Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Эффективность работы налоговых органов как элемента системы межбюджетных отношений 17
1.1. Характеристика экономической ситуации в Тульской области 17
1.2. Анализ результатов деятельности налоговых органов Тульской области 22
1.3. Совершенствование налогового прогнозирования на основе
формирования налогового потенциала 40
1.4. Направления повышения эффективности работы налоговых органов 49
Глава 2. Формирование предложений по совершенствованию организации деятельности налоговых региона 54
2.1. Оценка уровня полноты сбора налогов на региональном и местных уровнях 54
2.1.1. Разработка методики оценки налогового потенциала и уровня собираемости налогов на региональном и местном уровнях 56
2.1.2. Повышение надежности налогового прогнозирования с использованием налогового потенциала и коэффициента собираемости налогов 63
2.2. Разработка региональной системы сбора и комплексного анализа налоговой информации о налогоплательщиках 67
2.3. Направления совершенствования структуры налоговых органов Тульской области 70
2.3.1. Выбор типовой структуры территориальных налоговых органов 76
2.3.2. Разработка методики распределения численности сотрудников территориальных налоговых органов области 77
2.3.3. Создание инспекций межрайонного уровня 81
2.3.4. Создание инспекции по работе с крупнейшими налогоплательщиками области 83
2.3.5. Разработка методики работы реорганизованных налоговых органов региона с учетом интересов бюджетов всех уровней 87
2.3.6. Особенности работы инспекции по работе с крупнейшими налогоплательщиками региона 92
Глава 3. Результаты модернизация налоговых органов Тульской области с учетом развития межбюджетных отношений 98
3.1. Совершенствование структуры налоговых органов области 98
3.1.1. Создание инспекций межрайонного уровня, администрирующих налоги и сборы на территории нескольких муниципальных образований Тульской области 98
3.1.2. Формирование в Тульской области инспекции по работе с крупнейшими налогоплательщиками региона 102
3.2. Контроль за деятельностью модернизированных налоговых органов Тульской области 107
3.3. Внедрение и результаты реализации предложенного в деятельности налоговых органов региона 111
Заключение 116
Библиографический список 118
- Характеристика экономической ситуации в Тульской области
- Оценка уровня полноты сбора налогов на региональном и местных уровнях
- Совершенствование структуры налоговых органов области
Введение к работе
экономики страны является стремление государства увеличить приток средств в бюджетную систему, включающую федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации и бюджеты муниципальных образований [90, 101, 116] и регулируемую нормами бюджетного права. Разделение полномочий между органами власти различных уровней в бюджетной сфере осуществляется с учетом норм финансового права на базе финансово-бюджетного федерализма [1, 45, 68, 70, 130, 156]. Все бюджеты в рамках межбюджетных отношений -отношений между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных полномочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в процессе составления, утверждения и исполнения бюджетов взаимозависимы [73, 114, 145, 146].
В ходе совершенствования межбюджетных отношений [95, 137, 153, 160] Правительством РФ в настоящее время решаются задачи, основными из которых являются [93]: повышение эффективности функционирования бюджетной системы; сокращение размеров предоставляемых дотаций и количества дотационных территорий; повышение заинтересованности органов государственной власти и местного самоуправления в увеличении производственного и налогового потенциала.
В решении этих задач особая роль принадлежит налоговым органам, осуществляющими: привлечение средств в бюджет соответственно налоговому потенциалу как на региональном, так и на местном уровнях; представление в органы государственной власти и органы администрации сведений о ходе привлечения налоговых средств в бюджеты по группам предприятий и по видам налогов; - подготовку предложений по использованию возможностей налогового законодательства для оздоровления экономики некоторых категорий предприятий [123, 125, 127]; представление сведений о начисленных суммах налогов, налоговых поступлениях и других обобщенных данных, необходимых для перспективного планирования [5, 6, 71, 113, 144, 157].
Процесс реформирования отношений между бюджетами разных уровней бюджетной системы в последнее время был преимущественно ориентирован на совершенствование механизма оказания финансовой помощи регионам посредством перераспределения финансовых ресурсов, централизованных в федеральном бюджете. Однако для рационального функционирования всей бюджетной системы и достижения сбалансированности бюджетов всех уровней, обеспечения их самостоятельности необходимо прежде всего четко и качественно установить критерии распределения налоговых доходов между бюджетами всех уровней [4, 69, 157].
В идеале наиболее приемлемы межбюджетные отношения, основанные на разделении ставок налогов и сборов и обеспечивающие стимулирование органов управления к действиям по увеличению налоговой базы, то есть стоимостной, физической или иной характеристики объектов налогообложения [3, 26]. Применение разделенных ставок позволит органам регионального, муниципального управления и местного самоуправления утверждать бюджет, начиная новый бюджетный год с утвержденными расходами [91, 98]. Кроме того, органы регионального и муниципального управления получат возможность планировать свой бюджет на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Разделенная ставка налога будет стимулировать повышение собираемости налогов, расширение налогооблагаемой базы, в чем будут заинтересованы все уровни бюджетной системы.
Основную часть доходов бюджетов всех уровней составляют налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами законодательством
РФ. Совокупность налогов и сборов, представляющая налоговую систему, свидетельствует, что на долю закрепленных за региональными и местными бюджетами (на которые в соответствии с Бюджетным Кодексом [4] падает существенная часть расходов консолидированного бюджета) налогов приходится незначительная их часть [53, 149], к тому же трудно собираемых, рассеянных по огромному списку налогоплательщиков [105, 143].
Примером изменения межбюджетных отношений в настоящее время могут служить нормативы распределения подоходного налога с физических лиц (позднее налога на доходы физических лиц), который в 1998 году зачислялся в бюджеты субъектов Федерации в объеме 100 %, в 1999 году - в размере 75 %, в 2000 году - 84 %, в 2001 году - 99 %, в 2002 году - вновь 100 %.
Аналогичная ситуация сложилась с налогом на добавленную стоимость, доля которого в территориальном бюджете в 1998 году составляла 25 %, в 1999 году — 15 %, с 2000 года этот налог полностью зачисляется в федеральный бюджет [94].
Частое изменение применяемых нормативов расщепления налогов между различными уровнями бюджетов приводит к тому, что накопленная недоимка по этим налогам перераспределяется, как правило, не в пользу региональных и местных бюджетов [51, 54, 136, 141].
Направленность политики в области бюджетной и налоговой реформ сегодня не только не устраняет причин складывающегося кризиса местных бюджетов, но и наоборот, часто способствует его углублению [154]. Увеличение доходной части федерального бюджета, равно как и регионального, чаще всего происходит за счет сокращения доходной части муниципальных бюджетов [139]. Согласно расчетам за 1992-2000 годы бюджеты развития муниципальных образований сократились с 22 % практически до нуля, чему в немалой степени способствовал кризис неплатежей ряда предприятий [88, 151]. Объем доходной части местных бюджетов с 1993 года упал ниже объема минимально необходимых расходов.
Таким образом, расходные и доходные полномочия между уровнями бюджетной системы остаются в настоящее время несбалансированными, при этом отсутствуют условия, стимулирующие увеличение расходов местных бюджетов. Все это в рамках единой системной идеологии углубляет кризисное положение местных бюджетов [41, 86, 100, 105, 111].
Приходится признать, что практически любое изменение налогового законодательства на всех уровнях управления в большей или меньшей степени влияет на обострение противоречий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации, а последних - с органами местного самоуправления. Кроме того, принятие законов без определения источников финансирования приводит к кризису межбюджетных отношений [41, 115, 117,138].
При этом перечень региональных и местных налогов, внесение в него изменений и дополнений, круг налогоплательщиков, а также существенные элементы каждого регионального и местного налога (в том числе объект налогообложения, налоговая база, предельная ставка налога) регулируются федеральным законом с целью недопущения излишнего обременения налогоплательщиков обязанностями по уплате налогов, нарушения конституционных положений о единстве экономического пространства, равенства прав человека и гражданина, свободном перемещении товаров, услуг и финансовых средств [1].
Значительную поддержку местным органам власти в формировании бюджетов способны оказать налоговые органы посредством тесного взаимодействия в вопросах информирования о платежной дисциплине конкретных хозяйствующих субъектов, перспективного и текущего формирования доходной части бюджетов, оценки уровня динамики задолженности, анализа эффективности разрабатываемых законодательных документов, формирующих налоговую политику на местах, разработки предложений и мероприятий по росту налогооблагаемой базы и на этой основе - росту доходов местных бюджетов [150].
Перед федеральным правительством всегда стоят две взаимоисключающие задачи. С одной стороны, укрепление общегосударственного начала для обеспечения однородности страны, что в ряде случаев таит угрозу "угнетения" экономики регионов [7, 9, 10, 72, 76, 103, 158]. С другой - необходимость способствовать развитию регионов, что приводит к растущей их дифференциации и росту сепаратистских настроений. Иллюстрацией степени дифференциации может служить то, что в 89 субъектах Российской Федерации разрыв между самыми богатыми и самыми бедными регионами по уровню денежных доходов на душу населения составляет 18 раз. А по расходам же на товары и услуги разница еще больше -35 раз. Тульская область в этом ряду занимает 44 место [64, 118, 121, 127].
Приходится признать: - функционирование региональных и местных органов власти осуществляется в условиях жесткого дефицита бюджета, что не позволяет своевременно и в полном объеме рассчитываться по своим обязательствам за предоставленные услуги, по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы и т.д. [102, 159]; ситуация обостряется в связи с продолжающимся кризисом неплатежей ряда предприятий, а иногда и целых отраслей народного хозяйства [75, 135].
Все это вместе взятое непосредственно отражается на уровне жизни населения - в основном социально слабо защищенного [77, 96, 112].
В процессе формирования доходов бюджетов всех уровней важнейшими задачами и обязанностями налоговых органов является осуществление контроля за соблюдением законодательства о налогах, сборах и других обязательных платежах, правильностью начислений, полнотой и своевременностью их уплаты налогоплательщиками. Немаловажным является участие Министерства РФ по налогам и сборам в выработке налоговой политики и, наконец, практическое ее осуществление на местах налоговыми органами всех уровней [3,38, 97, 148].
Сегодняшнее законодательство Российской Федерации о налогах и сборах содержит: - Налоговый Кодекс, устанавливающий систему налогов, взимаемых в федеральный бюджет, регламентирующий общие принципы налогообложения в стране, а также принятые в соответствии с ним федеральные законы о налогах и сборах; - соответствующие Налоговому Кодексу законы субъектов федерации и иные нормативные правовые акты о налогах и сборах, принятые этими представительными органами власти; - нормативные правовые акты по местным налогам и сборам, принятые представительными органами местного самоуправления в пределах, установленных Налоговым Кодексом.
Мировая практика свидетельствует, что долгосрочную сбалансированность и самостоятельность бюджетов всех уровней бюджетной системы можно и необходимо обеспечивать налоговыми методами [34, 35,
46, 87, 147]. Уровень организации работы налоговых органов по мобилизации доходов бюджетов всех уровней непосредственно влияет как на развитие экономики области (региона), так и на экономику административных образований, входящих в его состав [39, 61, 66, 84, 140].
Экономические преобразования, произошедшие в конце 90-х годов [36,
47, 67, 74, 104], возникновение новых рыночных отношений между хозяйствующими субъектами, между ними и государством потребовали проведения принципиально новой финансовой и налоговой политики [40, 52, 92]. При этом имелось в виду, что с помощью налогов, соответствующей налоговой политики можно ограничивать стихийность рыночных процессов, воздействовать на формирование производственной и социальной инфраструктуры, ослаблять инфляционные процессы [85, 99]. С признанием важной роли налогов в регулировании социально-экономических процессов и формировании доходной базы бюджетов различных уровней встал вопрос создания аппарата управления и контроля за дисциплиной сбора налогов [62, 108,111,138].
Правовое оформление новейшей налоговой системы (начиная с 1991г.) обеспечено целой системой налоговых законов, определившими, в частности, принципы построения налоговой системы, ее структуру, состав, права, обязанности и ответственность и плательщиков, и налоговых органов [11-18]. Тем не менее необходимо отметить, что при создании налоговой системы возникли серьезные трудности, вызванные в основном слабостью налоговых правоотношений и отсутствием опыта работы в складывающихся новых экономических условиях. Первоначально сформировалась централизованная вертикальная система налоговых органов с ярко выраженной специализацией по видам налогов. Такая организационная структура являлась объективной необходимостью в период разработки основ налогового законодательства страны, создания методологической базы ее реализации на практике и отладки механизма начисления и взимания налогов.
Обобщение практического опыта работы низовых звеньев налоговой системы, учет зарубежного опыта позволили разработать программу и пути модернизации налогового администрирования. Причем понятие модернизации включает в себя следующие основные элементы: переход налоговых органов на функциональную систему налогового администрирования, модернизацию самих налоговых технологий и процедур, обучение специалистов налоговой администрации и налогоплательщиков, повышение уровня информатизации налогового администрирования.
Важной задачей модернизации является повышение эффективности контрольных мероприятий, проводимых налоговыми органами в ходе выездных документальных и камеральных проверок. Установлено, что сдерживающим фактором здесь является малый процент работников, занимающихся этой работой. В целом по области в 2000 году контрольной деятельностью занимались 33 % от штатной численности сотрудников, причем по ряду инспекций (с численностью до 20-30 человек) доля этих сотрудников снижалась до 15-20 %.
Функциональный подход в организации работы осуществляется за счет реализации учетно-контрольных функций налоговых органов за начислением и поступлением налогов средствами систем электронной обработки данных, которые полностью покрывают все операции налогового администрирования по ведению лицевых карточек налогоплательщика. Этот подход позволяет, во-первых, повысить уровень специализации каждого подразделения инспекции, во-вторых, обеспечивает эффективный контроль за соблюдением нужной технологии и результативности работы на каждом рабочем месте.
При этом реализация методологических функций для региональных органов не предусматривается, поскольку их должен обеспечивать только центральный аппарат на федеральном уровне (в противном случае в налоговой системе России будет нарушена методологическая целостность). Основное назначение территориальных органов в развитии методологии заключается в обеспечении обратной связи с федеральным уровнем по результатам практической работы и подготовки предложений по совершенствованию принятой методологии.
Основные направления реструктуризации налоговых органов включают: - укрупнение местных налоговых органов, посредством увеличения минимальной штатной численности территориальных инспекций до 40 человек (при этом сокращается доля сотрудников кадровых, бухгалтерских, хозяйственных структур, не участвующих непосредственно в администрировании налогов, а возрастает доля работников, занимающихся контрольной работой) [142]; - создание инспекции по работе с крупнейшими налогоплательщиками региона, что позволяет проводить по отношению к вертикально- интегрированным структурам с сетью филиалов и подразделений, рассеянных по всей территории субъекта федерации, единую налоговую политику, а также упрощает осуществление скоординированных контрольных действий [23, 25, 27, 30].
В процессе реализации предложенного возникает типичная ситуация, когда администрирование налогов на территории нескольких муниципальных образований осуществляется одной налоговой инспекцией, что может повлечь ослабление связей с органами управления муниципальных образований.
При реорганизации налоговых органов остро встает вопрос соблюдения межбюджетных интересов, что достигается посредством осуществления сбалансированного учета налоговыми органами интересов бюджетов всех уровней [42, 44, 63, 66, 79, 80] с целью устранения возможных потерь при формировании доходов муниципальных образований вследствие: - угрозы недостатка информации о начисленных и поступивших суммах налогов в разрезе хозяйствующих субъектов, непосредственно расположенных на соответствующих территориях административных образований, а также об уровне их задолженности и недоимки; сокращения объемов контрольно-экономической работы, выполняемой межрайонными инспекциями при их ориентировке на проверку крупных организаций; возможного ослабления интенсивности работы с недоимщиками; возможности неадекватного поведения администрации муниципальных образований по причине неполной информированности о возможностях, вытекающих из достаточно часто изменяющегося налогового законодательства.
Проблемы урегулирования налоговых отношений с учетом интересов бюджетов всех уровней в современных условиях России освещены в трудах многочисленных авторов, в частности С.Д. Шаталова, Д.Г. Черника, В.Г. Панскова, А.П. Починка, В.Б. Христенко, В.П. Морозова, Е.А. Федоровой, А.Д. Шеремета, В.И. Слома и др.
Однако в их работах не учтены особенности участия налоговых органов в совершенствовании межбюджетных отношений и их взаимодействия с органами власти различных уровней. Между тем повышение эффективности деятельности налоговых органов при соблюдении межбюджетных интересов при отходе от административного принципа в процессе формирования налоговых органов (когда зона деятельности территориальной налоговой инспекции ограничена пределами муниципального образования) требуют проведения дополнительных исследований.
Учитывая, что деятельность налоговых органов неразрывно связана с особенностями экономики субъекта федерации и не может рассматриваться изолированно, несомненный интерес представляет решение задачи совершенствования деятельности налоговых органов региона с учетом интересов бюджетов всех уровней [27, 80, 81, 152, 155], что доказывает актуальность выбранной темы исследований.
Цель исследования - разработка научно-методического подхода к решению проблем совершенствования деятельности налоговых органов с учетом формирования эффективных межбюджетных отношений в регионе.
Для достижения цели поставлены и решены задачи:
Осуществить анализ результатов деятельности налоговых органов области по мобилизации доходов в бюджеты всех уровней.
Разработать методику оценки налогового потенциала и уровня собираемости налогов для административных образований субъекта федерации.
3. Разработать методику прогнозирования налоговых поступлений во все уровни бюджетов.
4. Разработать региональную систему сбора и комплексного анализа информации о налогоплательщиках.
5. Разработать организационно-методические рекомендации по совершенствованию деятельности инспекций межрайонного уровня и инспекции по крупнейшим налогоплательщикам.
Объектом исследования являются региональное Управление Министерства по налогам и сборам РФ и местные налоговые органы как участники процесса межбюджетных отношений.
Предметом исследования является организация работы налоговых органов с налогоплательщиками, а также с органами государственной власти региона и администрациями муниципальных образований.
Теоретическую и методологическую основу работы составили законодательные и нормативные акты Российской Федерации; инструктивные материалы Министерства по налогам и сборам, имеющие отношение к рассматриваемым вопросам; данные органов Государственной статистики; информация налоговой статистики; материалы периодической печати; экономическая и правовая литература. В процессе исследований использованы материалы статистического, системного и сравнительного анализов.
Научная новизна исследования заключается в разработке организационно-методического подхода к совершенствованию деятельности налоговых органов, позволяющего на основе создания их вертикально-интегрированной структуры максимально полно использовать резервы мобилизации доходов в бюджеты всех уровней.
Элементы новизны заключаются в следующем.
Доказано, что в современных условиях существуют резервы наполнения бюджета, для использования которых необходимо совершенствование методов контроля за работой территориальных инспекций и реорганизации региональной налоговой структуры налоговых органов.
Разработана методика оценки налогового потенциала на уровне региона, муниципального образования, группы выбранных предприятий, что позволяет на основе использования показателей налоговой отчетности установить имеющиеся резервы наполнения бюджетов всех уровней.
3. Разработана методика прогнозирования налоговых поступлений в федеральный, региональный и местные бюджеты, позволяющая на базе имеющейся в налоговых органах информации установить индивидуальные особенности региона и муниципальных образований и повысить обоснованность перспективного налогового прогнозирования.
Разработана информационно-аналитическая система анализа и контроля за полнотой привлечения средств в бюджеты всех уровней посредством сопоставления налогового потенциала с объемом привлеченных средств, позволяющая обосновать принятие управленческого решения о необходимости мобилизации неиспользованных резервов формирования доходов бюджетов.
Предложен комплекс мероприятий и научно-методических рекомендаций по организации инспекций межрайонного уровня и инспекции по работе с крупнейшими налогоплательщиками, что позволяет с максимальной эффективностью использовать имеющиеся возможности региона и входящих в его состав муниципальных образований по привлечению доходов в бюджеты всех уровней.
Практическая значимость работы состоит в том, что на основе предложенного методического подхода разработан ориентированный на широкое использование налоговыми органами комплекса организационных мероприятий, обеспечивающих повышение эффективности мобилизации налогов и сборов в доходы бюджетов всех уровней.
Результаты разработок могут быть использованы на практике региональными и территориальными налоговыми органами России для совершенствования системы налогового прогнозирования, обеспечения стабильного поступления налогов и сборов, сокращения размеров потерь, связанных с уклонением налогоплательщиков от выполнения ими налоговых обязательств, внедрения новых форм и методов налогового администрирования.
Апробация работы и использование ее результатов. Результаты представленной работы внедрены в системе администрирования налоговых органов Тульской области и использованы в учебном курсе «Налоги и налогообложение».
Эффективность мероприятий, основанных на применении разработанных методик и рекомендаций по совершенствованию организации работы налоговых органов, подтверждена практическими результатами. Внедрение предложенного позволило увеличить поступления в консолидированный бюджет более чем на 180 млн руб.
Материалы, отражающие отдельные положения работы, представлены на конференциях Тульского государственного университета и в материалах публикаций. По теме автором опубликовано 12 работ общим объемом 2 печатных листа.
Структура и объем работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка. Работа включает 129 страниц машинописного текста, содержит 7 рисунков и 12 таблиц. Библиографический список содержит 160 наименований. л Глава 1. Эффективность работы налоговых органов как элемента системы межбюджетных отношений
1.1. Характеристика экономической ситуации в Тульской области
Тульская область входит в числе других 18 регионов в состав Центрального Федерального округа (ЦФО); расположена практически в центре Европейской части Российской Федерации (РФ). Территория области занимает 0,1 % от общей площади 88 регионов РФ (2,6 % территории, занимаемой от ЦФО) [64].
Население региона составляет 1,2 % численности населения России. В экономике занято 45,8 % населения, что несколько ниже, чем в ЦФО (47,8 %), но выше, чем в РФ (44,4 %); в промышленности - 28 % населения (в ЦФО -21,2 %, в РФ - 22,6 %). Численность населения имеет тенденцию к сокращению с темпом 1 % в год (по ЦФО и РФ - 0,5 % в год). Ожидаемая продолжительность жизни при рождении составляет 70,8 года, что соответствует 71 месту в РФ по данному показателю.
Коэффициент демографической нагрузки (число жителей нетрудоспособных возрастов на 1000 жителей трудоспособных возрастов) составляет 466, что существенно хуже соответствующих показателей по ЦФО (411) и РФ (343), и объясняется высокой численностью населения старше трудоспособного возраста (26,7 %, в среднем по РФ - 20,6 %). По уровню рождаемости (менее 7 чел. на 1000 населения) Тульская область занимает предпоследнее место в России.
Весьма неблагоприятна в области экологическая ситуация: на единицу площади приходится загрязняющих атмосферу выбросов в пять раз больше, чем в ЦФО и в десять раз больше, чем в целом по РФ.
Среднедушевые доходы населения относительно низки - 33 % по сравнению с соответствующими значениями по ЦФО и 55 % по сравнению с РФ. Просроченная задолженность по заработной плате в процентах от месячного фонда заработной платы предприятий, имеющих задолженность составляет 227 % (в ЦФО - 184 %, в РФ - 209 %).
На долю ВРП области приходится 0,7 % от российского объема. Стоимость основных фондов составляет 1 %, объем промышленной продукции - 1,1 % от величины соответствующих показателей в целом по стране.
Основная доля ВРП региона (61,8 %) сформирована отраслями экономики, производящими товары (в ЦФО — 39 %, в РФ - 48 %). Доля промышленности в ВРП достаточна велика - 42,2 % (ЦФО - 21 %, РФ - 33 %). На отрасли, производящие услуги, приходится лишь 33,5 % (ЦФО - 54 %, РФ - 44 %).
Уровень износа основных фондов по области несколько превышает соответствующие показатели по ЦФО и РФ (соответственно 48,2 %, 47,6 %, 45,8 %), а удельный вес полностью изношенных основных фондов в регионе составляет 14,3 % (в ЦФО - 11,1 %, в РФ - 12,7 %).
В отраслевой структуре производства промышленной продукции преобладает доля химической и нефтехимической промышленности - 23,5 % (ЦФО - 8,3 %, РФ - 7,2 %); черной металлургии - 16,5 % (ЦФО - 10,3 %, РФ -8,9%). Доля энергетики (10,8 %), машиностроения и металлообработки (22,2 %), пищевой промышленности (16,1 %) в целом соответствует среднероссийскому уровню.
На территории региона функционирует 27 тысяч предприятий и организаций (0,77 % от российского показателя). При этом в течение 1991 — 1995 годов наблюдался резкий рост их количества (ежегодно в 1,5-2 раза). Следует отметить, что увеличение числа предприятий по стране происходило относительно неравномерно, составив в 1991 - 1993 годах по РФ - 400 %, по ЦФО - 500 %, в Тульской области - 250 %. Начиная с 1995 г. годовой темп изменения числа предприятий по рассматриваемым территориям стабилизировался на уровне 3-10 %, что позволяет считать переходный этап становления рыночных отношений в определенной степени завершенным.
Распределение организаций Тульской области по основным отраслям экономики (табл. 1.1) соответствует тенденциям изменения показателя в РФ и ЦФО. Однако такие особенности, как относительно низкая доля количества
Таблица 1.1 Распределение организаций Тульской области по отраслям экономики
Примечание
Пр - промыщленность,
С/х - сельское хозяйство,
Стр - строительство,
Тр -транспорт,
Торг - торговля и общественное питание,
Здр - здравоохранение и культура,
Обр - образование:
Наука - наука и научное обслуживание,
Упр - управление:
Общ - общественные объединения предприятий в промышленности (11,2 %) при высоком удельном весе производимого ими ВРП и сравнительно высокая доля предприятий сельского хозяйства (16,2 %) при уровне производимого ими ВРП в 12,6 % свидетельствуют о наличии в области весьма крупных промышленных предприятий и относительно развитом сельском хозяйстве.
Распределение предприятий Тульской области по формам собственности соответствует среднероссийским тенденциям. Доля предприятий государственной формы собственности составляет 4,4 % (РФ - 4,4 %, ЦФО — 3,5 %); частной - 70,9 % (РФ - 74,9 %, ЦФО - 78,2 %); общественных и религиозных организаций - 6,9 % (РФ - 6,6 %, ЦФО - 5,2 муниципальной — 10,4 % (этот показатель существенно выше, чем в среднем по РФ - 6,3 % и по ЦФО - 4,8 %); прочих форм собственности (включая смешанную российскую иностранную, совместную российскую и иностранную) - 7,4 % (РФ - 7,2 %, ЦФО - 8,3 %).
Сальдированный финансовый результат деятельности предприятий области, в течение 1995 - 2000 годов выросший в 1,7 раза, существенно ниже, чем по ЦФО и РФ, где рассматриваемый показатель увеличился соответственно в 10,8 и 4,7 раза. Доля убыточных предприятий за данный период составила 41,5 % (ЦФО - 37 %, РФ - 37,4 %). Инвестиции в основной капитал на душу населения росли в полтора раза меньшими темпами, чем по ЦФО и РФ.
Доля экспорта в экономике области составляет 0,7 %, импорта - 0,5 %. Отношение экспорт-импорт равно 6,1, что существенно выше среднего значения по ЦФО (2,4) и по РФ (4,0).
При этом в отраслевой структуре экспорта значительную долю занимают: черная и цветная металлургия - 40,3 % (по ЦФО - 9 %, по РФ - 18 %); продукция нефтехимического комплекса - 38,6 % (по ЦФО - 10 %, по РФ -8,4 %); - продукция машиностроения - 6,0 % (по ЦФО и по РФ - 10,5 %).
При высоком уровне износа основных фондов темпы их восстановления недостаточны. Основная доля ВРП формируется предприятиями химической промышленности и черной металлургии, продукция которых в основном поступает на экспорт, что объясняет преобладание иностранных инвестиций в эти отрасли.
Достаточно сложная экономическая ситуация, сложившаяся в Тульской области, является типичной для всех, и в первую очередь для промышленных регионов.
Основными ограничениями на размеры средств, собираемых в консолидированный бюджет региона, являются: - необходимость возмещения предприятиям-экспортерам сумм НДС, зачастую превышающим половину собираемого налога; незначительные размеры поступающих сумм налогов за пользование природными ресурсами, что объясняется практическим отсутствием сколько-нибудь значимых полезных ископаемых в Тульской области (размеры платежей за пользование природными ресурсами в 2002 году составили менее 5 % от собранных в консолидированный бюджет области налогов); ориентация существенной части предприятий региона (25 % крупнейших налогоплательщиков) на нужды оборонного комплекса, резко сократившего объема заказов, начиная с 1990 года.
Результаты выполненного анализа свидетельствуют о том, что потенциальные возможности региона по привлечению средств в бюджеты всех уровней относительно невелики. Сложившаяся система межбюджетных отношений, не имеющая обоснованно сбалансированного разграничения доходных и расходных бюджетных полномочий между федеральным центром и бюджетами субъектов Федерации, не способствует повышению заинтересованности и ответственности на каждом уровне бюджетной системы в наиболее полном и своевременном сборе налогов. Имеющийся налоговый потенциал региональных и муниципальных органов власти не позволяет гіокрьіть минимально необходимые бюджетные расходы, вызывая прямую зависимость региональных и муниципальных бюджетов от вышестоящего уровня бюджетной системы. В этих условиях чрезвычайно важным становится тесное взаимодействие администрации муниципальных образований с налоговыми органами.
1.2. Анализ результатов деятельности налоговых органов Тульской области
Руководствуясь Постановлением Съезда народных депутатов СССР о мерах по оздоровлению экономики, осуществлению экономической реформы и в целях совершенствования системы контроля за соблюдением законодательства о налогах, Совет Министров СССР 24 января 1990 года принял Постановление [160], в соответствии с которым Министерству финансов СССР и Советам Министров союзных республик предписывалось в срок до 1 июля 1990 года обеспечить создание государственных налоговых инспекций в регионах. В целом, Государственная налоговая служба РФ вошла в систему центральных органов государственного управления РФ, с подчинением Президенту и Правительству Российской Федерации.
Основной функцией государственных налоговых инспекций является контроль за соблюдением законодательства о налогах, правильностью начисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджет государственных налогов и других платежей, установленных законодательством СССР и союзных республик.
Первоначально правовой статус налоговых органов закреплен в 1991 году [5,6,11].
Единая система Госналогслужбы РСФСР состояла из Главной Госналогинспекции при Министерстве финансов России, государственных налоговых инспекций при Министерствах финансов республик, входящих в состав РСФСР, государственных инспекций по краям (областям), районам, городам и районам в городах, а также Главного Управления налоговых расследований при Госналогслужбе РФ и соответствующих управлений и отделов налоговых расследований на местах, каждая из которых являлась юридическим лицом. То есть, на этапе становления в условиях развития рыночных отношений первоначально сформировалась централизованная иерархическая система налоговых органов с ярко выраженной специализацией по видам налогов. Такая организационная структура налоговых органов была объективной необходимостью в период разработки основ налогового законодательства страны, методологической базы его практической реализации и создания механизма начисления и взимания налогов.
Последнее десятилетие характеризуется резким ростом количества факторов, оказывающих существенное влияние на развитие налоговой системы страны. Изменения стали более кардинальными, происходящими в исторически сжатые сроки, причем эволюционное движение часто сменяется качественными преобразованиями порой прямо противоположными традиционным представлениям и ожиданиям. Налоговые органы получили в свое распоряжение колоссальные объемы самой разной информации, современнейшие средства сбора, обработки и оценки информации на основе мощной технической базы, новейших методических подходов, программных продуктов и, тем самым, возможности использования информации в реальном режиме времени [89, 106, 107]. Первоначальная организационная структура и сложившаяся система работы налоговых органов по многим параметрам исчерпали потенциал повышения эффективности их работы [138].
Уже в 1994-1995 годах в налоговых органах по всем субъектам Российской Федерации постепенно стал происходить отход от первоначальных организационных структур как на районном, так и на региональном уровнях. Стали появляться различные виды специализации: по видам налогов, по видам налоговых функций, по группам плательщиков и пр. При этом в большинстве случаев организационные структуры строились на сочетании различных специализаций. Чаще всего - это сочетание специализации по видам налогов со специализацией по налоговым функциям.
Появившееся разнообразие систем налогового администрирования по субъектам Российской Федерации на определенном этапе стало снижать эффективность управления системой налоговых органов.
К концу 1995 года сформировалась острая потребность в глубокой модернизации налоговой службы, необходимость которой была обусловлена следующими объективными факторами: непрерывным усложнением налоговой системы; возрастанием объемов нагрузки на инспекторский состав территориальных налоговых органов; ограничениями объемов финансирования налоговых органов.
В дальнейшем, с введением первой части Налогового Кодекса РФ, коренным образом изменились взаимоотношения налоговых органов и налогоплательщиков, а также других участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах.
Строгая регламентация всех процедур, осуществляемых в ходе проведения мероприятий налогового контроля, ослабление фискальной функции и постановка новых задач налоговым органам, в частности информационное взаимодействие с различными государственными органами, контроль за расходами физических лиц и др., - все это значительно изменило и осложнило содержание работы налоговых органов.
Принимавшиеся федеральным центром попытки развития налоговой системы в эти годы в основном сводились к корректировке законодательства о налогах и сборах, ограничивались попытками приспособить его к текущим условиям в ущерб долгосрочным задачам построения стабильной и эффективной налоговой системы, являющейся реальным регулирующим механизмом поступательного экономического развития страны.
Важным направлением развития системы налогового администрирования сегодня является совершенствование организационной структуры налоговых органов. Переход территориальных налоговых органов на функциональный принцип организации деятельности, введение типовых организационных структур, проведение мероприятий по укрупнению местных инспекций, оптимизация, перераспределение численности и фонда оплаты труда работников налоговых органов позволяют создать достаточно надежный механизм сбора налогов и получить ожидаемые государством средства в консолидированный бюджет [96].
Параллельно с усилиями, предпринимаемыми по совершенствованию налогового законодательства [19], МНС РФ проводилась работа по повышению статуса работников налоговых органов [18, 22].
Число инспекций местного уровня составляло в 1998 году 2646 единиц, из них в Тульской области функционировало 30 инспекций.
Существенно различной оказалась нагрузка на налоговые органы. Среднее число налогоплательщиков - физических лиц, приходящихся на одну инспекцию, составило 53 тыс. чел., при этом минимальная численность налогоплательщиков этой категории оказалась в Ненецком автономном округе (2 тыс. чел.), а максимальная (230 тыс. чел.) - в Москве и Санкт-Петербурге (в Тульской области - 56 тыс. чел.).
Среднее число налогоплательщиков - юридических лиц, приходящихся на одну инспекцию, составило 990 ед. Минимальное их количество зарегистрировано в Таймырском автономном округе (ПО), максимальное - в Москве (14 500). В Тульской области в среднем на одну инспекцию приходится 910 юридических лиц.
Различен численный состав налоговых органов РФ: более 300 сотрудников работали в 21 инспекции, менее 10 сотрудников исполняли возложенные на них обязанности в 18 инспекциях.
Совершенствование налогового администрирования, системы налоговых процедур, начатое МНС РФ в 1998 году и законодательно дополненное в дальнейшем Постановлением Правительства РФ [20], обеспечили управляемое и плановое развитие территориальных налоговых органов, использующих накопленный опыт работы в этой области и творческой потенциал специалистов на местах.
Типовые структуры местных инспекций, утвержденные МНС РФ в 2000 году, создаваемые по функциональному принципу построения, должны были обеспечить рациональное использование имеющихся трудовых ресурсов за счет углубленной специализации по выполняемым функциям, создать условия для эффективного использования средств вычислительной техники и современных информационных технологий, позволить обрабатывать все возрастающий объем информации без увеличения численности персонала налоговых органов. Установление минимального количества сотрудников в инспекции (не менее 40 человек), унификация функций отделов в структуре инспекций в зависимости от численности работающих, ограничение возможностей различного рода сочетания специализаций позволяют в значительной мере повысить уровень управляемости системы.
Укрупнение инспекций привело к массовому созданию межрайонных (межрегиональных) инспекций, администрирующих налоги в нескольких соседних административных образованиях. Поскольку порядок укрупнения и организации работы межрайонных инспекций жестко не регламентировался, реализация этой задачи оставалась в компетенции региональных налоговых органов. Решение поставленной задачи оказалось весьма сложным, так как при традиционных способах налогового администрирования, складывавшихся не один год, контроль за мобилизацией и распределением средств в бюджеты муниципальных образований, обслуживаемых одной межрайонной инспекцией, может оказаться менее эффективным.
Необходимость рационального распределения численности сотрудников налоговых органов потребовала разработки соответствующих методических рекомендаций. При этом региональными Управлениями МНС РФ используются различные системы показателей, число которых по России превышает 20, что усложняет соответствующие расчеты при отсутствии сколько-нибудь единого подхода к решению вопроса. Наиболее часто, в том числе МНС РФ, используются пять показателей: численность населения; количество физических лиц, которым начислен налог на доходы физических лиц; количество юридических лиц, состоящих на налоговом учете; объемы начисленных налогов и других платежей в консолидированный бюджет страны (либо только в федеральный бюджет) и государственные внебюджетные фонды; суммы фактических поступлений налогов и сборов в бюджетную систему и внебюджетные фонды.
При применении этих показателей существует реальная возможность использования данных налоговой статистики и отчетности. Однако отсутствие единого интегрального показателя приводит к необходимости анализа одновременно пяти величин, что усложняет расчеты и сравнительный анализ.
Кроме того, методика не является универсальной, так как различны географическое положение, размеры территорий, плотность населения региона, соотношение городского и сельского населения, состояние инфраструктуры, в первую очередь транспорта и связи и т.д. Техника расчетов часто ничем не обоснована, поэтому использование указанных показателей на территориальном уровне приводит иногда к парадоксальным результатам.
Например, нецелесообразно использование методики для отдельных территориальных образований, где при относительно малом числе предприятий располагается градообразующее предприятие-экспортер (объемы начисленных налогов и сборов, как и суммы фактически поступивших средств в бюджетную систему, могут оказаться пренебрежительно малыми, либо более того - отрицательными).
С целью типизации построения региональных и территориальных органов России, МНС РФ в 1999 году были выработаны подходы к формированию типовых структур этих подразделений. С учетом наработанного опыта по их внедрению, ряд положений по формированию структур управления подвергался изменениям, и к 2000 году доработанные типовые структуры территориальных изменений окончательно сформировались и были утверждены приказом МНС РФ [24].
Максимальная установленная численность структурных подразделений любой инспекции поставлена в зависимость от численности работающих в них: от 40 до 60 человек - не более 5 отделов; от 60 до 100 человек - не более 11 отделов, от 100 до 150- человек — не более 14 и так далее. Это позволило сократить количество структурных подразделений и выстроить строгую вертикально-интегрированную структуру управления процессом администрирования налогов; внедрить единую унифицированную технологию работы налоговых органов всех уровней, изменить приоритеты в работе с целью улучшения обслуживания налогоплательщиков, расширения сферы предоставляемых им услуг при одновременном упрощении исполнения налоговых обязанностей; ускорить создание и внедрение единой информационной, программно-технической и телекоммуникационной систем налоговых органов.
В рамках мероприятий по совершенствованию системы учета налоговых платежей, созданию системы информационного взаимодействия налоговых органов и органов федерального казначейства в части обмена электронными платежными документами на перечисление налогов в бюджеты всех уровней повсеместно удалось осуществить внедрение системы электронного обмена документами (ЭОД) с органами федерального казначейства. Это позволило существенно сократить непроизводительный труд инспекторского персонала по вводу данных, уменьшить сроки взыскания задолженности по налогам и сборам и повысить обоснованность наложения санкций на налогоплательщиков за просрочку платежей.
В процессе формирования оптимальной структуры управления налоговым органам Тульской области пришлось пройти все перечисленные этапы реорганизации.
В марте 1990 года положено начало формированию налоговых инспекций по районам и городам области, а также областного аппарата Управления. Подбор и расстановка кадров преимущественно осуществлялась за счет кадрового потенциала органов Министерства финансов на местах. Первая временная структура налоговых органов области сложилась к июню 1990 года. Районные и городские налоговые инспекции были созданы во всех 30 территориально-административных образованиях области.
В течение длительного времени структурным преобразованиям подвергался лишь областной аппарат Управления. При этом здесь выделяются три ярко выраженных этапа:
1990 - 1995 годы — более, чем двухкратный рост числа структурных подразделений аппарата Управления, вызванный стремлением обеспечить на их уровне выполнение все новых и новых направлений в администрировании налогоплательщиков;
1996 - 1998 годы - этап стабилизации на котором отделы были укрупнены (число их сократилось практически вдвое), расширены их полномочия и ответственность.
С 1999 года по настоящее время - этап пересмотра основных направлений деятельности, использование комплексного подхода к формированию структурных подразделений, способных решать весь спектр вопросов по основным группам налогоплательщиков и видам налогов.
Структура Управления МНС России по Тульской области в настоящий момент соответствует типовой, утвержденной приказом МНС РФ. Динамика изменения количественного состава работающих в налоговых органах Тульской области приведена в табл. 1.2.
Основные результаты деятельности налоговых органов региона, достигнутые в 1995 - 2001 годах, когда при сформированной налогооблагаемой базе численность налогоплательщиков области стабилизировалась, показывают следующее.
Поступления в территориальный бюджет превышают поступления в федеральный бюджет в 1,77 - 1,38 раза, хотя и имеется тенденция к выравниванию ситуации с формированием доходов бюджетов указанных уровней.
Налоговая нагрузка на экономику, определяемая как отношение поступления налогов и сборов в бюджет к объему ВРП [ПО], относительно стабильна, но с введением в действие норм Налогового Кодекса в 1999 году имело место некоторое ее возрастание (с 19 % до 23 %).
Таблица 1.2
Количественный состав налоговых органов Тульской области, чел.
Объем возмещенного НДС предприятиям-экспортерам Тульской области возрос более, чем в 10 раз и превысил 30 % от доходов федерального бюджета, что в 2 раза выше, чем в среднем по РФ [64].
Расчет основных показателей работы налоговых органов региона (долей распределения средств между бюджетами, налоговой нагрузки на экономику и т.д.) без учета объемов возмещенного НДС представляется недостаточно точным: в частности, при наличии в регионе одного или нескольких крупных предприятий-экспортеров может иметь место резкое сокращение поступлений в федеральный бюджет (до нулевого уровня, а теоретически - до отрицательных значений). Учитывая, что возмещение НДС экспортерам вообще говоря, является расходной операцией, уточнение показателей возможно посредством учета в составе доходов бюджета возмещенного НДС (уточненные показатели также приведены в табл. 1.3). Уточненная налоговая нагрузка на экономику региона с введением в действие Налогового Кодекса таким образом увеличилась с 20 % (в 1999 году) до 26 % (в 2002 году).
Предложенный метод расчета является единственно приемлемым при попытке оценить налоговую нагрузку на экономику муниципальных образований. Так, при традиционном способе определения нагрузки по ряду городов и районов, на территории которых имеются градообразующие предприятия-экспортеры, указанный показатель может принимать ничтожно малые значения, что формально свидетельствует о преимущественном положении предприятий всех отраслей экономики, а не только той, к которой относится указанный экспортер.
Отраслевая структура производства промышленной продукции и ее вклад в формирование бюджетов приведены в табл. 1.4. Расчет удельного веса основных отраслей производства промышленной продукции также свидетельствует о необходимости учета возмещенного НДС экспортерам в составе общих средств поступления в бюджет (без такого учета удельный вес поступлений черной металлургии составляет минус 2,4 % при доле промышленной продукции отрасли 16,5 %). Уточнение показателей в части учета возмещенного экспортерам НДС позволяет сравнить налоговую отдачу отраслей производства промышленной продукции в сопоставимых условиях: максимальный удельный вес поступлений (32,9 %) приходится в Тульской области на продукцию пищевой отрасли, далее следуют машиностроение и металлообработка (18,1 %), химическая и нефтехимическая отрасль (17,8 %),
Таблица 1.3
Динамика формирования бюджета предприятиями Тульской области
Примечание: поступления в бюджеты и ВРП приведены в деноминированном масштабе цен, млн руб. Рк6, Рфб, Р^ - поступления в консолидированный, федеральный и территориальный бюджеты; Дфб, Д^ - доли федерального и территориального бюджетов в консолидированном бюджете; Нг - налоговая нагрузка предприятий Тульской области; Вэкс. возмещение НДС предприятиям - экспортерам;
Р фб, Р Кб - поступления в федеральный и консолидированный бюджеты с учетом возмещений НДС экспортерам; Нг* - уточненная налоговая нагрузка предприятий области с учетом возмещенного НДС; Д*Фб> Д*тб" Доли федерального и территориального бюджетов в консолидированном бюджете с учетом возмещенного НДС.
Таблица 1.4 Отраслевая структура производства промышленной продукции в Тульской области в 2002 году черная металлургия (8,2 %), электроэнергетика (5,5 %) и промышленность строительных материалов (5,0 %).
Несколько иначе выглядит налоговая отдача различных отраслей промышленности, хотя и здесь максимальная доля поступлений, приходящаяся на 1 % произведенной промышленной продукции, также сложилась в пищевой отрасли.
Задолженность по налогам (недоимка) предприятий Тульской области приведена в динамике в табл. 1.5. Представленные данные свидетельствуют о том, что проблемы образования недоимки имеют место как на федеральном, так и на территориальном уровнях. Основная часть недоимки (2/3) приходится на НДС, налог на прибыль и налог на имущество предприятий. Улучшение экономического положения региона в 1999 - 2002 годах, а также меры по взысканию задолженности, предъявляемые к должникам с момента введения в действие Налогового Кодекса, привели к определенной стабилизации ситуации с недоимкой.
Интерес представляет такой широко используемый в аналитических материалах МНС РФ показатель оценки уровня недоимки, как ее отношение к текущим годовым поступлениям в бюджет (доля недоимки в годовых поступлениях). Данный показатель в Тульской области в 1996 году совпал со среднероссийским (23 %), но затем ситуация изменилась к худшему: в 2001 году она возросла до 36 % (в среднем по РФ - 26 %). Относительно высокий уровень недоимки в области в существенной степени вызван тем, что сбор налогов в 1996 - 2001 годах был обеспечен в основном «живыми» деньгами, а объем зачетов и неденежных расчетов (далее по тексту - зачетов) с бюджетом (в отличие от РФ) был относительно невелик, что является достижением как финансовых, так и налоговых органов региона, всячески препятствовавших хождению в области эрзац-денег. Этот вывод подтверждают материалы информационных сообщений МНС РФ, приведенные в табл. 1.6. Данные 1996-
2000 годов соответствуют периоду, когда в РФ осуществлялись зачеты, начиная с 2001 года система зачетов практически прекратила свое
Таблица 1.5 Задолженность по налогам предприятий Тульской области, тыс. руб.
Таблица 1.6
Поступление и недоимка в бюджет
Примечание: поступление и недоимка приведены в деноминированном масштабе цен (для РФ -- в млрд руб.; для Тульской области - ТО - в млн руб.;) РКБ, НКБ - поступление и недоимка в консолидированный бюджет; Дз - доля зачетов в поступлениях; Ржд - поступление в бюджет в "живых" деньгах; Ржд = РКБ(1-Дз); УВ ТО -удельный вес недоимки Тульской области в недоимке РФ. существование. Как следует из представленных материалов, в РФ поступления в бюджет «живыми» деньгами в 1996 - 1998 годах составили 973 млрд руб. (в Тульской области - 7 240 млн руб.), в виде зачетов - 621 млрд руб. (в Тульской области — 2 600 млн руб.), то есть 64 % от денежной составляющей бюджета (в Тульской области - 36 %).
В случае применения в Тульской области зачетных схем в соответствии со среднероссийским уровнем, поступления в бюджет в регионе за 1996 — 1998 годы составили бы 11,9 млрд руб., а уровень зачетов достиг 4,6 млрд руб. Размеры зачетов соответствуют денежным поступлениям только на 65 % [110] , остальная их доля приводит только к погашению недоимки. Таким образом, объем погашенной недоимки составил бы 1610 млн руб., то есть на 700 млн руб. больше, чем в действительности.
Политика сдерживания зачетов в Тульской области в 1996 - 1998 годах, обеспечившая наполнение бюджетов в эти годы в основном «живыми» деньгами, явилась причиной долговременного ухудшения результирующих показателей деятельности налоговых органов региона, увеличив недоимку на 700 млн руб.
Без учета указанного приращения недоимки ее доля в годовых поступлениях в 2000 году соответствует общероссийскому уровню, а доля недоимки по Тульской области в недоимке по РФ не превышает 5,8 %.
Результаты контрольной деятельности налоговых органов области приведены в табл. 1.7. (данные приведены с учетом всех начисленных пеней). Анализ представленных данных свидетельствует о том, что при имеющихся темпах проведения выездных документальных проверок, для охвата всех налогоплательщиков потребуется почти пять лет, что не соответствует нормам налогового законодательства по периодичности проверок (не реже одного раза в два года).
Доля результативных документальных проверок составляет чуть более половины (53 %). Основные объемы доначислений (около 80 %) в Тульской области по итогам контрольной деятельности налоговых органов
Таблица 1.7 Результаты проверок соблюдения налогового законодательства организациями Тульской области осуществляются по результатам камеральных проверок, что соответствует российским тенденциям. Доля взысканного в бюджетных поступлениях относительно невелика, составила 2002 году 3,5 % (в среднем по РФ - менее 3 %) или 21 % от доначисленных сумм (в среднем по РФ менее 18 %).
Доля взысканного по результатам документальных проверок в бюджетных поступлениях — 1,5 % (в среднем по России —1,3 %).
В процессе наработки практического опыта по проведению контрольной работы были установлены причины несовершенства налогового контроля в российской практике. Основным недостатком, затрудняющим эффективное использование и развитие существующей методологии налоговых проверок, является, по-видимому, осуществление контрольных мероприятий по материалам «белой» бухгалтерии, представляемых налогоплательщиком в виде отчетности в налоговые инспекции и в виде внутренней документации во время проведения выездной проверки.
Наличие существующих методик анализа налоговых деклараций, отчетов не позволяет учесть существующие специфические особенности российской действительности, не способствует повышению результативности выездных проверок, не облегчает при этом работу инспекторского персонала, так как самый тщательный анализ «белой» бухгалтерии в большинстве случаев приводит к результату, не сопоставимому с величиной реального объекта налогообложения при всех возможных корректировках последнего.
Кроме того, большинство наработанных методик плохо формализованы, в них не используются преимущества комплексного подхода, позволяющего установить четкую взаимосвязь и последовательность их применения, поскольку из поля зрения налоговых инспекторов выпадают проблемы, связанные с предпроверочным анализом финансово-хозяйственной деятельности на основе внешней и внутренней информации, оценке достоверности показателей налоговой отчетности на базе всех имеющихся сведений, с применением методов, основанных на системе косвенных индикаторов налоговой базы, автоматизированного отбора налогоплательщиков для проведения выездных проверок.
1.3. Совершенствование налогового прогнозирования на основе формирования налогового потенциала
Одним из важнейших элементов межбюджетных отношений является оказание финансовой помощи из бюджета высшего уровня в бюджет низшего уровня, что соответствует принципу равенства бюджетов и дает возможность выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов федерации и их муниципальных образований.
Доходы консолидированного бюджета области (как субъекта федерации) состоят из собственных доходов, т.е. полностью или частично закрепленных на постоянной основе за региональным и местными бюджетами налогов и иных платежей; отчислений от регулирующих налогов, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) на очередной финансовый год, а также на долгосрочную перспективу (не менее чем на 3 года); безвозмездных либо возмездных перечислений в разных формах из средств вышестоящего бюджета (дотаций, субсидий, субвенций, средств по взаимным расчетам).
Закрепленные налоги, безусловно, имеют преимущества перед регулирующими в части реализации стимулирующей функции межбюджетных отношений. Чтобы получить свою долю, органы власти на местах совместно с налоговыми органами заинтересованы в увеличении общего объема налога, поступающего на подведомственной территории в бюджетную систему, включая и вышестоящие бюджеты. Причина, которая диктует приоритет сочетания закрепленных и регулирующих налогов состоит в том, что в налоговой системе только некоторые налоги относятся к «крупным» широко распространенным на территории страны. Это НДС, налог на прибыль, платежи за пользование природными ресурсами, налог на доходы физических лиц, соответствующие акцизы. Все они не являются равноценными между собой, и закрепление тех или иных из них за различными уровнями бюджетной системы может привести к большим перекосам в бюджетной обеспеченности территориальных бюджетов. Вместе с тем, когда налог разграничен по вертикали бюджетной системы, то его плюсы и минусы в равной степени относятся к каждому из этих уровней.
В 2002 году соотношение собственных и регулирующих доходов в Тульской области составило 51,2 % к 48,8 %. В 2000 году это соотношение было 49,3 % к 50,7 % (сказалась полная централизация НДС в федеральном бюджете). В принципе это означает, что у региона есть налоговый потенциал, позволяющий реализовать задачу, поставленную Программой развития бюджетного федерализма, о поэтапном замещении регулирующих налогов собственными (закрепленными) доходами. При этом преобладание последних не должно обеспечиваться заменой регулирующих налогов дотациями. Однако на практике наблюдается тенденция, когда снижение нормативов отчислений от регулирующих налогов или полная их отмена восполняется на местах (в областном и местном бюджетах) не увеличением доли собственных доходов, а дотационными формами межбюджетного регулирования. При таком подходе предпочтение отдается выравнивающей функции межбюджетных отношений, в то время как требуется сочетание выравнивающей и стимулирующей функций. Причиной здесь часто является и крайне неравномерное территориальное насыщение муниципальных образований крупными бюджетообразующими предприятиями, что исключает формирование эффективных механизмов их финансовой поддержки. Две трети доходной части консолидированного бюджета области в настоящее время формируют 100 крупнейших налогоплательщиков (менее 1 % от их общего количества), которые сконцентрированы в промышленных центрах.
На рис. 1.1 представлена в динамике сложившаяся структура межбюджетных отношений в Тульской области в 2000-2002 годах, а на рис. 1.2. - распределение средств консолидированного бюджета Тульской области между областным бюджетом и бюджетами муниципальных образований.
2000 год
2001 год
2002 год
Рис 1.1. Динамика межбюджетных отношений в Тульской области в
2000-2002 годах; ФБ - налоговые поступления в федеральный бюджет;
ТБ - налоговые поступления в территориальный бюджет; ПФБ — перечисления из федерального бюджета (все данные - в млрд руб.).
Неналоговые доходы
Перечислений из федерального бюджета
Всего
37% 1
Налоговые доходы
Неналоговые доходы
Перечислений из федерального бюджета
Перечисления из областного бюджета
Всего
63% J
Рис. 1.2. Распределение средств консолидированного бюджета Тульской области в 2002 году.
Представленные данные свидетельствуют в большей мере о преимущественной ориентации на дотационные формы межбюджетного регулирования в соответствии со сложившимися расходными полномочиями консолидированного бюджета области. С другой стороны обращает на себя внимание значительная доля участия вышестоящих бюджетов в формировании доходов муниципальных бюджетов. Это участие сопоставимо с объемами налогов и сборов, собираемых на территории муниципальных образований.
Складывающаяся ситуация часто исключает механизм заинтересованности муниципальных образований в реализации собственных доходов. Получается, что потребности бюджетов территорий-доноров (в настоящее время их в области три: г.Тула, г. Новомосковск, Суворовский район) растут, здесь активно развивается производство, создаются муниципальные предприятия, расширяется налоговая база, а живут они не лучше, чем дотационные территории. Более того, муниципальным образованиям в такой ситуации просто невыгодно развивать доходную базу, выгоднее быть иждивенцем.
Разграничение на постоянной основе налоговых ставок или процентных долей общей суммы налога по уровням бюджетной системы во многом осуществляется через налоговое законодательство. Оно отвечает на вопросы: какие действуют налоги, каковы их ставки, порядок их введения и отмены, исчисления налогооблагаемой базы, кто плательщик и в какие сроки они уплачиваются, какова ответственность налогоплательщика, на каком уровне власти все это регулируется, и какие дополнительные права в области налогообложения представляются другим уровнем власти.
Таким образом, налоговые органы, являясь активными проводниками налоговой политики, повсеместно участвуют в процессе формирования эффективных межбюджетных отношений, поскольку основной цель налоговой политики является постоянный поиск путей увеличения налоговых доходов в бюджеты всех уровней. В ходе мероприятий налогового администрирования налоговые органы способствуют развитию стимулирующей функции межбюджетных отношений и в немалой мере способны противостоять элементам иждивенчества органов власти на местах, принимая меры по привлечению средств в бюджеты в соответствии с их потенциальными возможностями. Таким образом, участие налоговых органов в межбюджетных отношениях проявляется как в процессе разграничения расходных и доходных полномочий и соответствующих им расходов и доходных источников на постоянной основе, так и межбюджетного регулирования, осуществляемого в дополнение к указанному разграничению и представляющего собой распределение между бюджетами разных уровней соответствующих налогов по временным нормативам отчислений от общей суммы поступлений каждого из них на данной территории в бюджетную систему.
Рост объемов налоговых поступлений в бюджеты всех уровней требует решения проблемы выявления истинных возможностей налоговых органов по мобилизации налогов и сборов как на территории субъектов Российской Федерации, так и на территориях муниципальных образований, входящих в их состав.
К сожалению, такой важнейший показатель экономики, как налоговый потенциал до сих пор не является общепризнанным экономическим показателем, а методика его роста окончательно не разработана. Налоговый потенциал характеризуется экономической структурой и обеспеченностью налогооблагаемыми ресурсами, определяемой налоговыми базами. Исходной составляющей налогового планирования считается определение налоговой базы, которая представляет собой стоимостную, физическую или иную характеристику объекта налогообложения и рассчитывается для каждого вида налога.
Для объективного определения налоговой базы и расчета на этой основе налогового потенциала необходимо сформировать систему показателей, определяющих развитие макроэкономической ситуации в регионе, учитывающих воздействие отраслевых и региональных факторов и сложившиеся структуры финансовых потоков. Необходимо учитывать место и роль региона в общей системе хозяйства России; специализацию по отраслям хозяйства, особенности размещения и функционирования основных отраслей хозяйства; численность населения региона, долю городского населения; валовой региональный продукт в разрезе основных отраслей; объем выпуска продукции в натуральном и денежном выражении; финансово-экономическое состояние предприятий основных отраслей региона; уровень и динамику заработной платы (информация о ее задолженности позволяет определить «выпадающие» доходы бюджета по налогу на доходы физических лиц); крупнейших налогоплательщиков; объемы экспортных поставок в разрезе отраслей экономики региона (для прогноза сумм возмещения НДС предприятиям-экспортерам).
Кроме того, необходимо учитывать качество производственной и социальной инфраструктуры, потребностей в технологическом обновлении основных фондов отраслей народного хозяйства, ресурсной базы, транспортной обеспеченности и т.д.
Приведенные показатели составляют основу информационной базы расчета совокупного дохода региона, его экономического, финансового и налогового потенциала.
Под налоговым потенциалом различными авторами понимается: - отношение налоговых доходов бюджетной системы к внутреннему региональному продукту — ВРП [133]. Однако использование указанной оценки затруднено сложностью расчета ВРП, а также тем, что квартальные и годовые оценки ВРП многократно корректируются, иногда до 20% от первоначальной оценки, а сумма квартальных оценок может не совпадать с годовой; - максимально возможная сумма поступлений налогов в условиях действующего налогового законодательства [109, 131]. Следует отметить, что сложность расчета показателя и низкая достоверность полученного значения снижают ценность такого подхода к определению налогового потенциала;
Максимально возможная сумма начислений налогов в условиях действующего налогового законодательства, учитывающая суммы налогов, подлежащих уплате в рассматриваемом периоде и доначисленные налоги по результатам контрольной деятельности налоговых органов [132].
Учитывая, что потенциал (от латинского potentia — сила [36, 56]) обозначает возможности либо средства, которые могут быть использованы, понятие «налоговый потенциал» должно характеризовать возможности привлечения налоговых средств в бюджет, что соответствует последнему определению. Представляется, что такая трактовка налогового потенциала чрезвычайно удачна, так как позволяет распространить это понятие на практически любые территориальные образования и даже на группы предприятий.
Во исполнение мер по реализации концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации [21], МНС РФ разработан «Налоговый паспорт региона» - документ, содержащий систему показателей, отражающих тенденции развития макроэкономической ситуации и воздействие различных факторов на налоговый потенциал и налоговую базу региона [ПО]. Следует отметить, что количественное определение налогового потенциала не нашло точного отражения в данном документе, что представляется весьма важным при оценке полноты вклада в бюджет соответствующей территории. Количественное определение величины налогового потенциала необходимо для: - повышения обоснованности рассчитываемой налоговой нагрузки на экономику региона либо муниципального образования; - оценки перспективных объемов привлечения средств в бюджеты; распределения заданий по сбору налогов территориальными налоговыми органами; оценки эффективности деятельности региональных и местных налоговых органов; - разработки прогнозной оценки доходной составляющей бюджетов различных уровней.
Для оценки полноты привлекаемых в бюджетную систему средств в настоящее время используется показатель собираемости налогов. Коэффициент собираемости рассчитывается как отношение средств, поступивших в бюджет, к объему начисленных налогов [ПО]. Методика расчета этого коэффициента, безусловно, требует уточнения, так как в ряде случае его использование приводило к сомнительным результатам. Так, значение коэффициента собираемости в Тульской области по результатам деятельности в 2001 году превысило 100 %, что при росте недоимки (табл. 1.5) выглядит несколько нелогичным. Одной из причин завышения рассматриваемого коэффициент является учет в поступлениях средств налога на доходы физических лиц, сведения о начислении которого в налоговых органах, вообще говоря, отсутствуют.
Значение коэффициента собираемости налогов (КС) можно определить по формуле 1-1:
КС = НП/НН, (1-1); где НП - сумма собранных налогов,
НН — налоговый потенциал. Решение задачи определения коэффициента собираемости налогов требует знания начисленных сумм налогов, что в условиях действующего законодательства не всегда реально. Необходимо учитывать случаи невозмещения НДС экспортерам по подтвержденным их претензиям, а также факты переплаты по отдельным видам налогов. Эти причины снижают точность выполняемых расчетов, иногда, в значительной мере.
Несмотря на то, что формирование бюджетов является прерогативой органов исполнительной власти РФ, субъектов федерации, а также органов муниципального управления, необходимо обеспечить решение задачи налогового прогнозирования поступлений в бюджеты всех уровней, что возможно при наличии достоверных сведений о соответствующем налоговом потенциале [43, 132]. Участие налоговых органов в процессе перспективного планирования должно стать необходимым элементом составления обоснованных, реальных к исполнению проектов бюджетов. Объемы информации, циркулирующей в налоговых органах, достаточны для детализированной оценки возможностей региона по формированию бюджетов всех уровней.
Использование значения достаточно точно рассчитанного налогового потенциала для целей налогового прогнозирования позволяет минимизировать число используемых обобщенных показателей объемом ВРП на очередной финансовый год и уровнем инфляции. Эти показатели широко используются при социально-экономическом прогнозировании развития субъектов федерации. Прочие показатели (количественный и качественный состав налогоплательщиков, уровень и динамика заработной платы, объемы экспортных поставок, специализация региона по отраслям экономики, коэффициент урбанизации и т.д.) могут существенно отличаться в различных субъектах от средних значений.
1.4. Направления повышения эффективности работы налоговых органов
Одним из важнейших мероприятий программы повышения эффективности работы налоговых органов является совершенствование организационно-структурного их построения. С этой целью МНС РФ в рамках Программы модернизации налоговых органов осуществляет переход налоговых органов на функциональный принцип внутренней организации их деятельности и типовые организационные структуры с одновременным переходом к системе обслуживания налогоплательщиков на основе новых высокоэффективных информационных технологий.
Анализ состава налогоплательщиков области показал, что значительную их долю составляют крупные, часто вертикально интегрированные структуры с многочисленными филиалами, территориально находящимися в различных муниципальных образования области. Учитывая, что многие филиалы, в соответствии с действующим законодательством, могут самостоятельно представлять отчетность и уплачивать налоги, сведения о рассматриваемой группе налогоплательщиков часто оказываются «размытыми», что затрудняет анализ полноты поступления налогов во все уровни бюджетов и осложняет осуществление контрольной деятельности налоговых органов. В частности, значительные трудности возникают при получении интегрированной информации о предприятии, о его налоговом потенциале. Отсутствие в каждой территориальной инспекции полной картины исполнения платежной дисциплины позволяет предприятиям использовать различные уловки по изменению величины уплачиваемых в местные бюджеты налогов. Например, при отсутствии недоимки в целом по налогоплательщику в какие-либо местные бюджеты может иметь место переплата, в другие - недоимка.
Можно рекомендовать следующие основные направления реорганизации налоговых органов региона:
Укрупнение инспекций и создание инспекций межрайонного уровня, администрирующими налоги на территории нескольких муниципальных образований. Предпосылкой такого укрупнения является низкая загруженность налоговых органов, администрирующих налоги на территориях, слабо насыщенных хозяйствующими субъектами. На момент реструктуризации отличие в нагрузке по налоговому администрированию налогоплательщиков на сотрудников территориальных налоговых органов разнилось в четверо.
Создание инспекции по работе с крупнейшими налогоплательщиками области. Создание такой инспекции - достаточно многочисленной, технически хорошо оснащенной, располагающей опытным штатом сотрудников -позволяет в процессе контрольной работы анализировать результаты хозяйственной деятельности предприятий с учетом взаимосвязей с многочисленными подразделениями и внешними структурами, рассеянными по всему региону. Порядок работы инспекции после реорганизации
Министерством не определен и выбор путей ее реализации предоставлен на усмотрение региональных налоговых органов.
Указанные направления реорганизации позволяют повысить эффективность контрольной деятельности налоговых органов области. Повышение этой эффективности требует, помимо совершенствования методического обеспечения, привлечения дополнительной численности сотрудников, что в рамках сложившейся структуры региональных налоговых органов практически не возможно. Действующая на конец 2000 года структура региональных налоговых органов содержала два уровня — региональное Управление МНС России по субъекту федерации и инспекции по городам и районам, созданные по территориальному признаку. Особенностями этой структуры являются простота, но в то же время неоправданная жесткость - при реализации территориального принципа создания налоговых инспекций неизбежно появление звеньев, слабо загруженных вследствие существенно неравномерного распределения численности налогоплательщиков (в Тульской области различие в численности налогоплательщиков на территориях муниципальных образований превышает 30 раз, в то время как установленная МНС численность сотрудников инспекций различается на момент реорганизации не более, чем в 7 раз).
С целью создания гибкой вертикально-интегрированной структуры региональных налоговых органов необходимо внедрение, кроме двух имеющихся уровней (регионального Управления МНС России по субъекту федерации и инспекций по городам, районам и районам в городах, созданных по территориальному признаку), еще двух - инспекции по работе с крупнейшими налогоплательщиками региона, а также инспекций межрайонного уровня, деятельность которых распространяется на несколько относительно малых территориальных образований.
В процессе реализации Программы модернизации налоговых органов возникает типовая ситуация, когда администрирование налогов на территории нескольких муниципальных образований осуществляется одной налоговой инспекцией, что может повлечь ослабление связей между налоговыми органами и администрациями муниципальных образований. При этом приходится считаться с тем, что получение объективной информации о поступлениях в региональный и местные бюджеты существенно затрудняется вследствие увеличения числа взаимодействующих сторон. Типовой перечень этих сторон включает: налоговую инспекцию межрайонного уровня, подразделения федерального казначейства, созданные в каждом муниципальном образовании, и финансовые органы администраций муниципальных образований.
Трудности формирования сведений о поступлениях в местные бюджеты усугубляются тем, что в действующей налоговой отчетности содержатся разделы по поступлению средств лишь в федеральный и территориальный бюджеты. Учитывая, что территориальный бюджет включает средства регионального бюджета субъекта федерации и бюджетов муниципальных образований, выявление средств, поступающих в каждый бюджет в отдельности, является задачей, которая при создании инспекций межрайонного уровня резко усложняется вследствие необходимости контроля за несколькими (изменяющимися во времени) группами налогоплательщиков. Особую важность представляет проблема точного представления данных о размерах задолженности предприятий (налоговая отчетность о задолженности сформирована в разрезе федеральных, региональных и местных налогов, в ряде случаев имеющих слабое отношение к, соответственно, федеральному, региональному и местному бюджетам). Так как задолженность является потенциальным резервом пополнения местных бюджетов, сведения о ней необходимы органам администрации при выстраивании отношений с предприятиями, обеспечивающими жизнедеятельность муниципальных образований, и использовании этих отношений как рычагов воздействия на эти предприятия с целью максимального привлечения средств в бюджеты.
Выводы
Тульская область является типичным промышленным регионом с относительно низкими доходами консолидированного бюджета.
Участие налоговых органов в межбюджетных отношениях может рассматриваться как обеспечение учета межбюджетных интересов в процессе формирования бюджетов всех уровней.
Увеличение объемов собираемых налогов как основы формирования стимулирующей функции межбюджетных отношений требует решения таких проблем, как: определение налогового потенциала не только на региональном, но и на местном уровнях; анализ полноты реализации налогового потенциала региона на всех уровнях бюджетной системы; - совершенствование региональной структуры налоговых органов с целью повышения эффективности их деятельности.
4. Уточнения в понятии налогового потенциала и определении уровня собираемости налогов позволяют использовать эти понятия в отношении муниципальных образований, группы предприятий.
5. Реорганизация налоговых органов, необходимая для повышения эффективности деятельности инспекций местного уровня, осуществляется посредством их укрупнения при перераспределении штатной численности сотрудников в соответствии с объемом выполняемых работ.
Характеристика экономической ситуации в Тульской области
Тульская область входит в числе других 18 регионов в состав Центрального Федерального округа (ЦФО); расположена практически в центре Европейской части Российской Федерации (РФ). Территория области занимает 0,1 % от общей площади 88 регионов РФ (2,6 % территории, занимаемой от ЦФО) [64].
Население региона составляет 1,2 % численности населения России. В экономике занято 45,8 % населения, что несколько ниже, чем в ЦФО (47,8 %), но выше, чем в РФ (44,4 %); в промышленности - 28 % населения (в ЦФО -21,2 %, в РФ - 22,6 %). Численность населения имеет тенденцию к сокращению с темпом 1 % в год (по ЦФО и РФ - 0,5 % в год). Ожидаемая продолжительность жизни при рождении составляет 70,8 года, что соответствует 71 месту в РФ по данному показателю.
Коэффициент демографической нагрузки (число жителей нетрудоспособных возрастов на 1000 жителей трудоспособных возрастов) составляет 466, что существенно хуже соответствующих показателей по ЦФО (411) и РФ (343), и объясняется высокой численностью населения старше трудоспособного возраста (26,7 %, в среднем по РФ - 20,6 %). По уровню рождаемости (менее 7 чел. на 1000 населения) Тульская область занимает предпоследнее место в России.
Весьма неблагоприятна в области экологическая ситуация: на единицу площади приходится загрязняющих атмосферу выбросов в пять раз больше, чем в ЦФО и в десять раз больше, чем в целом по РФ.
Среднедушевые доходы населения относительно низки - 33 % по сравнению с соответствующими значениями по ЦФО и 55 % по сравнению с РФ. Просроченная задолженность по заработной плате в процентах от месячного фонда заработной платы предприятий, имеющих задолженность составляет 227 % (в ЦФО - 184 %, в РФ - 209 %).
На долю ВРП области приходится 0,7 % от российского объема. Стоимость основных фондов составляет 1 %, объем промышленной продукции
- 1,1 % от величины соответствующих показателей в целом по стране.
Основная доля ВРП региона (61,8 %) сформирована отраслями экономики, производящими товары (в ЦФО — 39 %, в РФ - 48 %). Доля промышленности в ВРП достаточна велика - 42,2 % (ЦФО - 21 %, РФ - 33 %). На отрасли, производящие услуги, приходится лишь 33,5 % (ЦФО - 54 %, РФ - 44 %).
Уровень износа основных фондов по области несколько превышает соответствующие показатели по ЦФО и РФ (соответственно 48,2 %, 47,6 %, 45,8 %), а удельный вес полностью изношенных основных фондов в регионе составляет 14,3 % (в ЦФО - 11,1 %, в РФ - 12,7 %).
В отраслевой структуре производства промышленной продукции преобладает доля химической и нефтехимической промышленности - 23,5 % (ЦФО - 8,3 %, РФ - 7,2 %); черной металлургии - 16,5 % (ЦФО - 10,3 %, РФ -8,9%). Доля энергетики (10,8 %), машиностроения и металлообработки (22,2 %), пищевой промышленности (16,1 %) в целом соответствует среднероссийскому уровню.
На территории региона функционирует 27 тысяч предприятий и организаций (0,77 % от российского показателя). При этом в течение 1991 — 1995 годов наблюдался резкий рост их количества (ежегодно в 1,5-2 раза). Следует отметить, что увеличение числа предприятий по стране происходило относительно неравномерно, составив в 1991 - 1993 годах по РФ - 400 %, по ЦФО - 500 %, в Тульской области - 250 %. Начиная с 1995 г. годовой темп изменения числа предприятий по рассматриваемым территориям стабилизировался на уровне 3-10 %, что позволяет считать переходный этап становления рыночных отношений в определенной степени завершенным.
Оценка уровня полноты сбора налогов на региональном и местных уровнях
Для эффективного функционирования налоговой системы, обладающей косвенной информацией о результатах и перспективах развития экономики как муниципальных образований, так и региона в целом, необходима методика, позволяющая выполнить качественную оценку соответствия объемов собираемых налогов их прогнозируемому уровню. В связи с этим следует усовершенствовать прогнозирование поступления налогов и сборов в консолидированный, федеральный и региональный бюджеты, а также уточнить оценку ожидаемых потерь с учетом изменений в налоговом и бюджетном законодательстве.
Точное соответствие налогового потенциала возможностям муниципального образования или региона достигается только при идеализации ситуации, когда налоговое законодательство строго соблюдается налогоплательщиками; материалы, заявленные предприятиями-экспортерами и дающие право на вычет или возмещение входного НДС, соответствующим образом рассмотрены налоговыми органами, осуществлены необходимые проводки в карточках лицевого учета, а претензии экспортеров удовлетворены.
Следует заметить, что процесс трансформации налоговой базы из фактического состояния в оптимальное возможен только теоретически, в связи с чем процесс ее совершенствования состоит в бесконечном приближении фактического состояния к оптимальному посредством выявления факторов, влияющих на налоговую базу, изучения характера и степени этого влияния.
Необходимым условием повышения достоверности построения системы финансирования текущих и перспективных потребностей федеральных, региональных и местных бюджетов является достаточно точно оцененная степень реализации налогового потенциала региона и муниципальных образований, входящих в его состав.
Весьма актуальным является решение задачи оценки налогового потенциала как на уровне региона, так и на муниципальном уровне с использованием данных налоговой статистики, представляемых в виде отчетных форм, разработанных МНС РФ. Надежность применения этих данных обусловлена регулярностью представления отчетности налоговыми органами, персональной ответственностью руководителей налоговых органов за полноту и достоверность содержащейся в ней информации, достаточно часто проверяемой подразделениями МНС РФ. При этом приближение начисленных сумм налогов уровню, соответствующему идеальному, может быть осуществлено посредством их увеличения на суммы, доначисленные по итогам контрольной деятельности налоговых органов.
Удобство применения понятия налогового потенциала для решения поставленной задачи состоит в том, что этот показатель по сравнению с объемом собранных налогов позволяет более точно определить уровень эффективности работы налоговых органов данного региона. В качестве критерия сравнения целесообразно использование относительного отклонения сумм привлеченных в бюджет средств от величины налогового потенциала. Так, в частности, превышение объемов собранных налогов над величиной налогового потенциала свидетельствует не только о полноте его реализации территориальными налоговыми органами, но и позволяет оценить степень возможностей сокращения недоимки на рассматриваемой территории. Уменьшение налоговых поступлений по сравнению с величиной потенциала свидетельствует о неблагополучии ситуации по сбору налогов в данном муниципальном образовании и необходимости осуществления мер по обеспечению полного сбора налогов
Совершенствование структуры налоговых органов области
Создание инспекций осуществлено в два этапа. На первом этапе (к началу 2000 года) к двум городским инспекциям, присоединены две районные инспекции, администрирующие налоги и сборы на близлежащих территориях. На базе созданных таким образом МРИ опробованы методики их работы. Относительно малая доля поступлений в бюджет, контролируемых ликвидируемыми инспекциями в известной степени гарантировала от болезненности возможных потерь на этапе освоения и уточнения методических основ работы МРИ. Особое внимание уделено вопросам сбалансированного привлечения средств в бюджеты всех уровней, в том числе бюджетов муниципальных образований, на территории которых ранее располагались ликвидированные инспекции. С учетом мнения администраций муниципальных образований об осуществляемой реорганизации, подтверждена необходимость создания вместо имевшихся территориальных инспекций выделенных отделов. Работа обеих МРИ проводилась согласно выше представленным методикам (причем в МРИ №1 реализован первый ее вариант, а в МРИ №2 - второй). Результаты деятельности МРИ показали в целом правильность функционального распределения обязанностей между МРИ и ее выделенным Отделом, а также позволили уточнить в деталях это распределение. Детализация функциональных обязанностей сотрудников и уточнение сфер деятельности создали предпосылки для сокращения численности отдела до 3-4 человек. То есть создания вместо Отдела, численность которого согласно требованиям МНС РФ должна быть не менее пяти человек, выделенного подразделения сотрудников. Анализом динамики налоговых поступлений установлено, что в 2000 году обеим МРИ удалось удержать темп поступлений налогов и сборов на уровне среднеобластных тенденций, причем даже на этапе реорганизации потерь бюджета удалось избежать. Высвобожденная численность сотрудников составила 40 человек, производственная нагрузка сотрудников обеих МРИ увеличена до среднеобластного уровня. Полученные результаты доказали целесообразность рассматриваемого направления реорганизации, эффективность которого подчеркивается еще и тем, что высвобождаемая численность сотрудников передается в инспекции крупных городов области, в основном формирующим бюджет, где загруженность налоговых органов существенно выше.
Реализация разработанной методики установления равномерной нагрузки на сотрудников налоговых органов области позволила определить обоснованные показатели нагрузки (табл. 3.1.) на момент масштабной реорганизации структуры региональных налоговых органов к 01.01.2001 года (в табл. 3.1. в столбце «ИМНС» приведено место расположения инспекции (кроме МРИ №1 и МРИ №2), использованы сокращения: Зареч., Пролет., Привокз., Советск., Центр. - соответственно Зареченский, Пролерарский, Привокзальный, Советский, Центральный районы г.Тулы, Новом. - г.Новомосковск).
Представленные результаты свидетельствуют о существенно неравномерной загруженности территориальных налоговых органов (четырехкратное отличие) и о необходимости осуществления мер по ее выравниванию посредством перераспределения штатной численности сотрудников.
Существенна вариация и показателя усредненной нагрузки территориальных инспекций: минимальное значение показателя СД, равное 0,5 характерно для ИМНС по Арсеньевскому району, максимальное - для ИМНС по Центральному району г.Тулы - 13,3 %. Нагрузка на сотрудников различных территориальных инспекций также существенно различна, так в ИМНС по Арсеньевскому району она меньше среднеобластной в 2,2 раза, в ИМНС по Заокскому району - в 2 раза, в то же время в ряде ИМНС эта нагрузка превышает среднеобластную в 1,5 - 2 раза.
При осуществлении второго этапа создания инспекций межрайонного уровня, используя данные расчетов табл. З.1., было решено укрупнить все инспекции, нагрузка в которых меньше среднеобластной на 40 %, с передачей части штатной численности сотрудников в ИМНС с нагрузкой, значительно большей среднеобластной. В этой связи проведена масштабная реорганизация территориальных налоговых инспекций области, в результате чего число инспекций межрайонного уровня достигло шести, при этом число территориальных инспекций (с учетом созданных МРИ) сокращено с 30 до 20
