Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Теоритические основы финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования 14
1.1 Особенности финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования 14
2.1 Методы финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг дошкольного образования 34
Глава 2 Анализ финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования 61
2.1 Характеристика организационно–правовых основ финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования 61
2.2 Оценка эффективности финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования 86
2.3 Анализ методических подходов к нормативному финансированию государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования в субъектах Российской Федерации 113
Глава 3 Направления совершенствования финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования 125
3.1 Повышение эффективности инструментов финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования 125
3.2 Методика расчета нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования 139
Заключение 158
- Методы финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг дошкольного образования
- Оценка эффективности финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования
- Анализ методических подходов к нормативному финансированию государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования в субъектах Российской Федерации
- Методика расчета нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Образование является сферой, которая определяет качество человеческого капитала и, соответственно, влияет на уровень экономического развития государства и его инновационную привлекательность.
Страны, демонстрирующие высокие темпы экономического роста, в качестве
приоритетных направлений государственной политики выделяют развитие
образования и повышение уровня грамотности населения. При этом значительное внимание уделяется дошкольному образованию, которое представляет собой локальное социально значимое благо в виде систематизированных умений, навыков и знаний, формируемых у детей в возрасте от 2 месяцев до 7 лет.
Дошкольный период – один из периодов становления личности, который включает в себя систему мотивов (их соподчинение) и первичные этические нормы. Поэтому дошкольное образование рассматривается как важнейший компонент всей системы образования, оказывающий влияние на качество человеческого капитала. В этой связи финансовое обеспечение дошкольного образования в большинстве стран предполагает государственное участие наряду с выделением средств родителями.
В Российской Федерации развитие и финансовое обеспечение дошкольного образования являются одними из приоритетных направлений государственной политики в сфере образования.
Бюджетная реформа в России, направленная на повышение эффективности предоставляемых государственных и муниципальных услуг, в том числе в сфере дошкольного образования, реализуется в условиях сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджетов на финансирование образования, при этом специфика услуг в сфере дошкольного образования, связанная с неразрывностью образовательного процесса и присмотра за ребенком, не учитывается. Однотипные учреждения дошкольного образования, работающие в одинаковых условиях, получают бюджетное финансирование исходя из дифференцированных нормативов, то есть механизм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования сохраняет субъективные начала при распределении бюджетных ассигнований. В этой связи объективной необходимостью является создание условий и стимулов: (1) для учреждений дошкольного образования – к сокращению внутренних издержек учреждений и привлечению внебюджетных источников финансового обеспечения; (2) для органов государственной власти и
местного самоуправления – к оптимизации подведомственной сети учреждений, структуры расходов бюджета на дошкольное образование и форм предоставления бюджетных ассигнований.
Сложившийся механизм финансового обеспечения дошкольного образования в Российской Федерации в настоящее время отличается низкой результативностью; формы и методы предоставления бюджетных средств на оказание государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования не ориентированы на достижение высокой эффективности бюджетных расходов.
Анализ и сравнение статистических данных свидетельствуют о недостаточности
объёмов бюджетного финансирования на дошкольное образование, что
подтверждается также различными исследованиями, выявляющими существенный рост платы родителей за содержание ребенка: если в 2007 г. средняя величина оплаты в месяц составляла 2.3 тыс. руб., а в 2011 г. – 2.9 тыс. руб., то в 2012 г. она выросла до
5 тыс. руб.1, а в 2013-2014 гг. начался ее существенный рост и дифференциация по
субъектам федерации и муниципальным образованиям в связи со снятием
ограничений на размер родительской платы в законодательстве Российской Федерации
06 образовании.
Главными недостатками финансирования расходов бюджета на оказание государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования являются несовершенство методических и правовых основ разработки и финансирования государственных и муниципальных заданий, формальный характер использования принципов нормативно-подушевого финансирования, что приводит к низкой эффективности мер государственной политики, направленных на развитие и повышение качества дошкольного образования.
В этой связи вопросы уточнения методологических основ финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования в настоящее время являются актуальными.
Степень разработанности проблемы. В научной литературе вопросы развития и финансового обеспечения дошкольного образования слабо изучены и в основном посвящены исследованию нормативно-подушевого финансирования.
1 Рощина Я.М. Стратегии родителей школьников и воспитанников ДОУ в области образования детей в 2012 г. Информационный бюллетень / Я.М. Рощина. – М., НИУ ВШЭ, 2013. – С. 20.
В экономической литературе западных стран проблемы системы образования и формирования человеческого капитала освещаются в работах Г.С. Беккера, Э. Денисона, Х. Джонсона, Дж. Кендрика, Дж. Минцера, Ф. Уэлча, Т. Шульца и других ученых. В советской экономической науке указанные вопросы разрабатывали Л.И. Абалкин, А.И. Добрынин, С.А. Дятлов, В.А. Жамин, С.М. Климов, С.Л. Костанян, В.А. Медведев, С.Г. Струмилин и др. На современном этапе изучению проблем финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг в сфере образования посвящены работы И.В Абанкиной, Т.В. Абанкиной, С.А. Белякова, А.Б. Вифлеемского, Е.Н. Жильцова, Г.Г. Зайцевой, И.В. Ишиной, Т.Л. Клячко, О.А. Макарчевой, Е.В. Маркиной, А.Н. Нестеренко, Г.Б. Поляка, Л.Н. Титовой, Н.Г. Типенко, А.В. Шишлова и др.
В публикациях указанных авторов, как правило, затрагиваются проблемы установления родительской платы, привлечения и использования внебюджетных средств дошкольными образовательными учреждениями, изменения в организации их деятельности в связи с введением новых организационно-правовых форм государственных (муниципальных) учреждений.
Однако требуют комплексного исследования вопросы методологии
финансирования расходов бюджета на оказание государственных и муниципальных услуг дошкольного образования, а также стимулирования повышения качества этих услуг, уточнения форм и методов финансового обеспечения программ дошкольного образования.
Необходимость проведения исследования, направленного на разработку механизма финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, определяет постановку его цели и задач.
Целью диссертации является решение научной задачи развития методологии финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, имеющей существенное значение для совершенствования механизма финансирования государственных (муниципальных) учреждений данной сферы и повышения результативности расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на дошкольное образование.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:
– развить методологические подходы к финансовому обеспечению услуг в
сфере дошкольного образования как элементу системы экономических благ;
– разработать принципы финансового обеспечения государственных
(муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования и предложить инструменты их реализации;
– определить формы, методы и процедуры финансового обеспечения
государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования;
– обосновать комплекс мер по совершенствованию механизма финансового
обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования.
Объектом исследования являются финансовые отношения, связанные с предоставлением государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования.
Предметом исследования является механизм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования.
Теоретические и методологические основы исследования. Методология диссертационной работы основана на принципах диалектического подхода, общих методах научного познания: эмпирического (сравнение, сбор и изучение данных) и статистического исследования, синтеза теоретического и практического материала, принципах формальной логики. При обработке и систематизации информации применялись методы группировок, классификации. Анализ фактического материала представлен в виде диаграмм, таблиц, графиков.
Теоретической базой исследования явились труды отечественных и зарубежных
ученых в области государственных финансов, финансового обеспечения
государственных и муниципальных услуг. В работе использовались нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регламентирующие вопросы оказания государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования и их финансового обеспечения, материалы научных конференций и семинаров, а также публикации в периодических изданиях и материалы, размещенные в сети Интернет.
Информационно-статистическую базу диссертации составляют официальные
статистические данные Федеральной службы государственной статистики,
Министерства образования и науки Российской Федерации и муниципальных органов управления образованием, материалы Министерства финансов Российской Федерации,
финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Диссертация выполнена в соответствии с пунктом 2.13 Паспорта специальности 08.00.10 – «Финансы, денежное обращение и кредит» (экономические науки).
Научная новизна исследования заключается в развитии методологии финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, в частности, в уточнении специфических принципов, методов и форм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования.
Новыми являются следующие научные результаты:
-
Определены элементы механизма финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования: планирование объема денежных средств, необходимых для оказания услуг в сфере дошкольного образования; предоставление бюджетных средств организациям, оказывающим услуги; экономное и эффективное расходование денежных средств организациями, оказывающими услуги; контроль целевого использования денежных средств, выделенных на выполнение государственного задания; мониторинг результативности использования бюджетных средств на оказание услуг; мотивация организаций, оказывающих государственные (муниципальные) услуги в сфере дошкольного образования, к повышению качества оказываемых услуг и эффективному использованию бюджетных средств (С. 85-112). Это позволило научно обосновать комплекс мер по повышению эффективности инструментов финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования.
-
Разработаны специфические принципы финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования: полнота обеспечения законодательных гарантий, связанных с предоставлением государственных (муниципальных) услуг; обоснованность и достаточность объёма денежных средств, предоставляемых для оказания государственных (муниципальных) услуг, соответствующих по содержанию и качеству требованиям государственных стандартов; эффективность расходования денежных средств, направленных на финансовое обеспечение государственных (муниципальных) услуг; своевременность финансирования государственных (муниципальных) услуг; стимулирование образовательных организаций, оказывающих государственные (муниципальные)
услуги в сфере дошкольного образования, к повышению качества услуг; достаточность нормативно-правового и методического обеспечения механизма финансового обеспечения (С. 31-59). На этой основе в диссертации уточнены формы, методы и процедуры бюджетного финансирования государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования.
-
Определены концептуальные подходы к выбору методов (сметного, нормативного, программного и контрактного) финансирования государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования на основе разработанной классификации предметов финансового обеспечения услуг, что создает основу для повышения результативности расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на дошкольное образование (С. 112-122).
-
Предложена система показателей для оценки результативности расходов бюджета на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования. При этом для оценки непосредственных результатов предложено использовать показатели, характеризующие как количество детей, получивших государственные (муниципальные) услуги в сфере дошкольного образования, так и уровень доступности этих услуг. Для определения конечного результата может использоваться оценка удовлетворения потребностей граждан в услугах дошкольного образования, так как в этой сфере не может быть единого результата для всех получателей услуг (С. 125-139). Данная система показателей может быть использована при оценке результатов выполнения государственных (муниципальных) заданий, контрактов, программ и принятии управленческих решений главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств на дошкольное образование.
-
Разработаны методологические подходы к формированию нормативов затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования на основе предложенной в диссертации группировки затрат на экономически обоснованные затраты, обеспечивающие получение дошкольного образования всеми детьми соответствующего возраста, проживающими на территории соответствующего публично-правового образования, и социально обоснованные затраты, позволяющие получить государственные (муниципальные) услуги в сфере дошкольного образования вне зависимости от доходов родителей детей (С. 139-158). Такой подход позволяет, с одной стороны, повысить обоснованность как состава
расходов, учитываемых при расчете норматива, так и значения самого норматива, с другой – качество предоставляемых услуг.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость исследования состоит в том, что основные выводы и положения диссертации развивают методологические основы управления расходами бюджета на дошкольное образование, формируют современные подходы к финансовому обеспечению государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, определяют границы и условия эффективного использования форм и методов бюджетного финансирования дошкольного образования.
Практическая значимость исследования заключается в том, что разработанные в диссертации теоретические положения, рекомендации, методики, предложения по внесению изменений и дополнений в нормативные правовые акты направлены на повышение результативности расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования и могут быть использованы органами государственной власти и местного самоуправления при уточнении организационно-правовых основ и процедур финансового обеспечения дошкольного образования.
Наиболее значимыми авторскими разработками являются:
– методика расчета нормативов затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования при реализации нормативно-долевого подхода к финансовому обеспечению этих услуг;
– рекомендации по использованию межбюджетных трансфертов для финансового обеспечения образовательных программ в сфере дошкольного образования;
– предложения по использованию программно-целевого финансирования государственных (муниципальных) услуг дошкольного образования.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и
результаты исследования обсуждались и получили одобрение на XIII Всероссийской
научно-практической конференции молодых ученых, студентов и аспирантов
«Молодежь. Образование. Экономика» (г. Ярославль, Ярославский филиал МЭСИ,
26.04.2012) и на Международной научно-практической конференции «Актуальные
научные исследования: экономика, управление, финансы» (Москва,
АНО содействия развитию современной отечественной науки, 17.04.2014).
Результаты исследования используются в практической деятельности Управления образования и науки города Протвино Московской области в части формирования системы нормативного финансирования муниципальных услуг в сфере дошкольного образования, что способствуют повышению обоснованности и эффективности расходования средств муниципального бюджета на дошкольное образование, а также качества государственных услуг в сфере дошкольного образования.
По материалам исследования внедрены положения предложенной в работе методики расчета нормативов затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования в части определения нормативов затрат на оказание муниципальных услуг в сфере дошкольного образования.
В частности, по материалам исследования внедрены предложенные в работе принципы финансирования муниципальных услуг в сфере дошкольного образования, а также такие методы финансирования, как нормативное финансирование текущих расходов с установлением нормативов финансирования исходя из различных единиц нормирования, и программно-целевое финансирование капитальных расходов в сфере дошкольного образования и программ развития муниципальных дошкольных образовательных учреждений.
Результаты исследования также используются в практической деятельности
образовательных организаций Управления образования Центрального округа города
Москвы в части формирования системы нормативного финансирования
государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования. В частности, применяются разработанные в диссертации подходы к определению нормативов затрат на оказание государственных услуг в сфере дошкольного образования на основе нормативно-долевых принципов финансирования, что позволило уточнить объемы средств бюджета города Москвы, используемых для финансового обеспечения государственных услуг дошкольными образовательными учреждениями Центрального округа города Москвы.
Материалы диссертации используются кафедрой «Государственные и муниципальные финансы» ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» в преподавании учебных дисциплин: «Государственные и муниципальные финансы», «Финансы бюджетных организаций».
Публикации. По теме диссертации опубликованы 6 работ общим объемом
4,01 п.л., весь объем авторский, в том числе 5 работ авторским объемом 3,8 п.л.
опубликованы в рецензируемых научных изданиях, определенных
ВАК Минобрнауки России.
Структура и объем работы обусловлены целью, задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы из 180 источников и 11 приложений. Основной текст диссертации изложен на 167 страницах, содержит 7 таблиц и 4 рисунка.
Методы финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг дошкольного образования
Используемые на практике в России подходы к финансовому обеспечению ДОУ в настоящее время в целом базируются на советском опыте, который требует пристального изучения и модернизации с учетом особенностей финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в этой сфере в условиях рыночной экономики и зарубежного опыта. Опыт зарубежных стран в области финансового обеспечения государственных услуг в сфере дошкольного образования достаточно разнообразен. В странах с устойчиво значительной ролью государства в общественной жизни преобладает сеть государственных учебных заведений, финансируемых из центральных и местных бюджетов, а доля частных средств, привлекаемых для финансирования образования, относительно невелика (Германия, Франция, Швеция). Напротив, в странах, реализующих рыночно-ориентированную модель социально-экономического развития (США), финансовое обеспечение услуг в сфере дошкольного образования в большей степени осуществляется за счет средств домашних хозяйств. Таблица 1.2.1 – Характеристика состава и финансового обеспечения государственных услуг в сфере дошкольного образования в зарубежных странах
В странах – членах ОЭСР ответственность за финансовое обеспечение дошкольного образования распределяется между государством и домашними хозяйствами, однако в различных пропорциях. При этом основным источником финансового обеспечения дошкольного образования во всех проанализированных национальных образовательных системах мира является государственное финансовое обеспечение, дополняемое в менее значимых объемах частным финансированием. Дошкольное образование может финансироваться из государственного бюджета или местного бюджета. Кроме того, бюджетные средства могут выделяться и на образование, и на медицину в зависимости от степени включения в дошкольное образование развивающих, оздоровительных, а также образовательных составляющих. При этом совокупный объем расходов на дошкольное образование в странах с развитой рыночной экономикой составляет 0,4-0,6% от ВВП. 9101054191
В рамках государственного финансирования дошкольного образования могут использоваться различные механизмы финансового обеспечения. Средства могут выделяться из бюджетов разного уровня как напрямую получателям услуг, так и учреждениям, оказывающим услуги в данной сфере. При этом некоторые исследователи отмечают, что децентрализация является общей международной тенденцией в финансировании образования.22 Суть децентрализации заключается в передаче полномочий по финансовому обеспечению дошкольного образования на местный уровень, что позволяет повысить обоснованность определения объективно необходимых затрат, покрываемых за счет бюджетных ассигнований, с учетом местных особенностей. На практике это повышает степень удовлетворенности населения качеством услуг дошкольного образования.
Государство может регулировать финансовое обеспечение дошкольного образования с целью обеспечения минимального стандарта качества образования, а может лишь субсидировать определенные части (компоненты) дошкольного образования, такие как, например, ремонт зданий, определенные учебные программы.23
С учетом результатов анализа зарубежного и отечественного опыта, можно говорить о следующих методах финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования: сметное финансирование учреждений, предоставляющих услуги дошкольного образования; нормативное финансирование государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования; программное финансирование государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования; контрактное финансирование государственных услуг (муниципальных) в сфере дошкольного образования. Сметное финансирование всех образовательных учреждений имело время в России до бюджетной реформы и базировалось на советском опыте. В тоже время в ряде зарубежных стран (в частности, в Германии), сметное финансирование используется и в настоящее время, что не позволяет его относить к устаревшим методам финансового обеспечения. В советское время основным источником финансирования народного образования был государственный бюджет, считавшийся «общегосударственным планом в деле создания и использования централизованного фонда денежных средств, направляемых на развитие социалистического производства, удовлетворение материальных и культурных потребностей населения»24. Удельный вес расходов на просвещение в национальном доходе составлял в 1975 году 8,3%, или 15% всех расходов государственного бюджета, а средние расходы на образование на душу населения – 96 рублей25. Развитие страны по единому плану обеспечило возможность и необходимость разработки единой системы плановых показателей и методов определения расходов. При этом планирование бюджетных ассигнований по целевому назначению в разрезе групп учреждений образования, включая ДОУ, и виды этих затрат рассматривалось в качестве «планового распределения части продукции материального производства, предназначенной для потребления учреждениями непроизводственной сферы»26. Планирование и расходование финансовых ресурсов на содержание ДОУ осуществлялось в соответствии с принципами сметного бюджетного финансирования. По смете определялась потребность учреждений в средствах, а по прилагаемым к ней расчетам устанавливалась обоснованность включаемых в нее затрат.
Оценка эффективности финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования
Основной целью проводимой в России бюджетной реформы стало повышение качества государственных и муниципальных услуг, оказываемых населению, и эффективности расходов бюджетов на их предоставление. Соответственно, объективной необходимостью является оценка эффективности механизмов финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг, обеспечивающих достижение этой цели и используемых при оказании услуг в сфере дошкольного образования. Механизм в философии – «это система движений или событий, а также устройство или приспособление, в котором и посредством которого совершаются эти движения»56. В юридической литературе механизм может пониматься и как «система органов, учреждений, организаций, объединенных с целью совершения какой-либо деятельности», и как «способ, прием или совокупность приемов функционирования чего-либо»57. В образовании под «нормативными механизмами» понимается совокупность законодательных, нормативно-правовых актов различных уровней (федерального, регионального, муниципального и уровня образовательного учреждения).58 Приведенные точки зрения на понимание категории «механизм» позволяют взглянуть на механизм нормативного финансирования государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования двояко: в статике (как совокупность каких-либо элементов, субъектов нормативного финансирования и их связей) и в динамике (как совокупность способов и средств, обеспечивающих действие его составных частей).
Можно предположить, что понятие механизма финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования можно рассматривать в широком и узком понимании. В широком смысле указанный механизм должен состоять из следующих элементов: - правовых норм, устанавливающих основы нормативного финансирования государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования; - юридических фактов, являющихся основанием возникновения, изменения или прекращения правоотношений; инструментов, обеспечивающих реализацию полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в области дошкольного образования (межбюджетных трансфертов); - инструментов финансового обеспечения оказания государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования (субсидии на покрытие нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг, государственный (муниципальный) социальный заказ, государственно-частное партнерство); - организация оказания государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования (реализуется через деятельность органов управления образованием). Механизм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования в узком смысле представляет собой совокупность принципов, форм и методов предоставления денежных средств, используемых для финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования. Особенности механизма финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования в России связаны с типом государственного или муниципального учреждения (казенное, автономное, бюджетное), используемым методом финансирования, моделью нормативного финансирования, сложившейся в регионе (муниципальном образовании) практикой применения форм и методов предоставления денежных средств. Принципиальным отличием механизма финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования при этом является повсеместное установление родительской платы, означающей софинансирование государственных (муниципальных) услуг непосредственно потребителями таких услуг. Механизм финансового обеспечения использует финансовые инструменты -способ финансирования, который может быть реализован как определенный договор, в котором указаны требования, определенные нормативными актами, со стороны одного участника и обязательства со стороны другого участника. Современными инструментами финансового обеспечения оказания государственных услуг являются субсидии на покрытие нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг, государственный (муниципальный) социальный заказ, государственно-частное партнерство и др. При этом межбюджетные трансферты обеспечивают реализацию предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации59 в рамках разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере образования, а финансово-хозяйственной самостоятельность учреждений, оказывающих государственные (муниципальные) услуги в сфере дошкольного образования является одним из условий повышения эффективности расходов бюджетов на оказание этих услуг.
Далеко не все новые инструменты финансового обеспечения оказания государственных услуг получили должное законодательное обеспечение. Так, в частности, государственно-частное партнерство используется в региональной практике, однако в федеральном законодательстве определение данного понятия отсутствует. Под государственно-частным партнерством предлагается понимать60 взаимодействие публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, осуществляемое на основании заключенного по результатам конкурсных процедур соглашения о государственно-частном партнерстве, направленного на повышение качества и обеспечение доступности предоставляемых услуг населению, а также на привлечение в экономику частных инвестиций, в соответствии с которым частный партнер и публичный партнеры принимают на себя определенные обязательства.
Анализ методических подходов к нормативному финансированию государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования в субъектах Российской Федерации
Финансовое обеспечение образовательной деятельности государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образовательных учреждений должно осуществляться на основе региональных нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности. Данные нормативы в соответствии со статьей 41 Закона Российской Федерации «Об образовании», должны были определяться по каждому виду и категории ДОУ, уровню образовательных программ в расчете на одного воспитанника. Однако закон предоставлял возможность их определения и на иной основе. Для малокомплектных сельских и рассматриваемых в качестве таковых органами государственной власти и органами, осуществляющими управление в сфере образования, образовательных учреждений норматив финансового обеспечения образовательной деятельности должен был учитывать затраты, не зависящие от количества обучающихся.
Органами местного самоуправления могли быть установлены нормативы финансового обеспечения образовательной деятельности муниципальных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации в соответствии с подпунктом 6.1 пункта 1 статьи 29 Закона «Об образовании»). С 1 сентября 2013 года требования к установлению нормативов финансирования в Федеральном законе от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» несколько изменились, однако на данный момент в региональной практике соответствующих изменений в нормативных правовых актах произведено не было.
Вне зависимости от порядка определения нормативов финансирования объем финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания ДОУ, определяемый на основе нормативных затрат, не может превышать объем бюджетных ассигнований, предусмотренных на указанные цели сводной бюджетной росписью бюджета публично-правового образования и бюджетными росписями главных распорядителей средств бюджета на соответствующий финансовый год и плановый период. В то же время учреждения образования и других социально-культурных отраслей по существующей с советского периода времени традиции рассматриваются как «пассивные получатели бюджетных средств, не создающие национального дохода». При этом на протяжении свыше семи десятилетий «в отрасли образования более последовательно, чем в материальном производстве применялся внеэкономический, командно-распределительный механизм».81 В советской экономической литературе господствовало представление о внеэкономическом воспроизводстве системы обучения, на практике это выливалось в безвозмездный способ организации образования, при котором учебные заведения выполняли директивные задания вышестоящих органов по обучению, а затраты на эти цели возмещались из бюджета.
Применение сметного метода приводило к получению обоснованных размеров финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, однако при этом было невозможно (или затруднительно) использовать экономию по одному из направлений расходов при недостаточности средств на другом направлении расходов. Сметный метод не позволял эффективно использовать средства и не стимулировал к их экономии. Реформирование такого механизма не привело к полному возмещению затрат образовательных учреждений на оказание образовательных услуг до сих пор. Однако следует признать, что новые подходы к финансовому обеспечению зачастую повторяют старые советские. Логика нормативного финансирования дошкольных учреждений, формально сменившего сметный порядок, строится в настоящее время следующим образом82: 1) Нормативно-правовое определение образовательной услуги (объема образовательной деятельности дошкольных учреждений), предоставляемой населению безвозмездно за счет средств бюджета. Необходимость определения совокупной образовательной услуги вызвана тем, что в настоящее время отсутствуют четкие параметры именно образовательной деятельности дошкольных учреждений, выраженные в количестве часов (в день, неделю, месяц, год). В данной ситуации одной из основных задач должна стать разработка «базисного учебного плана дошкольного учреждения», что позволит определить виды и размеры расходов на реализацию образовательной программы. 2) Нормативно-правовое определение социальной услуги, предоставляемой населению безвозмездно за счет средств бюджета. Необходимо выделить виды и объемы услуг социального характера, используя как инструменты систему минимальных государственных стандартов и нормативов минимальной обеспеченности. 3) Нормативно-правовое определение условий и размеров обязательной платы родителей за содержание детей в дошкольных учреждениях. Таким образом, изменение подходов к финансовому обеспечению по существу сведено к стандартизации услуги в целях её оказания в минимально допустимом объеме (отсюда использование таких инструментов, как минимальные государственные стандарты и нормативы минимальной обеспеченности). В результате формального введения нормативного финансирования на практике возникает противоречие: сначала определяется общий объем бюджетных ассигнований, а уже потом под него «подгоняются» нормативные затраты. Хотя по логике сам требуемый объем бюджетных ассигнований должен определяться на основе объемных показателей проектов государственных (муниципальных) заданий и нормативных затрат, затем (если требуемые средства превышают бюджетные возможности) необходимо корректировать объемные показатели заданий, а сами нормативные затраты при этом должны оставаться неизменными». 83
Методика расчета нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования
Совершенствование нормативного финансирования является важным условием повышения эффективности финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования. Нормативное финансирование предусматривает, что государство выступает в роли заказчика или поставщика государственных (муниципальных) услуг и финансирует соответствующие организации как автономных исполнителей государственного (муниципального) заказа. При таком подходе к финансовому обеспечению государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования основным источником финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг выступают бюджетные средства, которые дополняются поступлениями из внебюджетных источников в виде устанавливаемой государством (или органами местного самоуправления) родительской платы.
В зарубежной практике при разработке норматива финансирования государственной (муниципальной) услуги исходят из следующих положений90: государственная (муниципальная) услуга должна быть доступной для потребителя и конкурентной как на национальном, так и (в идеале) на международном уровне. Норматив финансирования государственной (муниципальной) услуги выступает здесь как гарантированная финансовая норма выполнения определенных стандартов качества соответствующей услуги; - население всех территориальных образований имеет равный доступ к предоставляемым государственным (муниципальным) услугам, а также гарантии, что пожелания получателей услуг будут учтены; - жители страны обладают одинаковым составом прав и обязанностей относительно предоставляемых государственных (муниципальных) услуг; - органы местного самоуправления вправе рассчитывать на поддержку органов государственной власти в части предоставления одинакового набора качественных и квалифицированных государственных (муниципальных) услуг на подведомственной им территории.
Как видно из проведенного в диссертации анализа, в Российской Федерации жители различных муниципальных образований получают доступ к значительно отличающимся по стоимости и качеству государственным (муниципальным) услугам в сфере дошкольного образования, а их финансирование зависит от финансовых возможностей органов местного самоуправления на конкретной территории. Наличие же практически повсеместной очередности в предоставлении государственных (муниципальных) услуг дошкольного образования (продолжительность ожидания в предоставлении услуги в регионах сильно отличается) не позволяет говорить о равном доступе к услугам дошкольного образования.
Для нормативного финансирования государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования характерно покрытие расходов организации-поставщика услуги на предоставление услуги за счет бюджетных средств исходя из норматива финансирования услуги соответствующего типа (вида) в расчете на одного получателя. Теоретически при этом осуществляется финансовое обеспечение услуги, а не содержание соответствующей организации, что создает стимулы к сокращению издержек и экономии бюджетных средств. Остальные расходы организации должны финансироваться за счет иных источников. Предполагается, что условия конкуренции учреждений за бюджетное финансирование по нормативам повлекут за собой преуспевание учреждений, обеспечивающих более высокое качество оказываемых услуг. По мере роста среднегодового контингента ДОУ уровень затрат на одного воспитанника сокращается за счет снижения уровня условно постоянных и постоянных расходов, что в условиях применения единого норматива финансирования должно обеспечивать ДОУ формирование чистого дохода за счет экономии бюджетных средств. Однако здесь мы сталкиваемся с рядом обстоятельств, не позволяющих на практике получить такой эффект. Так, при определении объема задания учредителя и финансового обеспечения его реализации на основе норматива подушевого финансирования необходимо четко знать ответ на вопрос, какова нормативная численность контингента, при которой нормативное подушевое финансирование позволяет обеспечить безубыточность деятельности ДОУ в части оказания образовательных услуг дошкольного образования. Под нормативной численностью обучающихся понимается среднегодовая численность базового контингента (среднегодовая численность воспитанников), подготовка которых осуществляется в соответствии с государственным (муниципальным) заданием. Как правило, нормативная численность определяется исходя из установленного лицензией предельного контингента воспитанников дошкольного учреждения (который рассчитывается прежде всего исходя из площадей учреждения). Учитывая дефицит мест в дошкольных учреждениях, этот метод, ведущий к максимальному использованию возможностей учреждений за счет средств бюджета, должен быть признан обоснованным. В то же время никакого эффекта от масштаба деятельности в данном случае учреждение не получает. Кроме того, дошкольное учреждение вследствие лицензионных ограничений не может оказывать услуги дошкольного образования сверх государственного (муниципального) задания. Единицей нормирования для услуг в сфере дошкольного образования могут выступать либо ребенок, либо группа детей, либо образовательное учреждение. В качестве возможной единицы нормирования можно рассматривать также отдельную образовательную программу и даже отдельную образовательную услугу (практика реализации таких нормативов отсутствует). Выбор каждого такого объекта имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Выбор ребенка в качестве объекта финансирования (реализуется принцип «деньги следуют за учеником») позволяет: – четко установить степень обеспечения государством конституционных гарантий граждан на получение образования, так как станет наглядно, сколько именно выделено средств и какие именно услуги и где могут быть получены; – инициировать процессы укрупнения размеров образовательных учреждений и, как следствие, «оптимизации» сети образовательных учреждений.
В то же время использование подушевого норматива финансирования влечет за собой целый ряд отрицательных последствий введения. Такой норматив не может и не должен учитывать все особенности уже сложившейся сети образовательных учреждений и их материальной базы, все факторы, характеризующие особенности реализации образовательного процесса в отдельных образовательных учреждениях одного типа и уровня образования, что неизбежно приведет к изменению финансового положения образовательных учреждений. Поэтому в регионах при использовании на практике подушевого нормативного финансирования применяются коэффициенты, учитывающие различные факторы. Расчет таких поправочных коэффициентов базируется на определении «ненормативных» потребностей в средствах отдельных образовательных учреждений в связи с действием учитываемых факторов.
Существующие подходы к разработке нормативов финансирования дошкольного образования основываются на определении необходимых затрат на обучение в расчете на одного ребенка. При этом затраты на практике определяются на образовательное учреждение в целом или на некоторую группу детей, а затем делятся на численность контингента воспитанников в образовательном учреждении или на численность этой группы. Для учета особенностей отдельных образовательных учреждений и (или) характеристик образовательного процесса в них применяются различные корректирующие коэффициенты.
