнародования результатов контроля.

Принцип ответственности предполагает: добросовестное отношение сотрудников к профессиональным обязанностям; понимание гражданской, административной и дисциплинарной ответственности за ненадлежащее исполнение обязанностей.

Принцип профессионализма означает наличие достаточного уровня профессиональной подготовки сотрудников, опыта и квалификации, отвечающим задачам контроля.

Принцип соблюдения профессиональной этики требует соответствия поведения сотрудников контрольно-счетных органов общим требованиям к государственным и муниципальным служащим, закрепленным в Этическом кодексе сотрудников контрольно-счетных органов РФ; соблюдения всех принципов, которые приняты в рассмотренной нами Декларации.

Не все принципы финансового контроля реализуются в нашем государстве в полной мере. Например, принцип законности не реализуется полностью в тех случаях, когда не исполняются законы. Несовершенство бюджетного и налогового законодательства очевидно и они не исполняются неукоснительно. Наличие реальной возможности избежать наказания при свершении противоправных финансовых операций порождает несоблюдение, игнорирование законов, формируется своеобразный юридический нигилизм.

Принцип независимости не соблюдается тогда, когда в интересах исполнительного органа власти, либо депутатских фракций, отдельного должностного лица на контролирующие органы оказывается прямое или косвенное давление, в результате искажается отражение результатов проверок, не действует принцип неотвратимости наказания. О наличии таких фактов информируют иногда средства массовой информации.

Принцип объективности на практике деформируется в том случае, если выводы контролирующих органов по результатам проверок подготовлены предвзято, с нарушением законов. Выводы должны быть беспристрастными, обосновываться только на достоверной информации, документах, с соблюдением объективности. Этот же принцип не соблюдается, если нарушения умышленно не отражены, "пропущены".

Принцип гласности в Российской Федерации проявляется слабо, по нашему мнению, так как пока отсутствует систематизированная отчетность органов контроля перед обществом о результатах контроля и принятых мерах. В настоящее время Счетная палата РФ информирует общественность о некоторых результатах своей работы путем помещения отдельных материалов в журналах, бюллетенях и на сайте в Интернете, но пока отсутствует система в публикуемой информации.

Систему государственного финансового контроля, ее развитие следует рассматривать как совокупность таких элементов, как: субъект контроля, объект контроля, предмет контроля, принципы контроля, метод (методика) контроля, оценка эффективности контроля. Следовательно, изучение системы

ГФК возможно посредством исследования отдельных ее элементов с целью определения их места и роли в механизме финансового контроля, что и определило последовательность и логику данного исследования.

Рассмотрев содержание финансового контроля, его задачи и принципы организации, возникает необходимость исследования других элементов системы контроля применительно к важнейшим сегментам ГФК - бюджетному и налоговому контролю. Прежде всего, необходимо выяснить критерии классификации финансового контроля по видам и формам, от которых зависит изучение структуры органов бюджетного и налогового контроля, распределение объектов контроля между органами контроля, а также методика проведения и оценка эффективности контроля.

1.2. Классификация финансового контроля

Вопросы классификации финансового контроля имеют как научное, так и прикладное значение. В науке важность классификации проявляется в достижении ясного понятийного аппарата с целью отличия разных групп, классов в процессе их исследования. На практике классификация финансового контроля необходима при разработке законодательных и нормативных актов для определения: состава и структуры контролирующих органов; функций, задач, полномочий органов финансового контроля; объектов контроля и их распределении между субъектами контроля; методик проверки; показателей оценки эффективности финансового контроля.

Под классификацией в науке понимается распределение объектов, категорий, явлений, методов по группам, классам, разрядам в зависимости от их общих признаков, от критериев. В финансовой науке окончательно не разработаны вопросы классификации, занижается роль классификации в решении научных и практических задач, отсутствует системный и комплексный подход к вопросам классификации.

В отечественной экономической науке последних лет наблюдается терминологическая путаница: авторы неоднозначно трактует содержание классификационных групп финансового контроля (виды, классы, типы, формы, методы). Известный специалист в области финансового контроля Ю.М. Иткин писал: "Чтобы избежать ошибок в становлении новой системы контроля в рыночных условиях хозяйствования, нам надо прежде всего разобраться в существе вопроса о видах контроля. Определение вида является главным при классификации контроля. Исходя из вида контроля должны определяться его субъекты и характер контрольной деятельности." [62,с. 12]. Мы полностью согласны с мнением Ю.М. Юткина, что нужно четко определять "виды" финансового контроля, исходя из определенного критерия.

В зависимости от научных и практических задач в основу классификации контроля могут быть приняты разные критерии, считает А.Д. Соменков

[99,с19]: субъекты контроля, задачи контроля, характер контрольных полномочий, стадии управления и юридические последствия. Наибольшее применение в экономической и юридической литературе получила классификация и систематизация финансового контроля по таким критериям, как: субъект контроля, время его проведения и объект. Однако единая, признанная в науке или законодательно утвержденная, схема классификации финансового контроля в настоящее время отсутствует.

Рассмотрим основные подходы, которые наблюдаются в настоящее время учеными и специалистами при классификации финансового контроля по трем группам: виды, формы и методы, содержание которых авторами трактуется неоднозначно.

Вид финансового контроля в литературе определяется по разным признакам (критериям). Видом в [43,с.64] считается "...составная часть, частично выражающая содержание целого и в то же время отличающаяся от других частей конкретными носителями контрольных функций (субъектами), объектами контроля, что в свою очередь предопределяет и отличия в методах осуществления контрольных действий".

Виды финансового контроля ученые и специалисты определяют в [39,58,73,81] по ряду признаков, то есть по разным критериям: субъектам контроля, объектам контроля и информационной базе контроля. Например, в [122.С.24] видами финансового контроля по критерию "субъекты" считаются:

1. общегосударственный;

2. ведомственный;

3. внутрихозяйственный;

4. общественный;

5. независимый.

Из перечисленных видов финансового, контроля критерию "субъект", по нашему мнению, соответствуют: общегосударственный и независимый., которым соответствуют определенные органы контроля. В других же случаях совпадают субъекты и объекты, предметы контроля (внутри ведомства, одной

организации). Например, наличие такого "вида" финансового контроля, как "общественный", вызывает сомнение по следующим основаниям: невозможно определить субъект контроля (общество в целом, группа людей?), кем и как определяются объекты контроля, задачи и полномочия? Ведомственный финансовый контроль был развит в советский период, а в переходный период к рыночным отношениям постепенно разрушен и, в основном, утрачен. Министерства и ведомства теперь регулируют деятельность предприятий и организаций по отраслевым принципам, но не контролируют их финансовую деятельность, особенно если организации представляют частную, либо смешанную формы собственности. Внутрихозяйственный финансовый контроль, по нашему мнению, нельзя считать как вид финансового контроля. Ревизионные комиссии организаций различных организационно - правовых форм в соответствии с уставами проводят проверку отдельных вопросов экономической и хозяйственной деятельности в интересах собственника, на общественных началах, как правило, не осуществляют финансовый контроль в широком его понимании. В этих случаях субъект и объект контроля один и тот же, задачи определяются уставом и собственниками, осуществляется не профессионалами, носит часто формальный характер.

Рассматривая классификацию, исходя из критерия "субъект контроля", наша точка зрения совпадает с мнением А.Д. Соменкова, который утверждает, что в современных условиях разделения властных полномочий следует различать контроль государственный и частный. Он пишет: "Контроль - это власть, а власть может быть государственная, либо негосударственная..." [99.С.19]. Важно также учитывать, что разделение властных полномочий в Российской Федерации представлено по Конституции тремя уровнями: федеральный, субъекты Федерации и органы местного самоуправления. Поэтому с учетом трех ветвей власти необходимо рассматривать классификацию финансового контроля по критерию "субъект контроля".

В.Г. Пансков убеждает в необходимости первоочередного деления государственного финансового контроля на внешний и внутренний. При этом

под внутренним контролем понимается самоконтроль внутри ведомств, а под внешним - независимый государственный контроль [179,с.59]. Деление контроля на внешний облегчает понимание его видов.

По критерию "объект контроля" предлагает классификацию видов финансового контроля Ф.С. Массарыгин в [81, с. 19], утверждая, что существует только три вида финансового контроля, такие как:

6. финансово-хозяйственный контроль;

7. финансово-бюджетный контроль;

8. кредитно-банковский контроль.

В [43,с.73] Э.А. Вознесенский считает явно искусственной

классификацию Ф.С. Массарыгина [81], рассуждая, что практика осуществления финансового контроля свидетельствует: так называемый финансово-бюджетный контроль неизбежно включает в себя и финансово-хозяйственный контроль. Следует согласиться с позицией Э.Л. Вознесенского, так как при осуществлении финансово-бюджетного контроля проверяются хозяйственные операции. Кроме того, такая классификация не позволяет распределить конкретно объекты контроля между двумя первыми группами.

Н.В. Лазарева в [73,с.56] называет следующие виды финансового контроля: государственный, гражданский, внутрихозяйственный, налоговый, независимый, ведомственный. Критерии этой классификации не совсем понятны нам: здесь имеются признаки группировки по субъектам контроля (государственный, независимый, гражданский), хотя по непонятным причинам налоговый контроль выделен из государственного, не включен в ведомственный, считается самостоятельным видом. Тогда должны быть и другие еще виды контроля: банковский, валютный, таможенный и т.д.

Иной подход к определению видов у Л.Н. Овсянникова в [72, с. 53], где налоговый и таможенный контроль отнесен к ведомственному, а не к государственному финансовому контролю.

Н.И. Химичева утверждает [115, с.35; 114], что финансовый контроль делится по "видам" по разным основаниям (критериям): по времени проведения

- предварительный, текущий и последующий; по регулированию в
нормативных документах - обязательный и инициативный; по
информационному обеспечению - документальный и фактический; по полноте
охвата проверкой - сплошной или выборочный; по месту осуществления -
камеральный и выездной. С изложенным подходом к определению видов
финансового контроля нельзя согласиться, так как в данном случае смешаны
понятия : "вид", '.'форма", "метод", общепризнанные в теории и практике
финансового контроля. Аналогичную классификацию видов контроля
применяет Н.В. Лазарева [73,с.76] по отношению к ревизиям, хотя ревизия

считается методом контроля, что не отрицается и самим автором.

Виды государственного финансового контроля у В.М. Родионовой и В.И. Шлейникова в [92.С.29] представлены двумя группами:

9. общегосударственный (налоговый, таможенный, валютный);

10. бюджетно-финансовый (административный, парламентский).

В данном случае авторы выделяют из государственного финансового
,ц контроля общегосударственный, хотя понятие "общегосударственный" шире,

чем "государственный" и последний вид контроля является частью
общегосударственного. Бюджетно-финансовый контроль, по нашему
убеждению, является сегментом государственного финансового контроля,
отличающегося субъектами, объектом и методами контроля от других
сегментов ГФК.
4 Ученые Института экономики РАН предлагают национальную систему

финансового контроля рассматривать как три подсистемы (не называются "виды") [109,с.81-88]:

общегосударственный финансовый контроль, подразделяющийся на государственный и муниципальный финансовый контроль;

внутрихозяйственный финансовый контроль в составе корпоративного и

некорпоративного финансового контроля;

'Ф

аудит как подсистему независимого контроля в форме общего и банковского

аудита.

Итак, рассмотренные нами позиции ряда авторов по классификации

видов финансового контроля основаны на разных критериях разграничения:

субъектах, объектах, времени проведения и других (см. табл.1.2.).

Таблица 1.2. Классификация финансового контроля по "видам"

Считаем оправданным применение одного критерия для определения конкретной классификационной группы. Исходя из критерия целостности государства финансовые ресурсы, в широком смысле, принадлежат всему государству (включая ресурсы частного капитала), но они при этом

управляются конкретными собственниками и контроль проводится в интересах

собственников. Поэтому виды финансового контроля следует рассматривать с позиции форм собственности, они должны им соответствовать. По критерию собственности можно выделить три вида финансового контроля: государственный финансовый контроль; муниципальный финансовый контроль; независимый (аудиторский) финансовый контроль.

Каждый из видов контроля состоит из сегментов, отражающих

* направление, содержание контроля. Например, государственный финансовый

контроль включает контроль бюджетный, налоговый, валютный, таможенный,

банковский, страховой, контроль за операциями с ценными бумагами, которые осуществляются государственными органами контроля. Муниципальный финансовый контроль находится в стадии формирования, он также может включать конкретные сегменты контроля, соответствующие полномочиям органов местного самоуправления. Независимый аудит различают: общий, банковский, страховой, аудит внебюджетных фондов и др.

В данной работе исследуются два сегмента государственного финансового контроля - бюджетный и налоговый контроль, для которых характерны специфические задачи, методы контроля, показатели оценки эффективности контроля, которые составляют основу ГФК.

В финансово-кредитном словаре бюджетный контроль трактуется как: "...органическая составная часть государственного финансового контроля, посредством которого в процессе составления проекта бюджета, его рассмотрения и утверждения, исполнения бюджета и составления отчета о его исполнении проверяется образование, распределение и использование бюджетных средств". Бюджетный кодекс РФ не содержит определения данному сегменту государственного финансового контроля, в кодексе нет полного перечня органов, его осуществляющих, не установлены требования к оформлению результатов контроля, оценке его эффективности. Мы рассматриваем бюджетный контроль именно как составную часть ГФК,его сегмент.

Налоговый контроль как сегмент ГФК проявляется в совокупности методов и приемов, применяемых налоговыми органами, с целью обеспечения полноты и своевременности поступления налогов и сборов в бюджетную систему, в проверке соблюдения налогоплательщиками обязанностей и обязательств. С января 1999г. правовой регламент налогового контроля установлен Налоговым кодексом РФ, до этого формы и методы налогового контроля не регламентировались.

Категория "форма" в философской трактовке означает способ существования и выражения содержания предметов и явлений, а перевод с

латинского означает вид, образ. В финансовом контроле под формой понимается период проведения контрольных мероприятий относительно свершения контролируемых явлении, субъектов.

Каждый вид, сегмент контроля может осуществляться в разных формах. В нормативных актах и в специальной литературе в Российской Федерации признаны три формы контроля: предварительный, текущий и последующий контроль, которые утверждены также в Бюджетном кодексе РФ [1,с.265].

Признанные в России формы финансового контроля не соответствуют

формам, определенным в Лимской Декларации руководящих принципов
контроля (две формы): предварительный и контроль по факту [156, с.57].

Важно отметить, что в литературе авторы по-разному трактуют содержание понятия "форма" финансового контроля, внося путаницу в классификационные группы.

Например, Л. М. Крамаровский в [69, с. 12] полагает, что "...формами
контроля считается государственный, внутриведомственный,

'Ф внутрихозяйственный и общественный контроль...", хотя в других источниках

авторы называют их видами контроля. Подобную путаницу в понятиях: "вид",
"форма" можно встретить в публикациях разных авторов и нормативных
документах, включая ведомственные инструкции по организации финансового
контроля. Большинство же авторов под формами финансового контроля
[39,73,92,115,122] понимают контроль по критерию "времени его проведения":
Ф предварительный, текущий и последующий контроль.

Мы утверждаем, что можно согласиться только с двумя формами финансового контроля, исходя из единого критерия классификации - времени его проведения: с предварительной и последующей формой контроля. Такая классификация будет соответствовать и международной практике деления контроля по формам.

Предварительный финансовый контроль проводится до совершения

* любых финансовых операций (по образованию, распределению и
использованию финансовых ресурсов). Экспертиза проектов законов,

инструкций представляют суть предварительного финансового контроля, в процессе которого необходимо максимально предотвратить негативные моменты в финансовой сфере государства.

Текущий финансовый контроль интерпретируется авторами в источниках в основном как "...контроль в процессе совершения денежных операций...".[39,73,92,115,122]. Несколько иное содержание текущего контроля дано СО. Шохиным и Л.Н. Ворониной: "Текущий контроль проводится в короткие промежутки времени - в процессе совершения хозяйственных и

'* финансовых операций. Опираясь на данные первичных документов,

оперативного и бухгалтерского учета, инвентаризаций и наблюдения, текущий контроль позволяет регулировать быстро изменяющиеся хозяйственные ситуации, предупреждать потери и убытки" [122,с.21].

Н.В. Лазарева текущий контроль считает "...основным видом деятельности субъектов финансового контроля, и он проводится в течение всего текущего года на основании первичных документов, оперативно по

'# времени, на основании данных финансового учета, отчетности и посредством

визуального наблюдения...". [73, с.65]. Фактически же такое описание соответствует последующему контролю, который проводится после свершения операций, но оперативно, в течение года.

Таким образом, содержание приведенных толкований понятия текущего контроля фактически отражает содержание последующего (оперативного)

Ф контроля, который осуществляется уже после совершения операций, но

оперативно, в течение отчетного периода, года. Либо под текущим контролем понимается дополнительный предварительный контроль перед свершением операций, например казначейский контроль в процессе кассового исполнения бюджетов. С наличием формы "текущий контроль" трудно согласиться, если исходить из принятого критерия классификации - времени его проведения. Например, условно признаем, что текущий финансовый контроль проводится

* органами федерального казначейства в "момент" выдачи наличных денежных

средств учреждениям, в момент перечисления денежных средств на счета

других организаций (как это утверждается во многих публикациях и ведомственных документах Минфина РФ). Такое "признание" следует считать ошибочным по следующим причинам: в "момент" совершения операции ничто не контролируется, этот "момент" фактически не существует. Все контрольные функции выполняются специалистами казначейства до момента реальной выдачи из кассы кредитных организаций (РКЦ) денежных средств, до их перечисления с текущих счетов учреждений в пользу других юридических лиц или граждан, после проведения предварительного контроля смет доходов и

' расходов другими органами.

Последующий финансовый контроль - это контроль, осуществляемый после совершения финансовых операций (после исчисления налогов, после использования предприятием или учреждением бюджетных средств). Он проводится на основе первичных документов, подтверждающих свершение финансовых операций, результаты контроля оформляются соответствующими документами. Существенным недостатком этой формы контроля является

ф невозможность компенсировать во всех случаях выявленный ущерб от

недоплаты налогов и нецелесообразного использования бюджетных средств, в" корыстных, личных интересах. По документам не редко трудно определить действительное положение дел в прошедшем времени, то есть соответствие документов фактическим показателям того времени, что особенно характерно для расходов бюджетных организаций.

,ф Итак, из приведенных рассуждений вытекает однозначный вывод, что

виды и сегменты финансового контроля могут осуществляться в двух формах: предварительного и последующего контроля. Наша классификация финансового контроля по "формам" базируется на общепринятом критерии (контроль - "до", или "после" свершения операций) и соответствует международной практике признания двух форм (табл. 1.З.).

Понятие "метод" по философскому словарю означает способ или пути

Р сбора первичной информации и последующего ее анализа, различаются три

группы методов. Первая группа включает сбор первичных данных,

установление фактов (документальные, фактические проверки). Вторая группа определяет порядок, объем и систему первичного наблюдения (сплошные, выборочные проверки). Третью группу методов составляют способы обработки первичной информации (анализ и синтез, моделирование).

Таблица 1.3.

Классификация финансового контроля по "формам"

На всех этапах развития любой науки определяющим фактором является единство предмета и метода. Финансовому контролю присущ определенный метод исследования специфического предмета. Большое значение для выработки научной методологии финансового контроля имеет познание диалектического закона единства и борьбы противоположностей. В процессе контроля вскрываются противоречия между интересами отдельных субъектов общества и общегосударственными, определяются пути ликвидации диспропорций и несбалансированности в экономике.

Применительно к финансовому контролю в литературе предлагаются несколько иные группировки методов, нежели в философии. Кроме того, в литературе часто неоднозначно трактуется само понятие "метод".

По мнению СП. Опенышева и В.А. Жукова "метод финансового контроля можно сформулировать как комплексное, органически взаимосвязанное изучение законности, достоверности, целесообразности и экономической эффективности хозяйственных и финансовых операций и процессов на основе использования учетной, отчетной, плановой (нормативной) и другой экономической информации в сочетании с исследованием фактического состояния объектов контроля" [175, с.189].

Анализ литературных источников позволяет выделить две группы

методов финансового контроля: общенаучные и специфические. Считаем

'4

такую классификацию вполне оправданной, так как общенаучные методы

применимы ко всем видам, формам контроля, а специфические могут применяться с учетом специфики сегментов контроля.

Общенаучные методы применяются в большей степени при разработке
законов и нормативных актов. К специфическим методам финансового
контроля специалисты [175, с. 190-193] относят ревизии, проверки, экспертизы,
Ф рассмотрение проектов финансовых планов, отчеты о финансово-

хозяйственной деятельности и другие. Различают еще собственные методические приемы контроля, которые фактически идентичны методам, но объединены в следующие группы [175, с. 190]:

11. органолептические (экспертиза, инвентаризация);

12. расчетно-аналитические (экономический анализ, экономико-математические методы, статистические расчеты);

щ 3) документальные обобщения (информационное моделирование, исследование

документов) и реализация результатов контроля.

Считаем, что именно информационная база, способы ее формирования и обработки базы данных должны быть в основе классификации методов контроля. Контролеры проводят выбор методов, их комбинацию в процессе осуществления финансового контроля в конкретных формах (предварительный

,ф или последующий контроль).

Источниками информации для документального финансового контроля служат: законы, постановления правительства, нормативная документация ведомств, первичные документы, договоры, регистры бухгалтерского учета, бухгалтерская и статистическая отчетность. Фактический контроль базируется на изучении фактического состояния проверяемых объектов по данным их осмотра в натуре (пересчета, взвешивания, лабораторного анализа), а поэтому

он не может быть всеобъемлющим ввиду непрерывного процесса

хозяйственных ситуаций.

Информационное моделирование как метод проверки представляет обобщение информации по контролируемому объекту в виде модели. Целью моделирования является систематизация необходимой информации об объекте для последующего изучения его состояния, участия в процессах расширенного воспроизводства, выявления отклонений от заданных параметров, выработки решения о способах регулирования на контролируемый объект.

Иной подход к определению" методы" имеется у Н.В. Лазаревой, которая под методами финансового контроля понимает как виды, так и методы. К

* методам отнесены: адресная, тематическая, налоговая, камеральная и

аудиторская проверки, экономический анализ, ревизия. Здесь же раскрывается понятие "типичных методов финансового контроля" - документальной и камеральной проверки [73, с.66].

По нашей логике, налоговый и аудиторский контроль являются представителями разных видов контроля: первый - это сегмент ГФК, второй -предпринимательская деятельность на договорной основе. По принятым

щ критериям их некорректно относить к методам финансового контроля.

В разных источниках одним из основных специфических методов контроля называется ревизия. Р.Г. Сомоев дает такое определение ревизии как методу: "...комплекс взаимосвязанных проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятий, организаций, а также работы финансовых органов по составлению и исполнению бюджета, осуществляемых с помощью приемов

іщ документального и фактического контроля и направленных на установление

обоснованности, целесообразности и экономической эффективности совершения хозяйственных операций и выделения бюджетных средств, соблюдения финансовой дисциплины, состояния сохранности государственной собственности, достоверности ведения учета и отчетности в целях выявления недостатков и нарушений в деятельности ревизуемого объекта"[100, с. 19].

В [175, с. 194] авторы считают, что для ревизии необходимо соблюдать

'* следующие условия: при проверке объекта контроля использовать различные

источники информации и контрольно-ревизионные процедуры, а выводы

РОССИЙСКАЯ
ГОСУДАРСТВЕННАЯ 41

БИБЛИОТЕКА обосновывать только на документально достоверных обстоятельствах.

Совсем нетипичное определение "метода" дано А.Д. Соменковым: "Метод финансового контроля есть метод ревизии", - считает он [99, с. 65]. Далее автор рассуждает, что "убедиться в законности действий органов управления по наполнению государственного бюджета контроль может, только рассматривая эти действия, ревизуя их. Финансовый контроль только в том случае будет контролем, если производимая им ревизия даст ему совершенно точную характеристику соответствующей деятельности. Здесь недостаточно общего впечатления, поверхностной оценки. Ревизия должна быть поставлена так, чтобы в результате ревизии были точные данные. Иначе и отчет контроля по исполнению бюджета не будет иметь никакого смысла и значения".

В законодательстве термин "ревизия", как широко распространенный метод осуществления финансового контроля, не получил регламентации. Определение понятия "ревизия" имеется в Инструкции Минфина РФ № 42н от 14 апреля 2000 года: "Ревизия представляет собой систему обязательных контрольных действий по документальной и фактической проверке законности и обоснованности совершенных в ревизуемом периоде хозяйственных и финансовых операций ревизуемой организацией, правильности их отражения в бухгалтерском учете и отчетности, а также законности действий руководителя и главного бухгалтера (бухгалтера) и иных лиц, на которых в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными актами установлена ответственность за их осуществление". Обязательные методы контроля не установлены никаким нормативным актом, поэтому на практике нет перечня обязательных действий (системы), существует примерный (приоритетный) перечень операций, подлежащих первоочередной проверке, но с применением методов, выбранных ответственным специалистом за проведение ревизии (руководителем группы).

Полагаем, что несколько преувеличена необходимость и важность законодательного определения термина "ревизия". Его отсутствие в Бюджетном кодексе РФ, по мнению ряда авторов, как бы означает незаконность

проведения ревизии в бюджетной сфере. По нашему мнению, важное теоретическое и практическое значение имеет постулат ревизии как специфического метода, не смешивая ревизию с видами и формами финансового контроля. При этом следует учитывать, что ревизия представляет совокупность методов (плановая, документальная, выборочная и т.д.), но не особый метод (табл. 1.4.). На основе изложенного, можно предложить следующее определение ревизии, как метода: ревизия - совокупность методов контроля, отобранных индивидуально специалистами органов финансового контроля, с целью реализации поставленных задач и обеспечения его эффективности в конкретных условиях.

Таблица 1.4 Ревизия как совокупность методов, ее виды

Каждый вид, сегмент и форма государственного финансового контроля по способу планирования могут быть плановыми и внезапными, а в зависимости от места проведения контроля - камеральные и выездные.

Таким образом, при наличии большого перечня методов финансового контроля важно правильно выбрать их в зависимости от 'задач и реальных условий проведения контроля.

Теоретически и практически значимой проблемой следует считать обеспечение унификации формы документа, отражающего результаты ревизий, что необходимо для составления сводной отчетности и реализации принципа

гласности контроля. В настоящее время таковым документом выступает акт ревизии, для которого не определена в нормативных актах унифицированная структура документа и способ отражения в нем результатов (табличный, графический, аналитический). Унификация оформления актов ревизии имеет исключительно большое практическое значение для составления сводных отчетов, которые необходимы для анализа результатов контроля и оценки его эффективности с целью принятия конкретных решений.

Изучив вопросы классификации финансового контроля по важнейшим критериям и группам, важно рассмотреть нетипичный подход к классификации государственного финансового контроля В.В. Бурцева, который не использует общепринятые классификационные группы (виды, формы и методы), а проводит классификацию по 38 признакам, каждому из которых соответствует несколько элементов класса ГФК [40, с.64-67].

По нашему мнению, предлагаемые признаки классификации не являются бесспорными. Они не всегда отражают однородность, точность формулировок, ясность восприятия. Например, признак классификации - форма ГФК, которому соответствуют элементы класса ГФК, а именно: ревизия, проверка, экспертиза, надзор, т.е. методы контроля. Что же понимается автором под формой ГФК? - неизвестно. Другой пример: признак классификации -содержание ГФК, которому соответствуют два элемента класса ГФК -собственно контроль и контрольная проверка. Также нет ясности в этих понятиях. Далее, признак - время осуществления контрольных действий, которому соответствует элемент класса: контроль предварительный, текущий и последующий, то есть фактически - общепризнанные формы финансового контроля. В классификации В.В. Бурцева все смешано, дополнено, усложнено, а главное - нет четкого представления: что такое признак и сколько их можно придумать, сколько их может быть теоретически?; что такое класс ГФК, если они разные по каждому признаку?

Известно, что если теория не может быть полезна практике, то такая теория не нужна вообще. В данном случае трудно представить применение

предлагаемой классификации, например, при разработке Концепции по совершенствованию государственного финансового контроля, закона о государственном финансовом контроле и других документов по ГФК.

Классификация финансового контроля по "видам" определяет структуру органов контроля, их классификацию с учетом полномочий и разграничения объектов контроля между ними, наличия специфических особенностей в методике осуществления контроля. Учитывая, что субъекты и объекты финансового контроля представляют основу системы ГФК, ее

^ организационную структуру, поэтому очевидна необходимость их

исследования. Группировка финансового контроля по формам предопределяет планирование проверок и методы контроля, соответствующие периоду контроля - до свершения конкретных операций, либо после их свершения. На практике важно обеспечить эффективное сочетание форм и методов контроля.

Государственный финансовый контроль в Российской Федерации осуществляют в настоящее время разные органы: представительные и

ft исполнительные, в составе которых функционируют специализированные

органы контроля. Рациональное распределение функций между органами ГФК имеет большое практическое значение, так как способствует успешному решению задач по управлению финансовыми ресурсами в субъектах Федерации и экономии средства на содержании органов государственного финансового контроля. Все названные аспекты и определили логику и последовательность

іф исследования элементов системы финансового контроля.

1.3. Полномочия органов ГФК России и стран с рыночной экономикой

Орган государственного финансового контроля - это специализированное учреждение, имеющее собственный статус, представляющий элемент системы ГФК. Его основная задача - финансовый контроль от имени государства, из которой вытекают права и полномочия самого органа и его сотрудников.

По мнению В. Жукова, орган государственного финансового контроля
должен отвечать следующим требованиям: быть элементом верховной власти;
иметь статус, позволяющий осуществлять контрольные функции в любое время

и при любых противодействующих обстоятельствах; иметь элементы силовой структуры для применения методов принуждения; структура органа должна быть сквозной, то есть охватывать федеральный и региональный уровни. [142,с.97-98].

В России контроль со стороны государства осуществляется более трех
веков. История российских органов государственного финансового контроля
( берет свое начало с 1654 года - с момента учреждения Счетного приказа

Алексея Михайловича Романова. В финансово-кредитном словаре указывается,
что "...Государственный финансовый контроль в царской России возник в
начале 18 века: при Петре 1 была создана Ревизионная коллегия, затем
появилось Главное управление ревизий государственных отчетов... Однако в
целом государственный финансовый контроль в дореволюционной России
- /# носил ограниченный и формальный характер".

В советский период высшим органом финансового контроля являлась Контрольная палата СССР, действовавшая под руководством Верховного Совета СССР, она была преемником Комитета народного контроля и просуществовала с 31 мая по 26 декабря 1991 года, до ликвидации СССР. Созданный в 1992 году контрольно-бюджетный комитет при Верховном Совете

РСФСР действовал до конца 1994 года.

В настоящее время в Российской Федерации государственный

финансовый контроль осуществляют такие органы, как: Главное Контрольное

Управление Президента РФ, Счетная палата РФ, Счетные (контрольно-счетные) палаты субъектов Федерации, Департамент государственного финансового контроля Минфина РФ, Контрольно-ревизионные управления МФ РФ в субъектах Федерации, Управление федерального казначейства Министерства финансов РФ, Министерство РФ по налогам и сборам и его территориальные органы, Комитет РФ по финансовому мониторингу с его межрегиональными управлениями в федеральных административных округах, Государственный таможенный комитет РФ, Федеральная служба по

валютному и экспортному контролю и другие.

Через Главное Контрольное Управление (ГКУ) Президента РФ. Президент России взаимодействует со всеми органами исполнительной власти, контролирует деятельность органов контроля и надзора при федеральных органах исполнительной власти, подразделений Администрации Президента, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Контрольное управление имеет территориальные подразделения (окружные

;# инспекции). Все эти органы действуют как система обеспечения

конституционных контрольных полномочий Президента Российской Федерации. Финансовый контроль является составной частью полномочий ГКУ Президента РФ, его осуществляют также полномочные представители Президента РФ в федеральных административных округах, на ^чкоторых возложен контроль за использованием средств федерального бюджета.

% Контрольные функции в области финансов выполняют комитеты и

комиссии, образуемые Советом Федерации и Государственной Думой, а также представительными органами власти субъектов Федерации в рамках своей компетенции. Особая роль среди них принадлежит Комитетам по бюджету, налогам, банкам и финансам, осуществляющему контроль на разных стадиях бюджетного процесса.

Полномочия органов государственного финансового. контроля

* определяются Бюджетным кодексом РФ, федеральным законом "О Счетной
палате Российской Федерации", законами субъектов Российской Федерации о

контрольных органах, а также нормативными правовыми актами соответствующих органов исполнительной власти относительно органов государственного финансового контроля. Однако, в действующем законодательстве мы не находим системного подхода к разграничению полномочий между органами ГФК, не все органы бюджетного контроля упоминаются, например, в Бюджетном кодексе РФ, такие как: Счетная палата, ГКУ Президента РФ.

Счетная палата Российской Федерации, как постоянно действующий конституционный орган государственного финансового контроля, создана в январе 1995 года в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года и Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации". Она подотчетна Федеральному Собранию РФ и является независимым органом финансового контроля, стоящим между парламентом и правительством, самостоятельно формирует свой план работы и графики контроля, представляя парламенту в обязательном порядке годовой отчет о проверке исполнения бюджета.

Деятельность Счетной палаты направлена на проведение контрольно-аналитических мер в отношении планируемых, осуществляемых и произведенных государственных расходов. Основными ее задачами являются: организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также иных нормативных правовых актов органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

В 1998 году был подготовлен проект федерального закона "О федеральной контрольно-ревизионной палате Российской Федерации", который должен был заменить действующий федеральный закон о Счетной палате РФ, образовав орган, который когда-то был в России, но проект так и остался таковым. Один из сторонников реорганизации Счетной палаты РФ Н.Д. Погосян писал: "...должна быть восстановлена историческая справедливость в традиционном названии российского учреждения (органа) государственного финансового контроля - Федеральная Контрольно-Ревизионная палата Российской Федерации" [88,с.249].

В настоящее время речь идет об укреплении позиций Счетной палаты РФ, о расширении ее полномочий и координирующей роли. "Счетная палата, получив поддержку Совета Федерации, найдя и взаимоприемлемый компромисс с Минфином, готова создать в России единую систему государственного финансового контроля", - заявил СВ. Степашин в интервью с корреспондентом журнала "Финансовый контроль" (Финансовый контроль.-2003.-№1). По мнению В.В. Бурцева в России вообще не сформировалась пока система государственного и муниципального финансового контроля [40,109].

На уровне субъектов Федерации представительные органы власти образуют контрольно-счетные палаты как органы постоянно действующего государственного финансового контроля, но принципиальные вопросы их образования и функционирования концептуально и методологически не разработаны до настоящего времени. К началу 2003 года в 78 субъектах Федерации были созданы контрольно-счетные палаты, из них со статусом юридического лица - 46, а 32 палаты входят в структуру органов власти, в 11 субъектах Федерации таких палат нет. Следовательно, государственный финансовый контроль не осуществляется в равной степени одинаково на территории всего государства.

В стране действует более 12 тысяч муниципальных образований, но только в 55 созданы контрольно-счетные палаты. В г. Новосибирске она образована в 2002 году решением городского Совета депутатов, а аудиторы

были избраны по конкурсу в начале 2003 года. Муниципальные органы финансового контроля не относятся к ГФК, поэтому в данной работе их деятельность не рассматривается.

Министерство финансов РФ имеет в своей структуре специальные подразделения, предназначенные для проведения финансового контроля: Федеральное казначейство, Департамент государственного финансового контроля, Департамент страхового надзора и другие.

На Департамент государственного финансового контроля Минфина РФ возложено руководство деятельностью контрольно-ревизионных управлений Минфина России в субъектах Российской Федерации, обеспечение разумного баланса всех государственных интересов, при безусловном приоритете контроля за использованием средств федерального бюджета. В задачи названного Департамента входит: организация контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, за денежным обращением, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением налоговых льгот и преимуществ.

Детальное сравнение нами задач и полномочий Счетной палаты РФ и Департамента государственного финансового контроля Минфина РФ выявило факты дублирования, что, безусловно, размывает ответственность органов контроля за свой участок работы и снижает эффективность их работы.

Правовые основы деятельности контрольно-ревизионного аппарата
Минфина России в настоящее время определены в Постановлении
Правительства РФ [17], в котором в качестве основной задачи деятельности
территориальных управлений контрольно-ревизионных управлений названо
осуществление последующего контроля за своевременным, целевым и
рациональным использованием и сохранностью федеральных средств. Кроме
того, территориальные управления КРУ проводят на договорной основе с
органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного
самоуправления проверки исполнения смет расходов учреждений,

финансируемых из соответствующих бюджетов. По результатам проверок и ревизий территориальные КРУ вправе принимать меры по устранению выявленных нарушений, по привлечению к ответственности лиц, виновных в неэффективном и нецелевом использовании бюджетных средств.

Органы федерального казначейства, входящие в структуру Министерства финансов РФ (действуют с 1993 года), осуществляют предварительный контроль по исполнению федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Казначейскую систему исполнения бюджета нельзя считать каким-либо нововведением, так как она применялась в дореволюционной России и просуществовала в СССР до 1928 года.

Современная казначейская система исполнения бюджетов в том виде, в каком она существовала в дореволюционной России и в первые годы советской власти, воссоздана не была. Функции приема, хранения и выдачи бюджетных средств (включая наличные), которые раньше выполняло казначейство, в настоящее время выполняют Банк России и его расчетно-кассовые центры и коммерческие банки, получившие статус уполномоченных банков в соответствии с законодательством. Казначейской системы в чистом виде в РФ пока не существует, она является смешанной - казначейско-банковской. Органы федерального казначейства обладают определенными полномочиями по применению мер воздействия на нарушителей финансовой дисциплины при исполнении федерального бюджета.

В конце 2001 года в Институте экономики РАН проведен "круглый стол" по актуальным вопросам .организации государственного финансового контроля, где отмечалось, что в России сложилась хотя и разветвленная, но малоэффективная и слабо скоординированная структура различных органов финансового контроля.

Таким образом, вопрос структуры контрольных органов в системе ГФК следует считать нерешенным. Полномочия органов ГФК должны формироваться с учетом конституционного разделения ветвей власти. Поэтому считаем целесообразным за Счетной палатой РФ законодательно закрепить

комплексный контроль за исполнением федерального бюджета, за финансовой деятельностью Банка России, за состоянием внутреннего и внешнего государственного долга, установив конкретные совместные полномочия и "совместные" объекты контроля, порядок их осуществления. Принцип разделения властей требует очень четкого разграничения не только мандата власти, но их контрольных функций.

В современной литературе предлагаются критерии деления органов
государственного финансового контроля на группы. Например, СО. Шохин
* предлагает рассматривать их по четырем основаниям [120,с.58]:

13. по принадлежности к ветвям власти: парламентский контроль, административный и независимые органы контроля;

14. по вертикальному уровню власти: федеральные, органы субъектов Федерации, муниципальные;

15. по характеру функций, объему полномочий: специализированные общей компетенции, специализированные ограниченной компетенции;

<0 4) по способу их образования: избираемые путем голосования,

назначаемые в административном порядке.

Иная группировка органов ГФК с точки зрения их значимости у В.В. Бурцева. Он предлагает распределить их по трем уровням [40,с.77-78]:

1) субъекты первого уровня, для которых контроль является
сопутствующим при выполнении основных функций. К таким органам

, относятся: парламент, Администрация Президента РФ, все отраслевые

министерства и ведомства, все государственные органы, главные распорядители кредитов;

2) субъекты второго уровня, для которых финансовый контроль является
основной функцией, но они могут выполнять еще и иные. К таким органам
относятся представители Президента в федеральных административных
округах, правительство РФ, Минфин РФ, органы федерального казначейства,

МНС РФ, Банк России;

3) субъекты третьего уровня представляют органы, для которых

финансовый контроль является основным видом деятельности. К таким органам отнесены: Счетная палата РФ, контрольно-счетные палаты субъектов Федерации, департамент государственного финансового контроля Минфина РФ, территориальные КРУ Минфина РФ, Главное контрольное Управление Президента РФ.

По характеру компетенции специализированных органов ГФК В.В. Бурцев предлагает [40, с.87-89] их делить на четыре группы:

16. органы ГФК общей компетенции, которые осуществляют контроль по широкому кругу вопросов и объектов (Счетная палата РФ, контрольно-счетные палаты субъектов Федерации, Минфин РФ, территориальные КРУ МФ РФ, Главное контрольное управление Президента РФ и его региональные органы);

17. органы ГФК отраслевой компетенции, которые проводят контроль по отраслевому, ведомственному признаку (департамент страхового надзора Минфина РФ, Департамент инспектирования кредитных организаций Банка России);

3. органы ГФК межотраслевой компетенции, которые контролируют объекты независимо от их отраслевой принадлежности (МНС РФ, ГТК РФ, Органы Федерального казначейства и др.);

4. органы ГФК специальной компетенции, но их отличие от органов межотраслевой компетенции сам автор данной классификации считает условным. К таким органам отнесены ФКЦБ РФ, Минимущества РФ, МАП России).

В проекте Концепции по совершенствованию государственного финансового контроля (Проект Указа Президента РФ, 2000 год) предусматривалась координация органов финансового контроля по двум уровням: 1) по органам законодательной ветви власти - Счетная палата РФ; 2) по органам исполнительной власти - Министерство финансов РФ. Такая позиция поддерживается коллективом ученых Института экономики РАН, озвученной в докладе "за круглым столом" [109,с.35]. Во всех приведенных нами группировках авторами преследуются конкретные цели: показать

назначение и роль органов контроля в действующих условиях разделения властных полномочий в решении задач управления финансовыми ресурсами.

Проведенный обзор органов контроля позволяет убедиться, что многочисленные органы финансового контроля наделены достаточно широкими и неоднородными полномочиями, поэтому объективно встает вопрос об органе контроля, который в сложившихся условиях мог бы выполнять роль координатора с целью повышения эффективности контроля путем исключения дублирования в работе органов контроля разных уровней.

Итак, государственный финансовый контроль, осуществляемый в России в настоящее время от имени государства, представлен многоликим составом субъектов контроля, главная задача которых в современных условиях рыночного хозяйства заключается в обеспечении принципов законности и целесообразности в процессе мобилизации налоговых платежей и использования бюджетных средств. Проводимые экономические и административные реформы в России в период становления рыночных отношений предполагают преобразование и создание контролирующих органов нового типа, единой системы государственного финансового контроля.

Единую систему ГФК не следует понимать как жестко интегрированную систему, с установленным уровнем подчиненности, взаимозаменяемости, которую в наших условиях невозможно создать. Система ГФК не должна иметь многоуровневую соподчиненность и иерархическую замкнутость. Единство системы должно выражаться в единых целях, принципах функционирования, в четком разделении функций и полномочий между органами контроля.

Задачи развития и укрепления ГФК в России требуют, по мнению ученых, разработки [109,с.35]:

научных основ реорганизации органов государственного финансового контроля и создания целостной системы, включающей две разноуровневые подсистемы - органы ГФК представительной власти и органы ГФК исполнительной власти;

механизма взаимодействия органов внутри каждой подсистемы, между

подсистемами и между системой ГФК и формирующейся системой муниципального финансового контроля.

Проведенный анализ задач и функций органов ГФК в России показал наличие фактов дублирования в их работе, которые снижают эффективность контроля. Нами указаны возможные пути устранения недостатков (табл.1.5.).

Таблица 1.5.

Результаты анализа полномочий органов ГФК в России

Элементом идеологии Федеральной целевой программы перспективного развития контрольно-ревизионных органов Минфина России (на 4 года)

является постановка таких задач: [72,с.22-23]:

разработка законодательной базы, нормативно-правовых документов, включая проект федерального закона "О государственном финансовом контроле в Российской Федерации" с целью повышения эффективности ГФК;

совершенствование структуры органов контроля, образование аналитического центра;

выработка механизма координации органов контроля Минфина РФ и Министерства по налогам и сборам РФ.

'* Современные тенденции глобализации финансов предопределяют

необходимость учета опыта работы органов государственного финансового контроля других стран.

Накопленный опыт государств с развитой рыночной экономикой для современной России представляет интерес. Высшие органы финансового контроля многих государств давно осознали необходимость обмена опытом, для чего в 1953 году была создана неправительственная международная

* организация высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) с целью
изучения и распространения положительного опыта в контрольной практике
стран, которая сейчас объединяет более 130 высших контрольных органов
государств [58,с. 16]. Через каждые три года проводятся конгрессы ИНТОСАИ,
издается журнал. В соответствии с программой деятельности организации
проводятся семинары, конференции, осуществляется обмен стажерами. В

Ф октябре 1977 года на IX Конгрессе ИНТОСАИ в Лиме была принята

Декларация руководящих принципов финансового контроля. Её цель -совершенствование механизма государственной власти в современных условиях, прежде всего она закрепила основные принципы и задачи внешнего контроля за государственными финансами в демократическом обществе.

Лимская Декларация - документ, который в равной степени учитывает различия в системах финансового контроля (коллегиальная или

* монократическая), место финансового контроля в системе разделения властей, а
также уровень развития финансового контроля в отдельных странах. Её

положения в основном учтены многими государствами и положены в основу создания законодательной и конституционной базы в сфере государственного финансового контроля. В статье 15 Лимской Декларации записано: "Международный обмен идеями и опытом в рамках Международной организации высших контрольных органов является эффективным средством помощи высшему контрольному органу в выполнении возложенных на него задач". Международное сотрудничество высших органов финансового контроля закреплено не во всех законах государств о высших органах финансового контроля. В законодательстве России (ст. 32 Федерального Закона "О Счетной палате РФ") указывается на поддержание связи с зарубежными контрольными органами и их международными объединениями.

В данной работе рассматривается опыт организации бюджетного и налогового контроля четырех европейских государств: Великобритании, Германии, Франции и Швеции. Выбор названных государств для исследования не случаен. Великобритания признана основательницей классической налоговой системы. Германия имеет много схожего в конституционном и административном устройстве с Россией, с ней Россия интенсивно развивает экономические отношения, проводится обмен опытом среди аудиторов, ревизоров. Франция считается примером в организации бюджетного контроля, ее Счетная палата имеет очень богатый исторический опыт деятельности. Швеция интересна для исследования как государство с социально ориентированной экономической и финансовой политикой (шведский социализм). В Швеции, судя по публикациям, используются не типичные для других государств методики организации бюджетного и налогового контроля. Например, в начале 60-х годов зародился новый метод - "контроль эффективности", который осуществляется с использованием вопросов, разработанных учеными для оценки результативности государственных операций. [58, с. 15]

Государственный финансовый контроль во всех странах строится по принципу строгой централизации, это непосредственно вытекает из

функционального единства финансового хозяйства и управления. По мнению А.Д. Соменкова "...всякий иной контроль может быть децентрализован по самым разнообразным признакам. Децентрализовать финансовый контроль -значит, лишить его возможности оценки проверяемых действий с финансовой точки зрения... Необходимость отведения финансовому контролю центрального места в системе государственных органов сознавалась во все времена законодательством всех государств. Можно даже сказать, что построение финансового контроля означало всегда, прежде всего образование соответствующего органа в центре" [99, с.60].

"Государственные органы власти различных стран, осуществляющие внешний финансовый контроль за бюджетным процессом, имеют единое название - Высшие органы финансового контроля". [88, с.8]. Необходимость и особое положение высшего контрольного органа признаны большинством развитых стран, что нашло отражение в Лимской декларации руководящих принципов контроля: "Основные контрольные полномочия высшего контрольного органа должны быть определены Конституцией" [156, с. 57]. В России это требование фактически выполнено с момента утверждения конституционного органа финансового контроля - Счетной палаты РФ. Название высшего органа финансового контроля (ВОФК) в разных странах неодинаково: например, в Германии, России, Франции - это Счетная палата; в Великобритании - Национальное контрольно-ревизионное управление (НКРУ); в Швеции - Национальное Ревизионное Бюро.

Высший орган финансового контроля (ВОФК) в государствах с развитой рыночной экономикой - это независимый, коллегиальный орган государственной власти, осуществляющий внешний финансовый контроль за своевременным, целевым и эффективным расходованием государственных бюджетных средств, управлением объектами государственной собственности, а также за законностью внешнеэкономической деятельности [178,с.111].

ВОФК разных стран отличается друг от друга: названием, историей становления, конституционной основой деятельности, целью и способами

учреждения, степенью независимости, характером подчиненности (парламенту или главе государства), внутренней структурой, формой осуществляемых ревизий и сферой их проведения, объемом предоставленных им контрольных полномочий, порядком и формой отчетности. Положение ВОФК в рамках конституционного устройства каждой конкретной страны по утверждению Н.Д. Погосяна "...может варьироваться. Однако остается неизменной одна характерная особенность - его независимость. Все демократические государства имеют в своей конституционной структуре независимый контрольный орган. В большинстве стран ВОФК пользуется популярностью, так как граждане видят в нем защитника общих интересов" [88, с.22-23].

Для эффективного финансового контроля важно, чтобы высшему органу финансового контроля были предоставлены как можно более полные контрольные полномочия. Поэтому в Лимской Декларации говорится, что "...все управление государственными финансами, независимо от того, находит это отражение в бюджете или нет, должно быть объектом контроля высшего контрольного органа. Управление теми частями государственных финансов, которые исключены из национального бюджета, не должно выводиться из-под контроля высшего контрольного органа" [156, с.63-64]. Кроме того, контрольные функции ВОФК должны простираться и на использование государственных средств в частном секторе, на проверку уплаты налогов.

В Великобритании контрольно-ревизионные органы представляют собой централизованную разветвленную систему с мощным, хорошо организованным аппаратом, укомплектованным штатом квалифицированных работников, но нет единого целостного законодательства, регламентирующего работу контрольных органов [58,с.ЗО]. В штате национального контрольно-ревизионного управления ( НКРУ) работают более 900 сотрудников, половина из которых - финансисты, 200 человек проходят специальную предметную финансовую подготовку. В других источниках этот орган называется: Управление Главного контролера [98,с.147]; национальный офис аудита [45,с. 299]; Национальный ревизионный совет [179, с.39-41]

Опыт стран, имеющих давние традиции рыночной экономики, свидетельствует о том, что финансовый контроль строится по определенной схеме, с разграничением сфер контроля и подчиненности органов контроля (табл.1.6.).

Таблица 1.6. Организация финансового контроля в развитых странах

Примечание: таблица составлена по источнику: [122, с. 15].

НКРУ Великобритании предоставлено право осуществления контроля и проведения проверки счетов всех правительственных учреждений и широкого круга государственных органов, через которые проходит более 60% государственных расходов. НКРУ контролирует также субсидии, предоставляемые местными органами власти системе здравоохранения, национализированным отраслям промышленности и государственным корпорациям. В итоге, в поле зрения НКРУ соответственно попадают и подвергаются тщательной ревизии финансовые операции на общую сумму 150 млрд. фунтов в год. По каждой проведенной ревизии НКРУ составляет свое заключение. [178, с. 104] Контрольные органы Великобритании, имеют также право получать устные справки от компетентных лиц в проверяемых учреждениях. Ответственность британского ВОФК перед парламентом значительна: он представляет собой орган представительной демократии и

наделен широкими контрольными полномочиями. Поэтому говорить о какой-то автономии ВОФК в Великобритании просто нелепо, отмечает Н.Д. Погосян [88,с.67]. М.В. Полунин отмечает, что "...по признанию самих англичан, сложившаяся в Британии система контроля не идеальна и дает возможность правительству как годами замалчивать отдельные недостатки, закрывая их от какого-либо контроля, так и игнорировать требования пересмотра тех или иных позиций" [179,с.42].

В Германии высший орган финансового контроля представлен Счетной палатой, которая представляет автономное учреждение со своими особыми полномочиями и обязанностями, независимое от трех традиционных ветвей власти. [88,с.73]. В соответствии с законом президент высшего органа финансового контроля избирается законодательным органом. [148, с.62]. В ФРГ органы высшего финансового контроля устроены коллегиально и в законодательстве этой страны установлены квалификационные требования для членов коллегий и ревизоров. В основном это - требования, касающиеся необходимой квалификации для чиновника, занимающего высокие государственные должности, или длительное нахождение на активной государственной службе. Для ревизоров необходим соответствующий профессиональный опыт именно в области финансового контроля. В настоящее время Федеральная Счетная палата ФРГ является независимым органом финансового контроля и отвечает только перед законом. В Счетной палате имеются 9 контрольных отделов, 60 секторов с общей численностью сотрудников свыше 500 человек. Кроме того, для поддержки деятельности ФСП в рамках министерств и ведомств создано около 100 групп предварительной проверки, насчитывающих около 2000 сотрудников, которые подчинены главам соответствующих ведомств, но действуют также и под руководством ФСП. [164, с.63-64].

В масштабах ФРГ отсутствует полное единообразие в структуре счетных палат, в том числе и земельных. Палата контролирует все федеральные предприятия с 50 % долей участия государства, все прочие организации и

61 ведомства, если они распоряжаются государственными средствами. [97, с. 174]

Счетные палаты земель являются самостоятельными и независимыми от Федеральной счетной палаты, но их цели и задачи сопоставимы, а методы контроля - схожие. Федеральная счетная палата часто совместно с палатами земель проводит конференции, координирует работу по повышению квалификации сотрудников, по обмену информацией с целью избежания дублирования. Несмотря на высокие полномочия Счетной палаты ФРГ и гласность контроля, не обходится и без критики действующей системы государственного финансового контроля. По мнению члена Счетной палаты одной из земель Германии [151, с.98] главный недостаток - отсутствие комплексности в реализации контроля.

Во Франции история высшего органа контроля восходит к средним векам. Он был создан Филиппом V в 1319 году и получил название палаты счетов. С того времени его существование прерывалось лишь на шестнадцать лет в период Великой Французской революции. Палата счетов была восстановлена Наполеоном в 1807 году под новым названием - Счетная палата [178, с. 105].

За последние пятьдесят лет функции Счетной палаты были значительно расширены. Счетная палата имеет в своем составе первого президента, семь палатных президентов, а также более 200 магистратов (юридические советники, инспекторы финансового контроля и аудиторы) [161, с.34,35].

Счетная палата Франции действует коллегиально, в этом она существенно отличается от высших контрольных органов других государств (английской, например), одновременно являясь независимым органом от парламента и от правительства органом. Работой Счетной палаты, руководит президент, а семь его заместителей одновременно являются руководителями палат. Члены Счетной палаты имеют статус судей, и их нельзя сместить с занимаемых должностей. Президент, председатели палат и советов назначаются на должность и освобождаются от должности декретом правительства, а остальные сотрудники Счетной палаты в ранге судей - декретом Президента Республики. Счетная палата Франции осуществляет контроль за счетами

общенациональных государственных учреждений и предприятий. Она может тайно контролировать счета и ведение дел в государственных и частных учреждениях и предприятиях, получающих финансовую помощь от государства или от общенациональных государственных учреждений и предприятий, она контролирует также счета и ведение дел в учреждениях системы социальной безопасности. Французская система внешнего контроля государственных финансов характеризуется наличием общенациональной структуры государственных бухгалтеров, работающих в административно-территориальных единицах страны (коммунах, департаментах и округах). Они наделены полномочиями управлять государственными денежными средствами, ответственны за правильность осуществляемых ими операций, и обязаны возмещать за свой счет ошибочно выплаченные или невостребованные денежные средства.

В Швеции государственный сектор управляется и контролируется на трех различных уровнях: национальный, округа и муниципалитеты [149, с.45]. Национальное ревизионное бюро (НРБ) является Центральным агентством по вопросам финансовой отчетности и ревизии. Генеральный ревизор руководит деятельностью бюро. Он утверждается Кабинетом сроком на б лет, допускается его повторное назначение. Руководители управлений назначаются Кабинетом по предложению Генерального ревизора. Другие сотрудники аппарата назначаются Генеральным ревизором. В бюро заняты 375 сотрудников. Около 100 из них занимаются проверкой эффективности использования финансовых средств, 140 - финансовой ревизией, 90 -прогнозами и финансовой отчетностью и остальные занимаются административными вопросами, подготовкой кадров [150, с.46-47].

Влияние парламента на деятельность НРБ осуществляется главным образом через утверждение ими общих направлений деятельности бюро, которые доводятся до сведения бюро в связи с рассмотрением предложении по бюджету. Муниципалитеты и окружные советы имеют своих собственных ревизоров, утвержденных на политическом уровне.

В мировой финансовой практике общепринятыми функциями органов государственного финансового контроля являются [120, с.29]:

контроль доходных источников бюджета;

контроль за бюджетными расходами;

контроль за эффективностью и законностью использования налоговых льгот;

пресечение финансовых злоупотреблений законодательными методами, исключая лазейки в действующем законодательстве.

Изучение отечественной и зарубежной систем органов государственного
финансового контроля подтверждает наличие единых задач и общих
принципов в организации работы органов контроля, но с учетом национальных
особенностей и исторического развития. Все страны стремятся повысить роль и
ответственность органов контроля, обеспечивая им необходимые полномочия и
соответствующую материальную базу. В России предстоит реорганизация
органов ГФК в процессе проведения административной реформы и реализации

Ф концептуальных положений, разрабатываемых в органах государственного

финансового контроля. Цель реорганизации органов контроля - повелсить эффективность финансового контроля в государстве.

Анализ конкретных результатов работы органов ГФК в России и

зарубежный обзор практики бюджетного и налогового контроля, изложенные

далее в данной работе, подтверждают необходимость координации их

0 деятельности с целью устранения дублирования в работе органов и повышения

эффективности ГФК.

Определение развития системы органов контроля в нашем государстве невозможно исследовать отдельно от объектов их контроля. В определении объектов контроля, их классификации также нет единого мнения в научной литературе.

Под объектом ГФК, в широком смысле, понимается государственное

имущество, источники формирования финансовых ресурсов государства и их
направления. Тем не менее, например, Н.В. Лазарева высказывает мнение, что

объектами финансового контроля в масштабах Российской Федерации по праву "должны быть все распорядители и получатели любых федеральных государственных средств, независимо от организационно-правовых форм и видов деятельности, федеральные органы исполнительной власти, отвечающие за реализацию государственной финансовой политики, кредитно-денежные учреждения, инвестиционные институты, привлекающие и использующие средства граждан".[73, с.61] Судя по приведенному высказыванию, к объектам относятся только получатели бюджетных средств из федерального бюджета, а другие бюджетополучатели (из бюджетов субъектов) не попадают под объект государственного финансового контроля. В реальной действительности объектом ГФК являются получатели бюджетных средств из региональных бюджетов и внебюджетных фондов, все налогоплательщики, участники экспортно-импортных и валютных операций.

В [175, с. 189] авторы делят объекты финансового контроля по таким группам (нет единого критерия классификации), а именно:

1. государственные и территориальные органы власти и управления;

2. организации всех форм собственности, финансируемые из бюджета;

3. общественные неправительственные организации и учреждения;

4. внебюджетные социальные фонды;

5. другие хозяйствующие субъекты.

Сущность, задачи и принципы финансового контроля

Объективная необходимость, природа и значение финансового контроля доказаны учеными и всей историей развития общества. Непременным условием нормального функционирования финансовой системы, экономики в целом, выступает финансовый контроль, который является формой реализации контрольной функции финансов, то есть свойства финансов служить орудием контроля за производством, распределением и использованием совокупного общественного продукта и национального дохода. Финансовый контроль выявляет неудовлетворенные потребности и посредством системы управления влияет на их удовлетворение. [177,с.188]. Исходя из научных концепций, финансовый контроль представляет динамическую систему знаний, направляемых на устранение негативных явлений в развитии производительных сил и производственных отношений и с целью регулирования этих отношений.

Ни одно государство не может эффективно функционировать без отлаженной системы государственного контроля, особенно без государственного финансового контроля, имеющего особую важность для жизнедеятельности общества. Непонимание этой истины в теории и практике нашего государства проявлялось в ослаблении государственного финансового контроля в переходный период к рыночным отношениям под предлогом развития демократии и самостоятельности. В последние годы наблюдается повышенное внимание ученых к вопросам финансового контроля: защищены докторские диссертации и опубликован ряд работ по проблемам финансового контроля, в которых акцент сделан на государственный финансовый контроль.

В современной экономической литературе имеются разные определения понятия контроля, его сущности, включая и финансовый, с присущими ему особенностями, обусловленными действием контрольной функции финансов в системе управления.

Системный подход к рассмотрению сущности, задач и функций государственного финансового контроля предполагает изучение его как части целого, с одной стороны, и как целого, состоящего из частей, с другой стороны. В качестве "целого" нами в данном исследовании понимается государственный финансовый контроль, а в качестве части целого - бюджетный, налоговый, таможенный, валютный, банковский и другие сегменты ГФК. Именно с этих позиций проводится нами данное исследование. Без государственного финансового контроля невозможен завершенный цикл управления государства. Составной частью финансовой деятельности государственных органов и органов местного самоуправления является финансовый контроль, что вытекает из сущности финансов.

По мнению В.В. Бурцева, цель контроля как функции управления выражается в обеспечении информационной прозрачности объекта управления с целью принятия эффективных решений [40, с. 30]. Важно заметить, что для современного состояния исследования проблем контроля характерен разный подход к определению понятия контроля в целом и финансового контроля, в частности. Взгляды ученых, исследовавших сущность контроля в целом, сгруппированы в четыре направления [175, с.223].

Первое направление - раскрытие контроля как сферы деятельности, как метода, формы управленческой деятельности. Такое определение представлено в работах многих экономистов, юристов, социологов [40,57,72,78,92], его трудно признать полным и достаточным, так как контроль нельзя сводить к форме, методу управления. Он является самостоятельной функцией управления и призван контролировать управленческие решения, предотвращать повторение выявленных нарушений, представляет совокупность экономических отношений, обусловленных действием объективных законов.

Анализ методики и результатов бюджетного контроля в России, зарубежный опыт его организации

Самостоятельность бюджетного контроля определяется бюджетным устройством и самостоятельностью бюджетного процесса органов законодательной и исполнительной власти. С целью более объективной оценки методики, состояния и результатов бюджетного контроля в России, считаем целесообразным прежде рассмотрение организации бюджетного контроля в развитых европейских государствах. В первой главе данного исследования нами проанализирована структура органов финансового контроля четырех европейских государств, теперь же предстоит ознакомиться с их полномочиями, порядком регламентации их деятельности, конкретными результатами в области контроля за бюджетными средствами. Наше исследование зарубежного опыта, к сожалению, ограничено наличием необходимых публикаций по финансовому контролю в зарубежных странах.

Государственный финансовый контроль во всех странах строится по принципу строгой централизации, так как это непосредственно вытекает из функционального единства финансового хозяйства и управления. Процедура бюджетного контроля в зарубежных странах имеет как общие черты, так и специфические, обусловленные историческими и политическими особенностями, государственным устройством (табл.2.1.).

В Великобритании каждый год Национальным Контрольно-Ревизионным Управлением публикуется до 50 докладов о результатах проверок эффективности использования государственных средств. В этих докладах рассматривается большой круг разнообразных вопросов: от надежности военной техники до использования заброшенных земель; от выплаты пособий в связи с производственными травмами до содержания дорог; от реализации политики стран сообщества в области сельского хозяйства до ухода за больными в лечебных учреждениях. По вопросам, поднятым в докладах, парламентский Комитет по государственным счетам заслушивает соответствующих государственных служащих и в установленном порядке публикует собственный доклад, содержащий рекомендации по улучшению работы. Ответ правительства публикуется в так называемой Белой книге, в которой содержится информация о мерах по выполнению рекомендаций комитета.[88,с.67]. Отсюда следует вывод, что в Великобритании осуществляется достаточно системный контроль за использованием бюджетных средств по всем направлениям.

В Германии бюджетный контроль - важнейшее направление парламентского контроля. Федеральная счетная палата ежегодно осуществляет ревизию средств в размере около 600 млрд. марок ФРГ, включая общественные расходы и доходы, а также контроль за деятельностью 1,8 млн. государственных служащих, при численности собственного персонала Счетной палаты немногим более 500 человек. Этот орган ежегодно представляет парламенту, а также федеральному правительству отчет о результатах своих ревизий. Так называемые "примечания" содержат, в частности, наиболее важные результаты ревизий и рекомендации. Они отражают основные вопросы, для решения которых могут быть определены будущие направления в расходовании государственных средств. Содержание "примечаний" доводится до сведения общественности на ежегодных пресс-конференциях президента Федеральной счетной палаты и публикуется в парламентских документах.

Ревизии Федеральной счетной палаты Германии служат не только для того, чтобы информировать правительство и парламент о существенных ошибках и недостатках управления. Основная цель контролирующего органа состоит прежде всего в том, чтобы предотвратить или уменьшить возможный ущерб для государственного бюджета и повысить эффективность управления. Палата обязана выдавать рекомендации и консультировать контролируемые учреждения и парламент [159, с.34-42]. Бюджет Франции - важнейший инструмент управления государственными средствами в силу того, что государство мобилизует и распределяет более 20 % ВВП [137,с. 47]. По оценкам специалистов бюджетное право во Франции характеризуется двумя важными особенностями:

1) это "почти уголовное право", предусматривающее довольно жесткое наказание для нарушителей законов, норм и положений, соблюдение которых контролируется судебными органами;

2) это формальное право, которое четко предписывает соблюдение бюджетных процедур.

Контроль за исполнением бюджета Франции делится на административный, судебный и парламентский. Административный контроль осуществляет Генеральная инспекция финансов - своего рода корпорация финансовых инспекторов-контролеров, связанная с кабинетом министра финансов, однако не входящая в структуру управлений министерства. Судебный контроль осуществляется Счетной палатой, которая проверяет состояние учета и отчетности организаций, ведущих бюджетные счета. Парламентский контроль осуществляется в ходе обсуждения и принятия закона об исполнении бюджета через парламентские комиссии по расследованию и контролю. Бюджетный контроль в данном государстве осуществляется на базе двух принципов [137,с. 48]:

1) разделение административных и счетных функций во избежание возможности злоупотреблений;

2) обеспечение тройного контроля - системы блокировок неэффективного использования бюджетных средств, контроль юридического характера, политический контроль парламента.

Критерии и показатели оценки эффективности финансового контроля

Эффективность финансового контроля - сложная экономическая категория. Она характеризуется определенными критериями и показателями. Как правильно замечает В.В. Бурцев, "...до сих пор не выработано единого и общепризнанного подхода к оценке эффективности" [40,с. 118].

Обычно, когда рассматривают вопрос об эффективности управленческой деятельности, прежде всего имеют в виду адекватность достигнутых в процессе ее осуществления результатов намеченным целям, степень приближения результата к цели с одновременным учетом произведенных затрат (материальных и трудовых). Контролируя производственные отношения и производительные силы, финансовый контроль определяет эффективность использования общественного труда как целесообразной деятельности человека, его соответствие действующему законодательству.

Ученые считают [109,с.54], что эффективное функционирование органов государственного финансового контроля реально при соблюдении принципов в их деятельности, например:

принципа достаточности полномочий органов контроля, установленных законодательством;

принципа объективности и гласности в деятельности органов контроля;

принципа взаимодействия органов контроля разных уровней (федеральных, региональных и муниципальных).

В разных источниках под эффективностью контроля подразумевается достижение не всякого положительного результата, а только того, который является следствием контроля. Если контрольный орган обнаружил нарушения, выяснил, кто в них персонально виноват, он обязан принять меры к виновным; указать способы устранения недостатков, установить для этого определенный срок, а затем проверить исполнение. Эффективный контроль определяет важность правильного выбора объекта, предмета контроля, чтобы рационально использовать силы и средства контролирующего органа.

Эффективность любого осуществляемого контроля находится в прямой зависимости от объема, совокупности средств и мер воздействия, которыми обладает сам контрольный орган, включая право на приведение в исполнение своих решений. Н.Д. Погосян пишет: "Проблема эффективности результатов осуществления ВОФК (высшими органами финансового контроля - наше прим.) контрольно-ревизионных мероприятий всегда рассматривалась с двух параллельно существующих позиций: во-первых, с точки зрения ее предупредительно - воспитательного воздействия, а во-вторых, под углом зрения конкретной величины сумм (финансовых ресурсов), возвращенных в государственную казну, против фактического ущерба, причиненного государству" [88.С.230]. Мы придерживаемся в данной работе второй позиции оценки эффективности в силу возможности определения ее на конкретных примерах. Уровень эффективности тем выше, чем меньше средств и усилий затрачивается на достижение положительного результата. Принцип эффективности в целом предусматривает разумность, рациональность, теоретическую и практическую обоснованность какой-либо программы, анализируемого события и потому является сложным, ибо эффективность можно рассматривать с разных позиций, например: экономическую, социальную, экологическую, техническую.

Эффективность государственного финансового контроля определяется состоянием законодательной, нормативной базы, распределением властных полномочий в условиях большого количества субъектов Федерации и множественности органов финансового контроля, требующих координации их деятельности. Повышение эффективности контрольной функции государства должно проявляться в усилении мер по предотвращению нарушений налоговой и бюджетной дисциплины.

Похожие диссертации на Государственный финансовый контроль: оценка эффективности и направления развития

Направления развития и повышения эффективности процесса обращения глобальных именных акцийСитников Владислав Юрьевич

Приоритетные направления развития внутриведомственного контроля в налоговых органахРахимов Павел Алиевич

Направления развития результативно-ориентированного государственного финансового контроля в бюджетных учрежденияхАльбеков Заурбек Адамович

Совершенствование организационного механизма и оценка эффективности финансового контроля предприятий с иностранным участиемПарфенова Валентина Александровна

Совершенствование методики оценки эффективности налогового контроляИванова Елена Владимировна

Налоговый контроль и оценка его эффективности на современном этапе Алиев Гамид Хабибович

Методы оценки эффективности государственного финансового контроля за использованием бюджетных средствАбросимов, Андрей Александрович

Методические аспекты комплексной оценки эффективности основных форм налогового контроляГруздева, Виктория Георгиевна

Внутренний контроль в коммерческом банкеХудякова Елена Васильевна

Казначейское исполнение региональных и местных бюджетов: направления развитияЕрмакова Татьяна Анатольевна