Введение к работе
I ^^// I.
Актуальность темы исследования. Важнейшим фактором решения многих макроэкономических и структурных проблем России, как и экономически развитых стран, является наличие эффективной системы бюджетного устройства и, следовательно, бюджетно-финансового взаимодействия разных уровней власти, их межбюджетных отношений.
Современная Россия - это федерация с наличием 89 территориальных систем - региональных субъектов,* среди которых большое число различных по статусу асимметричных структур: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 1 автономная область, 10 автономных округов и 2 мегаполиса - Москва и Санкт-Петербург. Число муниципальных образований, согласно официальным данным Госкомстата, ежегодно колеблется и составляет в настоящее время 12245. Их распределение по различным типам территориальной организации местного самоуправления включает на уровне: административных районов -1435 муниципальных образований; городов - 597; городских районов - 2; поселков городского типа - 524; сельских администраций - 9372; сельских населенных пунктов - 215 соответствующих структур.
Отсюда необходимость поиска методов и форм соединения экономических интересов государства и его территориальных частей, а, значит, развития бюджетного федерализма, межбюджетных отношений, происходящего в тесной зависимости от бюджетного устройства страны. Тем более значимо исследование бюджетного устройства в наши дни, когда серьезный научный поиск его развития только начинается.
До сих пор целый ряд первоочередных проблем бюджетного устройства остается нерешенным. Речь идет о несогласованности действий центра и регионов, сохранении высокой доли неформализованных механизмов предоставления им финансовой помощи. Растет диспаритет между развитием регионов. Только с 1995 года разрыв в среднедушевом производстве ВВП в регионах Российской Федерации увеличился с 22,4 до 40 раз в 2000 году. По уровню собственных доходов на душу населения различие составило около 180 раз. В России максимальный региональный показатель ВВП на душу населения больше минимального в 14,5 раз, в то время, как в Австралии - в 1,4 раза, Канаде - 1,8 раза, Швейцарии - в 2,2 раза.
До настоящего времени нет четкого разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, хотя такое разграничение является основой бюджетных взаимоотношений. В методике распределения финансовой помощи не учитывается
ряд существенных региональных социально-экономических разли-РОС НАЦИОИалоНл* БИБЛИОТЕКА
i'-aw
о»
чий, что приводит к снижению выравнивающего эффекта от предоставления финансовой помощи. Отсутствует достаточно обоснованная методология организации бюджетного устройства в стране и в субъектах федерации, не разработана система стимулов к самообеспеченности территорий в рамках действующей системы их устройства.
Проблема поиска оптимального финансово-бюджетного взаимодействия является актуальной не только для России, но и практически для всех федеративных государств. Разумеется, мировой опыт не дает универсальных решений. Вместе с тем, целый ряд проблем, охватываемых избранной темой исследования, имеет решение в мировой практике. Поэтому учет ее достижений в отечественной практике представляется необходимым и целесообразным.
Степень разработанности проблемы. Различные аспекты про
блем развития и совершенствования бюджетного устройства пред
ставлены в трудах отечественных и зарубежных ученых. Общетеоре
тические вопросы функционирования финансов и формирования
бюджетной системы исследуются в работах: В.В.Голосова,
А.З.Дадашева, А.Г.Куликова, Л.П.Павловой, В.Г.Панскова,
Б.Е.Пенькова, В.М.Родионовой, М.В. Романовского,
В.Н.Сумарокова, С.Н.Хурсевича; собственно проблемы развития отношений бюджетного федерализма - в трудах О.И.Богачевой, С.Д.Валентея, А.Г.Игудина, А.М.Лаврова, Ю.И.Любимцева, И.В.Подпориной, Е.В.Пономаренко, Р.А.Чванова. Анализ регионального развития межбюджетных отношений представлен в работах А.Г.Гранберга, В.И. Клисторина, В.Н.Лексина, А.С.Маршаповой, В.Е.Селиверстова, С.А.Суспицына, А.Н.Швецова. Особый интерес и полезность в свете рассматриваемых вопросов имеют докторские диссертации В.П.Горегляда, В.Б.Христенко, В.Ф.Шумейко и кандидатские работы Г.И.Данчиковой, Т.В.Дорониной, А.М.Иванова, Л.Р.Потоковой, Д.П.Пупенко, В.В.Сильченко, В.П.Ширяева и др. При осуществлении данного исследования использованы также труды зарубежных ученых - М.Калецкого, Дж.М.Кейнса, Дж. Р.Хикса, У.Петти, П.Самуэльсона, А.Смита.
В то же время, использование работ по проблемам бюджетного федерализма, бюджетного процесса, бюджетного регулирования в целом не позволяет сформировать достаточно полного и завершенного представления вопросов бюджетного устройства. Недостаточно разработаны в отечественной литературе проблемы финансово-экономического содержания, особенностей и организации бюджетного процесса, обоснования законодательных актов в сфере бюджетного устройства. Слабо изучен мировой опыт его построения, не обобщены и не систематизированы методологические подходы эф-
'л' . 4
фективных моделей его совершенствования.
Целью диссертационной работы является раскрытие содержания, функций и особенностей бюджетного устройства в регионе (субъекте федерации) и разработка основных направлений его совершенствования в условиях России.
В рамках поставленной цели решаются следующие задачи:
уточнить содержание и соотношение понятий «бюджетное устройство», «бюджетный процесс», «бюджетный федерализм», «бюджетное регулирование» и «межбюджетные отношения»;
сформулировать функции бюджетного устройства;
раскрыть особенности бюджетного устройства в регионе, тенденции их развития в ходе его реформирования;
проанализировать организацию бюджетного регулирования как механизма совершенствования бюджетного устройства;
обобщить практику бюджетного устройства за рубежом и выявить возможности их применения в российской действительности;
- предложить новые направления регулирования бюджетного
устройства в современных условиях.
Объектом исследования являются процессы и особенности формирования бюджетного устройства, бюджетной системы и управления ими в регионе (субъекте федерации).
Предметом исследования выступает система финансово-бюджетных взаимосвязей федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов в условиях бюджетного устройства региона.
Научно-методологическую основу исследования составляют: диалектическое взаимодействие экономических процессов и явлений; научные выводы и практические обобщения отечественных и зарубежных ученых в области государственных финансов, бюджетной системы и бюджетного федерализма; прикладные исследования. Использованы системный и сравнительный подходы, методы статистического анализа эмпирических данных, диалектический метод, принципы единства исторического и логического, формы и содержания. Информационной базой работы являются законодательные акты и нормативные документы, материалы государственной статистики, бюджетных комиссий палат Федерального Собрания РФ, методические разработки Министерства финансов и Федерального казначейства РФ. В качестве эмпирического материала использованы статистические данные об исполнении федеральных бюджетов и бюджетов ряда субъектов федерации за последние годы.
Научная новизна, полученная лично автором в ходе исследования, заключаются в следующих результатах:
Уточнено содержание понятия «бюджетное устройство», выделены его две стороны - статика, зависящая, главным образом от государственно-территориального устройства, и представленная тремя уровнями в отечественных условиях и динамика, выражающая постоянные перемены бюджетного устройства, финансовый аспект, которого снимает определенные противоречия между ним и «бюджетной системой», «бюджетным федерализмом», «межбюджетными отношениями». Оно выражает совокупность финансово-экономических отношений между отдельными бюджетами различных звеньев государственного устройства по поводу организации и принципов ее построения.
Сформулированы функции бюджетного устройства - распределительная (перераспределительная), воспроизводственная, регулирующая, стимулирующая, плановая (прогнозная), контролирующая и социальная, которые реализуются не непосредственно, а опосредовано через соответствующие финансы, в том числе государственные финансы, включая бюджеты разных уровней.
Выявлены различные типы бюджетного устройства по «поселенческому» и «территориальному» принципам, даны их основные недостатки, среди которых: нарушение инфраструктурного единства территории, отсутствие необходимой достаточности финансовой базы, неэффективность планирования и использования местных бюджетов, рост управленческих расходов при дроблении территорий, многократное усложнение проблем межбюджетного выравнивания.
Раскрыты особенности бюджетного устройства в регионе, а именно: стихийная децентрализация бюджетной системы (1991-1993 гг.); относительно прочная правовая база развития бюджетно-налоговой системы и межбюджетных отношений, быстрая децентрализация бюджетных расходов (1994-1997 гг.); формирование предпосылок для дальнейшей модернизации бюджетного устройства и повышение организованности и системности его звеньев (1997-1998 гг.); разграничение бюджетных полномочий и создание «смешанной» системы их реализации бюджетами разных уровней (1999-2003 гг.); поиск эффективной системы бюджетно-налоговых отношений между всеми уровнями бюджетной системы, оптимально приемлемой и справедливой для субъектов федерации, а внутри них - для всех составляющих их образований (современный этап).
Предложен механизм совершенствования бюджетного устройства через регулирование бюджетов разных уровней благодаря их экономическому выравниванию, в основе которого лежит экономический и финансовый потенциал крупных районов или групп субъектов федерации, а не среднероссийские показатели. Обосновано, что
при нынешней модели бюджетного устройства регионы, отмеченные высоким уровнем экономической активности, не имеют стимулов наращивать долю отчислений в федеральный бюджет, а слабые регионы заинтересованы в дотации со стороны федерального центра. Использование предложенного механизма позволяет реализовать, как минимум, три функции бюджетного регулирования в регионе - выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности, укрепление доходной базы и стимулирование самостоятельного развития муниципальных образований.
Обобщены достижения мирового опыта построения модели бюджетного федерализма как формы бюджетного устройства, которые могут быть использованы при его совершенствовании в России. К ним, в частности, отнесены: преимущество трансфертных перечислений общего значения, необходимость закрепления в федеральном законодательстве нормы «обязательной сбалансированности текущего бюджета», приоритетность формирования бюджетных доходов разных уровней власти за счет собственных источников, целесообразность выделения инвестиционной составляющей в общем объеме финансовой поддержки.
Аргументирована потребность и целесообразность дальнейшего усиления регулирования бюджетного устройства через воздействие на процессы развития бюджетных отношений путем изменения принципов, методов, способов формирования бюджетных доходов и расходов, механизмов бюджетного процесса. Предлагается, например, переход от сложившейся системы, основанной на двухсторонних договорах, индивидуальных налоговых льготах и особых бюджетных режимах, к единым правилам для всех субъектов федерации, которые вырабатывает общество в целом.
Основные положения диссертации, которые выносятся на защиту:
Новый концептуальный подход к совершенствованию бюджетного устройства в России в кратко- и среднесрочной перспективе на основе принципа самостоятельности в целях преодоления экономического кризиса и достижения экономического роста, в долгосрочной перспективе - принципа равноправия, способствующего сглаживанию межрегиональных дисбалансов.
Стратегия перехода к новой системе регулирования бюджетного устройства, которая заключается в существенном расширении налогово-бюджетных полномочий региональных и местных органов власти и повышении ответственности за их использование при одновременном поддержании конкурентной среды, "жестких" бюджетных
ограничений и возможном увеличении доли федерального бюд.жепш в доходах консолидированного бюджета.
Государство призвано корректировать установленные бюджетные взаимосвязи, регулировать каналы прохождения и направления бюджетных потоков, уточнять пропорции распределения централизованных ресурсов в региональном масштабе и механизмы их целевого назначения, а также обеспечивать регулирование бюджетной системы страны в целом и ее отдельных регионов.
Модель регулирования регионального бюджетного устройства, предполагающая: а) переход к дифференцированным нормативам отчислений регулирующих налогов с выделением выравнивающей части в общей сумме налоговых поступлений; б) использование механизма оценки качества управления территорией на основе определения вклада территориальных органов власти в социально-экономическое развитие региона; в) активное применение целевого программного финансирования.
Концепция бюджетного регулирования в субъекте федерации, направленная на повышение эффективности функционирования бюджетной системы и предполагающая решение следующих задач: а) разграничение расходных полномочий на основе упорядочения бюджетного устройства региона и использования функционального подхода, а также внедрения государственных минимальных социальных стандартов в управление региональными и муниципальными финансами; б) повышение финансовой самостоятельности местных бюджетов, в том числе за счет выделения выравнивающей части при распределении регулирующих налогов; в) стимулирование самостоятельного развития муниципальных образований путем выделения специальных видов трансфертов по результатам оценки качества управления территорией и более широкого использования технологий целевого программного финансирования.
Практическая значимость результатов исследования заключается в том, что последовательная реализация обозначенных в работе конкретных рекомендаций и выводов позволит повысить действенность и результативность проводимых в настоящее время реформ межбюджетных отношений, их воздействие на экономический рост. Отдельные положения диссертационного исследования могут быть использованы в качестве ориентиров для дальнейшего совершенствования нормативных актов, регулирующих бюджетное устройство страны и ее субъектов.
Предложенная концепция регулирования бюджетного устройства на субфедеральном уровне может использоваться представительными и исполнительными органами власти субъекта федерации и
местного самоуправления при принятии решений по вопросам взаимодействия бюджетов разных уровней.
Основные теоретические положения работы могут быть использованы в учебном процессе вузов по специальности «Финансы и кредит», при изучении таких дисциплин, как «Бюджетная система России», «Финансы региона и муниципальных образований», «Бюджетный процесс», в программах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, при разработке курсов по проблемам бюджетного федерализма, межбюджетного взаимодействия, а также в научно-исследовательских работах по названным аспектам.
Апробация результатов исследования осуществлена на научно-практической конференции Российской академии государственной службы при Президенте РФ по теме «Корпоративная социальная политика на современных российских предприятиях: проблемы, опыт, перспективы» (Москва - 2003), на «круглом столе» в РАГС по теме «Оценка рабочей силы, труда и заработной платы в российской экономике» (Москва - 2003), проблемной группе кафедры конкретной экономики и финансов РАГС и рабочих совещаниях в Министерстве финансов Республики Северная Осетия-Алания в 1999-2003 гг..
По теме диссертационного исследования автором опубликовано три работы общим объемом 1,5 п. л.
Структура диссертационного исследования отражает общий замысел и логику исследования. Она включает введение, две главы, состоящих из шести параграфов, заключение, список использованных источников и литературы, а также приложение.
