Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Налоговый потенциал и его взаимосвязь с экономикой, региона 11
1.1. Сущность и особенности научных подходов к определению экономического и налогового потенциалов региона 11
1.2. Факторы, определяющие формирование и. величину налогового потенциала региона, и экономическое содержание региональных налогов: 20
1.3. Структура налоговых систем унитарных и федеративных государств в современных условиях 36
Глава 2. Региональные аспекты формирования и оценки налогового потенциала 54
2.1. Методические подходы к оценке налогового потенциала региона 54
2.2. Динамика основных социально-экономических показателей и возможности формирования налогового потенциала 84
2.3.Анализ зависимости налогового потенциала региона от государственной фискальной политики 107
Глава 3. Разработка комплекса мер по увеличению налогового потенциала территории 121
3.1. Совершенствование системы прогнозирования и планирования налогового потенциала и развитие системы налогового администрирования как факторов расширения налоговой базы 121
3.2. Пути увеличения налогового потенциала региона и их отражение в региональной налоговой политике 137
3.3. Повышение роли налогового контроля и разработка современной фискальной политики в условиях антикризисного управления 158
Заключение 169
Список использованных источников и литературы 176
Приложения 190
- Сущность и особенности научных подходов к определению экономического и налогового потенциалов региона
- Методические подходы к оценке налогового потенциала региона
- Совершенствование системы прогнозирования и планирования налогового потенциала и развитие системы налогового администрирования как факторов расширения налоговой базы
Введение к работе
Актуальность темы; исследования обусловлена необходимостью реализации задач;реформирования;! федеративных отношений^ в российском; государстве: Одной' из; главных функций» государственного? управления» является регулирование1 текущего; ш перспективного»развития. субъектов Российской Федерации:
Сегодня каждый регион и субъект Российской Федерации представляв ет собой относительно обособленную подсистему государства и- национальной экономики, которая аккумулирует все больше функцийш финансовых ресурсов, ранее принадлежавших центру. Одна из главных задач региональной власти — управление экономикой региона. Отношения центра и регионов реализуются через систему межбюджетных отношений; Субъекты России неоднородны по составу, структуре и обеспеченности финансовыми ресурсами^щ соответственно, - по уровню экономического1 развития: Поэтому поиск объективного показателя; для* распределения и перераспределения финансовых ресурсов привёл к идее использования г в этом качестве величины налогового потенциала региона- который с 80-х годов.используется в зарубежной практике. Он может быть, широко использован как в межбюджетных отношениях, так и в региональных бюджетно-налоговых системах, в рамках регионального, анализа, в< управле-нииразвитием территории; Этот показатель имеет большое значение для региональных органов власти, так как величина налогового потенциала определяет величину доходов регионального бюджета, и, следовательно, возможности осуществления: региональными органами своих функций. На основе анализа величины, налогового потенциала, его фактического использования повышается научно-методологическая^ обоснованность принимаемых решений; по управлению регионом, в частности, в сфере налоговой политики.
В настоящее время использование показателя налогового потенциала на региональном уровне управления может рассматриваться только как перспективная задача. В качестве первого этапа её решения выступает необходимость выработки! единого методологического^ подхода1 к объективному измерению величины» налогового потенциала на-региональном уровне, что обусловливает актуальность исследования процессов формирования и измерения налогового потенциала субъекта Федерации, а также уровня его использования.
Состояние изученности проблемы в научной литературе. Базой для формирования теоретической основы настоящего исследования послужили концепции и исследования таких учёных в области региональной экономики, как Богачёва О.В., Бутов В.И., Гранберг А.Г., Гутман Г.В., Игнатов В.Г., Колесникова Н.А., Лексин В.Н., Ломовцева О.А., Мацкуляк И.Д., Мироедов А.А., Морозова Т.Г., Пикулькин А.В., Поляк Г.Б., Федин СИ., Шабунина И.М., Швецов А.Н. и другие. В области межбюджетных и налоговых отношений методологическую основу данного исследования составили теоретические и методологические разработки Ананьевой Г.И., Баскина А.И., Боробова В.Н., Брызгалина А.В., Владимировой М.ПІ, Горского И.В., Дворецкой А.Е., Золотарёва В.П., Игудина А.Г., Кадочникова П.А., Коломийца А.Л., Куликова А.Г., Лаврова A.M., Любимцева Ю.И., Лугового О.В., Мельника А.Д., Новиковой А.И., Осиповой E.G., Паскачё-ва А.Б., Лаврова A.M., Пенкина А.Ф., Пепеляева С.Г., Подпориной И.В., Саакяна Р.А., Синельникова-Мурылева С.Г., Трунина И.В., Чванова Р.А., Черника Д.Г., Юткиной Т.Ф., Ярлыкапова А.Б. и других.
Актуальность избранной проблемы и новизна исследования определяется необходимостью дополнительной разработки конкретных аспектов налогового потенциала регионов применительно к сложившимся российским условиям. В объективной оценке налогового потенциала заинтересованы главным образом региональные органы власти, так как это позво- ляет строить справедливые отношения с федеральным центром на реальной экономической основе.
Недостаточная степень научной разработанности этой проблемы и значительная востребованность практикой результатов исследований в данной области определили выбор темы, постановку цели и задач исследования.
Цель исследования состоит в обобщении теоретико-методологических методов измерения, формирования и использования регионального налогового потенциала и разработке основных направлений его реализации в системе регулирования социально-экономического развития региона.
Для реализации данной цели сформулированы следующие задачи: рассмотреть эволюцию научных подходов к определению понятия и величины налогового потенциала региона; выявить факторы, определяющие формирование и величину налогового потенциала региона, их приоритетность; оценить тенденции и результаты влияния системы фискального регулирования на налоговый потенциал региона; систематизировать существующие методы оценки налогового потенциала региона; определить показатели величины и степени использования налогового потенциала региона; разработать методическое обеспечение реализации налогового потенциала региона на основе системного подхода к налоговому администрированию; определить перспективные направления региональной налоговой политики, обеспечивающие рост собственных доходов регионального бюджета в рамках долгосрочной налоговой политики государства.
Объектом исследования, является налоговый потенциал субъектов Российской Федерации в Южном Федеральном округе.
Предмет исследования — совокупность организационно-экономических отношений; возникающих в процессе формирования; измерения и использования налогового потенциала региона.,
Область исследования соответствует требованиям Паспорта ВАК Минобрнауки РФ по специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит, а именно: п. 2.5. Налоговое регулирование секторов экономики; п. 2.6. Теория построения бюджетной и налоговой системы; п. 2.9. Концептуальные основы, приоритеты налоговой политики и основные направления реформирования современной российской налоговой системы; п. 2.28. Налоговый потенциал региона и муниципальных образований.
Теоретическую и методологическую основу исследования составляют положения теории- фундаментальной- концепции и* прикладные исследования, представленные в трудах отечественных и зарубежных учёных в области региональной экономики, межбюджетных и финансово-экономических отношений, налогообложения, материалы международных, региональных научно-практических конференций. При реализации цели и задач исследования «автор использовал методы системного, структурного, сравнительного, экономико-статистического анализа и др. Эмпирическая и нормативно-правовая1 база исследования сформирована на основе законодательных и нормативных актов Российской Федерации, Президента России, Правительства РФ, Госсовета Республики Дагестан, Правительства Республики Дагестан и других субъектов РФ, официальных данных Росстата РФ, данных Министерства финансов РФ, Федеральной* налоговой службы РФ, Управления Федеральной налоговой службы по Южному Федеральному округу, собственных исследований автора, публикаций в научной литературе, периодической печати и сети Интернет.
Научные результаты диссертации, полученные лично соискателем, и их научная новизна заключаются в следующем: уточнено содержание понятия налогового потенциала, как потенциального бюджетного дохода на душу населения, который может быть получен за финансовый год при применении единых на всей территории страны условий налогообложения. Под налоговым потенциалом понимается, во-первых, максимально возможная сумма налоговых платежей на данной территории (фискальный подход), во-вторых, потенциальный бюджетный доход на душу населения, который может быть получен исходя из реализуемых межбюджетных отношений (межбюджетный подход), и, в-третьих, ресурсы, подлежащие аккумулированию в бюджет через налоговые платежи (ресурсный подход); конкретизированы научно обоснованные подходы к способам оценки и реализации налогового потенциала региона, позволяющие выявить резервы увеличения доходной базы регионального бюджета с учетом множества влияющих факторов — как объективных, так и субъективных. К первым относятся действующее налоговое законодательство, уровень развития экономики региона, его отраслевая структура, уровень и динамика действующих цен, объем и структура экспорта и импорта, ко вторым - состояние региональной налоговой политики, объем предоставляемых льгот, отсрочек и др. - сформулирована система факторов, определяющих формирование и величину налогового потенциала региона, включающая внешние (федеральные законодательные, инфляционные, нормативные) и внутренние (региональные законодательные, формирующие налоговую базу региона) факторы, среди которых выделены приоритетные для субъектов Российской Федерации в Южном Федеральном округе, включающие экономико- географическое положение; инновационную направленность и др. Расширены аналитические возможности для расчёта налогового потенциала за счёт улучшения состава показателей, характеризующих налоговую базу региона; установлено; что формирование налогового потенциала зависит как от структуры экономики, так и от бюджетной системы региона. Высокая дотационность отдельных субъектов РФ обусловлена несовершенной структурой экономики, а в результате - трудностями ее модернизации в современных условиях. Поэтому меры по налоговому регулированию должны быть увязаны с макроэкономической политикой государства, направленной на прогрессивные структурные сдвиги, и предусматривать: разрешение самостоятельного установления ставок по регулирующим налогам; расширение возможности применения налогового кредита; улучшение налогового администрирования. выявлены основные направления увеличения налогового потенциала, включая рост инвестиций в реальный сектор экономики. Инвестиционная привлекательность может быть достигнута в результате согласованной политики всех уровней власти, при которой федеральные инвестиции реализуют меры по преодолению депрессивности, а региональные и местные направлены на развитие производства с учётом местной структуры экономики и налогового стимулирования; - разработан комплекс конкретных мероприятий, по активному формированию налогового потенциала региона, включающий расширение самостоятельности в реализации налоговой политики региональных и местных органов власти, а именно: возможности самостоятельного изменения налогов, расширение применения налогового кредита вместо налоговой льготы на инвестиции и др. Определены перспективные направления развития экономики субъектов в Южном Федеральном округе на основе комплексного анализа и долгосрочной налоговой политики государства.
Теоретические положения полученных научных результатовt могут быть использованы государственными органами управления при разработке программ, подготовке законодательных и нормативных актов в области формирования налогового потенциала региона и развития^ налоговой политики.
Практическая значимость проведенного исследования заключается в методическом* обосновании формирования и оценки налогового потенциала региона, выработке конструктивных предложений по применению эффективных налоговых методов стимулирования региональной экономики. Практические результаты диссертационного исследования могут быть использованы при прогнозировании доходной части бюджета региона. Система факторов формирования налогового потенциала и определение приоритетных среди них может составить основу механизма управления налоговым потенциалом региона. Проведённая оценка и последующий анализ налогового потенциала региона показали, что этот индикатор во взаимосвязи с социально-экономическим потенциалом региона может стать базой для принятия решений в отношении направлений и темпов развития экономики дотационных субъектов ЮФО России. Основные положения и результаты исследования планируется использовать в подготовке лекционных и практических материалов по дисциплинам: «Государственные и муниципальные финансы», «Региональная экономика», «Налоги и налогообложение».
Результаты исследования представляют также научно-практическую ценность для государственных и региональных органов власти, научно-исследовательских организаций.
Апробация результатов диссертации. Основные положения и выводы диссертации апробированы на заседании научной проблемной группы кафедры финансов и отраслевой экономики Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Отдельные результаты, полу- ченные автором, были доложены на международных и региональных научно-практических конференциях и внедрены в практику работы управления Федеральной налоговой службы РФ по Республике Дагестан и Южному федеральному округу, использованы в учебном процессе Всероссийской государственной налоговой академии, Московском государственном университете прикладной биотехнологии. Частично они использованы при разработке концепции социально-экономического развития Республики Дагестан на период до 2020 года.
Основные теоретические, методические положения и практические выводы диссертации изложены в 9 публикациях автора общим объемом 3,9 п.л., в том числе в журналах, входящих в перечень рецензируемых ВАК-1,2п.л.
Структура диссертации определяется общей концепцией, целью, задачами, логикой исследования и содержит введение, три главы, включающие девять параграфов, заключение, список использованных источников и литературы, приложения. Её содержание раскрывается в следующей последовательности.
Сущность и особенности научных подходов к определению экономического и налогового потенциалов региона
Теоретическое и» прикладное исследование налоговых отношений в рамках национального государства, отдельного региона, как правило, включает исследование природы, оценку, механизмов формирования и реализации налогового потенциала.
Среди ученых нет единого мнения по поводу этого понятия. В мировой практике под налоговым потенциалом понимается потенциальный бюджетный доход на душу населения, который может быть получен органами власти за финансовый год, при применении единых на всей территории страны условий налогообложения. В современной отечественной теории можно выделить несколько подходов к понятию «налоговый потенциал». Во-первых, под налоговым потенциалом понимается максимально возможная сумма налоговых платежей на данной территории (фискальный подход). Во-вторых, это потенциальный бюджетный доход на душу населения, который может быть получен исходя из реализуемых межбюджетных отношений (межбюджетный подход). Наконец, в-третьих, налоговый потенциал представляет собой ресурсы, которые подлежат аккумулированию в бюджет через налоговые платежи (ресурсный подход).
Нетрудно заметить, что налоговый потенциал, рассматривается с позиции максимально возможных налоговых платежей1, которые могут поступить в распоряжение общества, при определенных институциональных условиях, сформированных для предприятий и домохозяйств. В тоже время при обращении к слагаемости налогового потенциала, также исходят из приоритетов фискального подхода, а именно: либо из совокупности налоговых баз, или суммы налоговых потенциалов федерального и регионального бюджета. Вместе с тем, необходимо учитывать, что налоговый потенциал представляет собой совокупность финансовых ресурсов, который может быть эффективно мобилизован через налогообложение в системе «население - хозяйство — территория», в координатах которой протекают основные процессы жизнедеятельности общества. Концептуальные основы такой системы разработаны Н.Д. Матрусовым. Исходя из этого, следует, что налоговый потенциал государства в целом, и в отдельно взятом регионе представляет совокупность двух составляющих: налогового потенциала домохозяйств и налогового потенциала предприятий (организаций), учреждений. Такая позиция в рамках ресурсного подхода предполагает исследование природы налогового потенциала предприятий. Необходимо отметить, что налоговый потенциал предприятия чаще всего отождествляют с налоговой нагрузкой предприятия,1 как определенное отношение совокупности налогов к добавленной стоимости, созданной в процессе производства. В этом случае налоговый потенциал предприятия рассматривается как некоторый параметр, результата реализации налоговых отношений предприятия с государством. Достаточно неожиданное содержание этого понятия используется специалистами по налоговому аудиту, когда термин «налоговый потенциал предприятия» применяется для характеристики скрытых, неявных переплат налогов в бюджет2. Как известно, переплаты в бюджет возникают по разным причинам, в том числе из-за несовершенства налогового законодательства.
Методические подходы к оценке налогового потенциала региона
В Российской Федерации в качестве меры налогового потенциала регионов использовался показатель платежей, фактически, собранных в базовом 1991 году, с корректировкой на последующие изменения в законодательстве. Использование данных за базовый год минимизирует влияние временного фактора, поскольку платежи, собранные в регионе в текущем периоде, не оказывают определяющего влияния на получаемые регионами трансферты. Однако метод пересчета показателей базового года не исключает возможности субъективного подхода, в результате чего система расчета межбюджетных трансфертов оказалась не вполне «прозрачной». Использование данных по базовому году также не способствует стимулированию регионов, проявляющих недостаточную финансовую активность.
Наиболее эффективный источник доходов регионального бюджета -доходы проживающих в этом регионе налогоплательщиков - напрямую связан с одним из показателей относительного уровня налогового потенциала региона - среднедушевыми доходами населения региона. Его основное преимущество - простота определения и доступность данных о среднедушевых доходах населения по субъектам Российской Федерации, ежегодно публикуемых Росстатом.
Удивительно, что простота показателя среднедушевых доходов является и его главным недостатком. В современной России, где «теневая» экономика имеет разный удельный вес в экономике отдельных регионов, статистика среднедушевых доходов далеко не всегда отражает истинное положение дел; поэтому данный- показатель неадекватно отражает спо собность регионов генерировать бюджетные доходы. Например, не учитывается возможность региональных властей облагать налогом экономические ресурсы, принадлежащие нерезидентам. Учитывая огромные размеры нашей страны и степень диверсификации ее экономики,-измерить такой показатель достаточно трудно.
Более полно налоговый потенциал регионов отражает валовый региональный продукт (ВРП), определяемый как суммарная стоимость товаров, работ и услуг, произведенных с использованием экономических ресурсов региона (земли, труда и капитала) за данный период времени, и включающий все доходы, генерируемые внутри региона, независимо от места проживания работников или регистрации предприятий.
На практике в показателе ВРП значительную долю занимают доходы физических лиц - жителей соответствующего региона, поскольку большинство жителей региона работают в том же регионе, в котором и живут. ВРП включает и доходы нерезидентов, которые подлежат налогообложению в данном регионе. Кроме того, в отличие от показателя среднедушевого дохода, ВРП отражает также суммы, потраченные туристами на гостиничные услуги и на покупки на территории региона.
Недостатки ВРП в качестве меры налогового потенциала связаны с особенностями структуры российских налогов. Например, с 2002 г. налог на прибыль организаций уплачивается по месту регистрации предприятия, а не по месту осуществления хозяйственной деятельности. В связи с этим между налоговым потенциалом и ВРП возникает расхождение. В других странах доходы предприятий включаются по всем регионам, в которых они осуществляют свою хозяйственную деятельность, посредством формул, учитывающих местонахождение производственных мощностей, трудовые ресурсы, территориальную структуру продаж. Попытка преодолеть несоответствие между реальными налогооблагаемыми ресур сами и ВРП привела к созданию показателя совокупных налогооблагаемых ресурсов региона.
Показатель совокупных налогооблагаемых ресурсов (СНР), связанный с валовым региональным продуктом (ВРП), был предложен как альтернатива ВРПі
Федеральное правительство США начало использовать СНР в качестве меры фискального потенциала в 1987 году, при этом в США косвенные федеральные налоги включают платежи в систему социального обеспечения и в федеральные пенсионные фонды.
Поскольку показатель СНР не учитывает влияния некоторых федеральных налогов, трансфертов из федерального бюджета на налоговый потенциал регионов, для его определения необходимо выполнить ряд преобразований. Прежде всего, из ВРП необходимо вычесть некоторые федеральные налоги, поскольку эти средства не являются источником доходов для регионального и местных бюджетов. Затем показатель ВРП должен быть увеличен на сумму прямых трансфертов из федерального бюджета предприятиям и физическим лицам, включая выплаты из федерального пенсионного фонда и пособий по безработице.
В случае возможного использования показателя СНР в России необходимы некоторые преобразования для устранения расхождений между ВРП и совокупным объемом налогооблагаемых ресурсов, связанных со структурой налога на прибыль предприятий.
Совершенствование системы прогнозирования и планирования налогового потенциала и развитие системы налогового администрирования как факторов расширения налоговой базы
В условиях совершенствования системы управления рыночной экономикой особое значение имеет создание рычагов и стимулов для повышения эффективности управления бюджетами на региональном и местном уровне. Немалая часть проблем бюджета связана с точностью прогнозов его доходной части, что в свою очередь приводит к необходимости изменения в расходной части.
Как в теории, так и на практике, разработкам механизма бюджетного прогнозирования, как важнейшего элемента финансового управления, в нашей стране уделяется мало внимания. Подтверждением этого может служить факт отсутствия единого подхода к оценке доходных возможностей муниципальных образований, однако в условиях усиления роли местных органов управления в регулировании различных аспектов социально-экономической жизни в России возрастает значение объективных оценок их доходных возможностей и финансового самообеспечения. Поэтому прогнозирование доходов региональных и местных бюджетов требует совершенствования как методологии, так и методики, а показатели налогового потенциала и собираемости налогов должны стать основополагающими инструментами бюджетно-налогового планирования.
Вопросам налогового планирования посвящено много работ специалистов-экономистов, юристов, налоговиков, предпринимателей и других налогоплательщиков, что свидетельствует о научном и практическом интересе к этой проблеме. Причем интерес этот имеет глубокие исторические и экономические корни. Например, в Киевской Руси единицей обложения данью являлся дым, в качестве объекта налога учитывалось количество печей и труб в каждой усадьбе, что побуждало хозяина сокращать их число и, таким образом, уменьшать размер дани. В период феодального строя распространилась практика сборов за провоз товаров по землям удельных князей. Пошлина взималась за каждую повозку (единица налога). По мере развития налоговых систем совершенствовались и формы самозащиты имущественных интересов налогоплательщиков. В настоящее время насчитываются сотни различных рекомендаций, способов сокращения налоговых платежей, изданы сборники пособий по этим вопросам. Однако на государственном уровне налоговому планированию не придается должного значения.
В ряде публикаций по налоговой политике в специальных журналах, активно обсуждаются проблемы расширения налоговой базы, финансового и налогового потенциалов регионов. Содержание этих работ отражает поиск новых организационно-правовых форм налоговых поступлений, т.е. речь идет о налоговом планировании на федеральном, региональном и местном уровнях власти.
На взгляд автора, необходимо более четкое разграничение этих процессов с учетом интересов государства и налогоплательщиков в налоговых правоотношениях, различных форм и методов их осуществления. При этом налоговый потенциал рассматривается как составляющая часть финансового потенциала и представляет собой максимальную возможную расчетную сумму поступлений налогов и сборов в условиях действующего налогового законодательства.
