Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Современные экономические и финансовые проблемы реализации социальных гарантий государства 8
1.1. Финансово-правовые аспекты развития социальной сферы 8
1.2. Бюджетная политика в регулировании социальных процессов 32
1.3. Образование в системе экономических отношений . 68
Глава 2. Содержание и цели управления финансами в социальной сфере 86
2.1. Стратегия управления в социальных отраслях 86
2.2. Особенности управления финансами в образовании . 103
Глава 3. Специфика формирования расходов на образование на уровне субъекта Федерации 119
3.1. Объем и структура финансовых ресурсов территории 119
3.2. Нормирование и планирование затрат на образовательные услуги 136
3.3. Актуальные вопросы привлечения и использования внебюджетных источников финансирования 157
Глава 4. Совершенствование финансового обеспечения образования 173
4.1. Моделирование оплаты труда педагогических работников 173
4.2. Новые технологии финансирования бюджетных учреждений 188
4.3. Реструктуризация расходов на образование как элемент бюджетной реформы 210
Заключение 225
Список литературы 233
Приложения 253
- Финансово-правовые аспекты развития социальной сферы
- Стратегия управления в социальных отраслях
- Объем и структура финансовых ресурсов территории
Введение к работе
Накануне XXI века социальная сфера переживает столь же радикальные преобразования, как и экономика в целом, поскольку изменения в общественной жизни напрямую связаны с политическими, правовыми и экономическими аспектами. В условиях несовершенства законодательной базы особую актуальность приобретают проблемы реализации государственных гарантий по обеспечению прав граждан на образование, здравоохранение, социальное обслуживание, культуру. Проведение умеренно жесткой бюджетной политики по отношению к учреждениям социальной инфраструктуры в начале и середине 90-х годов вполне объяснимо, так как в переходный период наиболее уязвимой оказалась бюджетная сфера. Целый ряд законов и других нормативных актов принимался без реального финансового обеспечения, что в итоге приводило к невыполнению государственных обязательств.
Объективные процессы, отражающие современную ситуацию в экономике страны, показывают, что потребность в радикальных реформах из перечня перспективных мероприятий превратилась в жизненную необходимость. В основу современных программных мероприятий по стабилизации социально-экономической обстановки положен принцип внесения корректив в федеральную бюджетную политику, направленный на уменьшение противоречий, наблюдающихся в социальной сфере. Вместе с тем в условиях, когда конституционные гарантии и действующие правовые нормы не в полной мере обеспечены бюджетными ресурсами, успешное функционирование социальных отраслей и ключевые направления их развития не могут осуществляться без реструктуризации затрат.
Изменившаяся социально-экономическая ситуация требует уточнения принципов, критериев и условий предоставления бесплатных социальных услуг. Практика свидетельствует о том, что предложенные Бюджетным кодексом РФ изменения в части финансового обеспечения расходов бюджетных организаций не устранили диспропорций в социальных отраслях. Совершенствование методологии бюджетного нормирования, определение государственных минимальных социальных стандартов, поиск эффективных путей управленческого воздействия на социально значимые отрасли — актуальные направления современной финансовой науки и практики.
В процессе работы были изучены и систематизированы труды ведущих теоретиков и практиков в области финансов и бюджета, которые оказали
большую помощь в проведении исследования: Д. Д. Бутанова, М. В. Васильевой, Р. Д. Винокур, О. В. Врублевской, О. Н. Горбуновой, О. Г. Дмитриевой, С. И. Котляревского, С. М. Кузнецова, П. М. Плотникова, Г. Б. Поляка, Е. А. Ровинского, М. В. Романовского, В. М. Родио-новой, Б. М. Сабанти, М. А. Смирнова, В. Н. Твердохлебова, М. И. Ткачук, Б. И. Филимонова, Н. Б. Хесина, И. М. Ходоровича, Д. Г. Черника, Г. Я. Шаховой, Г. К. Шеховцова, Н. А. Ширкевич и многих других. Достаточно широкий круг проблем социальной сферы был объектом внимания Ю. П. Аверина, В. Г. Афанасьева, В.Э. Гордина, А. М. Волкова, Г. И. Лукина, В. В. Чекмарева, Л. И. Якобсона и других ученых. Теоретические и практические аспекты развития сферы образования анализировались Е. С. Березняком, Ю. В. Васильевым, В. Г. Воронцовой, Б. С. Гер-шунским, В. И. Журавлевым, Ю. А. Конаржевским, В. Ю. Кричевским, О. Е. Лебедевым, А. П. Тряпициной и другими авторами.
Вопросам экономической и социальной эффективности посвящены исследования Э. Аткинсона, И. Гарнье, Д. Грейсона, Б. Карлофа, П. Са-муэльсона, Дж. Стиглица, Г. Эмерсона и других зарубежных ученых.
По социальным проблемам имеется большое количество публикаций. Однако специальные монографические издания, посвященные финансовым аспектам управления социальной сферой в переходный период, практически отсутствуют. Вопросы финансового обеспечения в них рассмотрены недостаточно системно. Тенденции развития отраслей социальной сферы, характерные для нынешнего этапа развития общества, присущие им противоречия: между необходимостью построения современных социальных конструкций и отсутствием адекватных социально-экономических условий; развитием регионализации и инерционностью процессов управления; потребностью в значительных ресурсах и реальными возможностями государства и территорий по финансированию социальныхрасходов; между устаревшими организационными формами и новыми задачами в рамках экономической и бюджетной реформы предполагают обязательность проведения дополнительных разработок в этой области.
Эти положения обусловили выбор темы исследования, предмета и объекта научного анализа, структуру диссертации, последовательность изложения вопросов, комплекс предложений, выносимых на защиту.
Главными целями диссертации являются: разработка концептуальных принципов бюджетной политики и организационно-финансовых основ функционирования социальной сферы в современных условиях и на сред
несрочную перспективу; разработка и обоснование новой стратегии управления финансами в образовании.
В соответствии с поставленными целями определены основные задачи исследования:
• проанализировать позиции отечественных и зарубежных ученых по проблемам правового, экономического и организационного регулирования процессов развития и реформирования социального комплекса;
• систематизировать законодательные акты, регламентирующие порядок функционирования отраслей социальной сферы и их ресурсное обеспечение, выявить имеющиеся противоречия;
• детально исследовать специфику, тенденции и проблемы финансового обеспечения образования — одной из важнейших составляющих социальной сферы;
• изучить опыт финансирования образования в экономически развитых странах и оценить возможности его использования в условиях России;
• дать характеристику содержания, целей и особенностей управления финансами в социальных отраслях, в том числе в образовании;
• рассмотреть актуальные вопросы привлечения и использования внебюджетных источников финансирования бюджетных учреждений;
• разработать комплекс предложений по совершенствованию ресурсного обеспечения образования в развитие задач бюджетной реформы.
Предмет исследования — бюджетная политика в регулировании социальных процессов; система бюджетных отношений, методология и методика их организации в социальной сфере.
Объект исследования — объем и структура финансовых ресурсов, качественные и количественные параметры бюджетных показателей на общероссийском и региональном уровнях, призванных обеспечить реализацию социальных гарантий государства; бюджетный менеджмент и его элементы.
Информационной и экспериментальной базой исследования послужили материалы Министерства финансов РФ, Министерства образования РФ, Министерства социальной защиты РФ, Министерства экономики РФ, Госкомстата РФ; Комитета финансов Администрации Санкт-Петербурга, Комитета по образованию, Комитета экономики и промышленной политики; данные органов управления ряда субъектов Федерации по бюджетам, показателям социального развития; результаты социологических обследований по вопросам образования; другие материалы.
Методологическую и теоретическую основу исследования составили диалектический метод познания, предопределяющий изучение экономических явлений в их постоянном развитии и взаимосвязи; труды отечественных и зарубежных ученых в области рассматриваемых проблем; законодательные акты Российской Федерации и субъектов РФ.
В диссертационном исследовании применялся системный подход, экономико-математические методы, экономическое и графическое моделирование, прогнозирование и другие методы.
Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что в ней на основе исследования и развития теории бюджетных отношений с учетом отечественного и зарубежного опыта решения экономических, правовых и организационных проблем функционирования социальной сферы; особенностей управления финансами в социальных отраслях; специфики формирования расходов на образование в развитие бюджетной реформы предложена система мер, направленных на решение важной государственной задачи: разработаны теоретические предпосылки и практические рекомендации по совершенствованию методологии финансового обеспечения и технологий бюджетных процедур в социальном комплексе на примере одной из важнейших его составляющих — образования.
К числу наиболее существенных новых научных результатов, выносимых автором на защиту, можно отнести следующие:
• сформулированы концептуальные принципы бюджетной политики в социальной сфере современной России. Раскрыто экономическое содержание и обоснованы авторские определения понятий: социальный заказ, использование средств не по целевому назначению, эффективность бюджетных расходов, деятельность, приносящая доход образовательным учреждениям, платная образовательная деятельность и др.; определены необходимые организационные и финансовые условия реализации государственного заказа на социальные услуги;
• обоснована новая стратегия управления финансовыми ресурсами в образовании;
• разработаны и предложены поправки к Бюджетному кодексу РФ, имеющие целью совершенствование бюджетных процедур и исключение противоречий в отдельных статьях кодекса;
• дано теоретическое обоснование необходимости принятия Социального кодекса РФ, предложена его принципиальная схема;
• на основе анализа экономических аспектов деятельности образовательных учреждений разработаны разделы Комплексной программы повышения эффективности использования бюджетных средств в сфере образования; предложена новая методика определения экономии бюджетных средств по сметам учреждения при казначейской системе финансирования;
• аргументированы и внесены предложения по совершенствованию структуры баланса финансовых ресурсов территории в направлении более полного учета возможных источников финансирования социальных расходов;
• обоснована и предложена новая методика нормирования затрат в сфере образования; разработана и внедрена технология формирования расходов на образование к проекту бюджета субъекта Федерации, основанная на нормативах финансовых затрат с учетом специфики контин-гентов обучаемых и воспитанников;
• разработана авторская методика финансирования расходов на питание учащихся школ с использованием системы социальных критериев;
• в развитие действующего законодательства разработана и внедрена в практику система правового и финансового регулирования взаимоотношений между государственным органом управления и негосударственным образовательным учреждением;
• сформулированы новые методологические принципы разработки штатных нормативов по основным типам и видам образовательных учреждений, предложена модель стимулирования труда педагогических работников системы образования, интегрально учитывающая их личный вклад.
Практическая значимость работы. Разработанные в диссертации концептуальные положения бюджетной политики в социальной сфере и основанные на них финансово-организационные модели реструктуризации затрат доведены до уровня методик, положений, рекомендаций, инструкций и реализованы как в Санкт-Петербурге, так и других субъектах Российской Федерации.
Предложения диссертанта использованы Комитетом Государственной Думы по бюджету и налогам при рассмотрении Бюджетного кодекса РФ.
Основные положения диссертационного исследования прошли научную и практическую апробацию, доложены и одобрены на международных, российских, межрегиональных и городских научно-практических семинарах, конференциях и симпозиумах, среди них международные в 1997—2000 гг.: «Реформа профессионального образования и обучения в Северо-Западном регионе России», «Школьная администрация», «Образовательная политика на рубеже XX—XXI веков», «Эволюция менеджмента образования в Санкт-Петербургском мегаполисе в 90-е годы», «За свободу в образовании» и другие.
Результаты работы нашли отражение в 2-х учебниках для экономических вузов: «Бюджетная система Российской Федерации» (гл. 18 — Финансовое обеспечение расходов на образование и культуру) 1999 года издания, «Финансы» (гл. 8 — Финансы социальной сферы) 2000 года издания; Комментариях к Бюджетному кодексу РФ; 3-х монографиях. Всего проблемы исследования рассмотрены в 20 публикациях общим объемом 75,4 п. л.
Материалы диссертационной работы используются в лекционных курсах для студентов и аспирантов Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов, слушателей факультета повышения квалификации Санкт-Петербургского государственного университета педагогического мастерства.
Объем и структура диссертационной работы обусловлены поставленными целями и задачами. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, списка литературы.
В первой главе дается теоретическое осмысление содержания бюджетной политики и ее роли в регулировании социально-экономических процессов, исследуются основополагающие аспекты реализации социальных гарантий государства, финансово-правовые условия развития социальной сферы. Во второй главе исследуются содержание и цели бюджетного менеджмента и его элементов в социальной сфере, особенности управления финансами в образовании. Третья глава посвящена специфике формирования расходов на образование на уровне субъекта Федерации, анализу актуальных вопросов привлечения и использования внебюджетных источников финансирования на цели образования. В четвертой главе, на основе предлагаемой автором стратегии управления в социальной сфере, разработаны и методологически обоснованы конкретные мероприятия по совершенствованию финансового обеспечения образования. В заключении изложены основные выводы и предложения, полученные в ходе исследования.
Финансово-правовые аспекты развития социальной сферы
В современной ситуации обязательным условием реализации новых подходов к государственному и социально-экономическому реформированию становится необходимость активизации общества и близость этих подходов к населению, так как главным элементом социальной системы любой степени сложности является человек с его потребностями и интересами. В свете происходящих в стране перемен переживает период трансформации и социальная сфера, изменилось содержательное наполнение этого понятия, появилась новая терминология: социальная политика, социальная защита, объект социальной политики, социальная система и т. п.
Вместе с тем необходимо отметить, что среди авторов нет единства в определении этих понятий. К примеру Е. Тишин считает, что социальной политикой называется «деятельность органов государственной власти и государственных учреждений в области социальных отношений»1. В. Гордин дает следующее определение: «Социальная политика — это деятельность государства и/или общественных институтов, связанная с отношениями между социальными группами и общностями по поводу условий создания и распределения общественного продукта, позволяющая согласовывать коренные интересы и потребности указанных групп населения с долговременными интересами и целями общества»2. У других авторов встречаются определения, несколько модифицированные по сравнению с приведенными. Понимая, что приводить цитаты в самом начале первой теоретической главы достаточно нетрадиционно, все же вспомним высказывание английского социолога П. Таунсенда: «Управление экономикой неотделимо от его социальных последствий. Невозможно иметь такую экономическую политику, которая не была бы также политикой социальной» \ По нашему мнению, социальная политика — это система целей, задач и мер государственного воздействия на социальные процессы за счет имеющихся и прогнозируемых финансовых ресурсов. Реальное осуществление социальной политики может быть обеспечено путем создания адекватных правовых, организационных и экономических условий для функционирования соцальной инфраструктуры, повышения уровня жизни населения как за счет собственного труда, так и за счет социальных выплат.
В зависимости от выбранных приоритетов социальной политики принято выделять различные ее модели. Мы полагаем вполне обоснованной точку зрения В. Гордина о том, что «подмоделью социальной политики подразумевается общая схема описания важнейших элементов социальной политики, ее целей, задач, инструментария, форм реализации во взаимосвязи с обусловливающими ее экономическими, демографическими, политическими и другими факторами»2. В зависимости от общественного строя применяются различные модели социальной политики. Я. Корнай в своих трудах отмечает, что социалистическим странам соответствует модель патернализма, при которой «центральное руководство берет на себя ответственность за экономическое положение и одновременно претендует за использование любого инструмента из арсенала административных средств, который представляется ему наиболее целесообразным»3. Одним из характерных явлений при такой модели было практическое отсутствие рыночных отношений в социальной сфере, что не отвечает современным целям реформирования экономики нашей страны.
Другой, близкой по целям к рассмотренной выше, является шведская модель благосостояния, отличительной особенностью которой является идея солидарности различных слоев населения и сближение высокого уровня их жизни. При этой модели в результате регулирующих мер государства развертывается широкая сеть бесплатных социальных услуг, на реализацию которых, как указывает Волков А. М.4, направляется примерно 40% всех расходов государственного бюджета.
Стратегия управления в социальных отраслях
Теория управления, как и любая другая наука, имеет ряд ключевых понятий, которые, с точки зрения большинства исследователей, способны достаточно полно охарактеризовать содержание управленческой деятельности, ее цели, механизмы управленческого процесса, ожидаемые результаты. Наиболее употребимы в публикациях понятия: управление, менеджмент, руководство, эффективность управления. Управленческую теорию и ее ведущие закономерности можно рассматривать с разных позиций — через функции, через взаимоотношения управляющей и управляемой систем, через экономические методы воздействия государства на общественное развитие и т. п.
Вполне закономерно, что в последние годы быстро растет число трудов, посвященных поиску путей, способствующих росту экономической и социальной эффективности выполнения тех или иных функций как государства, так и хозяйствующих субъектов. Попытку систематизировать управленческие идеи и составить их перечень предпринял шведский ученый Бенгт Карлоф1, труды которого стали использовать многие авторы. А. Файоль2 выделяет 14 принципов, применимых, по его мнению, ко всем без исключения сферам административной деятельности, среди которых: разделение труда, власть, дисциплина, единство распорядительства, централизация, вознаграждение и др. Гаррингтон Эмерсон3 выделил такие принципы, как: точно поставленные цели; здравый смысл; быстрый, надеждый, точный и постоянный учет; нормирование; стандартные инструкции и т. п. В теории социального управления, например, И. М. Слепенковым и Ю. П. Авериным4 предложены такие принципы как: объективность, комплексность, системность, гласность и т. п.
Прежде чем перейти к анализу экономических методов управления в социальной сфере, определимся с самим термином «управление», которое в настоящее время имеет более 100 вариантов. В начале 80-х годов исследователь И. С. Мангутов1 перечислил имевпшеся в отечественной и, частично, в зарубежной литературе определения. Например, Ю. О. Лю-бович2 это понятие трактует как особого рода деятельность руководящего, организаторского и административного характера, осуществляемая в рамках каждой, постоянно действующей, целенаправленной системы коллективного труда. Управление в самом широком словоупотреблении представляет собой целенаправленное воздействие на любой объект или процесс, в результате которого происходит определенное изменение направления, скорости и интенсивности, а также иных характеристик или параметров его движения или состояния. В. И. Терещенко3 считает, что управление — это совокупность скоординированных мероприятий, направленных на достижение определенной цели. В. Г. Афанасьев4 под социальным (общественным) управлением понимает воздействие на общество в целом и на его отдельные звенья (экономику, социально-политическую и духовную жизнь, отрасли экономики, предприятия и т. д.), с тем чтобы обеспечить сохранение их качественной специфики, их нормальное функционирование и развитие, успешное движение системы к заданной цели.
Необходимость управления финансами объективно вытекает из общественного характера всей жизнедеятельности людей. В современных условиях эта проблема приобретает особую актуальность, поскольку она связана с углублением противоречий в отношениях как по вертикали управления, так и по горизонтали.
Вполне закономерно, что управление финансами в отраслях социальной сферы осложняется нестабильностью социально-экономических и общественно-политических процессов. Современная государственная политика направлена на оздоровление экономики через укрепление хозяйственной самостоятельности субъектов, передачу им управленче ских решений, жесткую регламентацию финансовых затрат. В это же время отдельные проблемы в социальной сфере стали представлять серьезную опасность для социально-экономической стабильности в обществе, поскольку при выработке стратегических решений не всегда учитывались социальные последствия.
Потребности развития финансовой сферы нашей страны в последнем десятилетии вызвали повышенный интерес к теории и практике управления финансами в экономически развитых странах Запада. В этом ракурсе многофункциональный термин «менеджмент» (по оксфордскому словарю — способ, манера общения с людьми; власть и искусство управления; особого рода умелость и административные навыки; орган управления; административная единица) в нашей стране в большей степени используется при определении направлений деятельности, связанных с управлением финансами. Немецкие авторы Вернер Зигерт и Лючия Ланг включают в это понятие методы и тактику управления предприятием; самоуправление и саморегуляцию; работу с целями, приходя в конечном итоге к выводу о том, что это «такое руководство людьми и такое использование средств, которое позволяет выполнять постановленные задачи гуманным, экономичным и рациональным путем»1. Ю. А. Конар-жевский2 отмечает, что в «менеджменте» воедино соединяюстя как бы два направления: коммерческо-экономическое и психолого-педагогическое.
Мы полагаем, что адаптирование зарубежного терминологического аппарата к отечественной реальности позволит шире использовать международные разработки при конструировании современной российской системы управления финансами и при уточнении финансового законодательства.
Объем и структура финансовых ресурсов территории
Одним из важнейших параметров экономического и социального развития государства является наличие реально находящихся в хозяйственном обороте финансовых ресурсов. Необходимость их комплексной оценки предполагает разработку сводного баланса финансовых ресурсов (БФР), который в количественном выражении представляет существующие в стране формы организации финансовых отношений. Давая характеристику процесса распределения, перераспределения и использования национального продукта, БФР позволяет сопоставлять доходы и расходы в каждом звене экономической системы; отражает формирование конечных доходов (финансовых ресурсов) и использование их на расширение производства и удовлетворение общегосударственных и социальных нужд.
Потоки доходов и расходов являются двумя сторонами одного и того же непрерывного процесса общественного воспроизводства. Объем расходов на оплату конечной продукции, произведенной в данном году, формирует денежные доходы от всех видов экономической деятельности. И, наоборот, денежные доходы хозяйствующих субъектов и населения, полученные от производства конечной продукции, направляются на расходы. Главным показателем, характеризующим результат экономической деятельности как в стране в целом, так и в каждом регионе, служит валовой внутренний продукт (ВВП), который, по мнению экономистов И. А. Бородина, В. Г. Панскова, Г. Я. Шаховой и др., может оцениваться в разных вариантах: как сумма доходов хозяйствующих субъектов и населения от всех видов экономической деятельности и амортизационных отчислений; как сумма расходов на оплату всего объема произведенной в данном году конечной продукции (товаров и услуг), т. е. потребительских расходов населения, инвестиционных затрат, государственных закупок товаров и услуг и сальдо внешнеторговых операций. Согласно методике Госкомстата ВВП подсчитывается еще и третьим, так называемым производственным способом, как сумма добавленной стоимости всех отраслей народного хозяйства и косвенных налогов.
Вторым важнейшим макроэкономическим показателем страны является объем финансовых ресурсов. Прежде чем дать его определение, полагаем необходимым кратко изложить свое видение понятия «финансы» и «государственные финансы». Здесь мы разделяем точку зрения авторов работы «Основы теории и практики государственных финансов»1. Итак, финансы — это система денежных отношений, связанных с формированием и использованием различных денежных фондов в процессе распределения и перераспределения валового внутреннего продукта. Финансы охватывают две относительно самостоятельные сферы финансовых отношений — государственные финансы и финансы хозяйствующих субъектов (предприятий).
Государственные финансы представляют собой систему денежных отношений, регламентированных государством, связанных с формированием и использованием централизованных (общественных) денежных фондов (доходов), необходимых государству для выполнения своих функций. Государственным финансам присущи три основных признака, действующих только в совокупности:
это всегда денежные отношения;
эти денежные отношения вызваны фактом существования государства и носят регламентированный характер;
они (денежные отношения) связаны с перераспределением уже распределенного (на уровне хозяйствующих субъектов) валового внутреннего продукта (ВВП).
Параметр «Финансовые ресурсы страны» несет большую содержательную нагрузку. Несмотря на то что в экономической литературе к этому понятию обращаются достаточно часто, в его толковании нет единства. Автор согласен с Т. А. Поздняковой, которая рассматривает финансовые ресурсы как совокупность денежных средств, используемых органами государственной власти для решения стоящих перед ними задач. При раскрытии специфического содержания термина «финансовые ресурсы» исследователь приводит их следующие признаки2:
