Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Роль муниципальных образований в обеспечении функционирования и развития социальной сферы 9
1.1 Муниципальное образование как структурная единица административно-территориального деления субъектов Российской Федерации 9
1.2. Социальная политика муниципального образования на современном этапе 19
1.3. Источники и каналы финансирования социальной сферы муниципального образования 34
Глава 2. Анализ финансирования отраслей социальной сферы в рамках бюджета муниципального образования 45
2.1. Анализ финансовых потоков в отраслях социальной сферы муниципального образования 45
2.2. Анализ расходов на социальную сферу муниципального образования в разрезе статей финансирования 58
2.3. Сравнительный анализ расходов на социальную сферу Зарайского, Озерского районов и г.Дзержинского Московской области 74
Глава 3. Направления совершенствования финансового обеспечения социальной сферы муниципальных образований 83
3.1. Резервы укрепления доходных источников финансирования отраслей социальной сферы муниципальных образований 83
3.2 Модель распределения доходов бюджетов муниципальных образований, созданных в соответствии с реформой местного самоуправления 124
Заключение 140
Список используемой литературы 144
Приложения 156
- Муниципальное образование как структурная единица административно-территориального деления субъектов Российской Федерации
- Анализ финансовых потоков в отраслях социальной сферы муниципального образования
- Сравнительный анализ расходов на социальную сферу Зарайского, Озерского районов и г.Дзержинского Московской области
- Модель распределения доходов бюджетов муниципальных образований, созданных в соответствии с реформой местного самоуправления
Муниципальное образование как структурная единица административно-территориального деления субъектов Российской Федерации
Как отмечается в Конституции РФ местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.
В соответствии с Федеральным законом от 06.10.03г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» существуют 5 видов муниципальных образований:
1. Городское поселение, представляющее собой город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением и (или) через выборные либо иные органы местного самоуправления;
2. Сельское поселение, представляющее собой несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией. Местное самоуправление в данных муниципальных образованиях осуществляется также, как и в городских поселениях;
3. Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
4. Городской округ - городское поселение, не входящее в состав муниципального района. Местное самоуправление осуществляется для решения вопросов местного значения, а также могут осуществляться отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
5. Внутригородская территория города федерального значения представляет собой часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется как в городском, так и сельском поселениях.
В связи с проводимой муниципальной реформой в России складывается двухуровневая система местного самоуправления. По замыслу законодателей территория всех субъектов Российской Федерации должна быть поделена на территории муниципальных районов и городских округов, а территория муниципальных районов — на территории городских и сельских поселений, причем в малонаселенных местностях могут образовываться межселенные территории. В городских округах не может быть других муниципальных образований, такие муниципальные образования упразднены с 2006 года. Территории городов федерального значения разделяются на территории внутригородских территорий (внутригородских муниципальных образований).
Территории муниципальных образований в большинстве субъектов Российской Федерации совпадают с административно-территориальным делением, при этом городскому округу соответствует город республиканского, краевого, областного, окружного значения, городскому поселению— город или поселок районного значения, сельскому поселению — сельсовет или сельский округ, но во многих регионах имеются расхождения.
Муниципальные образования являются основными ячейками, разномасштабными первичными звеньями территориального размещения производства и комплексного социального развития субъектов федерации. Облик городов, районов, поселков городского типа и сельских поселений формируется в системе субъектов федерации, подсистемой которых они являются. В зависимости от таких критериев, как население, занятое в сфере промышленности или сельского хозяйства, муниципальные образования подразделяются на города и сельские поселения. Город - это населенный пункт, где большая часть жителей занята в промышленном производстве, на транспорте, предприятиях связи, в торговле и социальной сфере. Численность его населения должна составлять не менее 10 тыс.чел., в иных городских образованиях (поселках городского типа) - не менее 2 тыс.чел.
В различных источниках предлагаются классификации муниципальных образований. В основном все они построены на основании такого показателя как численность населения.
Одна из рассмотренных нами классификаций предлагает следующее деление:
а) первая группа — городские округа с численностью населения свыше 500 001 человек;
б) вторая группа — городские округа с численностью населения от 150 001 до 500 000 человек;
в) третья группа — городские округа с численностью населения от 65 001 до 150 000 человек;
г) четвертая группа — городские округа и муниципальные районы с численностью населения от 30 001 до 65 000 человек;
д) пятая группа — городские округа и муниципальные районы с численностью населения до 30 000 человек;
е) шестая группа — сельские и городские поселения с численностью населения более 10 001 человек;
ж) седьмая группа — сельские и городские поселения с численностью населения от 5 001 до 10 000 человек;
з) восьмая группа — сельские и городские поселения с численностью населения от 1 501 до 5 000 человек;
и) девятая группа — сельские и городские поселения с численностью населения до 1 500 человек.
В основном же ученые рассматривают не столько муниципальные образования с точки зрения их деления, сколь города, выделяя различные типы сельских поселений и города.
Цицин П.Г.4 предлагает следующее деление городов, включая в классификацию и поселки городского типа:
- поселок городского типа - численность жителей до 2 000 чел.
- города:
1. Первая категория, которая включает в себя две группы городов, - сверхкрупные и крупные города, население первой группы варьируется от 500 001. до 1 000000 человек.
2. Вторая категория включает в себя группы средних городов, в которые включаются средние с населением от 50 001 до 100 000 человек и полусредние, население которых насчитывает 20 001-50 000 чел.
3. Третья категория определена небольшими и малыми городами с населением 10 001-20 000 чел. и поселками городского типа с населением от 2 001 чел. до 10 000 человек.
В Градостроительном кодексе СССР (70-е года) принята следующая классификация поселений:
муниципальные образования (до 50 000 жителей);
средние города (50 001- 100 000 жителей);
большие города (100 001 - 250 000 жителей);
крупные (250 001 - 500 000 жителей);
крупнейшие (500 001-1 000 000 жителей);
миллионники ( 1 000 001 жителей).
Анализ финансовых потоков в отраслях социальной сферы муниципального образования
Зарайский район является самостоятельным муниципальным образованием, находящимся на юго-востоке Московской области в 164 км. от Москвы. Площадь его составляет 98,6 тыс. га. Граничит с Озерским, Луховицким, Каширским и Серебряно-Прудским районами Московоской области, а также с Рыбновским районом Рязанской области. Численность населения - 41 тыс.чел., в том числе города -27тыс. чел. Административным центром является г.Зарайск.
С 2006 года в состав района входят 5 поселений, из них городских - 1 сельских - 4:
1. городское поселение Зарайск;
2. сельское поселение Гололобовское;
3. сельское поселение Каринское;
4. сельское поселение Машоновское;
5. сельское поселение Струпненское.
В состав сельских поселений входят 124 сельских населенных пункта.
Плотность населения в среднем составляет 46 человек на кв. км. В районе 12 совхозов и 1 колхоз. На селе 9752 трудоспособных, среди них 692 человека с высшим образованием, 65 — с незаконченным высшим, 1940 — со средним специальным и 3496 — со средним.
Зарайский район является промышленным муниципальным образованием. По оценке в 2006г. рост промышленного производства превысит уровень 2005г. на 33,8% (в Московской области на 30,2 процента) .
В 2007г. предусматривается увеличение промышленного производства в целом на 19,6-20,9 процента по сравнению с оценкой 2006г. (в Московской области на 23,7-26,5 процента).
Основные социально-экономические показатели развития муниципального образования «Зарайский район Московской области» за 2002,2003 и 2004гг. представлены в Приложении 1. Данные за 2005г. представлены на основании бюджета муниципального образования за соответствующий год.
В Приложении 1 приведены социально-экономические показатели развития и исполнения бюджета муниципального образования «Зарайский район Московской области», анализ которых позволяет сформировать тенденции развития как муниципального образования в целом, так и отдельных направлений развития.
Рассматриваемое муниципальное образование занимает одно из последних мест по основным показателям среди муниципальных образований Московской области: по производству промышленной продукции - 54 место, по обороту розничной торговли - 46, по объему инвестиций - 43, по средней начисленной заработной плате работников по муниципальному образованию по крупным и средним организациям - 69 и т.д.
По численности населения муниципальное образование Зарайский район Московской области относится к пятой группе классификации муниципальных образований, изложенной нами в первой главе исследования, административный центр - г. Зарайск является малым городом. На рис. 2.1. представлен график численности населения муниципального образования в целом и города в частности.
Как видно из рисунка, наблюдается незначительное снижение (на 0,4 тыс. чел.) численности населения района в 2003г. по сравнению с 2004г., а в 2004г. численность населения увеличивается на 1,7 тыс. чел. по сравнению с 2003г., в 2005 и 2004 гг. также наблюдается незначительный рост населения района. Городское население имеет тенденцию к ежегодному приросту, однако темпы его незначительны ( в последние два года по 0,1 тыс.чел. в год). Однако прирост численности населения до 2006г. происходит не за счет естественного прироста, а за счет миграционных процессов. Естественный же прирост является отрицательным - в 2005г. число умерших более чем в два раза превысило число рожденных (умерло 850 чел., а родилось - 424 чел.). Таким образом, естественная убыль составила в 2005г. 426 чел.
Численность безработных по району незначительно колеблется. Если отнести данный показатель к численности населения, то получим, что в 2002г. от общей численности населения число безработных составило 2,3%, в 2003 г. - 1,9%, что является положительной тенденцией, однако в последующие годы показатель уровня безработицы увеличил свое значение в 2005г. - 3,3%. Если рассматривать уровень безработицы в Зарайском районе в разрезе других муниципальных образований Московской области, то он занимает одну из лидирующих позиций.
По показателю средней начисленной заработной платы работников по муниципальным образованиям по крупным и средним организациям Зарайский район занимает одно из последних мест по Московской области: 68 либо 69, это самый худший показатель по занимаемому месту среди других районов Московской области по всем трем исследуемым годам.
Хотя показатель развивается в положительной динамике, его прирост в 2003г. к 2002г. составил 20,2%, а в 2004г. к 2003г. - 36,6%, стоимость же минимального набора продуктов питания, входящих в потребительскую корзину тоже росла в среднем на 9% в год, таким образом, темпы роста стоимости минимального набора продуктов питания, входящих в потребительскую корзину, ниже темпов роста средней начисленной заработной платы работников, что также является положительной тенденцией.
Как видно из представленной таблицы, наименьшая заработная плата во все рассматриваемые периоды сохраняется в сфере культуры и искусства, наибольшая - в строительстве, причем разрыв превышает 200%.
Довольно интересна динамика таких показателей социально-экономического развития, как численность учащихся в школах и численность педагогических работников в школах (табл. 2.3.)
Из приведенной таблицы видно, что в 2002г. на одного педагогического работника приходилось 9,3 учащегося, в 2003г. - 8,8, в 2004г. - 10,4, а в 2005г. данный показатель вырос до 12,4 чел. Причем численность учащихся менялась незначительно до 2005г. Резкое увеличение к 2005г. по сравнению с 2004г. (на 1028 чел.) численности учащихся школ не привело к такому же значительному увеличению числа педагогических работников, их прирост сохранил тенденцию предыдущих лет и составил 14 чел. к 2005г. Существенно сократилась численность педагогических работников с 2003г. на 2004г. - в 3,8 раза. С одной стороны, в Зарайском районе сократилось число школ (ряд сельских школ были закрыты в связи с малочисленностью обучающихся в них, учащиеся были переведены в близлежащие школы), но, с другой стороны, такая тенденция, видимо, характерна для всей Московской области, так как место Зарайского района
Сравнительный анализ расходов на социальную сферу Зарайского, Озерского районов и г.Дзержинского Московской области
Если проанализировать Приложение 3, то видно, что число муниципальных образованиях Московской области, относящихся к 5 группе классификации муниципальных образований, представленной на с.43 настоящего исследования, не столь значительно, это связано, на наш взгляд, в первую очередь с близостью столицы - г.Москвы. Для того, чтобы муниципальные образования были сравнимыми, на наш взгляд, они должны удовлетворять требованиям классификации муниципальных образований, предложенной нами в Главе 1.
К муниципальным районам, административным центром которых является город, являются такие муниципальные образования как Зарайский, Лотошинский, Озерский, Серебряно-Прудский, Шатурский, Шаховской районы. Причем Серпуховский и Коломенский районы нами исключены, так как данные районы (в территориальном понимании) разделены на два муниципальных образования каждый: собственно город (со значительной численностью населения) и район, каждый из которых является отдельным муниципальным образованием. Нами отмечается, что муниципальными образованиями - городами, удовлетворяющими по численности населения, также являются такие муниципальные образования Московской области как Бронницы, Дзержинский, Звенигород, Котельники, Красноармейск, Краснознаменск, Лыткарино, Протвино, Пушино, Рошаль, Троицк, Черноголовка, Щербинка, Электрогорск, Юбилейный.
Для анализа нами будут рассмотрены такие муниципальные образования Московской области как г. Дзержинский и Озерский район.
Нами взяты для исследования именно данные муниципальные образования, так как оба являются муниципальными образованиями с дефицитными бюджетами. Причем изучить факторы, влияющие на формирование собственных доходов бюджета возможно провести с точки зрения географического положения данных городов: оба города расположены на юго-востоке Московской области, г.Дзержинский граничит с г.Москва, Озерский район граничит с Зарайским, ни один из вышеобозначенных городов не является наукоградом, ЗАТО, а также транспортной развязкой. На наш взгляд, географическое положение относительно г.Москва существенно влияет на процесс формирования собственных доходов бюджета малого города Московской области.
Рассмотрим краткую характеристику исследуемых нами муниципальных образований.
Г. Дзержинский.
Население составляет 44,48 тыс. чел. (2006г.).
Средний официальный доход жителей города (2005 год) - 8000 р. Хозяйство города. ТЭЦ №22 (тепло- и электроэнергия). Федеральный центр двойных технологий "Союз" (ФЦДТ "Союз") (системы и средства аэрозольного и жидкостного пожаротушения, составы для разметки дорог, краски антикоррозионные, исследования в области химической технологии, конструирование машин и аппаратов, опытно-промышленное производство изделий).
ГОКБ "Горизонт" (научные исследования и конструкторские работы по созданию источников бесперебойного питания для отечественных потребителей, проводники и кабели из сверхпроводящих материалов для физико-технических исследований и гражданской продукции, сверхпроводящие магнитные системы различного назначения, технологическое оборудование для нанесения покрытий и ионно-лучевой имплантации). Город расположен в 20 км к Юго-Востоку от Москвы Озерский район.
Озёрский район площадью 538,4 кв. км расположен в юго-восточной части Московской области, включает в свой состав 59 населенных пунктов с общим числом жителей 35,7 тысяч человек. Административный центр -г.Озеры, население города насчитывает 27,7 тыс. чел.
Экономика Озёрского района представлена полным спектром ведущих отраслей хозяйствования. Структура валового регионального продукта Озёрского района позволяет считать район промышленным, так как основная доля (около 45%) приходится на промышленность, которая представлена следующими отраслями: текстильная промышленность, пищевая промышленность, машиностроение и металлообработка, производство строительных материалов. В соответствии с данными налоговой инспекции в районе зарегистрировано около 720 юридических лиц и 830 предпринимателей, осуществляющих деятельность без образования юридического лица.
В настоящее время на территории Озёрского района осуществляют свою деятельность 19 промышленных предприятий, в том числе 6 крупных и средних, продукция которых поставляется оптовым и розничным фирмам крупнейших городов России, стран СНГ, экспортируется в ряд европейских стран. Весомый вклад в районный бюджет вносят такие предприятия, как: ОАО «Текстильная фирма «ОКА», ЗАО «Кондитерский комбинат «Озёрский сувенир», ОАО «Озёрыхлеб», ООО «Озёрский механический завод», 000 «Озёрский молочный комбинат». Доля сельского хозяйства в валовом региональном продукте по Озёрскому району составляет 15 процентов. Производственную деятельность осуществляют: ЗАО «Озёры», ОАО «Предприятие «Емельяновка», ОАО «Агрофирма «Сосновка», ЗАО «Озёры молоко». Основным направлением развития данных организаций является производство овощей открытого грунта, мяса и молока.
Система образования Озерского района включает в себя 13 образовательных учреждений, в которых обучалось 3935 учащихся, 13 дошкольных учреждений, охват дошкольным образованием составляет 74% (1273 детей). На территории района функционирует 3 учреждения дополнительного образования - ЦДТ, ДЮСШ, СЮТ, в которых занималось в течение года 66 % всех учащихся (2650 чел.). В районе существуют условия для непрерывного образования: от детского сада - до среднего профессионального звена и ВУЗа.
Сфера культуры Озерского района представляет собой 42 объекта, в том числе - 18 библиотек, из них 15 на селе; 20 дворцов, домов культуры и клубных учреждений. На их базе занимается 73 коллектива художественной самодеятельности. В районе работают 2 детские музыкальные школы, в которых обучаются 450 человек. Немалую роль в сфере культуры занимает краеведческий музей. В настоящее время в районе имеются 44 спортивных сооружения: 2 стадиона, плавательный бассейн, 19 спортивных залов, 16 плоскостных сооружений. Озерский район является одним из лучших и экологически чистых зон отдыха Московской области. Наличие большого числа естественных водоемов, здравниц, домов отдыха, туристических баз делают район весьма перспективным для развития отдыха и туризма.
Бюджеты муниципальных образований, рассматриваемых в данной работе, являются дефицитными.
Модель распределения доходов бюджетов муниципальных образований, созданных в соответствии с реформой местного самоуправления
Местное самоуправление является важнейшей и неотъемлемой частью российской политической и экономической системы. Местное самоуправление обеспечивает адаптацию государственной политики, федеральных программ, политических и экономических моделей к российскому обществу. Развитием местного самоуправления в значительной мере определяется успех приоритетных национальных проектов, изменения в демографической ситуации, вызревание институтов гражданского общества, уровень доверия граждан к государству и органам власти. Успех реформы местного самоуправления, в особенности состояние муниципальной экономики, является важнейшим фактором конкурентоспособности страны.
В настоящее время производится реформирование местного самоуправления.
Необходимость реформы была очевидна, так как назрел ряд проблем, требующих разрешения:
1. Только у двух процентов муниципалитетов расходы обеспеченны их собственными доходными источниками. У большинства муниципальных образований реальные расходы превышают доходы более чем 2 раза. Налоги, зачисляемые в местный бюджет, не способны обеспечить необходимые доходы и не способствуют заинтересованности органов местного самоуправления в развитии экономики муниципальных г « 33 ооразовании.
2. Методика расчета помощи в рамках межбюджетных отношений не учитывает особенности регионов и муниципалитетов, размеры трансфертов, как правило, определяются на основании сложившейся в течение предыдущих лет практики;
3. Переложение «нефинансируемых мандатов» на муниципальные органы власти, в частности жилищно-коммунальное хозяйство, основные конструкции которого настолько изношены, что требуют значительных финансовых вливаний, которые местные органы осуществить не в состоянии.
Отмечается, что необходимо в настоящий момент необходимо:
в соответствии с новой региональной политикой, ориентированной на финансово-экономическую жизнеспособность (самостоятельность, самодостаточность) субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, внести отвечающие целям и приоритетам этой политики изменения в Бюджетный, Налоговый, Земельный, Водный, Градостроительный и Жилищный кодексы, а также в смежные законодательные акты;
в целях объективной оценки фактических расходных обязательств и доходов местного самоуправления поставить дело муниципальной статистики и мониторинга;
скорректировать логику межбюджетных отношений, которые будут строиться на основе объективных расчетов законодательно установленных расходов муниципальных образований и создадут условия для существенного роста собственной доходной базы местного самоуправления. С 2009 года органы местного самоуправления необходимо наделить собственными финансовыми ресурсами в объеме, который соответствует объему их законодательно установленных расходных полномочий. Должна быть решена задача выравнивания уровня экономической состоятельности муниципальных образований. В этих целях на основе консультаций с муниципальным сообществом будут разработаны и внедрены эффективные и гибкие, а главное, стимулирующие муниципальную экономику, инструменты выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
определить механизм расчета минимальной финансовой обеспеченности расходных обязательств местного самоуправления в социальной сфере с позиции государственных гарантий конституционных прав граждан (социальных стандартов). За муниципальными образованиями на долгосрочной основе будут закреплены доходные источники для покрытия расходных обязательств в социальной сфере. Решение о закреплении этих источников за муниципальным уровнем бюджетной системы должно учитывать приоритеты региональной политики государства, а также опыт многих государств, признающих в качестве стратегического источника доходов местного самоуправления налог на недвижимость;
прогнозировать на долгосрочную перспективу развитие муниципальных образований на основе комплексной оценки их экономического и гуманитарного потенциала, закладывая в основу принципов территориальной организации самоуправления сложившиеся экономические, хозяйственные, социальные факторы, а также потенциал территорий. Принять закон "О программах комплексного социально-экономического развития муниципальных образований", обязывающий все муниципальные образования, включая дотационные, разрабатывать и исполнять программы развития. Стратегии (комплексные программы) развития территорий станут основным инструментом управления муниципальными образованиями. Комплексные программы социально-экономического развития муниципальных образований станут основой политики пополнения бюджетов муниципальных образований. Широкое распространение получат индикативные подходы в управлении муниципальными образованиями, причем среди индикаторов ведущее место займут социальные и социокультурные показатели и стандарты, отражающие, в первую очередь, качество и образ жизни населения территорий. Эти программы станут составной частью межбюджетных отношений. Соответственно, необходимо разработать и внедрить методики бюджетирования, ориентированные на результат; принять Федеральный закон "О финансовом оздоровлении организаций жилищно-коммунального хозяйства". Государство обязано взять на себя часть расходов по реконструкции и модернизации ЖКХ, компенсировать проблемы, возникшие в результате многолетнего недофинансирования этой отрасли.
На наш взгляд, реформирование началось не только с принятия в 2003г. Федерального законна «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а с введением поправок в Бюджетный Кодекс РФ, в котором наконец-то был определен и местный бюджет. Реформирование местного самоуправления в Московской области обладает особенностями, которые не присущи другим регионам Российской Федерации. Московская область имеет в своем центре другой субъект Федерации -г.Москву. Такое соседство имеет свои неоспоримые плюсы и такие же неопровержимые минусы. Близость к столице положительно влияет на развитие отдельных муниципальных образований Московской области. Особенно в прилегающих к Москве районах располагаются различные производства, заинтересованные не столько в данном муниципальном образовании и его развитие, сколько в рынке сбыта -Москве, отдельной статьей доходов бюджета отдельных муниципальных образований является доходы от продажи построенной недвижимости, цены на которую постоянно увеличиваются, а также земельных участков для массовой застройки.
Похожие диссертации на Финансовое обеспечение социальной сферы муниципального образования
