Содержание к диссертации
Введение
I ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
1.1. Характеристика межбюджетных отношений и принципы их организации 9
1.2 Инструменты регулирования межбюджетных отношений 16
1.3 Региональные особенности использования инструментов регулирования межбюджетных отношений 27
1.4 Модели организации и регулирования межбюджетных отношений в зарубежных странах 43 Выводы по первой главе 55
II. ИССЛЕДОВАНИЕ МОДЕЛЕЙ ОРГАНИЗАЦИИ И РЕГУЛИРОВАНИЯ 59 МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РЕГИОНЕ
2.1 Анализ организации и регулирования межбюджетных отношений 57
2.2. Оценка влияния бюджетного регулирования на доходы муниципальных образований 76
Выводы по второй главе 83
III. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ КАК ФАКТОР СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНА
3.1 Совершенствование регулирования межбюджетных отношений на основе программно-целевого подхода 85
3.2 Пути реформирования межбюджетных отношений на региональном уровне 97
3.3 Методика регулирования бюджетной обеспеченности муниципальных образований 110
Выводы по третьей главе 120
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 123
Библиографический список использованной литературы 128
Приложения
- Характеристика межбюджетных отношений и принципы их организации
- Анализ организации и регулирования межбюджетных отношений
- Совершенствование регулирования межбюджетных отношений на основе программно-целевого подхода
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Основными задачами бюджетной политики, сформулированными в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ, являются обеспечение макроэкономической устойчивости, последовательного снижения уровня инфляции, сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, совершенствование механизмов применения программно-целевых методов бюджетного планирования, повышение эффективности бюджетных расходов, завершение налоговой реформы.
Организация межбюджетных отношений, основанных на сбалансированном разграничении расходных и доходных полномочий между органами власти всех уровней, является одним из принципиальных вопросов государственного устройства. Конституция РФ, закрепив модель действующего федерализма, провозгласила равноправие всех субъектов РФ и возможность взаимного делегирования полномочий на договорной основе. Поэтому организация межбюджетных отношений и бюджетное регулирование стали объектом пристального внимания, как в теоретических разработках экономистов, так и при поиске практических мер по реализации принципов бюджетного федерализма в России.
Теоретическая и методологическая основа исследования.
Общие вопросы развития межбюджетных отношений отражены в работах Богачевой О.В., Веспера Д., Зайделя Б., Игудина А.Г., Лаврова А., Лексина В.Н., Птицина В.И., Пыхова И.В., Рефьюза Р., Романовского М.В., Сомоева P.P., Христенко В.Б., Швецова А.Н. Существенный вклад в развитие теории и методологии финансовой и экономической науки внесли: Бежаев О.Г., Бетин О.И., Годин A.M., Иванов АЛ., Максимова Н.С., Павлова Л.П., Подпорина И.В., Поляк Г.Б., Родионова В.М., Руднев В.Д., Суэтин А.А., Таксир К.И., Хурсевич С.Н., Шуляк П.Н., Шаховой В.А., и др. Научное
представление о механизмах функционирования децентрализованных бюджетных систем, проблемам федеративных отношений и общественных финансов, отражено в работах зарубежных авторов: Брюмм^рхофа Д., Корнай Я., Масгрейва Р., Острома В., Стрика Д., Тйбу С, Элейзера Д.
Государство провело корректировку бюджетных взаимосвязей, движения и направлений бюджетных потоков, посредством внесения изменений в принципы и методы формирования бюджетных доходов и расходов, уточнения пропорции распределения ресурсов, что по-ложительно повлияло на согласование интересов органов власти всех уровней. Однако на региональном уровне организация межбюджетных отношений пока еще не обладает достаточной теоретической и методической проработкой существующих взаимосвязей, и, как следствие, определяет необходимость разработки эффективного механизма их организации и регулирования, адекватного задачам бюджетной политики.
Цель и задачи исследования.
Цель диссертации заключается в разработке методических положений и рекомендаций по совершенствованию процесса организаций и регулирования межбюджетных отношений на региональном уровне.
Реализация поставленной цели предполагает решение следующих задач, определивших структуру работы:
уточнение и обоснование понятия «межбюджетные отношения»;
исследование механизма организации и регулирования межбюджетных отношений в условиях бюджетного федерализма;
выявление особенностей и недостатков действующих методик распределения финансовых ресурсов;
обобщение зарубежного опыта устройства межбюджетных отношений с целью возможного использования в отечественной практике;
определение эффективности использования инструментов бюджетного регулирования;
разработка предложений по совершенствованию процесса организации
и регулирования межбюджетных отношений в регионе.
Предметом исследования являются межбюджетные отношения региональных и муниципальных органов власти, а именно: разграничение расходных обязательств между уровнями бюджетной систешы, объем финансовых ресурсов муниципальных и региональных бюджетов, обеспеченность органов местного самоуправления собственными финансовыми ресурсами, пределы межбюджетного выравнивания, выбор наиболее эффективной модели организации и регулирования межгбюджетных отношений, в зависимости от особенностей региона.
Объектом исследования являются модели организации и регулирования межбюджетных отношений на региональном уровне.
Методология исследования основана на принципах диалектической логики. В диссертации применены системный анализ и синтез теоретического и практического материала, индуктивные и дедуктивные методы. Анализ статистических данных проведен на основе методов группировки, выборки, сравнения и обобщения.
Информационно - статистическая база представлена нормативно-
правовыми актами, регулирующими вопросы межбюджетных отношений,
материалами Министерства финансов РФ, Государственного комитета РФ по
статистике, органов исполнительной власти субъектов РФ и
муниципальных образований.
Исследование проведено в рамках пункта 2.3 Паспорта специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит».
Научная новизна исследования
уточнено определение межбюджетных отношений, в основу которого положены распределительные экономические отношения в иерархических структурах органов государственной власти;
дана системная оценка предпосылкам формирования принципов межбюджетных отношений, воздействующим на организацию и регулирование региональных финансовых потоков;
сформулирован комплекс критериев, позволяющий п роизводить оценку эффективности организации межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях;
раскрыт механизм возникновения дисбаланса в межбюджетных отношениях в целях разрешения противоречий по поводу разграничения и закрепления бюджетных полномочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти;
обобщены сущностные характеристики моделей организации и регулирования межбюджетных отношений на региональном уровне, отражающие процесс распределения и перераспределения централизованных финансовых ресурсов.
Наиболее существенные результаты, полученные лично соискателем и выносимые на защиту:
разработаны в виде единой системы принципы межбюджетных отношений с учетом необходимости сбалансированного формирования и распределения финансовых ресурсов, позволившие приблизить бюджетную систему к основам бюджетного федерализма;
осуществлена классификация действующих моделей организации и регулирования межбюджетных отношений между региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления, позволяющая разработать эффективные инструменты управления финансовыми потоками;
обобщен зарубежный опыт в области межбюджетных отношений и сформулированы предложения по его частичному использованию в отечественной практике;
в целях стимулирования заинтересованности местных органов власти в мобилизации доходов в бюджет, уточнена действующая методика бюджетного регулирования путем введения показателя - «индекс налоговых усилий» (ИНУ) и использования средней стоимости социального набора товаров и услуг;
для определения муниципалитетов претендующих на финансовую поддержку, на основании годовой статистической отчетности, мониторинга и прогнозов, предложена методика комплексной оценки уровня социально-экономического развития муниципального образования;
разработаны предложения по совершенствованию межбюджетных отношений. В качестве инструмента регулирования бюджетной обеспеченности предложен программно-целевой подход, даны методические рекомендации по распределению фонда финансовой поддержки муниципальных образований.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Основные положения и выводы исследования могут быть использованы органами государственной власти и управления при подготовке обзорной и аналитической информации; при подготовке лекционных курсов «Бюджетная система», «Финансы», «Государственные и муниципальные финансы».
Практическая значимость исследования состоит в возможности использования основных положений и выводов для следующих целей:
определение основных направлений бюджетно-налоговой политики;
составление программ социально-экономического развития территории;
при разработке методических подходов оптимизации механизма распределения фонда финансовой поддержки муниципальных образований.
Апробация и внедрение результатов исследования. Отдельные положения исследования докладывались автором на научных конференциях, годичных научных чтениях, международных социальных конгрессах. Основные результаты работы опубликованы в журналах РГСУ «Ученые записки», «Аспирантский сборник», сборнике научных трудов, используются в учебном процессе факультета «финансы и кредит» Международного университета содружества независимых государств, Московского психолого-социального института и его филиалах.
По теме диссертации опубликовано 7 печатных работ общим объемом 4,07 п.л.
Структура диссертационной работы обусловлена целью исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, одного рисунка, 9 таблиц и 16 приложений.
Во введении сформулирована актуальность темы, раскрыта степень ее. изученности в науке, определены цель, задачи, объект и предмет исследования, его научная новизна и основные результаты.
В первой главе раскрываются теоретические основы содержания основных понятий имеющихся в работе, принципы организации межбюджетных отношений, механизм бюджетного регулирования, обобщен региональный и зарубежный опыт с целью возможности его применения в Российской Федерации. Особое внимание уделено принципам организации межбюджетных отношений, механизму бюджетного регулирования, международному опыту организации и регулирования межбюджетных отношений и возможностям
Вторая глава диссертации посвящена анализу существующих проблем межбюджетных отношений на региональном уровне, экономической оценке действующего механизма организации и регулирования межбюджетных отношений в субъектах РФ и анализу практики межбюджетных отношений в Оренбургской области.
В третьей главе представлена методика регулирования бюджетной обеспеченности муниципальных образований; даны методические рекомендации по распределению ФФПМО; предложено использование программно-целевого подхода в регулировании межбюджетных отношений; представлена комплексная оценка социально-экономического развития муниципальных образований.
В заключении диссертации сформулированы научные выводы и предложения, полученные в ходе исследования.
Характеристика межбюджетных отношений и принципы их организации
В настоящее время межбюджетные отношения являются глааной проблемой не только во взаимоотношениях федерального центра с субъе ктами федерации, но и между субъектами федерации и входящими в их состав муниципальными образованиями.
В Бюджетном кодексе Российской Федерации закреплено определение межбюджетных отношений как отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления [2, ст. 129]. Однако эту дефиницию следует признать неточной, поскольку в ней не отражено, что это отношения, возникающие между органами власти в ходе бюджетного процесса по вопросам формирования и исполнения бюджета. Определение межбюджетных отношений просто как отношений приводит к тому, что любые отношения между органами власти в любой сфере и по любому поводу можно назвать межбюджетными.
В литературе существует множество трактовок понятия «межбюджетные отношения», которые уточняют определение, данное в Бюджетном кодексе РФ, но различаются между собой кругом вопросов, включаемых в бюджетные правоотношения, складывающиеся между органами власти разных уровней в сфере бюджетной деятельности.
По мнению Горбуновой О.Н., Селюкова А.Д. и Друговой Ю.В., межбюджетные отношения представляют собой отношения между органами государственной власти федерального, регионального уровней и органами местного самоуправления по поводу бюджетного устройства, реализации бюджетного федерализма, в том числе распределения и перераспределения доходов и расходов между бюджетами [71, с. 72]. Бабич A.M. и Павлова Л.Н. более широко характеризуют меж бюджетные отношения и понимают их как «совокупность отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами власти суб-ьектов Российской Федерации и местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных правомочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса» [46, с. 147]. В данной трактовке межбюджетных отношений акцент делается на четком определении доходных и расходных полномочий и их закреплении за соответствующим уровнем власти, а также особое внимание уделяется ответственности органов власти за организацию бюджетного процесса, что, по нашему мнению, является одним из необходимых условий построения эффективной системы межбюджетных отношений.
По мнению Ю. Любимцева, межбюджетные отношения следует понимать как системно организованные денежные потоки и взаимосвязи между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов и фантов [104, с. 22]. В этом случае, в систему субъектов межбюджетных отношений вовлекаются члены общества (физические лица) - получатели грантов (бюджетных пособий); наибольшее значение приобретает проблема финансовых кругооборотов (их направленность, организация, регулирование, устойчивость и воспроизводимость); становится первостепенным вопрос потенциалов бюджетных фондов, формируемых и распределяемых посредством системы межбюджетных отношений. Органы власти всех уровней выступают, по мнению Ю. Любимцева, лишь как посредники между государством и членами общества по финансовому (бюджетному) обеспечению предоставления социальных (общественных) благ в соответствии с установленными нормами и стандартами, а также возможностями государства. Такое понимание роли публичных финансов в системе общественных отношений не вызывает возражений, но существенно и необоснованно расширяет понятие межбюджетных отношений. Бежаев ОТ. считает, что межбюджетные отношения - это экономико-правовые отношения, возникающие между органами государственной и муниципальной власти в ходе бюджетного процесса по поводу разграничения на постоянной или долговременной основе расходных полномочий, доходов, поступающих в бюджетную систему страны, определения нормативов закрепления на постоянной и долговременной основе федеральных и региональных налогов, перераспределения средств из бюджетов вышестоящих уровней в нижестоящие в порядке бюджетного регулирования, возмещения расходов, связанных с передачей расходных полномочий или: принятием решений, вызвавших дополнительные расходы или потери доходов других бюджетов, передачи средств в форме дотаций, субвенций, субсидии временной финансовой помощи на возвратной платной и бесплатной основе, а также объединения средств для финансирования расходов в интересах разных уровней власти и разных территорий одного уровня власти [48, с. 17].
В данном определении приведен практически полный перечень отношений, возникающих в ходе бюджетного процесса. Вместе с тем, в нем отсутствует важная составляющая - целевая направленность организации межбюджетных отношений.
Анализ организации и регулирования межбюджетных отношений
На формирование межбюджетньгх отношений в регионе значительное влияние оказывает административно-территориальное устройство, которое не сводится к простому географическому делению территории. Так, например, в Оренбургской области в его основу заложены экономический, национальный и исторический факторы, необходимые для рациональной организации жизни людей, производства и управления. Комплексное применение которых, с учетом сложившихся традиций, позволяет осуществлять рациональное выделение административно-территориальных единиц. Их характерными признаками являются четко очерченные границы, компактность проживания, непрерывность и экономическая целостность территорий, право населения формировать органы управления, в силу которого определенная территория обретает черты социально-политической организации, получает статус административно-территориальной единицы, границы которой не обязательно совпадают с границами муниципального образования.
В связи с этим у регионов и Оренбургской области, в частности, встает проблема формирования муниципальных образований на территории субъекта Российской Федерации. В области прошли реформы местного самоуправления, допускающие формирование муниципальных образований на уровне поселения или группы поселений, состав которых может быть сколь угодно широк.
С принятием закона «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Оренбургской области» в 1996 году бюджетная система области стала двухуровневой, состоящей из областного бюджета и бюджетов 578 муниципальных образований, которые, в свою очередь, включали 11 муниципальных образований-городов. Одно муниципальное образование охватывало город и район («Город Абдулино и Абду-линский район»); 548 муниципальных образований были сформированы на уро»вне сел; 18 муниципальных образований - на уровне поселков. Модель организации межбюджетных отношений в Оренбургской области представлена в приложении 5.
Такое огромное число муниципалитетов усложняло организацию межбюджетных отношений с областью. В процессе расчетов доли отчислений в бюджеты органов местного самоуправления, размеров фонда финансовой поддержки органов местного самоуправления практически одни и те же финансовые операции необходимо было проделывать для 578 муниципальных образований, что представляет собой трудоемкий процесс. Кроме того, отсутствие районных бюджетов значительно увеличило нагрузку на областной бюджет за счет расширения его расходных полномочий. Области пришлось принять на свой бюджет финансирование территориальных органов государственной власти, которые были сформированы на основе администраций районов, сохранившихся как административно-территориальные единицы. Проблема заключается в том, что на территории отдельных муниципальных образований находятся крупнейшие участки по добыче газа, нефти и других полезных ископаемых. Платежи, взимаемые с пользователей недр могут составлять в общем объеме соответствующего бюджета значительные суммы, способные полностью покрыть его минимальные расходы, без учета доли отчислений от федеральных налогов.
Наблюдается ситуация, когда доходы отдельных муниципалитетов значительно превышают их расходы, но при отсутствии соответствующей нормативно-правовой базы невозможно напрямую направить часть профицитных средств дотационному муниципальному образованию в виде финансовой помощи в целях снижения нагрузки на областной бюджет.
Организация местного самоуправления в последние годы претерпела значительные изменения. Реформирование модели организации межбюджетных отношений связано с принятием Закона Оренбургской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Оренбургский области» № 723 от 18 ноября 2000 г. В области создано 47 муниципальных образований, из них 8 сформировано на уровне городов, 31 - на уровне районов, 4 - на уровне сельских советов.
Межбюджетные отношения на территории Оренбургской области в настоящее время строятся между органами власти Оренбургской области как субъекта Российской Федерации и следующими органами местного самоуправления:
- муниципальными образованиями, расположенными на территориях городов;
- муниципальными образованиями, расположенными на территориях объединившихся городов и районов;
- муниципальными образованиями, занимающими небольшую по площади территорию, расположенными в территориальных границах других муниципалитетов;
- муниципальными образованиями, границы которых совпадают полностью с административной территорией районов.
Выделяется еще один тип - это так называемые неполные муниципальные образования, созданные на территории районов, но с меньшей площадью. Данная модель организации межбюджетных отношений представлена в приложении 6.
Структура доходов консолидированного бюджета области отличается от общероссийской динамики бюджетов субъектов РФ, прежде всего, за счет значительно меньшей и снижающейся доли безвозмездных перечислений от бюджетов других уровней (таблица 1).
Совершенствование регулирования межбюджетных отношений на основе программно-целевого подхода
Приоритетными направлениями реформирования межбюджетных отношений является разграничение расходных полномочий между ее уровнями; повышение собственной доходной базы нижестоящих бюджетов, направленное на увеличение налогового потенциала территорий путем увеличения заинтересованности местных органов власти в проведении активной экономической политики на местах; создание равных условий экономического развития как субъектов РФ, так и входящих в их состав муниципальных образований.
Использование программно-целевого подхода в регулировании межбюджетных отношений для реализации поставленных задач является весьма актуальным. Именно программно-целевой подход может выступать в качестве эффективного инструмента, направленного на разрешение противоречий между ограниченным объемом финансовых возможностей и нерешенными социально-экономическими проблемами развития территорий.
Программно-целевой подход представляет собой способ разрешения различных проблем посредством выработки и проведения системы мер, ориентированных на долгосрочные цели экономической политики. В основе использования программно-целевого подхода лежит разработка целевых программ, направленных на выполнение основных стратегических приоритетов развития территорий. Целевая программа - это система взаимосвязанных по целям, ресурсам и срокам мероприятий, обеспечивающая реализацию приоритета социального, экономического, научно-технического или экологического развития в заданные сроки и с максимальным эффектом [113, с. 257].
Необходимо отметить, что использование программно-целевого подхода в планировании не является чем-то новым. Считается, что программирование является чрезвычайным методом вмешательства государства в социально-экономические процессы развития. Его использование возможно в тех случаях, когда обычные методы и механизмы рыночной экономики и ее государственного регулирования не способны решить крупные проблемы экономического, социального, технологического, экологического, территориального развития.
В нашей стране целевые программы народнохозяйственного уровня впервые были применены в 20-30-е годы в ходе разработки плана электрификакации (ГОЭЛРО), а затем при составлении первых пятилетних планов, которые предусматривали реализацию комплексных программ развития территорий на основе освоения природных ресурсов, Затем целевые программы получили широкое применение и в других странах. Так, например, в период Великой депрессии 1930-х годов США и другие капиталистические страны формировали программы выхода из экономического кризиса. Эффективным примером такой программы может служить «Новый курс» Франклина Рузвельта в США после кризиса 1929-1933 гг. Далее всплеск программно-целевого планирования характеризуется применением социально-экономических программ. В 1950-е гг. развиваются международные экономические программы помощи странам, пострадавшим от Второй Мировой войны. Примером такой программы является программа военной и экономической помощи Советскому Союзу со стороны стран антигитлеровской коалиции в период Великой Отечественной войны. Целевые программы подъема хозяйства в Германии назывались «немецким чудом», программа возрождения экономики Японии - «японским чудом».
В экономически развитых странах наибольшее применение получили социально-экономические программы, направленные на решение социальных, экономических, экологических проблем, основание на бюджетном финансировании. Наряду с этими программами большой популярностью пользуются программы развития отдельных регионов страны, получившие название регионального программирования [122, с. 125]. Исторически региональное программирование было ориентировано на преодоление депрессивного состояния отдельных регионов страны. В современных условиях основной целью государственного программирования является рациональная организация экономики и социальной сферы региона посредством государственного регулирования, направленного на оздоровление экономики.
В отдельных случаях региональное программирование используется государством в целях сближения условий, уровня жизни в разных регионах страны путем проведения политики бюджетно-налогового выравнивания. Целью такого выравнивания с помощью государства является приближение показателей уровня жизни худших по природным и экономическим условиям территорий к среднему уровню. В этом случае региональные программы опираются на принципы бюджетного федерализма [122, с. 125].
В нашей стране также применяются территориальные целевые программы. Основными их признаками является то, что они охватывают ограниченную часть территории (республику, край, область, город, район и т.д.) и направлены на решение проблем жизнеобеспечения территории, ее устойчивого существования, социально-экономического развития. Зачастую территориальные целевые программы направлены на преодоление экономического и социально-культурного отставания территории от сложившегося в стране уровня, выравнивание экономического потенциала, уровня жизни с другими территориями и страной в целом [122, с. 263].
