Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Расходы на образование, как элемент системы расходов государства и подсистема бюджетной системы. Теоретические вопросы финансирования расходов на образование .
1. Роль института государственных расходов в обеспечении прямой и обратной связи в системе государственного регулирования хозяйственных процессов .
2. Общие вопросы финансирования образования в России в условиях рынка.
3. Исторические вопросы финансирования высшего образования в дореволюционной России .
4. Понятие и порядок осуществления расходов на образование и их соотношение с бюджетными расходами.
Глава II. Правовые основы практического финансирования высшего образовательного учреждения .
1. Особенности финансово-правовых норм, финансовых правоотношений в области образования.
2. Понятие бюджетной сметы образовательного учреждения и ее правовое вначение, трансформация сметы в современных условиях .
3 Предпринимательская деятельность образовательного учреждения. Классификация видов коммерческой деятельности образовательного учреждения .
4. Финансовые аспекты предпринимательской деятельности образовательного
учреждения.
Заключение. Выводы и предложения.
Список использованной литературы.
- Роль института государственных расходов в обеспечении прямой и обратной связи в системе государственного регулирования хозяйственных процессов
- Исторические вопросы финансирования высшего образования в дореволюционной России
- Понятие бюджетной сметы образовательного учреждения и ее правовое вначение, трансформация сметы в современных условиях
- Предпринимательская деятельность образовательного учреждения. Классификация видов коммерческой деятельности образовательного учреждения
Введение к работе
В период построения правового государства особую актуальность приобретает вопрос о совершенствовании законодательства вообще, и в такой области, как финансовое право, в частности. Это объясняется как острой необходимостью пополнения доходной части бюджета, так и разумного сокращения расходной части в условиях возрастающего его дефицита, особенно, в связи с кризисной ситуацией в государстве.
Именно с помощью перераспределения доходов своего бюджета и направления средств на финансирование приоритетных направлений (например, образование) государство обеспечивает выполнение стоящих перед ним задач и функций.
Известно, что такая категория, как расходы государства подразумевают реализацию таких функций финансов, как: распределительная, регулирующая и стимулирующая, причем роль последних двух на современном этапе возрастает. Проявление этих функций возможно только при условии дальнейшего совершенствования их правового регулирования и правообеспечения. Определение приоритетных направлений своей финансовой деятельности находіігся под постоянным воздействием и контролем государства, а государственное воздействие - это воздействие правовое, следовательно, дальнейшее совершенствование правовых норм в этой области является на сегодня особенно актуальным.
Особенно актуальным автору представляется вывод о том, что в результате совершенствования всех финансово-правовых институтов (расходов государства, в частности) возможно достижение баланса интересов в вопросе финансирования с одной стороны государства, заинтересованного в экономии бюджетных средств, с другой стороны образовательных учреждений, заинтересованных в достаточности средств для осуществления образовательной деятельности, и хозяйствующих субъектов и граждан, с третьей стороны, для которых образование должно быть как доступным, так и качественным. Такого рода баланс интересов является предпосылкой для успешного развития экономической и социальной инфраструктуры страны, который должен лечь в основу системы - государство - право - экономика - социальная сфера.
Таким образом очевидно, что вопросы, избранные для изучения в данной диссертации (расходы государства в области образования) являются весьма актуальными, так как успешное или менее успешное осуществление высшего образования является непременным условием успешного развития общества и государства, что предполагает не только улучшение жизни населения данной страны, но и по всей видимости предполагает в целом содействие процессу развития мировой цивилизации. Строго говоря, процессы образования и науки являются инвариантными по отношению к социально-экономической формации и строю государства, так как несут в себе абсолютные ценности ; - образованность граждан государства —основа экономического развития и государственной безопасности страны. Никакие экономические и социальные реформы не будут иметь успеха без достаточного и даже приоритетного внимания к проблемам подготовки специалистов всех отраслей экономики и общественной жизни, понимающих суть экономических и социальных реформ и способных реализовать их с полным пониманием осуществляемого дела и возможности нести ответственность за полученные результаты и, что не менее важно, уметь реагировать на последствия принимаемых решений не только после проявления их негативных результатов, но и в повседневном процессе их исполнения.
ОСНОВНЫМИ ЦЕЛЯМИ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ являются:
В широком смысле предметом исследования является вся система финансов Российской Федерации с целью:
1). выявления несовершенства существующей системы государственных расходов (в частности такого ее элемента, как расходы на образование);
2). Выявление возможности воздействия государства через нормы финансового права на объект управления (система образования) с ііелью достижения баланса интересов государства; образовательных учреждений; пользователей, заинтересованных в получении качественных услуг в сфере образования.;
3). Обоснования и исследования концепции существования прямых и обратных связей в области государственных расходов.
СОСТОЯНИЕ РАЗРАБОТКИ ПРОБЛЕМЫ. Вопросы правовой деятельности государства в области финансов (расходов государства, в частности), особенно в условиях создания правового государства постоянно находятся в центре внимания ученых, исследующих финансово-правовые проблемы.
Существенный вклад в разработку теории финансового и налогового права внесли Н. М .Артемов, Д. А. Бекерская, В. В. Бесчеревных, Л. В. Бричко, К. С. Бельский, Л.К.Воронова, О.Н.Горбунова, И.Г.Гуреев, В.В.Гусева, И.Г.Денисова, Т.С.Ермакова, С.В.Запольский, В.Н.Иванов, М.В.Карасева, Н.АКуфакова, М. Коган, А.Н.Козырин, Н.П.Кучерявенко, В.И.Мартьянов, М.С.Молокотин, С.Г.Пепеляев, М.И.Пискотин, С.М.Потапова, Е.АРовинский, В.М.Родионова, Э.Д.Соколова, Г.А.Тосунян, Н.И.Химичева, С.Д.Цыпкин, Д.Г.Черник.
При этом, ни один из названных авторов не ставил перед собой задачу исследовать комплекс теоретических вопросов правового регулирования в области государственных расходов (тем более в сфере образования) с точки зрения правового обеспечения их роли в государственном управлении путем осуществления научного управляющего воздействия на них, как на систему, которая является объектом управления, с целью предотвращения или корректирования возможных негативных последствий.
В ходе работы автором изучались и анализировались положения и выводы, содержащиеся в трудах ученых не только по финансовому праву, но и по государственному (С.В.Запольского, О.Е.Кутафина, Н.А.Михалевой, К.Ф.Шеремета; административному (К.С.Бельского, И.И.Веремеенко,
Ю.А.Тихомирова, Г.А.Туманова, Е.С.Фролова) и предпринимательскому праву (В.С.Мартемьянова).
ОБЪЕКТОМ ИССЛЕДОВАНИЯ являются нормы законодательства -прежде всего Конституция РФ, финансовое, бюджетное, налоговое, законодательство РФ, нормативные акты, действующие в сфере образования, материалы практики и текущей прессы. При написании диссертации использовались общенаучные методы системного анализа и обобщения
нормативных и практических материалов, использовались диалектический и исторический подходы к рассмотрению изучаемых проблем. В процессе
работы осуществлялся сравнительно-правовой, формально-юридический (статутный), структурный, функциональный, лингвистический и социологический анализ. В работе автор применил элементы прогнозирования развития финансовой деятельности государства и финансового законодательства. В методологических целях в работе используются и раскрываются кибернетические понятия - такие, как саморегулирующаяся система, значение информационных потоков, система обратных связей и др. Особое внимание автор уделил вопросу о том, что расходы на образование, как подсистема n-го уровня системы расходов государства, являются элементом государственного управления, это информационные носители, инструмент саморегулирования государства и общества в целом.
НАУЧНАЯ НОВИЗНА. Диссертация - одно из первых системных исследований проблем в области финансового права, а именно в области такого важного института финансового права, как расходы государства (в частности на образование), с выходом на общетеоретический анализ процесса управления расходной частью бюджетов.
1. Одно из требований теории управления - осуществление эффективной обратной связи, которая основана на наличии информации о последствиях управляющих воздействий и потребность в которой обусловлена зависимостью новых решений от результатов предыдущих, что приводит к саморегулированию общественных систем. В области бюджетной системы автором прослеживается взаимозависимость достаточности расходов на образование в настоящее время и возможных доходов бюджета в дальнейшем в случае достижения основной цели общеобразовательной деятельности -подготовки высококвалифицированных кадров, нехватка которых ощущается уже в настоящее время. Очевидно, что только в случае наличия достаточного интеллектуального потенциала в стране возможен научно-технический прогресс, развитие производства и других приоритетных направлений хозяйственной деятельности и, как следствие расширение налогооблагаемой базы в масштабах государства.
Рассмотрение проблемы совершенствования системы расходов государства, предлагается осуществить с помощью науки об управлении, когда возникает возможность управления с учетом регулирования последствий.
2. Предложения и комментарии автора в области законодательства. Автором сделана попытка внести некоторые корректировки в проект постановления «О мерах по стабилизации финансового положения и совершенствованию экономического механизма функционирования образовательных учреждений, находящихся в федеральной собственности»;
3. Понятийный аппарат. Сделана попытка уточнить такие понятия, как: смета (бюджетных и внебюджетных средств), нормативный метод финансирования.
ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ ДИССЕРТАЦИОННОГО
ИССЛЕДОВАНИЯ. Положения и выводы данного исследования могут быть использованы в научно-исследовательской, законодательной,
правоприменительной работе, в учебном процессе. Однако несомненно, что важность затронутых в работе вопросов требует дальнейших теоретических исследований, практических обобщений с целью проверки высказанных автором предложений по совершенствованию законодательства в области государственных расходов.
Учитывая особенности методологической основы исследования, а именно, что в финансах и в финансовом праве тесно переплетаются социальные, экономические и правовые явления, исследование проведено на стыке двух наук - финансов и финансового права, следовательно, выводы и предложения по данной работе должны представлять интерес для социологов и экономистов-финансистов, в частности, по вопросам соотношения экономики и права.
АПРОБАЦИЯ РЕЗУЛЬТАТОВ ИССЛЕДОВАНИЯ.
Положения диссертации и опубликованных работ постоянно используются автором при чтении лекций и проведении семинаров со студентами и других юридических вузов по финансовому и налоговому праву.
Роль института государственных расходов в обеспечении прямой и обратной связи в системе государственного регулирования хозяйственных процессов
В основе оптимального управления государством должно лежать четкое осмысление экономических и социальных процессов, происходящих в стране в определенный временной период, и стремление (с помощью норм финансового, в частности, норм права, регулирующих расходы государства) направить эти процессы в нужном направлении (воздействие рублем ).
Финансовое право по своей природе является публичным правом (государствоведческим) и именно с помощью финансового (в частности, норм права, регулирующих расходы государства) законодательства государство реально осуществляет управление.
При этом хотелось бы обратить внимание на то, что государство - это сложнейшая социальная система, находящаяся в постоянном развитии и изменении. Как известно, всякая система (биологическая, социальная, политическая) стремится к саморегулированию, имея конечной целью достижение определенного равновесия. С точки зрения науки (в кибернетическом понимании) саморегулируемыми называются системы, способные самоусовершенствоваться и адаптироваться к условиям изменяющейся среды1 Любая система функционирует, получая информацию со стороны и сама оказывает более или менее значительное информационное воздействие на вышестоящие, параллельные и нижестоящие системы иерархии. Это универсальное понятие лежит и в основе управления системой образования, в частности высшего образования.
Именно финансы являются основными носителями информации в механизме государственного управления. Посредством финансов осуществляются прямые и обратные связи в экономических, социальных и политических системах2. Финансы (в том числе и расходы государства) - это органический элемент системы государственного управления, это информационные носители и - главное - инструмент системного саморегулирования государства и общества в целом.3
Представляется, что только на основе научного подхода, путем постепенного и продуманного введения изменений в систему государственных расходов (расходы на образование и их увеличение за счет уменьшения других, например, таких, как государственное управление и местное самоуправление), проверяя опытным путем возможные результаты и корректируя своевременно неблагоприятные последствия, можно прийти к тому, что в рассматриваемой системе в совокупности с другими (например системой доходов - налоговые льготы, распространенные на образовательные учреждения) финансы будут осуществлять прежде всего регулирующую и стимулирующую, а не только распределительную) функции, в результате чего станет возможно наращивание интеллектуального потенциала страны и тогда, как объективное следствие, станет возможен прогресс во многих сферах экономической и социальной деятельности.
Таким образом f данное исследование представляет собой попытку осуществить его с позиций общей теории управления, где финансы есть инструмент, служащий формированию и функционированию системы прямых и обратных связей в обществе, как основной информационный источник, как основа саморегулирования и самонастройки в обществе в целом, что актуально и для системы высшего специального профессионального образования в частности.
Для осуществления научного управления теоретически необходимо исходить из того, что каждая система состоит из множества подсистем, являющихся ее элементами. Так, например, финансы составляют целостную систему, включающую такие взаимосвязанные звенья, как: бюджетная система государства, внебюджетные централизованные целевые фонды, внебюджетные децентрализованные целевые фонды, государственный кредит, предназначенный, в основном, для погашения бюджетного дефицита, финансы предприятий, как ресурсовый фонд и другие звенья.
Поэтому автор исходит из того, что каждая социальная система, к которой, несомненно, относится и система высшего образования, состоит из двух или более, можно сказать даже множества подсистем. Эти подсистемы являются элементами структуры основной системы. В нашем случае имеем в виду, во-первых, систему образования в целом, во-вторых, систему государства. Каждая система состоит из элементов. Совокупность элементов (каждый из которых также может быть рассмотрен как система) образуют в социальном плане систему, системы образуют в целом систему-государство, общество.
Каждый элемент управляемой системы, как говорщлпроф. Туманов Г.А., выступает одновременно в двух ролях: он является элементом структуры вышестоящей системы и достаточно самостоятельной управляемой системой с присущими ей специфическими характеристиками. Вся совокупность систем представляет собой огромную иерархическую пирамиду, где все системы и их элементы можно разделить на управляющие и управляемые. При этом всякая социальная система выступает одновременно в двух ролях и в роли управляющего субъекта, и в роли объекта управления5. В нашем случае государство управляет системой образования, в свою очередь система образования в целом осуществляет управление отдельными своими составными частями - региональным образованием в целом, отдельными учебными заведениями, которые также представляют собой управляемые и управляющие системы.
При этом, имея ввиду относительность любого явления в зависимости от такого критерия, как точка отсчета, можно сказать, что любая система одновременно является элементом структуры вышестоящей системы и достаточно самостоятельной управляемой системой. Так, например, бюджетная система, будучи элементом финансовой системы, в свою очередь является самостоятельной системой, состоящей из трех звеньев - федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации, местных бюджетов и включающей, например, такие элементы, как доходы, расходы бюджетов соответственно на всех уровнях. В свою очередь, расходы государства, будучи элементом системы второго уровня (бюджетной), или подсистемы первого уровня (финансов в нашем примере), состоят в настоящее время из таких подсистем (или элементов), как государственное управление и местное самоуправление; судебная власть; международная деятельность; национальная оборона; правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности; фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу; промышленность, энергетика и строительная индустрия; сельское хозяйство и рыболовство; образование: культура, искусство, кинематография; средства массовой информации; здравоохранение и физическая культура; социальная политика, и другие.6
В свою очередь, расходы государства на образование можно рассматривать как систему, состоящую из таких элементов, как дошкольное образование, общее образование, начальное профессиональное образование, среднее профессиональное образование, переподготовка и повышение квалификации, высшее профессиональное образование.
Исторические вопросы финансирования высшего образования в дореволюционной России
В обоснование вышеизложенного Министерство доводит до сведения для учета в работе извлечения из Закона Российской Федерации "Об образовании" и других нормативных документов в части прав руководителей образовательных учреждений по использованию бюджетных и внебюджетных средств. 1. Так в ст.43 Закона Российской Федерации "Об образовании" закреплены права образовательного учреждения в использовании финансовых и материальных средств. 2. Финансовые и материальные средства образовательного учреждения, закрепленные за ним учредителем или являющиеся его собственностью, используются по своему усмотрению в соответствии с уставом образовательного учреждения и изъятию не подлежат, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. 3. Неиспользованные в текущем году финансовые средства не могут быть изъяты у образовательного учреждения или зачтены учредителем в объем финансирования следующего года. В Постановлении Совета Министров РСФСР от 08.02.91г. № 86 "О мерах по развитию договорных отношений в подготовке специалистов с высшим и средним специальным образованием" закреплено: "2. Довести до сведения; что Совет Министров СССР постановлением от 19 декабря 1990 г. № Ш1: а) установил, что: полученные по договорам дополнительные средства включаются в доходы учебных заведений и используются в качестве источника финансирования капитальных вложений на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт объектов высшей и средней специальной школы, приобретение оборудования, материалов, социально-культурное развитие трудовых коллективов, материальное поощрение работников, выплату стипендий, доплату учащейся молодежи за вынужденный наем жилья, а также образование фонда социальной помощи остро нуждающимся студентам и учащимся, предусмотренного постановлением Совета Министров СССР, ВЦСПС и ЦК ВЛКСМ от 7 апреля 1990 г. № 330 "О дополнительных мерах по улучшению материально-бытовых условий студентов высших и учащихся средних специальных учебных заведений". В постановлении Правительства Российской Федерации от 18.01.92г. № 33 "О дополнительных мерах по социальной защите учащейся молодежи" закреплено: "3. Органам государственного управления образованием Российской Федерации принять меры по созданию в каждом учебном заведении фонда социальной защиты студентов, имея в виду, что: в указанный фонд направляется весь стипендиальный фонд учебного заведения и средства, выделяемые из соответствующих бюджетов на оказание помощи нуждающимся студентам, а также на компенсацию удорожания питания и средства, получаемые учебными заведениями из других (внебюджетных) источников, при этом размер отчислений внебюджетных средств определяется непосредственно учебными заведениями;". В Постановлении Правительства Российской Федерации от 13.05.92г. № 312 "О неотложных мерах по экономической и социальной защите системы образования" закреплено, что: образовательные учреждения самостоятельно определяют порядок использования всех внебюджетных средств, полученных за подготовку, переподготовку и повышение квалификации рабочих кадров и специалистов на основе договоров, оказание платных образовательных и других видов услуг, для формирования фондов оплаты труда работников и социальной защиты студентов и учащихся".
В Постановлении Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 26.06.93г. № 597 "Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации" закреплено, что: "100. Неиспользованные в текущем периоде (год, квартал, месяц) денежные средства не могут быть изъяты у высшего учебного заведения или зачтены в объем финансирования последующего периода (в течение года или в следующем году).
Государственное высшее учебное заведение самостоятельно определяет порядок использования всех своих бюджетных и внебюджетных средств, включая определение их доли, направляемой на оплату труда и материальное стимулирование работников.
Высшее учебное заведение в пределах имеющихся у него средств на оплату труда самостоятельно в установленном порядке определяет форму и систему оплаты труда, размеры доплат и надбавок, премий и других выплат стимулирующего характера, а также размеры должностных окладов всех категорий работников (без ограничения их предельных размеров), но не ниже устанавливаемых законодательством Российской Федерации".
Постановлением Правительства РФ от 19 сентября 1995г. № 942 "О целевой контрактной подготовке специалистов с высшим и средним профессиональным образованием" введена целевая контрактная подготовка специалистов за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.
Основной задачей целевой контрактной подготовки специалистов с высшим профессиональным образованием является удовлетворение потребностей в высококвалифицированных кадрах предприятий, организаций и учреждений, в первую очередь тех, финансирование которых осуществляется за счет средств бюджета.
Постановления... определено, что студентам, обучающимся по договору целевой контрактной подготовки, могут устанавливаться доплаты, пособия, предоставляться льготы по оплате проживания в общежитиях, коммунальных и бытовых услуг, условиям материального обеспечения за счет средств учебного заведения и работодателя. Порядок их установления определяется контрактом. Типовые формы контрактов утверждены постановлением Минтруда России и Госкомвуза России 27 декабря 1995г. № 73/7 Письмом Госкомвуза России № 11-36-12ин/11-2 от 05.02.96 "О целевой контрактной подготовке специалистов" определено, что учебные заведения могут, при необходимости, использовать и трехсторонние контракты (заказчик - учебное заведение - студент), разрабатываемые самими учебными заведениями с учетом содержания утвержденных Минтрудом России и Госкомвузом России Типовых двухсторонних контрактов.
Понятие бюджетной сметы образовательного учреждения и ее правовое вначение, трансформация сметы в современных условиях
В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса РФ расходы бюджета определяются как " денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления ".
Для того , чтобы перейти непосредственно к вопросу государственных расходов на образование следует, наверное, дать определение расходов государства в целом. В новейших учебниках по финансовому праву государственные расходы определяются следующим образом: Государственные расходы - непрерывное использование государством денежных средств из бюджета, внебюджетных фондов и собственных средств государственных предприятий, объединений и организаций на цели и объекты, определенные законами о бюджете, внебюджетных фондах, нормативными актами правительства, министерств и ведомств и уставами предприятий и организаций. Размер расходов государства определяется его задачами и потребностями, выраженными в его прогнозах, целевых программах и планах государства".43 В другом учебнике определение расходов несколько другое: "Затраты государства, выражающие, урегулированные правовыми нормами, экономические отношения, складывающиеся при распределении и использовании централизованных и децентрализованных фондов денежных средств и обеспечивающих его бесперебойное функционирование, являются государственными расходами. Развитие государственных расходов непосредственно связано с хозяйственной и культурно-воспитательной функциями государства, созданием рыночной экономики.44
Оба эти определения хотя и выражают суть процесса расходов государства, но делают это все же с разных позиций и нам думается не выражают сущность данного явления полностью. Так еще в 1981 году Л.К.Воронова в своей работе "Правовые основы расходов Государственного бюджета в СССР" указывала: "Помимо бюджетных средств объединений и предприятий на финансирование расходов государства направляются кредиты банков."45 Вряд ли это утверждение утеряло свою актуальность и сегодня. Другое дело, что эти расходы государства, в том числе и на образование, очень сложны, так как любой кредит должен быть возвращен в банк и по нему должны быть уплачены проценты. Однако при наличии бюджетного дефицита на всех уровнях бюджета, глобальных задержках выплат заработной платы осуществление расходов именно таким способом, видимо, вполне на сегодня оправдано. Следует так же иметь в виду, что в настоящее время появился и приобретают все большее значение коммерческие источники финансирования образования - платное обучение, арендное использование помещений и т.д.
Следует также обратить внимание на неточность, допущенную в определении расходов, данном профессором Куфаковой (учебник 1996 года). Следует ,наверное, обратить внимание на то, что развитие государственных расходов связано не только с хозяйственной и культурно-воспитательной функциями государства, но и со всеми другими функциями. Это, конечно, замечание общего характера, но следует иметь ввиду, что и оборона , и демилитаризация, и демонополизация промышленного производства требует в свою очередь и увеличения расходов на эти цели и изменения их структурного состава. Государство, распределяя расходы, рассматривает их все в взаимозависимости.
На наш взгляд, система расходов, действующая в Российской Федерации, в настоящее время довольно полно и точно отражена в Федеральном законе от 15 августа 96 г. № 114-ФЗ " О бюджетной классификации РФ".46 Рассматриваемый закон конкретизирует механизм построения и логическую схему любого бюджета (федерального, субъекта федерации, местного, консолидированного), как взятого в отдельности, так и в любой совокупности. Так, классификация расходов в направлении трех аспектов дает возможность подробно распределить и рассмотреть затраты как по направлениям финансовой деятельности государства (функциональная классификация), так и по затратным структурам государства (ведомственная классификация), при экономической сопоставимости затрат всех имеющихся в стране бюджетов в разрезе отдельных конкретных статей калькуляции (экономическая классификация).
Рассматривая расходы государства в совокупности (как элементы системы) следует обратиться к функциональной классификации. В Законе предусмотрены следующие направления финансовой деятельности государства. Государственное управление и местное самоуправление, Судебная власть,
Очевидно, что увеличение расходов на оборону, или сельское хозяйство, или другие цели, государство не должно в теории делать за счет сокращения других статей расходов, в особенности расходов на образование, но, к сожалению, в настоящее время это происходит.
В Бюджетном кодексе в статье 68 мы видим такое определение расходов: " Текущие расходы бюджетов - часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее финансирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений".47 В статье 67 Бюджетного кодекса говорится о капитальных расходах бюджета, но к сожалению для университетов, мною рассматриваемых, эти расходы не планировались и не финансировались.
Расходы государства вообще и, в частности расходы государства на высшее образование, это часть финансовой деятельности государства, которая может происходить только в правовой форме. Каждый расход на образование должен иметь юридическое обоснование, что делает эту деятельность прозрачной и не дает возможности тратить бюджетные и иные средства, направляемые на образование, не по назначению. Процесс расходования денежных средств должен быть прозрачен, так как иначе деньги тратятся не по назначению и просто расхищаются.
Давно известно, что понятие расходов государства гораздо шире, чем расходы государственного бюджета или бюджетной системы, т.е. бюджетов всех уровней. Расходы государства зависят от его доходов и ими определяются, и на каждую функцию государства обязательно тратятся как бюджетные средства, так и другие средства, полученные в хозяйстве. Поэтому соотношение средств, которые тратятся на образование из бюджета и из других источников, взаимоопределяются, взаимозависимы и взаимообусловлены. И именно эти диалектические зависимости должны учитываться при исчислении расходов на образование.
Предпринимательская деятельность образовательного учреждения. Классификация видов коммерческой деятельности образовательного учреждения
Система образования Российской Федерации является преимущественно государственной. Это означает, что основными ее элементами являются государственные и муниципальные образовательные учреждения. Их деятельность финансируется из соответствующих государственных (федерального и/или регионального) или муниципальных бюджетов.
В основе распределения бюджетных средств между образовательными учреждениями лежит принцип финансового обеспечения функционирования образовательного учреждения, т.е. финансирования его способности обучать определенный контингент студентов или учащихся и содержать находящиеся в нем материальные объекты. В условиях достаточности бюджетных средств, соответствия нормативной потребности образовательной сферы и выделяемых ресурсов этот принцип реализуется в "справедливом распределении" средств, а неизбежные в реальной действительности отклонения (стихийные бедствия, аварии, ремонт, приобретение дорогостоящего оборудования и т.й.) компенсируется перераспределением части средств. Практика показывает, что объем перераспределения не превышает 2-3 процентов общего объема. Этого вполне достаточно для решения указанных задач, перераспределение такой части средств не оказывает заметного влияния на объемы финансирования конкретных учебных заведений.
Потребность в средствах при этом определяется ограниченным набором критериев - контингент студентов или учащихся, соотношение количества студентов к одному преподавателю, действующая система оплаты труда, материальная база образовательных учреждений, нормы ее обслуживания и некоторые другие. Расчет потребности и, соответственно, алгоритм распределения средств является ясным для понимания и легко адаптируемым для условий конкретных учебных заведений независимо от уровня реализуемых ими образовательных программ.
Однако недостаток бюджетного финансирования в последние годы резко оторвал потребности от реального финансирования. Необходимость решения в первую очередь социальных проблем отрасли привела к тому, что всевозрастающая часть бюджетных средств направляется на выплату заработной платы работникам, стипендий студентам и учащимся, обеспечение других социально значимых выплат. Удельный вес расходов, связанных непосредственно с материальным обеспечением учебного процесса, сократился до 8Спроцентов от общего объема финансирования. Нормальное проведение учебного процесса, таким образом, становиться практически нереализуемым.
Иными словами, объем ассигнований из бюджета не обеспечивает нормальное функционирование образовательных учреждений, т.е. не обеспечивает их способности обучать установленный государством контингент студентов или учащихся и содержать материальные объекты сферы образования. Основной принцип действующей системы финансирования в полном объеме не реализуется.
При этом если заработная плата и стипендия обеспечиваются федеральным бюджетом более или менее равномерно и в необходимых объемах, то остальные расходы финансируются не полностью, вообще не финансируются или финансируются через различные формы взаимозачетов задолженности. Это привело к тому, что учебные заведения, продолжая осуществлять образовательную деятельность в прежних масштабах, накопили существенную задолженность перед организациями-поставщиками тепла, энергии, воды, газа, иных услуг, оцениваемую в сумму более 5 млрд.рублей, т.е. около 30 процентов общего объема финансирования образования. Покрытие такого долга возможно лишь за счет существенного перераспределения бюджетных средств - сокращения расходов на заработную плату, стипендии и иные выплаты и направление этих средств на оплату коммунальных услуг. Социальные последствия такого решения представить нетрудно. Таким образом, действующая система финансирования образования в условиях недостатка бюджетных средств представляется неэффективной: распределение бюджетных средств по статьям бюджетной классификации и соблюдение принципа их целевого использования не позволяет осуществлять маневрирование ресурсами в зависимости от конкретных условий; ужесточение контроля за расходованием бюджетных средств вырождается в необходимость обосновывать перед финансовыми органами необходимость каждой траты этих средств, что сводит на нет законодательно установленную автономию и самостоятельность образовательных учреждений; действующая структура финансовых органов содержит множество промежуточных звеньев, замедляющих движение финансовых потоков.
Учитывая эти обстоятельства, можно сделать вывод о том, что в условиях действующей системы финансирования решить существующие проблемы практически невозможно. И связано это отнюдь не только с недостатком средств, но и с неэффективностью действующего механизма бюджетного финансирования.66
В основе финансовой деятельности лежат определенные принципы, в частности остановимся на принципе финансового права: принципа плановости. Хотя в условиях перехода к рынку мы в целом и отказались от административного планирования, однако рассматривая развитие человеческого общества приходится сделать вывод о том, что человеческое общество является саморегулирующейся системой. Развиваясь, оно начало осуществлять в начале простой товарообмен, затем появилось денежное обращение, а затем человечество, объединенное в государство, стало считать свои доходы и расходы и, что очень важно, не только произведенные, но и предполагаемые на следующий год. Таким образом, оно изобрело инструмент своего общественного саморегулирования в виде финансового плана, которым несомненно является бюджет, а теперь еще и внебюджетные фонды. Государство не может развиваться, не рассчитав свои дохода и расходы на начало следующего года. Рассчитывая предполагаемое количество и объем доходов, которые должны поступить в бюджет, государство в то же время не может не рассчитывать предполагаемые затраты на предстоящий период. Оно должно проследить и за поступлением доходов, и за совершением расходов, а для этого необходимо иметь единый плановый акт в государстве - бюджет или более сложную серия финансовых актов, составляющие бюджетную систему, состоящую из федерального бюджета, бюджета субъектов федерации и местного бюджета. Это объединенные в систему плановые акты государства, которые лежат в основе всего остального финансового планирования, в частности: смет, что является отчасти предметом данного исследования.
Финансовое планирование государственными высшими учебными заведениями должно осуществляться как планирование всех его доходов и направлений расходования денежных средств для обеспечения осуществления вузом его основных функций. Принцип плановости один из важнейших принципов, на наш взгляд, которым должно руководствоваться образовательное учреждение, осуществляя финансовую деятельность.
