Содержание к диссертации
Введение
1. Местные бюджеты в современных условиях развития бюджетной системы России 9
1.1. Местные бюджеты, их значение для развития института самоуправления 9
1.2. Реформирование бюджетных отношений муниципальных образований . 23
1.3. Расходные полномочия местных бюджетов и их изменение в результате проведения бюджетной реформы 35
1.4. Зарубежный опыт организации финансового обеспечения органов местного самоуправления 53
2. Доходы муниципальных образований в аспекте межбюджетных: отношений 70
2.1. Финансовое обеспечение местных бюджетов за счет налоговых и неналоговых доходов 70
2.2. Тенденции изменений в доходах местных бюджетовна примере городского округа Иванова 96
2.3 Межбюджетные трансферты и их значение для исполнения расход ных полномочий муниципальных образований. 108'
3. Межмуниципальное сотрудничество как способ мобилизации доходов для обеспечения расходных полномочий органов местного самоуправления 127
3.1. Формы сотрудничества муниципальных образований. 127
3.2. Организация межмуниципального сотрудничества .в городском, округе Иванова и направления его совершенствования 137
3.3. Эффективность межмуниципального сотрудничества в Ивановской1 области на примере здравоохранения - 145
Заключение 153
Литература 161
Приложения 173
- Реформирование бюджетных отношений муниципальных образований
- Расходные полномочия местных бюджетов и их изменение в результате проведения бюджетной реформы
- Тенденции изменений в доходах местных бюджетовна примере городского округа Иванова
- Организация межмуниципального сотрудничества .в городском, округе Иванова и направления его совершенствования
Введение к работе
Актуальность темы исследования
За последние пять лет в России произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов. Созданы два полноценных, обладающих всеми бюджетными полномочиями, уровня местных бюджетов – районный и поселенческий.
Местные бюджеты как обязательный атрибут местного самоуправления формировались в ходе социально-экономических реформ 1991-2000г.г. Радикальные изменения для муниципальных образований выразились в существенном расширении возложенных на них социальных функций, не сопровождавшимся адекватным перераспределением в их пользу финансовых ресурсов. В этой связи, самые главные трудности становления местного самоуправления в современной России обусловлены недостаточностью финансовых средств для полноценного и сбалансированного развития муниципального образования.
Местные бюджеты наполняются в основном доходами, источники и объёмы которых этим органам неподконтрольны. В итоге с самого начала реформирования бюджетной системы сложился устойчивый дисбаланс между расходными обязательствами и доходными возможностями местных бюджетов. В этих условиях основная задача - найти действенные механизмы и рычаги повышения доходности местных бюджетов, создания научно-обоснованного финансового механизма балансирования местных бюджетов не только с помощью межбюджетных трансфертов, но и путём установления законодательно оформленных экономически выгодных для всех уровней власти доходных и расходных полномочий и ответственности субъектов Федерации перед муниципальными образованиями.
Изменившиеся условия функционирования бюджетной системы России, вызвали необходимость в разработке новых теоретических подходов и принципов бюджетных отношений. Всё вышесказанное и определяет актуальность диссертационного исследования, в котором предложены новые методологические подходы к решению вопроса повышения доходов местных бюджетов в новых условиях реформирования бюджетной системы России.
Степень разработанности проблемы
Теоретические основы государственных финансов рассматривались на основе трудов зарубежных ученых – Р. Масгрейва, У. Оутса, А. Пигу, К. Х. Третнера, Г. Циммермана и др. Развитие теории и практики бюджетных отношений в России идет условно в двух направлениях. Первое - в 90-х и начале 2000-х гг. главенствовали вопросы бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, которым посвящены работы Богачёвой О.В., Врублевской О.В., Година А.М., Горегляда В.П., Ермилова В.Г., Игудина А.Г., Курляндской Г.В., Лаврова А.М., Лексина В.Н., Подпориной И.К., Поляка Г.Б., Сенчагова В.К., Сычёва Н.Г., Сабитовой Н. М., Таксира К.И., Христенко В.Б., Швецова А.Н.. и др. Второе - с начала 2000 – х годов важные аспекты развития и совершенствования бюджетных отношений на уровне субъекта Федерации рассмотрены в трудах Грицюк Т.В., Гришановой О.А., Игониной Л.Л., Прониной Л.И., Хурсевича С.Н., Ходасевича С.Г. и др.
Однако в работах российских экономистов недостаточно внимания уделяется решению проблем формирования адекватного наделенным расходным полномочиям финансового обеспечения органов местного самоуправления.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является совершенствование механизма формирования доходов местных бюджетов для достижения реальной их сбалансированности за счет повышения собственных доходов.
Цель диссертационного исследования определила необходимость решения следующих задач, которые отражают общую логику исследования:
- определить место местных бюджетов в структуре бюджетной системы страны в условиях реформирования и их роль для развития института самоуправления;
- проанализировать направления реформирования бюджетной системы страны в части местных бюджетов;
- раскрыть эволюцию расходных полномочий местных бюджетов в условиях реформирования бюджетной системы;
- исследовать положительный зарубежный опыт финансового обеспечения местных бюджетов для использования в процессе совершенствования наделения доходными полномочиями органов местного самоуправления;
- проанализировать доходы муниципального образования на примере городского округа и выявить основные тенденции их изменения;
- рассмотреть значение межбюджетных трансфертов для исполнения расходных полномочий муниципальных образований;
- показать возможность использования межмуниципального сотрудничества как способа мобилизации доходов местных бюджетов.
Объектом исследования является система бюджетных отношений по формированию доходов местных бюджетов, рассматриваемая во взаимосвязи с консолидированным бюджетом субъекта Российской Федерации.
Предметом исследования являются местные бюджеты муниципальных образований Ивановской области.
Теоретическая и методологическая основа исследования.
Теоретической базой исследования послужили фундаментальные труды российских и зарубежных учёных в области государственных финансов. Методологической основой исследования явились принципы диалектической логики - прежние исследования не отрицаются, а учитываются и творчески переосмысливаются. В диссертационной работе используется системный подход к анализу доходности местных бюджетов, а также сравнительный анализ основных показателей бюджетов, методы группировок, классификации, выборочное исследование.
Информационной базой исследования явились законодательные и нормативные акты Российской Федерации, субъектов Федерации и решения местных органов власти в области бюджетных отношений, материалы Министерства финансов Российской Федерации, информация Росстата, отчетные данные Управления ФНС по Ивановской области, отечественные и зарубежные публикации по исследуемой проблеме, материалы международных и региональных научно-практических конференций, семинаров.
Научная новизна диссертационной работы и полученные результаты состоят в развитии теоретических основ муниципальных финансов применительно к системе бюджетных отношений в России, формировании новых механизмов обеспечения финансовыми ресурсами возросшие расходные полномочия местных бюджетов:
обосновано, что в условиях дефицита источников формирования финансового потенциала муниципального образования, местные бюджеты превратились в центральное звено местных финансов, в котором мобилизуется основная часть финансовых ресурсов муниципальных образований, предназначенных для финансирования основных потребностей местного сообщества.
- на основе анализа зарубежной теории об организационных моделях местного самоуправления определен тип модели в России как смешанный, включающий в себя с одной стороны, отделение местных органов самоуправления от государственного, а с другой – сохранение государственного управления на местном уровне, что определяет особенности финансирования расходных полномочий;
в целях совершенствования механизма выравнивания финансовой обеспеченности муниципальных образований предложен новый подход к установлению нормативов отчислений по налоговым доходам с дифференциацией в зависимости от типа муниципального образования (городской округ, муниципальный район, поселение);
обоснована целесообразность закрепления за местными бюджетами расширенного перечня налоговых доходов в целях соблюдения принципа самостоятельности местных бюджетов и сокращения встречных финансовых потоков, а также снижения уровня их дотационности;
- доказана целесообразность нового подхода в межмуниципальных отношениях, заключающегося в передаче второстепенных функций органов местного самоуправления на основе аутсорсинга.
Теоретическая значимость полученных результатов состоит в развитии методических положений, обеспечивающих решение проблемы повышения доходности местных бюджетов, на основе отличного от принятого на законодательном уровне разграничения доходных полномочий и расширения межмуниципальных соглашений.
Практическая значимость результатов заключается в возможности применения рекомендаций по совершенствованию организационно-финансовых отношений, складывающихся в сфере разграничения доходных полномочий. Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе при преподавании курсов «Финансы», «Бюджет и бюджетная система РФ», «Финансы, денежное обращение и кредит» в Ивановском химико-технологическом университете.
Полученные в ходе исследования выводы и предложения представлены в Администрацию города Иванова для использования при подготовке проекта бюджета на 2008 год.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на расширенном заседании законодательной и исполнительной органов власти городского округа Иванова, на региональных и международных вузовских научно – практических конференциях.
Основные положения диссертации нашли отражение в 6 публикациях общим объёмом 10,26 п.л., из них одна монография объёмом 7,91 п.л., в том числе личный вклад соискателя – 7,25 п. л.
Структура и объем исследования
Диссертационная работа состоит из введения, трех глав основного текста, заключения, списка литературы и приложений. Основное содержание диссертации изложено на 172 страницах машинописного текста, содержит 13 таблиц, 6 рисунков, 14 приложений. Список литературы насчитывает 120 наименований.
Реформирование бюджетных отношений муниципальных образований
В настоящее время в России созданы три вида публичной власти - федеральный, региональный уровень и местное самоуправление. И если первые два вида публичной власти в последние годы развивались достаточно быстрыми темпами, то третий вид, наиболее приближенный к гражданам, был все время на втором плане. И только с принятием федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, началось ускоренное становление муниципальных органов власти. При этом, если федеральные органы исполнительной власти и органы власти субъектов Федерации - это единая система исполнительной власти в Российской Федерации, то органы местного самоуправления не входят в эту систему, они взаимодействуют с этой системой. Это независимый, по своей ответственности, по управлению хозяйственными делами и финансами орган. Одно из основных положений реформы местного самоуправления - создание двухуровневой системы местной власти. Ее уровни - поселение и муниципальный район - не имеют между собой никакой подчиненности.
Основополагающим качеством бюджетной системы страны с точки зрения, как правовых основ, так и экономического содержания является её целостность. Ни один из уровней этой системы не может считаться важнее другого, каждому отводится своя роль, и любой из них не заменим в едином механизме финансового обеспечения жизнедеятельности государства. Вместе они составляют единую систему бюджетов, определяя бюджетное устройство страны.
Реформа местного самоуправления в Российской Федерации является одной из самых кардинальных. Она призвана способствовать разграничению полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. С принятием закона 131-ФЗ существенно изменились территориальные, функциональные, организационные и финансово-экономические основы местного самоуправления. Федеральный закон радикально изменил систему межбюджетных отношений, установив новые подходы к организации местного самоуправления на территории Российской Федерации и новые принципы функционирования финансовой системы муниципальных образований. Наиболее значимым стало наделение муниципальных образований поселенческого уровня полномочиями по решению вопросов местного значения и, соответственно, собственными финансовыми ресурсами. Главная цель внутренней политики нашего государства - разграничение полномочий между различными уровнями власти, так называемая административная реформа. Поэтому реформа местного самоуправления - это часть административной реформы. И эта реформа протекает на протяжении уже четырех лет. Доказательством тому являются вносимые 26 раз изменения в вышеназванный закон, начиная с 2004 года.
Одной из целей реформы местного самоуправления является выравнивание уровня социально - экономического развития территорий за счет формирования стабильной финансовой базы органов местного самоуправления. Принадлежность финансовых ресурсов органам местного самоуправления, реализующим правомочия муниципального собственника - один из содержательных признаков муниципальных финансов.
Важнейшей составной частью проводимых в России социально-экономических преобразований и реформирования бюджетной системы является преобразование её главного сегмента - межбюджетных отношений. От создания оптимального механизма межбюджетных отношений, обеспечения действительного (а не простого регламентированного) сочетания интересов на всех уровнях бюджетной системы, от достижения подлинного финансового равноправия всех органов власти в значительной мере зависит успех экономической стабилизации в стране.
Расходные полномочия местных бюджетов и их изменение в результате проведения бюджетной реформы
Расходы бюджета представляют собой часть бюджетных отношений, связанных с распределением и использованием фондов денежных средств, находящихся в распоряжении органов государственной власти и органов местного самоуправления. Основное назначение расходов — обеспечить выполнение органами государственной власти и местного самоуправления возложенных на них функций и задач. Вместе с тем расходы бюджета могут оказывать активное воздействие на общественное воспроизводство. Бюджетные расходы выступают фактором, оказывающим влияние, как на совокупный спрос, так и на совокупное предложение. Стимулирование совокупного" предложения осуществляется через бюджетное субсидирование и бюджетное кредитование субъектов хозяйствования, через размещение государственных (муниципальных) заказов на поставку товаров (работ и услуг) для государственных нужд. При этом финансовая политика, направленная на стимулирование совокупного предложения, а значит, и производства валового внутреннего продукта, создает предпосылки для дальнейшего увеличения бюджетных расходов. Влияние расходов бюджета на совокупный спрос обеспечивается посредством прямых бюджетных инвестиций, социальных выплат нуждающимся категориям населения, финансирования производства общественных благ. Тем самым уровень бюджетных расходов свидетельствует о степени участия государства в экономической деятельности общества и в обеспечении общеэкономического равновесия.
Влияние бюджетных расходов на социально-экономические процессы осуществляется как через приоритетное финансирование отдельных отраслей экономики, определяющих перспективное развитие экономики, науки и научно-технического прогресса, так и через выбор адекватных форм бюджетного финансирования, нацеленных на повышение эффективности использования предоставленных бюджетных средств. Так, формы финансирования коммерческих организаций в виде субсидий, субвенций нацелены на предоставление средств для осуществления целевых расходов, при этом финансируются затраты, связанные в основном с расширением производства, его модернизацией, развитием наукоемких производств, промышленной инфраструктуры. Эффективность применения формы финансирования бюджетных учреждений в виде ассигнований на их содержание, предусматривающее покрытие всех затрат учреждения (и на текущее содержание, и на расширение деятельности), достигается только при условии обоснованного определения собственником заданий по предоставлению государственных (муниципальных) услуг, ориентированных на результаты деятельности (а не затраты), и применения научно обоснованных норм расходов. Основной формой бюджетного финансирования в настоящее время является предоставление бюджетных средств коммерческим и некоммерческим организациям в рамках целевых программ на конкурсной основе, что обеспечивает большую увязку выделяемых бюджетных средств с ожидаемыми результатами, заявленными на стадии бюджетного планирования.
Для определения сущности и принятия правильного решения при управлении государственными расходами их классифицируют по различным признакам, отдельные из которых были выделены в свое время М. Сперанским и Л. Косса. [88,89] По признаку экономических результатов расходы подразделяются на производительные и непроизводительные. «В отношении экономических результатов государственные расходы делятся на производительные и непроизводительные. Производительные - это те расходы, которые или увеличивают преимущественное достояние государства, или укрепляют экономические основы частного хозяйства. Непроизводительные расходы -это те, которые не дают ни одного из этих результатов, но не являются бесполезными. Существуют нравственные блага, которые рано или поздно пре- вращаются во блага хозяйственные и некоторые войны укрепляют энергию народа лучше, чем любой промышленный прогресс».
По характеру потребностей расходы делятся на обыкновенные и чрезвычайные. Обыкновенные - должны отвечать постоянным потребностям государства и возобновляться с каждым финансовым годом. Чрезвычайные -обусловлены случайными и изменчивыми потребностями. В финансовой науке было признано, что обыкновенные расходы покрываются обыкновенными доходами (налогами, пошлинами и др.), а чрезвычайные - посредством чрезвычайных поступлений (продажа государственного имущества или заключение займа), М. Сперанский в своей работе указывал в связи с этим, что «никакие обыкновенные доходы не могут быть достаточны для расходов чрезвычайных».[89, с. 44]
М. Сперанский определил и территориальный принцип разделения государственных расходов, которого строго придерживаются в современных промышленно развитых странах и который так трудно приживается в современной России: «...третий источник разделения расходов есть их пространство. В этом отношении расходы разделяются на общие государственные, на губернские, окружные, волостные. Расходы государства должны быть удовлетворены из общих государственных доходов, губернские - из губернских и так далее».
Тенденции изменений в доходах местных бюджетовна примере городского округа Иванова
Сегодня никто не сомневается в том, что первостепенное внимание следует уделять доходам муниципальных образований. Важно, чтобы в целях обеспечения реальной налоговой автономии органов местного самоуправления, местные бюджеты формировались не только за счет местных налогов, в основном имущественных, но и федеральных и региональных налогов, которые зачислялись до 2005 года.
В мировой практике используются разнообразные способы формирования доходов бюджетов всех уровней, среди которых: закрепление конкретных видов доходов за тем или иным бюджетом в качестве собственных доходов (в России - налог на имущество физических лиц, земельный налог - в местный бюджет); разделение налоговых ставок между уровнями бюджетной системы (в России - налог на прибыль 6,5 % - в федеральный бюджет, 17,5 % - в бюджет субъекта федерации); квотирование поступлений по отдельным видам федеральных налогов (в России - налог на доходы физических лиц - 70% в бюджет субъекта федерации, 20% - в бюджеты муниципальных районов, 10% в бюджеты поселений); использование метода налоговых надбавок к существующим федеральным налогам и т. д. (в России - транспортный налог - возможность увеличения ставки налога в 5 раз по решению органов законодательной власти субъекта федерации) и т. д.
В связи с тем, что бюджетным законодательством России [1, ст.47] к собственным доходам бюджетов относится все доходы кроме субвенций, российскими экономистами предлагается разграничивать доходы по способу поступления на «собственные», «регулирующие», «закрепленные» и «передаваемые» доходы: [53] «Собственными доходами являются налоги, устанавливаемые Налоговым кодексом РФ по уровням власти.
Регулирующие доходы - это налоги, по которым законодательными (представительными органами власти вышестоящего территориального уровня) устанавливаются на очередной финансовый год нормативы отчислений (в%) в бюджеты нижестоящего территориального уровня в целях бюджетного регулирования.
Закрепленными доходами являются налоги, передаваемые полностью или частично на другие уровни бюджетной системы в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.
Передаваемыми доходами являются средства в виде финансовой помощи или отрицательных трансфертов в соответствии с законами о бюджете того уровня бюджетной системы, который передает эти средства».
Такое разграничение необходимо для управления доходами бюджета. Поскольку прямо влиять на передаваемые доходы органы местного самоуправления не могут.
Таким образом, собственными доходами могут быть только те финансовые средства, которые получают местные органы власти вследствие принятия ими самостоятельных решений. Например, если речь идет о налогах, то органы местного самоуправления должны иметь собственное право устанавливать дифференцированные ставки налогообложения в зависимости от своих потребностей, а также от готовности и возможности налогоплательщиков нести определенное налоговое бремя. В отношении регулирующих и закрепленных доходов органы местного самоуправления фактически также не могут оказывать непосредственного влияния ни на базу, ни на ставки таких налогов. Они по своей сущности ближе к трансфертам из бюджетов других уровней. Примером тому является возможность замены дотаций на-выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц, предусмотренная статьей 138 п.4 Бюджетного кодекса РФ.
Анализ обеспеченности доходами местные бюджеты по видам (налоговые, неналоговые и безвозмездные поступления) дает возможность выявить тенденции, которые являются общими для всех муниципальных образований в той или иной степени и некоторые отличия могут быть только из-за уровня местного бюджета - городской округ или поселение (об отличиях см. 2.1). Динамика доходов местного бюджета проанализирована на примере города Иванова за 2004 - 2006 годы (таб.2.4). Этот период отражает коренные изменения в формировании доходов местных бюджетов. Состав доходов бюджетов муниципальных образований за 2004-2006 годы существенно изменился. В связи с этим резко изменилась и структура доходов бюджета г. Иванова. Данные таблицы свидетельствуют о том, что на протяжении рассматриваемого периода доля налоговых доходов в местном бюджете остается преобладающей, но наблюдается тенденция к значительному снижению — с 55,9% в 2004 г. до 31,2% в 2006 г. Таким образом, происходит явный перекос в пользу средств бюджетного регулирования, что не может не сказаться на таком важном показателе, как уровень бюджетной самостоятельности муниципального образования.
Организация межмуниципального сотрудничества .в городском, округе Иванова и направления его совершенствования
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», решением Ивановской городской думы от 27.09. 2006 г. N 235 утверждено Положение «О порядке участия города Иванова в организациях межмуниципального сотрудничества». Положением определяются ключевые вопросы создания межмуниципальных экономических связей. [34] Межмуниципальное сотрудничество может осуществляться в следующих формах: - создание (учреждение) межмуниципальных объединений с органами местного самоуправления иных муниципальных образований; - участие города в деятельности организаций межмуниципального сотрудничества; - заключение договоров и соглашений об установлении межмуници пальных связей и отношений. Организации межмуниципального сотрудничества осуществляют свою деятельность в целях: - выражения и защиты общих интересов муниципальных образований; - содействия развитию местного самоуправления; - представления интересов города в органах государственной власти; - объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения города Иванова; - организации взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований по правовым, организационным, финансово-экономическим, территориальным вопросам местного самоуправления; - формирования условий стабильного развития экономики города в интересах повышения жизненного уровня населения; - выражения позиции и интересов города по вопросам местного самоуправления; - обмена опытом в области организации и осуществления местного самоуправления; - повышения эффективности решения вопросов местного значения. Организации межмуниципального сотрудничества могут создаваться в форме некоммерческих и коммерческих организаций (хозяйственных обществ). В зависимости от вида организаций Положение определяет орган, принимающий решение о создании. Решение об участии города в организациях межмуниципального сотрудничества, созданных в форме некоммерческих организаций, принимает Глава города Иванова. Для утверждения данного решения издается постановление Главы города. Решение об участии города в организациях межмуниципального сотрудничества, созданных в форме коммерческих организаций (хозяйственных обществ), принимает Ивановская городская Дума. Для принятия решения об участии в организации межмуниципального сотрудничества инициатор направляет в орган местного самоуправления, который принимает решение об участии города в организации межмуниципального сотрудничества: - проект решения об участии в межмуниципальном сотрудничестве; - учредительные документы (проекты учредительных документов) организации межмуниципального сотрудничества; - финансово-экономическое обоснование участия города в организации межмуниципального сотрудничества; - предложения по объему и виду активов, предполагаемых к передаче для участия в организации межмуниципального сотрудничества; - другие документы, предусмотренные действующими законодательными и иными нормативно-правовыми актами РФ. Финансовые средства на оплату и внесение членских взносов и иных платежей, установленных учредительными документами организации межмуниципального сотрудничества, ежегодно предусматриваются в расходной части бюджета города на очередной финансовый год. Процедура передачи имущества, денежных средств в качестве вступительных взносов создаваемой организации межмуниципального сотрудничества определяется органом местного самоуправления, уполномоченным на принятие решения об участии города Иванова в организациях межмуниципального сотрудничества. Размер средств определяется при утверждении бюджета города на очередной финансовый год в соответствии с действующими договорами, соглашениями и решениями межмуниципальных организаций.
