Содержание к диссертации
Введение
Глава I. СУЩНОСТЬ И ЗНАЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА 10
1.1. Бюджет как экономическая категория
1.2. Особенности бюджетного устройства Российской Федерации на современном этапе 20
1.3. Местные бюджеты как основной финансовый регулятор местных органов власти и управления 38
Глава II. АНАЛИЗ ПРАКТИКИ ФОРМИРОВАНИЯ ДОХОДНОЙ БАЗЫ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ 47
2.1. Экономическое содержание доходов бюджета и изменения в налоговой системе России в условиях формирующегося рынка
2.2. Состав и структура закрепленных и регулирующих доходов 78
2.3. Анализ доходов государственного бюджета Республики Северная Осетия-Алания 118
Глава III. ДОХОДНАЯ БАЗА ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА РЕСПУБЛИКИ СЕВЕРНАЯ ОСЕТИЯ-АЛАНИЯ В УСЛОВИЯХ ФОРМИРУЮЩЕГОСЯ РЫНКА 150
3.1. Вопросы расширения полномочий местных органов власти и управления при формировании бюджетов
3.2. Пути решения проблем развития и совершенствования формирования доходной базы государственного бюджета Республики Северная Осетия-Алания 171
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 183
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 198
ПРИЛОЖЕНИЕ 211
- Бюджет как экономическая категория
- Экономическое содержание доходов бюджета и изменения в налоговой системе России в условиях формирующегося рынка
- Вопросы расширения полномочий местных органов власти и управления при формировании бюджетов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В условиях совершенствующегося бюджетного федерализма и возрастающего значения региональных и местных органов власти и управления особая роль, как за главной финансовой базой местных органов власти и управления, закрепляется за местными бюджетами. При этом от уровня совершенства механизма формирования доходной базы местных бюджетов зависит не только полнота финансирования предусматриваемых расходов, но и эффективность решаемых социально-экономических задач.
Учитывая изначальную, объективно обусловленную дефицитность местных бюджетов, актуальным становится поиск новых возможностей расширения их доходной базы. Этого нельзя добиться путем простого введения дополнительных налогов и других обязательных платежей. Необходим более эффективный механизм целевого использования местных финансовых ресурсов, использования кредитных (заемных) и иных методов финансирования расходов и т.п.
В настоящее время совершенствование доходной базы местных бюджетов является сложной задачей, предполагающей как проведение анализа бюджетных потребностей, так и решение неотрегулированных вопросов межбюджетных отношений с обязательным учетом экономической и финансовой специфики как России в целом, так и каждого субъекта Федерации, каждого муниципального образования, каждого населенного пункта.
Степень разработанности проблемы. В исследовании проблематики формирования доходной базы местных бюджетов, выделяются работы таких известных зарубежных авторов, как Л. Гайгер, Г. Клейнер, С.Н. Пар-кинсон. Проблема также привлекает внимание многих известных российских ученых - экономистов (финансистов), что подтверждает анализ публикаций по данной проблематике. Особенно выделяются работы Альвиан-ской Н.В., Бабича A.M., Барашьян В.Ю., Бильчака B.C., Гершковича Б.Я.,
Гранберга А.Г., Дадашева А.З., Доленко Д.В., Дробозиной Л.А., Колесникова Ю.С, Колчина СП., Костюченко В.Ф., Кушлина В.И., Лаврова A.M., Лариной Н.И., Лившица А.Я., Мамедова О.Ю., Мерзлякова И.П., Наливай-ского В.Ю., Овчинникова В.Н., Панскова В.Г., Павловой Л.Н., Поздняковой Т.А., Поролло Е.В., Родионовой В.М., Романовского М.В., Савина А.Ю., Соляниковой СП., Тимошенко В.А., Токаева Н.Х., Шмелева Ю.С, Ширкевича Н.А., Черника Д.Г.
Однако проблема совершенствования доходной базы местных бюджетов в условиях рынка характеризуется недостаточной разработанностью, что открывает возможности новых научных поисков. Актуальность темы не только теоретическая, но и практическая, что и определила цель и задачи диссертационной работы.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей диссертации является изучение и экономический анализ закономерностей и условий совершенствования доходной базы местных бюджетов на примере Республики Северная Осетия-Алания, определение возможных путей их совершенствования. Исходя из указанной цели определены и задачи исследования:
раскрытие существующих тенденций функционирования местных бюджетов в бюджетной системе Российской Федерации на этапе совершенствования рыночных отношений;
обобщение термина «местные бюджеты» сквозь призму многофакторных источников доходной базы местных бюджетов;
уточнение понятия «доходы местных бюджетов» под углом взаимосвязи доходной базы местных бюджетов с изменениями в налоговой системе;
структурирование тенденций формирования доходов местных бюджетов;
выявление соответствия законодательно регламентированного и реального увеличения полномочий местных органов самоуправления при формировании бюджетов;
определение, на основе проведенного исследования, возможных путей
совершенствования доходной базы местных бюджетов.
Объект исследования - финансово-экономические вопросы и проблемы доходной базы местных бюджетов Республики Северная Осетия-Алания.
Предмет исследования - методы, формы и механизмы решения проблем формирования и наращивания доходной базы местных бюджетов, возникших на современном этапе формирования полноценных рыночных отношений.
Методологическая основа исследования базируется на научных трудах, представленных в классических и современных работах отечественных и зарубежных ученых, посвященных данной проблематике. При этом использовались общенаучные методы системного, структурно-функционального, нормативного и сравнительного анализа, а также экономико-статистические методы.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили фундаментальные принципы теории финансов, государственного бюджета, налогов и налогообложения, а также концепции, выработанные в рамках общероссийских программ совершенствования бюджетно-налоговой системы.
Нормативно-правовую основу исследования составили Законы Российской Федерации и Республики Северная Осетия-Алания, Указы и ежегодные бюджетные послания Президента Российской Федерации, постановления, распоряжения и другие нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации и Республики Северная Осетия-Алания, регулирующие правоотношения в бюджетно-налоговой сфере.
Информационно-эмпирическая база диссертации представлена материалами Государственного Комитета Российской Федерации по статистике, Государственного Комитета Республики Северная Осетия-Алания по статистике, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства финансов Республики Северная Осетия-Алания, Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, Управления Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Республике Северная Осетия-
Алания, Министерства экономики Республики Северная Осетия-Алания, информацией, полученной из различных литературных источников.
Концепция работы - состоит в доказательстве того, что определяющим условием нормального и успешного функционирования местных бюджетов (прежде всего их доходной базы) является проведение полноценной бюджетной реформы с непременным учетом интересов федерального Центра, регионов и наравне с ними местных органов власти и управления.
Положения диссертации, выносимые на защиту.
Анализ современных тенденций функционирования местных бюджетов в контексте совершенствования всей бюджетной системы, позволяет сделать вывод о необходимости усиления регулирующей роли государства в бюджетной практике, в целях обеспечения большей сбалансированности и консолидированности всех бюджетов, а также создания дополнительных условий наращивания доходной базы местных бюджетов. Степень современной ограниченности доходной базы местных бюджетов не соответствует условиям рынка, имея зависимость от бюджетно-регулирующей способности местных органов власти.
Действие свободного рынка обостряет проблему экономического развития административно-территориальных образований субъектов Российской Федерации и условия бюджетного регулирования социально-экономических процессов. В этих условиях местные бюджеты в большей степени становятся основой решения существующих социально-экономических проблем. Общефедеральная и региональная бюджетная политика может адекватно отражать проблемы местных бюджетов только на основе учета их возрастающей роли, а также тенденций формирования доходной базы. Возникает проблема не только достаточности доходной базы местных бюджетов, но и выявление возможностей использования имеющихся резервов, в том числе путем оптимизации системы регулирования доходов.
В стимулировании наращивания доходной базы местных бюджетов
не следует ограничиваться только налоговой и трансфертной основой, а шире использовать особенности механизмов функционирования региональных рынков (товарных, финансово-кредитных, инвестиционных и т.д.). Усиливается значение внедрения в практику формирования и функционирования местных бюджетов, принципов зарабатываемое доходов территориями, их заинтересованности в развитии своей налоговой базы.
4. При определении доходной базы местных бюджетов необходимо учитывать не только доходы территории, но и уровень жизни, среднегодовой доход на душу населения, размеры минимальной бюджетной обеспеченности и т.д. В этих целях возрастает роль и значение комплексного анализа доходной базы местных бюджетов для более полного и четкого выявления всех проблем функционирования налогооблагаемой базы, а также определения наиболее правильных путей расширения базы налогообложения.
Научная новизна исследования заключается в разработке методологии комплексного анализа доходной базы местных бюджетов (на примере РСО-А), совмещенный с системным характером оценки межбюджетных отношений в России. При этом в качестве наиболее значимых выделены следующие элементы новизны:
-расширено в авторской интерпретации определение понятия «доходы местного бюджета», привязанное, прежде всего к многоканальной доходности территории, на которой формируется местный бюджет и источниками для формирования которого являются: налоги, налоговые сборы, различные местные платежи, а также средства: от приватизации и аренды муниципальной собственности, продажи земельных участков, реализации инвестиционных проектов, кредитов, займов, дотаций субсидий, субвенций, трансфертов;
- выявлена закономерность формирования доходов местных бюджетов в зависимости как от экономической активности задействованности территориальных ресурсов, так и от действенности местных органов власти в
реализации общегосударственных доходов на данной территории;
- исходя из необходимости определения наиболее оптимальной мето
дологии целесообразного и взвешенного императивного вмешательства в
ход воспроизводственных процессов на основе комплексного анализа до
ходной базы местных бюджетов отдельного региона намечены основные
направления эффективного налогового регулирования (увеличение состава
закрепленных и регулирующих доходных источников, улучшение струк
туры доходов, создание резервных и иных фондов бюджетных средств, со
кращение задолженности по платежам в бюджет всеми предусмотренными
законодательством способами) и стимулирования выхода из состояния
низкой доходности отдельных административных территорий с формиро
ванием стабильных и устойчивых доходов их бюджетов;
-на основе обобщения результатов аналитических исследований выявлены объективные и эффективные предпосылки налогового регулирования в сфере местного налогообложения, принципы, формы и методы необходимости большей дифференциации ставок налогообложения, с одновременным их снижением в зависимости от уровня доходности, но не противоречащими развитию рыночных отношений;
выявлена недостаточная консолидация бюджетов субъектов Российской Федерации в виде искусственной дотационное местных бюджетов, неэффективного перераспределения бюджетных средств из вышестоящих бюджетов, значительного отставания собственных доходов местных бюджетов от расходов, недисциплинированности налогоплательщиков, что способствует формированию низких показателей и выявлению резервов дополнительных источников доходов местных бюджетов;
уточнены условия и направления преодоления кризисных элементов платежей и уменьшения недоимки в местные бюджеты путем увеличения числа закрепленных и регулирующих доходов;
-доказана чрезмерная финансовая зависимость органов местного са-
моуправления в их ответственности за формирование доходной базы местных бюджетов от мероприятий бюджетного регулирования региональных и федеральных органов власти.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в обосновании новых подходов к проблеме совершенствования доходной базы местных бюджетов, решение которых напрямую влияет на полноценное выполнение государством (органами местного самоуправления) своих функций в современных рыночных условиях.
В процессе исследования сделаны определенные научно-практические выводы, которые могут быть полезны представительным и исполнительным органам власти и управления разных уровней при осуществлении бюджетного процесса и налоговой политики.
Апробация работы. Научные положения и результаты исследования ориентированы на использование в учебном процессе Северо-Осетинского Государственного Университета им. К.Л. Хетагурова по дисциплинам «Финансы», «Налоги и налогообложение», «Государственный бюджет», «Муниципальные финансы». Методологические положения диссертации применяются при разработке и реализации социально-экономических программ различного уровня, прежде всего, муниципального в рамках Министерства финансов РСО-Алания, Министерства экономики РСО-Алания, финансовых органов муниципальных образований РСО-Алания.
Основные положения работы докладывались на научно-практических конференциях в 1997, 1998, 1999, 2000 и 2001 годах в Северо-Осетинском Государственном Университете им. К.Л. Хетагурова.
Публикации. Основные теоретические и практические результаты работы изложены в 4 научных публикациях общим объемом 14,7 печатных листа.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Бюджет как экономическая категория
Государственный бюджет - ведущее звено финансовой системы и основная финансовая категория. В нем объединяются главные доходы и расходы государства. Бюджет (от англ. budget - «чемодан, мешок с деньгами») объединяет основные финансовые категории (налоги, государственный кредит, государственные расходы) в их действии, т.е. через бюджет осуществляется постоянная мобилизация ресурсов и их расходование.
Здесь необходимо обратить внимание на использование понятия «бюджет» в экономической литературе, периодических изданиях, нормативных актах, научных сборниках. В частности, авторы книги «Финансы» под редакцией В.М. Родионовой дают очень громоздкое определение. По их мнению «государственный бюджет - это денежные отношения, возникающие у государства с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода (частично и национального богатства) в связи с образованием и использованием бюджетного фонда, предназначенного на финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, нужд обороны и государственного управления» [147]. А вот авторский коллектив учебника «Бюджетная система Российской Федерации», изданного под редакцией В.М. Романовского, слишком упрощенно и не совсем понятно утверждает, что «бюджет - это система императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и используется бюджетный фонд» [83]. Действующее законодательство определяет статьей 6 Бюджетного кодекса РФ, что «бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления» [3]. В «Основах теории финансов» под ред. Л.А. Дробозиной «бюджет - это (вообще — прим. авт.) основной централизованный фонд денежных средств» [125]. A.M. Ковалева с коллегами в своей книге «Финансы» достаточно четко определяет термин «бюджет» как «форму образования и расходования денежных средств денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти» [149]. В таком же ключе, но еще более емко, определил понятие «бюджет» известный ученый Г.Б. Поляк: «бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления» [82].
Так, что же такое бюджет, который подразумевает под собой бюджет государственный - денежные отношения, система, фонд, форма или закон.
Теоретически, по нашему мнению, государственный бюджет - это экономические отношения по поводу образования, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти. Практически же государственный бюджет - это основной финансовый план государства на текущий год, имеющий силу закона, который утверждается органами законодательной власти (парламентом, Верховным Советом, меджлисом, хурултаем и т.д.). По материальному содержанию государственный бюджет - централизованный фонд денежных средств государства, а по социально-экономической сущности - основное орудие перераспределения национального дохода.
Экономическое содержание доходов бюджета и изменения в налоговой системе России в условиях формирующегося рынка
В соответствии с законодательством государственные и местные бюджеты состоят из доходной и расходной частей. Все доходы и расходы разграничиваются между бюджетами.
Разграничение доходов и расходов бюджетов - это определение видов и объемов доходов и расходов, подлежащих включению в каждый тип бюджетов.
Важную, можно сказать основополагающую, роль в бюджетной сфере играют доходы бюджета, являясь источником финансирования государственных расходов.
В экономической литературе понятие «доходы бюджета» определяется по-разному. A.M. Бабич и Л.Н. Павлова считают, что «доходы бюджета представляют собой часть национального дохода, подлежащую централизации в бюджеты различных уровней» [67]. Учебник «Современная экономика» под редакцией О.Ю. Мамедова объясняет очень просто и доступно, что доходы бюджета «показывают, откуда поступают денежные средства для финансирования деятельности государства, какие слои общества отчисляют на содержание государства больше всего из своих доходов» [141]. Буква же закона гласит, что «доходы бюджета - денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» [3]. Профессор В.М. Родионова считает, что «доходы бюджета выражают экономические отношения, возникающие у государства с предприятиями, организациями и гражданами в процессе формирования бюджетного фонда страны» [147]. Г.Б. Поляк и его коллеги в своем учебнике «Бюджетная система России» дали очень емкую трактовку доходов бюджета, характеризуя их как «денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти РФ, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления» [82].
Однако по нашему мнению, все же доходы бюджета представляют собой часть централизованных финансовых ресурсов государства, необходимых для выполнения его функций и выражают экономические отношения, возникающие в процессе формирования фондов денежных средств, и поступают в распоряжение органов государственной власти.
В зависимости от государственного устройства страны различают: в унитарном государстве - доходы центрального бюджета и доходы местных бюджетов; в федеративном или союзном государстве эти два вида доходов дополняются доходами бюджетов субъектов Федерации. Бюджетные доходы - понятие более узкое, чем доходы государства, которые помимо бюджетных средств всех уровней власти включают ресурсы внебюджетных фондов и всего государственного сектора.
Вопросы расширения полномочий местных органов власти и управления при формировании бюджетов
На современном этапе неуклонно повышается роль местных органов самоуправления. Местные администрации наделены большими правами в области социально-экономического развития подведомственной территории.
Расширение прав местных органов власти способствует усилению их влияния на все происходящие социально-культурные, общественно-политические и, что самое главное, экономические процессы. Согласно законодательству РФ местные органы власти наделены следующими бюджетно-финансовыми правами:
- рассматривать и утверждать местные бюджеты в общей сумме доходов и расходов;
- утверждать местный бюджет, поквартальное распределение его доходов и расходов, размер резервов местного бюджета;
- организовывать исполнение местного бюджета; осуществлять контроль за соблюдением финансовой дисциплины;
- направлять доходы, дополнительно полученные при исполнении местного бюджета на финансирование экономических мероприятий;
- рассматривать и утверждать отчет об исполнении местного бюджета и тд.
В целях дальнейшего повышения роли местных органов власти представляется возможным децентрализация руководства, в увязке в регионах экономических и социальных проблем. Поэтому необходимо совершенствование всего комплекса политических, экономических и социальных функций местных администраций, усиление их влияния на деятельность всех налогоплательщиков (в первую очередь) - юридических и физических лиц, находящихся на территории. Особенно возрастает роль местных органов власти при составлении и разработке региональных комплексных прогнозов развития тех или иных территорий.
Все это требует дальнейшего роста (увеличения) материально-финансовой базы местных администраций.
Местные органы власти самостоятельно разрабатывают, утверждают и исполняют свои бюджеты, при этом вмешательство вышестоящих органов в бюджетный процесс не допускается. Для укрепления финансовой базы местных администраций законодательством РФ предусмотрены источники доходов местных бюджетов, т.е. местные налоги. Местные органы власти могут также предоставлять льготы налогоплательщикам в части средств, поступающих в их бюджеты; также они имеют право создавать и использовать местные внебюджетные фонды.
Местные органы власти самостоятельно определяют направления использования средств местных бюджетов, расходуют бюджетные средства в пределах имеющихся у них средств; устанавливают различные льготы налогоплательщикам; образовывают государственные внебюджетные фонды местного масштаба.
