Содержание к диссертации
Введение
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ 12
1.1 Теоретические аспекты финансового обеспечения общеобразовательных учреждений 12
1.2 Порядок организации финансового обеспечения общеобразовательных учреждений в России 29
2. ИССЛЕДОВАНИЕ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ В РЕГИОНЕ 64
2.1 Анализ оперативно-сетевых показателей, динамики и тенденций структурирования источников финансирования общеобразовательных учреждений в регионе 64
2.2 Оценка финансового состояния как условие финансового обеспечения общеобразовательных учреждений 84
3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕТОДОВ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ 103
3.1 Результативность нормативно-подушевого финансового обеспечения общеобразовательных учреждений в России 103
3.2 Реструктуризация региональной бюджетной сети как способ повышения эффективности финансового обеспечения общеобразовательных учреждений 123
3.3 Оценка эффективности и мониторинг результативности финансового обеспечения общеобразовательных учреждений 135
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 157
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 164
ПРИЛОЖЕНИЯ 191
- Теоретические аспекты финансового обеспечения общеобразовательных учреждений
- Анализ оперативно-сетевых показателей, динамики и тенденций структурирования источников финансирования общеобразовательных учреждений в регионе
- Результативность нормативно-подушевого финансового обеспечения общеобразовательных учреждений в России
Введение к работе
Проблема повышения эффективности расходов в условиях ограниченности бюджетных средств является наиболее актуальной и определяет важнейшие направления деятельности всех субъектов сферы образования, включая создание качественно новых организационных и экономических механизмов мобилизации и рационального использования имеющихся финансовых и материальных ресурсов, а также создание новой системы распределения полномочий по распоряжению этими ресурсами.
В условиях изменения бюджетного законодательства, когда на субъекты Российской Федерации возложена обязанность по финансированию расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды, на местные бюджеты возложены расходы по содержанию зданий и коммунальные услуги, вопросы финансового обеспечения образования приобретают наибольшую актуальность.
В связи с вышеизложенным исследование проблем финансового обеспечения сферы образования, особенно на региональном уровне, является научно и практически востребованным.
Многообразие возникающих проблем финансирования образования в России, неоднозначность их практического решения, дискуссионность теоретических аспектов, необходимость обобщения постоянно обогащающегося зарубежного и отечественного опыта требуют более глубокого их изучения, а также выработки практических рекомендаций, что делает тему данного диссертационного исследования актуальной.
Проблемам развития образования в части обеспечения финансирования его деятельности посвящено достаточное количество работ. Имеется значительный круг отечественных финансистов и специалистов в области управления образованием, которыми рассматриваются вопросы его функционирования и развития, в том числе проблемы финансового обеспечения этой сферы. В хо-
де исследования была изучена и систематизирована литература, в которой освещены теоретические и практические вопросы организации бюджетного финансирования.
Проблемам финансового обеспечения бюджетных учреждений посвящены труды Аюшиева А.А., Бабича А.Н., Врублевской О.В., Дробозиной Л.А., Ковалевой Т.М, Ляпуновой Г:В., Маркиной Е.В., Поляка Г.В., Родионовой В.М., Романовского М.В., Самарухи В.И., Сорокиной Т.В., Файберг Т.В., Яшиной Н.И. и других.
В процессе исследования вопросов бюджетного финансирования были изучены труды зарубежных экономистов, в том числе Кокса Д., Платца Т., Фитча Т. и других.
Формирование и развитие концепции человеческого капитала, являющейся основой теории финансирования социальных инвестиций в образование, происходила в эпоху эволюции классической экономической мысли, представители которой обосновали необходимость и эффективность вложений в чело-, веческий капитал с точки зрения экономического роста.
В составе бюджетных учреждений, именно учреждения образования всех видов являются источником получения знаний, иными словами, именно образование является ведущей отраслью производства человеческого капитала.
В экономике, основанной на знаниях, происходит существенное повышение роли человека в создании общественного богатства. Эта роль стала значительно более высокой по сравнению с ролью других факторов производства. Человек становится не просто субъектом репродуктивного труда с элементами творчества, а преимущественно субъектом творческого труда, обладающим, не только высокоразвитыми способностями, высоким профессионализмом и интеллектом, но и широким кругом разнообразных потребностей.
Согласно проведенным расчетам ведущих научных сотрудников Российской- академии наук, половина богатства мира сосредоточена в странах «семерки» и Европейского союза. И это богатство, в основном, составляет человеческий капитал, что характеризует переход к качественно новому типу экономи-
ческого развития стран, базирующемуся на создании и воспроизводстве человеческого капитала.
Активом человеческого капитала является образование. Сегодня данный актив становится решающим фактором рыночного успеха и научно-технического потенциала страны. Преимущества в конкуренции определяются уже не размерами страны, не богатыми природными ресурсами, не мощью финансового капитала, а уровнем образования и объемом накопленных обществом знаний.
Превращенная форма современного высококвалифицированного труда в виде совокупности накопленных человеком знаний, умений, навыков, получаемых в процессе образования и повышения квалификации, которые в процессе их реализации в трудовой деятельности могут приносить доход в виде повышенной заработной платы, процента или прибыли составляет человеческий капитал. Поэтому в структуре капитала человека, включающего в себя образование, здоровье, благосостояние, культуру, жизненный и профессиональный опыт, ведущую роль играет профессиональное образование работников.
Таким образом, логично утверждать, что образование является ведущей отраслью производства человеческого капитала, фундаментом будущего благополучия человека и всего общества.
Человечество вступило в новый этап своего развития - информационное сообщество, основу которого составляют процессы производства, распространения и использования информации, причем речь идет не об информации вообще, а, прежде всего, о знании, т.е. информации, воплощенной в сведениях о законах природы и общества, навыках и способностях людей и т.д. Еще в 70-е годы XX в. выдающийся американский социолог Д. Белл отмечал, если в доин-дустриальную эпоху главным производственным ресурсом была мускульная сила, в индустриальную - машинная техника, то на постиндустриальной стадии таким ресурсом становятся воплощенные в человеке знания, его интеллект. На смену индустриальной экономике, где преобладало массовое производство, пришла экономика знаний, главенствующее значение в которой приобрел твор-
6 ческий, интеллектуальный труд, а рабочая сила получила качества капитала -человеческого капитала.
Анализ научного материала по вопросам применения элементов (инструментов) финансового обеспечения учреждений образования, в наибольшей степени соответствующих современным требованиям, показал, что в большинстве случаев рассматриваются теоретические вопросы и опыт с акцентом на возможности их внедрения и применения. Вместе с тем, в современной научной литературе вопросы, касающиеся рассмотрения совершенствования финансового обеспечения общеобразовательных учреждений, определение направлений воздействия на расходы бюджета, остаются еще недостаточно изученными, а комплексный подход к оценке результативности бюджетных расходов на образование, финансируемых посредством этих механизмов, практически отсутствует, что предопределило выбор темы, цели и задач диссертационного исследования.
Целью диссертационного исследования является исследование содержания финансового обеспечения общеобразовательных учреждений, а также выработка практических рекомендаций по совершенствованию их финансового обеспечения.
Для реализации поставленной цели были определены следующие задачи:
рассмотреть теоретические аспекты финансового обеспечения общеобразовательных учреждений в новых социально-экономических условиях;
выполнить анализ практики финансового обеспечения общеобразовательных учреждений (по оперативно-сетевым показателям) в регионе;
провести анализ источников финансирования общеобразовательных учреждений в субъекте Российской Федерации (на примере Иркутской области), определить направления эффективного их использования;
обобщить опыт нормативно-подушевого финансирования общеобразовательных учреждений;
- исследовать возможности повышения эффективности финансового
обеспечения посредством реструктуризации региональной бюджетной сети.
Объект исследования - экономические отношения по поводу формирования финансовых ресурсов общеобразовательных учреждений.
Предмет исследования - процесс обеспечения учреждений образования соответствующими источниками финансирования.
В ходе диссертационного исследования автором получены следующие научные результаты:
в условиях реформирования бюджетного процесса дана характеристика методов финансового обеспечения общеобразовательных учреждений в регионе на основе сметного постатейного и нормативного бюджетного планирования путем их сравнения по отдельным показателям: бюджетные ассигнования; бюджетное обязательство; контингент; финансирование;
выявлены причины изменения оперативно-сетевых показателей общеобразовательных учреждений, обусловленные изменением количества учреждений, классов, учащихся и численности персонала;
на основе углубленного анализа финансовых ресурсов общеобразовательных учреждений выявлена тенденция их структурирования. По результатам исследования оперативно-сетевых показателей и источников финансовых ресурсов предложены направления эффективного использования финансовых ресурсов общеобразовательных учреждений: закрытие и объединение учреждений (например, учреждений для детей-сирот, расположенных в северных районах); осуществление концентрации земельных участков, закрепленных за областными государственными учреждениями с целью сокращения расходов по обслуживанию и уплате земельного налога; закрепление за государственными учреждениями недвижимого имущества с целью сокращения расходов по арендной плате; осуществление увязки количества административно-управленческого и хозяйственного персонала с количеством обслуживаемого контингента, и/или объемом предоставляемых услуг с учетом специфики учреждений; проведение энергосберегающих мероприятий в учреждениях, а также реорганизации путем слияния областных учреждений, предоставляющих одноименные услуги;
в условиях перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, обоснована целесообразность перехода существующих общеобразовательных учреждений в автономные, предложена схема изменения типа учреждения;
определены показатели результативности деятельности общеобразовательных учреждений, функционирующих в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, к ним относят: показатели обучаемости; удовлетворенности населения качеством образовательных услуг; количества школьников, успешно сдавших единый государственный экзамен; количества абитуриентов, поступивших в высшие учебные заведения; количества студентов, успешно сдавших экзамены и получивших повышенную стипендию и др.
Теоретическую основу диссертационной работы составили исследования ведущих отечественных экономистов, посвященные проблемам финансирования общеобразовательных учреждений в Российской Федерации, а также обширная информационная база, включающая законодательные и подзаконные акты Российской Федерации. Информационно-статистическую базу исследования составили данные специализированных и периодических изданий, справочников и статистических сборников, данные Министерства финансов Российской Федерации, министерства финансов Иркутской области, Комитета по экономике и финансам администрации города Иркутска, а также данные органов управления образованием (департамент образования города Иркутска, министерство образования Иркутской области).
В рамках исследования использованы методы наблюдения, сравнения, обобщения и группировок.
Элементы научной новизны диссертационной работы заключаются в следующем:
- уточнено понятие финансового обеспечения общеобразовательных уч
реждений (процесс предоставления средств дополнен процессом их планирова
ния);
уточнена база для проведения анализа финансового состояния общеобразовательных учреждений по показателям применительно к бюджетным учреждениям в условиях реформирования бюджетного процесса;
усовершенствована методика оценки результативности расходов общеобразовательных учреждений в условиях бюджетирования, ориентированного на результат. Несмотря на достаточно высокое обоснование бюджетирования, ориентированного на результат, практика использования данного метода показывает определенные недоработки, которые в результате нашего исследования уточнены в части введения корректирующих коэффициентов и применения их к оценке результативности расходов, что позволяет учесть отраслевые особенности бюджетных учреждений (территориальное расположение, типы учреждений).
Значение полученных результатов для теории состоит в уточнении понятия финансового обеспечения общеобразовательных учреждений и усовершенствовании методики оценки результативности расходов общеобразовательных учреждений.
Практическая значимость работы заключается в возможности использования ее результатов в работе региональных органов управления образованием при организации финансирования общеобразовательных учреждений.
Теоретические положения и практические материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе на кафедре «Финансы» Байкальского государственного университета экономики и права (БГУЭП) на лекционных и практических занятиях по курсам: «Финансы», «Исполнение бюджета», «Бюджетная система Российской Федерации». Рекомендации, разработанные на основе полученных результатов исследования, относящиеся к повышению эффективности использования финансовых ресурсов, одобрены и приняты к практическому использованию органами управления образованием Иркутской области. Основные выводы и рекомендации диссертационного исследования докладывались и обсуждались на конференции («Проблемы совершенствования межбюджетных отношений и казначейской системы исполнения
бюджетов на современном этапе», Барнаул, 2003 г.; на ежегодных конференциях профессорско-преподавательского состава (Байкальский государственный университет экономики и права, Иркутск, 2003-2008 гг.).
Отдельные результаты были предложены и апробированы автором в процессе выполнения научно-исследовательских тем: «Проблемы формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований», «Управление финансами в целях реализации приоритетного национального проекта по образованию в регионе».
Результаты исследования изложены в 15 печатных работах общим объемом 9,0 печатных листа (в том числе, 8,6 п.л. авторских), из них одна статья объемом 0,3 печатных листа опубликована в рецензируемом издании «Известия Иркутской государственной экономической академии».
Во введении обоснована актуальность темы исследования, определены цели и задачи, объект и предмет исследования, сформулированы основные результаты, научная новизна и практическая значимость результатов работы.
В первой главе «Теоретические основы исследования финансового обеспечения общеобразовательных учреждений» нашли отражение теоретические основы законодательного регулирования финансового обеспечения бюджетных учреждений и источников их финансирования. Во второй части этой главы дано представление об общеобразовательных учреждениях, их типах, особенностях источников финансирования, а также об организации порядка и элементов финансового обеспечения.
Во второй главе «Исследование финансового обеспечения общеобразовательных учреждениях в регионе» осуществлен, анализ оперативно-сетевых показателей общеобразовательных учреждений, а также анализ их смет, анализ источников финансирования и анализ финансового состояния этих учреждений. На основе результатов анализа обоснована необходимость совершенствования всей системы бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений путем внедрения единой методики оценки эффективности расходов.
В третьей главе «Совершенствование методов финансового обеспечения общеобразовательных учреждений» дана оценка результативности нормативно-подушевого финансового обеспечения общеобразовательных учреждений, исследована возможность повышения эффективности финансового обеспечения посредством реструктуризации региональной бюджетной сети, уточнена методика по оценке результативности их деятельности в части применения показателей результативности бюджетных расходов.
В заключении представлены основные результаты и положения научной новизны диссертационного исследования.
В приложениях приведены статистические материалы, использованные в диссертационном исследовании, и некоторые методики и результаты исследования, дополнительно подтверждающие выводы, сделанные автором.
Объем и структура диссертации. Структура диссертационной работы отражает логику исследования и последовательность решения поставленных задач, и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Диссертация изложена на 163 страницах, содержит 25 таблиц, 17 рисунков, 10 приложений.
Теоретические аспекты финансового обеспечения общеобразовательных учреждений
В течение длительного времени в различных государствах осуществляет ся деление юридических лиц на предприятия и учреждения. Такое деление проводится по порядку создания имущественной базы юридического лица, отчасти - по субъектному составу и по сфере деятельности. Как правило, предприятие создается путем объединения имущества на основе членства вкладчиков для осуществления предпринимательской деятельности. Учреждение же создается путем выделения средств одного лица для непредпринимательских целей и представляет собой по внутреннему содержанию некое единое целое. К этой классификации было близко существовавшее в нашей стране деление юридических лиц на учреждения (непроизводственная сфера) и предприятия (сфера производства).
Особенности правового положения отдельных видов государственных или иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами.
Существуют и иные основания классификации: по соотношению в правах учредителей (участников) и самого юридического лица, по цели осуществляемой деятельности, по организационно - правовой форме.
Учреждения, как следует из вышеприведенного определения, являются юридическими лицами, на имущество которых их учредители имеют право собственности или иное вещное право. К этой группе также относятся государственные и муниципальные унитарные предприятия, в том числе дочерние.
По цели осуществляемой деятельности учреждения относятся к некоммерческим юридическим лицам, не имеющим извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющим полученную прибыль между участниками (ст. 50 ПС РФ). Однако некоммерческие организации могут заниматься предпринимательской деятельностью, если это служит достижению целей, ради которых они созданы, и деятельность соответствует этим целям (п. 3 ст. 50 ГК РФ).
Как уже отмечалось, учреждения входят в крупную группу организационно - правовых форм - несобственников.
Таким образом, учреждения, в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации - это некоммерческие организации, основанные на любой форме собственности. Их специфика заключается в том, что, в отличие от других некоммерческих юридических лиц, учреждения не являются собственниками принадлежащего им имущества. Другая важная характеристика учреждения - отсутствие членства, однако она не является исключительной среди некоммерческих организаций и распространяется на фонды (п. 1 ст. 118 ГК РФ).
Необходимо отметить, что круг лиц, обладающих правом создавать учреждения, функционирующие в особых сферах, ограничен. Так, благотворительное учреждение может быть создано только благотворительной организацией (ст. 7 Федерального закона «О благотворительной деятельности»), общественное учреждение - гражданами и юридическими лицами, являющимися общественными объединениями (ст. 6 Федерального закона «Об общественных объединениях») и т.д.
Правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций как юридических лиц, формирования и использования имущества некоммерческих организаций, права и обязанности их учредителей (участников), основы управления некоммерческими организациями и возможные формы их поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления определяются Федеральным законом от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».
Анализ оперативно-сетевых показателей, динамики и тенденций структурирования источников финансирования общеобразовательных учреждений в регионе
Анализ финансового обеспечения общеобразовательных учреждений на уровне региона предполагает, прежде всего, проведение анализа оперативно-сетевых показателей, источников финансирования и анализа финансового состояния их деятельности.
Успешное и бесперебойное функционирование любого учреждения не только с позиции анализа основных кодов классификации операций сектора государственного управления (далее, коды экономической классификации расходов), но и с позиции содержания количества подведомственных главному распорядителю бюджетных средств учреждений, наличия количества штатных единиц, контингента, все это напрямую зависит от его финансового обеспечения.
Основной целью анализа оперативно-сетевых показателей общеобразовательных учреждений следует признать сохранение и развитие системы образования за счет экономии и рационального использования бюджетных средств, выделяемых на нужды образования бюджетами всех уровней.
Цель достигается путем реализации комплекса мероприятий по различным направлениям, уровням бюджетов, уровням образования и видам расходов в сфере образования.
Для реализации поставленной цели решаются следующие основные задачи:
- совершенствование системы и механизмов планирования и определения затрат, необходимых на систему образования в целом;
- определение наиболее рациональных схем использования бюджетных средств, выделяемых бюджетами разных уровней на нужды образования;
- определение основных направлений экономии бюджетных средств всех уровней в сфере образования с учетом особенностей финансирования образовательных учреждений различного уровня образования;
- совершенствование механизмов контроля использования бюджетных средств в сфере образования.
С точки зрения возможностей экономии и рационализации использования выделяемых сфере образования бюджетных средств, можно условно выделить следующие направления для различных уровней образования и образовательных учреждений: детское дошкольное образование, школьное образование, дополнительное образование детей, начальное профессиональное образование, среднее профессиональное образование, высшее профессиональное образование, послевузовское образование, повышение квалификации.
Оптимизация расходов бюджета зависит, в первую очередь от регулирования количества учреждений социальной сферы и штатной численности их работников.
Сеть учреждений, ее предполагаемое развитие в планируемом году и показатели по контингентам являются базой для формирования соответствующего проекта бюджета. При определении объема ассигнований для конкретного типа и вида бюджетного учреждения в сфере общего образования используются как основные сетевые показатели, так и дополнительные. К главным показателям относятся: для школы - количество классов и учащихся в них; для школы-интерната - число воспитанников и т.п.
В процессе финансового планирования учитываются показатели не только на начало и конец финансового года, но и среднегодовые, которые зависят по общеобразовательным учреждениям от сроков комплектования (приема) и выпуска в процессе обучения.
Результативность нормативно-подушевого финансового обеспечения общеобразовательных учреждений в России
Идея нормативно-подушевого финансирования (далее, НПФ) образовательных учреждений, именно в таком словосочетании, была выдвинута М.Фридманом в середине 50-х годов прошлого столетия. Сущность идеи состояла в том, чтобы в государственную систему образования, ввести некоторые элементы рыночного инструмента, которые позволили бы сочетать преимущества рыночного механизма предоставления образовательных услуг с государственными гарантиями финансирования образовательных учреждений.
При этом имелось ввиду создание механизма свободной конкуренции образовательных учреждений за обучающихся, рост их направленности на индивидуальные потребности образовательных услуг, повышение возможностей выбора в образовательной сфере, а также рост эффективности бюджетных расходов.
В связи с этим, предполагалось, что образовательные учреждения получат большую, чем ранее, возможность в расходовании поступающих бюджетных средств, естественно, в первую очередь на оплату труда наиболее эффективно работающих преподавателей.
Наиболее общие цели и принципы подхода к внедрению нормативно-подушевого финансирования представлены виде нижеследующей схемы.
Исходя из этого, выделялись следующие основные цели нормативно-подушевого финансирования (НПФ) образовательных учреждений:
- создание конкурентной ситуации в образовательной системе;
- стимулирование-процессов развития и инноваций в образовательных учреждениях;
- рост автономии образовательных учреждений.
