Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Социально - экономические особенности формирования бюджетных отношений в условиях развития местного самоуправления
1.1. Особенности развития местного самоуправления в современной России 9
1.2. Источники формирования местных бюджетов 28
1.3. Повышение эффективности использования бюджетных средств 48
Глава 2. Местные бюджеты - основа финансово - экономического развития муниципальных образований
2.1. Современное состояние и основные тенденции развития местных бюджетов 70
2.2. Роль местных бюджетов в межбюджетных отношениях 90
2.3. Формы оптимизации распределения бюджетных ресурсов в решении местных социальных задач 112
Заключение 144
Список использованной литературы 153
- Особенности развития местного самоуправления в современной России
- Повышение эффективности использования бюджетных средств
- Современное состояние и основные тенденции развития местных бюджетов
- Формы оптимизации распределения бюджетных ресурсов в решении местных социальных задач
Особенности развития местного самоуправления в современной России
Термин «местное самоуправление» в разных странах, в разное время и разными авторами понимался различно1. По определению германского ученого Г. Еллинека, «самоуправление - это есть государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, - управление, которое, в противоположность государственно - бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц»2 В дореволюционных земских кругах было распространено определение Н. Лазаревского: «Местное самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением»3.
Теоретики местного самоуправления И. Редлих и П. Аншлей определяют местное самоуправление, как «осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву»4.
Существует и несколько теорий обоснования местного самоуправления.
Так, в XIX веке возникла теория свободной общины. Суть данной теории сводится к тому, что к трем признанным конституционным властям (законодательной, исполнительной и судебной) присоединялась четвертая -общинная власть. Община по этой теории имела право на самостоятельное и независимое существование от центральной власти. Государство не создавало общину, а признавала ее. Причем, круг общинных дел отличался от государственных, община наделялась своими правами, и государственное вмешательство в ее дела было недопустимым. Должностные лица общины представляли интересы не государства, а общества.
Изложенная теория обладает тем недостатком, что самоуправление не тождественно общинному, и местное самоуправление в большинстве государств не только признано, но и регулируется государством. Полного невмешательства суверенного государства в дела местного самоуправления не существует нигде.
Другой разновидностью теории местного самоуправления является хозяйственная теория. Хозяйственная теория базируется не только на признании самостоятельной жизни общины от государства, но и предусматривает полную свободу деятельности. Согласно данной теории, дела и задачи самоуправления -строго хозяйственные. Этим оправдывается полная самостоятельность органов местного самоуправления и отсутствие государственного надзора за их деятельностью. Хотя в реальных условиях на местное самоуправление часто возлагается исполнение отдельных государственных обязанностей.
С точки зрения юридической теории «самоуправляющихся единиц, как юридических лиц»5, органы местного самоуправления должны выполнять функции государственного управления, и принадлежать не государству как особому юридическому лицу, а общине.
В юридической теории органы местного самоуправления рассматриваются как субъекты, обладающие государственными правами. Теория имеет строгий логический характер, юридически безупречна, но в ней не учитывается социальная составляющая местного самоуправления.
В дореволюционной России широкое распространение получила политическая теория самоуправления6. В ней общинному началу противопоставлялась правительственно - бюрократическое. Согласно этой теории должностные лица местного самоуправления не принадлежали к профессиональному чиновничеству. Они исполняли свои обязанности только в интересах местного населения. Самоуправление в этой теории основывается на самодеятельности граждан, которые не являются государственными служащими7. Местное население и общественность в ней принимается как нечто целое и солидарное, противостоящее правительству.
Государственная теория, в противоположность предыдущим, рассматривает местное самоуправление как часть государства. Самоуправление сводится к возложению на местные выборные органы осуществления задач государственного управления. По этой теории, всякое управление публичного характера есть дело государственное, поэтому местное сообщество не обособлено от государства, а служит государственным интересам и целям8. Теоретики местного самоуправления в России советского периода основывались именно на этой теории.
При определении понятия «местное самоуправление» необходимо учитывать, каким образом оно раскрывается в действующем законодательстве Российской Федерации и в Европейской Хартии местного самоуправления. Необходимость учета положений Европейской Хартии местного самоуправления вызвана вступлением России в Совет Европы и ратификацией в связи с этим названной Хартии.
Европейская Хартия определяет понятие местного самоуправления следующим образом:
«1. Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
2. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону»9.
Европейской Хартией местного самоуправления установила также, что «принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в Конституции страны»10.
Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление, устанавливая цели и задачи его деятельности и основные права, не дает научного определения понятию «местное самоуправление». Оно раскрывается в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в частности в нем подчеркивается два важных положения:
«1. Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
2. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации»11.
Для более корректного сопоставления двух приведенных определений местного самоуправления отметим, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации «местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления»12, а Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрена обязательность наличия выборных органов местного самоуправления, в частности представительного органа местного самоуправления, состоящего из депутатов, избираемых на основе общего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании40.
В российской действительности соотношение представительной и непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления диктуется не столько нормами законодательства, сколько конкретными реальными условиями, и решением жизненных вопросов местного значения.
Конституция Российской Федерации, определяя основы конституционного строя России, называет единственным источником власти в Российской Федерации ее многонациональный народ, который «осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления»41, и устанавливает, что «высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы»42.
Конституцией России определены основные формы осуществления народом своей власти (формы публичной власти):
- непосредственное осуществление власти, высшим выражением которого являются референдум и выборы;
- через органы государственной власти, которые в соответствии с федеративным устройством России разделяются на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации;
- через органы местного самоуправления.
Местное самоуправление представляет собой форму народовластия, позволяющую территориальным коллективам (местным сообществам) с использованием собственных материальных и финансовых ресурсов самостоятельно и под свою ответственность непосредственно и через органы местного самоуправления решать определенный круг вопросов, составляющих общие интересы членов территориального коллектива.
Повышение эффективности использования бюджетных средств
В целях развития материально - финансовой базы органов местного самоуправления, повышения их ответственности требуется четкое, законодательное закрепление бюджетных прав органов местного самоуправления, их полномочий по осуществлению расходов, а также установление стабильных источников доходов муниципальных бюджетов.
В связи с этим, в первую очередь необходимо:
- упорядочить полномочия по осуществлению расходов между уровнями бюджетной системы как основы для разделения доходных источников и
- установления нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в нижестоящие бюджеты;
- одновременно сократить расходные обязательства бюджетов РФ и местных бюджетов, возложенных на них федеральными законами и не обеспеченных источниками финансирования.
В принятом Бюджетном кодексе зафиксировано разграничение основных видов расходов по уровням бюджетной системы96. Но остается задача дальнейшей конкретизации, детализации и упорядочивания расходных полномочий, закрепленных за соответствующим уровнем бюджетной системы. При этом расходы каждого уровня бюджетной системы необходимо определять исходя из предметов ведения и полномочий каждого уровня власти, установленных в Конституции РФ и действующем законодательстве.
Существенным недостатком распределения расходов по уровням бюджетной системы является, установленный в Бюджетном кодексе РФ чрезмерно большой перечень совместно финансируемых расходов, что не позволяет четко разграничить ответственность между органами власти разного уровня за финансирования таких расходов. В предлагаемом законе «количество совместно финансируемых расходов сокращено с 13 до 6 - ти»97.
В целях упорядочения расходов между уровнями бюджетной системы РФ и внесения в него изменений предусматривается введение реестра бюджетополучателей РФ в разрезе функционального финансирования и ведомственной принадлежности по уровням бюджетной системы РФ. Согласно положениям Конституции РФ в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и в Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» были включены положения, согласно которым органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств98. При этом в настоящее время в действующем законодательстве не определен четко установленный механизм передачи средств федерального бюджета и бюджета субъекта РФ на финансирование переданных государственных полномочий. В связи с этим, между органами государственной власти и органами местного самоуправления на протяжении многих лет идут «нескончаемые споры о том, произведена или нет такая компенсация буквально по каждому федеральному закону, затрагивающему интересы местных бюджетов»99.
В целях решения данной проблемы Государственной Думой был разработан проект Федерального закона «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в РФ». Данный законопроект имеет целью установить общие правовые принципы, регулирующие порядок наделения отдельными государственными полномочиями в РФ, а также порядок передачи материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления этих полномочий100.
Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями должно осуществляться отдельными федеральными законами и законами субъектов РФ. Однако установление в законодательстве порядка финансирования отдельных государственных полномочий еще недостаточно для решения всех проблем, связанных с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Федеральный бюджет не способен реально профинансировать все государственные полномочия, выполнение которых в настоящее время возложено на органы местного самоуправления различными законодательными актами. Поэтому, необходимо проведение работы по сокращению расходных обязательств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, возложенных на них федеральными законами и не обеспеченных источниками финансирования.
Практика установления в законодательных актах социальных льгот для отдельных категорий граждан без учета реальных финансовых возможностей бюджетов различных уровней приобрела в РФ широкие масштабы.
В настоящее время, рядом законодательных актов (Федеральным законом «О прокуратуре РФ», Закон РФ «О статусе судей», Закон РФ «О милиции», Закон РФ «О федеральных органах налоговой полиции») «предусмотрены различные льготы для отдельных категорий граждан и должностных лиц»101, финансирование которых возложено на местные бюджеты.
Решения федеральных органов власти, вызвавших увеличение расходных частей муниципальных бюджетов:
- ставки оплаты труда учителей, врачей и других служащих бюджетных организаций;
- бесплатный отпуск лекарств для некоторых категорий населения;
- ежемесячные пособия на детей;
- выплата пособий детям при опекунах;
- субсидии на оплату телефона, проезд в общественном транспорте и получении других услуг следующим группам населения: ветераны ВОВ, пенсионеры по возрасту, бывшие работники МВД, таможни, прокуратуры, юридических служб, налоговой полиции, инвалиды, многодетные семьи.
Доля этих муниципальных услуг, не оплачиваемых жителями, ложится на муниципальный бюджет. Таким образом, получается, что «обязанности государства по социальной защите населения незаметно переложены на плечи местных властей»
При принятии указанных законодательных актов, не были четко определены источники и порядок компенсации местным бюджетам дополнительных расходов, которые возникают в связи с реализацией отдельных положений данных федеральных законов. Таким образом, возникает противоречивая ситуация. С одной стороны, увеличение расходов органами местного самоуправления, возникшее в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, должно компенсироваться принявшими их органами. Причем, такие решения могут реализовываться органами местного самоуправления только в пределах переданных им в качестве компенсации средств. С другой стороны, согласно Конституции РФ органы местного самоуправления обязаны соблюдать федеральные законы, в том числе и те, в которых предусмотрены льготы для отдельных категорий граждан и должностных лиц.
Очень часто «органы местного самоуправления отказываются предоставлять те или иные льготы населению»103, которые установлены федеральными законами и не обеспечены источниками финансирования. В связи с этим, граждане обращаются в суд, который выносит решения в их пользу. Причем необходимые для реализации судебного решения средства взыскиваются в этих случаях за счет местных бюджетов. Однако в данной ситуации органам местного самоуправления следует предъявлять претензии не только Министерству Финансов РФ и Правительству РФ, но и Государственной Думе. Очень часто именно законодательный орган принимает нормативные правовые акты, не обеспеченные источниками финансирования, без предварительной оценки их влияния на бюджеты различных уровней. В связи с этим, данная проблема «должна решаться в законодательном порядке, поскольку именно Государственная Дума может приостановить или отменить положения тех законодательных актов, которые возлагают дополнительные расходы на местные бюджеты»104 и приняты без определения реальных источников их финансирования. В целях сокращения расходов бюджетов всех уровней в настоящее время, Правительство РФ при участии Министерства Финансов подготовило и внесло в Государственную Думу поправки к федеральным законам, устанавливающим социальные льготы населению. В случае принятых данных поправок будут сокращены расходы бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов с середины 2001 года.
Что касается формирования доходной части местных бюджетов, то в большинстве субъектов РФ она осуществляется и продолжает осуществляться в основном не за счет собственных доходных источников, а путем отчислений от регулирующих доходов. Такая ситуация не только приводит к неоправданным встречным финансовым потокам, когда средства централизируются в региональном бюджете, а затем направляются в местный, но и «влияет на финансовую самостоятельность органов местного самоуправления, их заинтересованность в увеличении сбора налогов на их территории»105 В настоящее время главная задача - рост объема собственных доходов местных бюджетов, которые должны закрепляться за муниципальными образованиями в законодательном порядке.
Современное состояние и основные тенденции развития местных бюджетов
В задачи исследования автора входил анализ финансово - экономического состояния муниципальных образований существующей бюджетной системы местного самоуправления. Оценочные расчеты осуществлялись на основе фактических, плановых и прогнозных данных, представленных рядом муниципальных образований России. Предварительный анализ проведен по материалам выборки по 15 муниципальным образованиям. В группу муниципальных образований, подвергавшихся анализу вошли:
- города с численностью населения от 100 тыс. до 1,5 млн. чел.;
- центры субъектов Российской Федерации;
- центры административных районов субъектов Российской Федерации;
- муниципальные образования, входящие в административные районы субъектов Федерации;
- муниципальные образования - доноры и дотируемые муниципальные образования.
Таким образом, выборку можно считать репрезентативной, хотя недостаточной по числу объектов анализа. Анализ проводился по следующим укрупненным показателям:
- доходная часть бюджетов за 1998 - 2000 гг.;
- расходная часть бюджетов за 1998 - 2000 гг.;
- нормативы отчислений регулирующих источников дохода за 1998 - 2000 гг.;
- основные показатели социально - экономического развития муниципальных образований.
Необходимо констатировать, что на протяжении 1998 - 2000 гг. происходило неуклонное падение уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Это соответствовало общей тенденции в стране. Бюджеты развития муниципальных образований за этот период снизились с 22% до нуля, что практически привело к полной остановке развития муниципальных образований за счет бюджетных средств. Динамика изменения удельного веса бюджета развития приведена в табл. 1. При этом существенно изменилась структура бюджета. Повысились расходы на покрытие убытков жилищно - коммунального хозяйства (табл. 2), что связано в первую очередь с принятием ведомственного жилья в муниципальную собственность.
Практически во всех муниципальных образованиях объем доходной части бюджетов с 1998 г. упал ниже объема минимально необходимых расходов (расходы на содержание органов местного самоуправления, жилищно - коммунального хозяйства, социальной сферы). Это привело к возникновению «хронических задолженностей местных бюджетов»153 (для городов - доноров - к систематической задолженности по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы) по всем статьям расходов, фактическому прекращению финансирования реновации и капитального ремонта. В этот период муниципальные образования вынуждены были обращаться за дорогостоящими коммерческими кредитами, что еще «более усугубляло их тяжелое финансовое положение»154.
До настоящего времени бюджеты муниципальных образований формировались за счет федеральных налогов начисляемых по ставкам, ежегодно устанавливаемых субъектами Российской Федерации, и местных налогов. Учитывая то, что в соответствии с Федеральным законом основу муниципального бюджета должны составлять местные налоги и налоги, закрепленные на долговременной основе, целесообразно было оценить их структуру. Основу бюджетов городов, как правило, составляют три федеральных регулируемых налога (подоходный, налог на прибыль и НДС). В расчеты за местные налоги принималась сумма собственно местных налогов, земельный налог и налог на имущество физических лиц. Подсчеты показали, что доля местных налогов в структуре бюджетов колеблется от 13,3 до
Особо следует остановиться на принципах регулирования бюджетов муниципальных образований со стороны субъектов Российской Федерации. «Екатеринбург, например, получая лишь 28,8 % налогов от собираемых на своей территории, получил из других бюджетов помощь в размере 4,2 %»157. Рекордсменом из проанализированных городов - доноров оказался г. Заречный Свердловской области. При зачислении в его бюджет 31,3 % собираемых налогов помощь бюджету составила 44,4 % (средний процент зачисления в местные бюджеты налогов, собираемых на территориях муниципальных образований без учета данных по Новгороду составил 41,9 %). Это позволяет сделать однозначный вывод: для решения вопросов местного значения и уже закрепленных за бюджетами муниципальных образований отдельных государственных «полномочий необходимо закрепить на постоянной основе, как минимум, один из федеральных налогов по фиксированной ставке или в полном объеме»158.
В Налоговом кодексе Российской Федерации систематизировано налогообложение по России и четко разграничены налоги на федеральные, региональные и местные. Определяя порядок и размеры налогообложения, кодекс не регламентирует нормы зачисления налогов в бюджет определенного уровня, хотя есть упоминание о том, что подоходный налог с физических лиц в полном объеме зачисляется в местный бюджет, а поступления от налога на доход (прибыль) предприятий остаются на уровне субъектов Российской Федерации159.
Оценивая влияние Налогового кодекса на формирование бюджетов муниципальных образований, были сопоставлены собственные источники доходов (местные налоги и сборы).
В соответствии с проектом в категорию местных налогов включены: земельный налог и налог на имущество физических лиц. В последующем, по мере готовности муниципальных образований, решением их представительных органов, согласованным с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, вместо упомянутых налогов и налога на имущество предприятий будет вводиться единый местный налог на недвижимость по ставкам от 0 до 20 %. Это, несомненно, увеличит собственную налоговую базу муниципальных образований. С другой стороны, Налоговый кодекс дает исчерпывающий перечень местных налогов, что может уменьшить объем поступлений в бюджет муниципальных образований. Например, «по данным Департамента финансов и цен мэрии Ярославля с переходом на расчеты по проекту (без учета земельного налога и налога на собственность) общие бюджетные поступления сократятся на 3, 6 %»160.
Анализ данных, полученных из ряда муниципальных образований, позволил автору с определенным приближением спрогнозировать объем местных налогов, которые могут поступить в бюджеты городов. В связи с этим в расчетах за сумму местных налогов принимались: все местные налоги, запланированные на 1999 г., а также 100 % земельного налога (арендной платы), 50 % налога на имущество юридических лиц. В расчетах не учитывался налог с продаж (по данным упомянутого выше департамента он может составить менее 0,5 % от общих бюджетных поступлений). Параллельно был подсчитан местный бюджет на основе прогнозных местных налогов, просуммированных со 100 % подоходного налога с граждан.
Сравнительные данные по доходам ряда муниципальных образований на основе принятых бюджетов 1999 г., сумма 100 % подоходного налога и местных налогов свидетельствуют о том, что средняя сумма местных налогов в бюджете муниципальных образований по действующему налоговому законодательству составляет 17,5 %. Переход к расчетам по Налоговому кодексу увеличивает эту величину до 31,6 % (в расчете не принимались экстремальные данные по городам Заречному и Омску) за счет включения в состав местных налогов земельного и имущественного налогов161. При переходе к налогу на недвижимость суммарные местные налоги повысятся.
Анализ приведенных данных позволяет сделать автору определенные выводы:
- введение в действие Налогового кодекса заметно повышает собственную налоговую базу муниципальных образований;
- включение в налоговую базу муниципальных образований в качестве закрепленной на постоянной основе составляющей - 100 % подоходного налога - в среднем позволяет повысить долю собственных налогов до 75 % (от бюджета 1999 г.), что по сравнению существующей ситуацией является большей гарантией самостоятельности местных бюджетов. В то же время за базу приняты бюджеты 1999 г., в структуре которых практически отсутствуют расходы по бюджету развития, и их следует рассматривать как минимальные бюджеты. Следовательно, для «нормального функционирования и развития муниципальных образований самостоятельных и постоянно закрепленных налоговых источников явно недостаточно»162.
Формы оптимизации распределения бюджетных ресурсов в решении местных социальных задач
Эффективное развитие и подъем производства в муниципальных образованиях невозможны без решения принципиально новых задач формирования и управления бюджетом - главного экономического инструмента администрации муниципальных образований, определяющего эффективность развития.
До настоящего времени в практике работы основной части муниципальных образований «методология научно обоснованного планирования не применяется, планирование осуществляется во многом наугад, субъективно»243. В результате бюджеты муниципальных образований несут значительные потери, отдача от вложения средств в направления развития в 3 - 15 раз ниже потенциально возможной, что в целом приводит к ежегодным общим потерям в сотни миллионов рублей, создает «диспропорции и растущую напряженность в социально -экономическом развитии общества»244.
Впервые администрациям муниципальных образований предлагаются новые методы управления бюджетными ресурсами, позволяющие, обеспечить высокую эффективность распределения бюджетных ресурсов, получить полный контроль над процессами бюджетирования в нестабильных рыночных условиях, добиться максимальной эффективности в обеспечении управления. Администрациям муниципальных образований предоставляется универсальный научно методический инструментарий, позволяющий поставить трудоемкие и сложные процессы планирования и распределения бюджетных ресурсов на научный фундамент, учесть целый ряд важнейших рыночных факторов, в том числе обеспечить управление социальными приоритетами; дефицитом бюджета; риском формирования расходных статей и экономической эффективностью.
В настоящее время «финансовое положение подавляющего большинства муниципальных образований можно охарактеризовать как близкое к чрезвычайному» , и их выживание часто оказывается в прямой зависимости от возможности получения источников финансирования. В этих условиях особенно важно использовать все средства экономии статей расходов, распределяя их с учетом социальных приоритетов. Если же муниципальные образования находятся в благоприятных финансовых условиях, то их дальнейшее успешное развитие невозможно без эффективного управления инвестиционной составляющей бюджета. Сложность проблемы заключается в том, что у муниципальных образований всегда имеется множество программ построения и использования бюджета. Но их формирование и анализ в настоящее время недоступны.
Следует также обратить внимание на реальную опасность резкого снижения эффективности управления бюджетами в ближайшие годы в связи с тем, что численность муниципальных образований увеличила количество органов местного самоуправления в сотни раз, а руководящие должности в муниципальных образованиях заняты кадрами, базовое образование которых в подавляющем большинстве случаев «не имеет ничего общего с управлением, экономикой или финансами (врачи, учителя, инженерно - технические работники)»246. При этом научно - методическое обеспечение управления муниципальными образованиями в настоящее время практически отсутствует. Все эти факторы могут привести к резкому увеличению расходной части бюджета Российской Федерации, используемой крайне неэффективно.
Формирование муниципальных образований является одним из новых средств развития мощного механизма местного самоуправления в регионах, вовлечения в активный социальный процесс все большего количества населения, попыткой приблизить власть к народу и народ к власти. «Развитие механизма местного самоуправления в настоящее время - один из последних резервов интенсификации социально - экономических процессов»247, так как все попытки и реформы, проводимые на различных уровнях управления государством, не смогли решить проблемы обеспечения социально - экономической несбалансированности.
Сеть муниципальных образований является своего рода социальной инфраструктурой регионов, пронизывая регионы как по горизонтали: система взаимодействия: между самими муниципальными образованиями (как правило, соседними или связанными социальными или хозяйственными отношениями), между муниципальными образованиями и другими органами государственного управления, решающими проблемы развития данного района, между муниципальными образованиями и различными социальными и экономическими объектами районов, так и по вертикали: взаимодействие с администрациями регионов и городов и с территориальными управлениями административных районов, с различными социальными и экономическими объектами, входящими в структуры управления более высокой иерархии, чем район муниципального образования, с различными общественными и политическими структурами.
Развитие системы муниципальных образований происходит в условиях исключительно сложного, малоизученного и противоречивого действия комплекса факторов, определяющих уровень и масштабы экономических и социальных процессов в районах, регионах и обществе, а также опосредовано, через многоканальную систему многопараметрического воздействия, качество жизни населения страны в целом.
Эффективность экономического управления бюджетами муниципальных образований существенно влияет на эффективность бюджета Российской Федерации в целом. Так, в Санкт-Петербурге более 20 % всего бюджета непосредственно перераспределяется между муниципальными образованиями, однако реальное влияние бюджетов муниципальных образований на бюджет Российской Федерации значительно выше и связано оно с целым рядом социально -экономических факторов.
Для выполнения своих целей муниципальные образования должны быть оснащены новейшими механизмами менеджмента социальных и экономических процессов. Именно при использовании этой методологии за рубежом повсеместно достигаются высочайшая точность и обоснованность достижения поставленных целей, максимальная экономия государственных средств, интенсификация развития муниципальных образований, а в конечном итоге - регионов и экономики в целом.
Российские муниципальные образования создаются в условиях максимизации социально - экономической эффективности развития регионов. Для эффективной реализации всех основных функций муниципальных образований необходима точная диагностика и структурирование проблем их развития.
Для эффективного решения ключевых проблем управления муниципальными образованиями предлагается система автоматизированной оптимизации ресурсов, базирующаяся на принципах и подходах к проблемам управления муниципальными образованиями, которые структурируются, анализируются и решаются по специальным многокритериальным моделям, включающим следующие комплексы - блоки и критерии оптимизации:
- экономическая эффективность муниципального образования;
- социальная эффективность муниципального образования;
- повышение конкурентоспособности, рост инвестиционной привлекательности муниципального образования, развитие предпринимательства (малого и среднего бизнеса).
В качестве важнейшей составной части вводится система бюджетной оптимизации ресурсов муниципальных образований. На схеме 7 приведена структура критериев антикризисной системы оптимизации и распределения бюджетных ресурсов. Как показали предварительные расчеты, оптимизация бюджетных ресурсов является важнейшим стратегическим ресурсом, обеспечивающим возможность управления системой выбора решений по формированию максимально эффективных решений руководства.
Без использования данной системы оптимизации ресурсов ошибки в определении оптимальных результатов достигают величин, сопоставимых с 30 - 70 % всего бюджета. Так, даже наиболее опытные руководители не могли определить оптимальный вариант использования ресурсов, а принятые ими решения не достигали и 10 % от возможного оптимального результата.
