Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Формирование теоретического подхода к организации предпринимательской деятельности в специфической среде национальных парков
1.1 Организация инициативной экономической деятельности на различных типах особо охраняемых природных территорий 11
1.2 Ресурсный потенциал среды национальных парков как база для ведения предпринимательской деятельности 28
1.3 Основные участники процессов организации и управления предпринимательской деятельностью среды национальных парков 38
ГЛАВА 2. Анализ предпринимательской деятельности в среде национальных парков. мировой и отечественный опыт
2.1 Сравнительный анализ организации предпринимательских процессов в зарубежных национальных парках 46
2.2 Определение возможностей экономической деятельности в среде национальных парков Российской Федерации 66
2.3 Выявление рисков реализации предпринимательской деятельности в среде национальных парков 79
Глава 3. Формирование механизма стимулирования и развития предпринимательски-ориентированной деятельности среды охраняемых территорий и национальных парков
3.1 Разработка методики оценки возможностей осуществления предпринимательски-ориентированной деятельности на охраняемых территориях и в национальных парках 87
3.2 Алгоритм создания государственно-частных, частно-государственных партнерств как форм ведения предпринимательской деятельности в среде национальных парков 98
Заключение 110
Список использованной литературы и источников 1
- Ресурсный потенциал среды национальных парков как база для ведения предпринимательской деятельности
- Основные участники процессов организации и управления предпринимательской деятельностью среды национальных парков
- Определение возможностей экономической деятельности в среде национальных парков Российской Федерации
- Алгоритм создания государственно-частных, частно-государственных партнерств как форм ведения предпринимательской деятельности в среде национальных парков
Ресурсный потенциал среды национальных парков как база для ведения предпринимательской деятельности
Однако экономическую деятельность в данной сфере сдерживает правовое регулирование природно-охранных процессов. В разделе «Степень разработанности и изученности проблемы» было отмечено, что системные российские исследования являются фрагментарными и ограничиваются толкованием существующих юридических норм о возможности ведения предпринимательской деятельности в среде охраняемых территорий. В связи с тем, что национальные парки Российской Федерации находятся в хозяйственном ведении федеральных органов власти, нам видится актуальным провести анализ юридических аспектов, касающихся деятельности национальных парков.
Во-первых, юридически термин «национальный парк» в России утвержден: национальные парки являются природоохранными, эколого-просветительскими и научно-исследовательскими учреждениями, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма [6].
Во-вторых, согласно ст. 15 данного закона [6], на территориях национальных парков запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка, в том числе: - разведка и разработка полезных ископаемых; -деятельность, влекущая за собой нарушение почвенного покрова и геологических обнажений; - деятельность, влекущая за собой изменения гидрологического режима; - предоставление на территориях национальных парков садоводческих и дачных участков; - строительство магистральных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация хозяйственных и жилых объектов, за исключением объектов, связанных с функционированием национальных парков и с обеспечением функционирования расположенных в их границах населенных пунктов; - заготовка древесины (за исключением заготовки гражданами древесины для собственных нужд), заготовка живицы, промысловая охота, промышленное рыболовство и прибрежное рыболовство, заготовка пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), других недревесных лесных ресурсов (за исключением заготовки гражданами таких ресурсов для собственных нужд); - деятельность, влекущая за собой нарушение условий обитания объектов растительного и животного мира, сбор биологических коллекций, интродукция живых организмов в целях их акклиматизации; -движение и стоянка механизированных транспортных средств, не связанных с функционированием национальных парков, прогон домашних животных вне дорог и водных путей общего пользования и вне специально предусмотренных для этого мест, сплав древесины по водотокам и водоемам; - организация массовых спортивных и зрелищных мероприятий; - организация туристских стоянок и разведение костров за пределами специально предусмотренных для этого мест; - вывоз предметов, имеющих историко-культурную ценность.
В-третьих, экономическая деятельность на территории природных комплексов России все же в последнее время стала подразумеваться. Так, п. 6 в ред. Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 28.12.2013 № 406-ФЗ [3] гласит о том, что за посещение физическими лицами территорий природных комплексов (за исключением участков, расположенных в границах населенных пунктов) в целях познавательного туризма федеральными государственными бюджетными учреждениями, осуществляющими управление природными комплексами, взимается плата, порядок определения которой устанавливается федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся эти природные комплексы.
В-четвертых, можно выделить следующие нормативно-установленные особенности национальных парков России: - территория национального парка разбивается на несколько условных зон, на которых может быть разрешена либо совсем ограничена экономическая деятельность; -природные ресурсы и недвижимое имущество, расположенные в границах национальных парков и находящиеся в федеральной собственности, изымаются из гражданского оборота; -запрещается изменение целевого назначения земельных участков, находящихся в границах национальных парков.
Перечисленные особенности, по нашему мнению, ограничивают экономическую активность на территории национальных парков. В то же время, задачи национальных парков подразумевают, в частности, организованный туризм, что может являться одной из основ для развития на территории национальных парков предпринимательски-ориентированной социальной деятельности. Поэтому можно предположить, что предпринимательски-ориентированная инициативная хозяйственная деятельность в самих национальных парках может носить характер социального предпринимательства, доходы от которого направлены на решение уставных задач, в то время как внешняя среда национальных парков формирует условия для ведения активного предпринимательства в сферах привлечения дополнительных потребителей, организации поставок необходимых товаров, услуг и продуктов, поиска инвестиций, продвижения, рекламы, использования имиджа экологически интересных проектов в предпринимательских целях.
В-пятых, помимо развития рекреационной составляющей, на национальные парки возлагаются следующие основные задачи [6]: - сохранение природных комплексов, уникальных и эталонных природных участков и объектов; - сохранение историко-культурных объектов; - экологическое просвещение населения; -разработка и внедрение научных методов охраны природы и экологического просвещения; - осуществление государственного экологического мониторинга; -восстановление нарушенных природных и историко-культурных комплексов и объектов.
Помимо общих для всех национальных парков задач, каждый из них в силу специфики своего местоположения, природных условий и истории развития территории выполняет ряд дополнительных функций. Так национальные парки вблизи крупных агломераций и/или в популярных туристско-рекреационных районах призваны, по мнению А.Н. Иванова и В.П. Чижовой, сохранить относительно слабо измененную природную среду и историко-культурные объекты от влияния промышленности, лесного или сельского хозяйства, с одной стороны, и от деградации экосистем под влиянием массового отдыха и туризма, - с другой. В России к таким национальным паркам можно отнести, прежде всего, «Лосиный остров» и «Русский Север» [Цит. по 30, с. 38].
Помимо экологической составляющей устойчивого развития территории, мы можем также отметить человеческий потенциал в виде малых народов и этносов Российской Федерации. С одной стороны, коренное население территорий нуждается в социальном и экономическом обеспечении, с другой стороны малые народы и этносы могут являться субъектом активизации экономики национальных парков и развития предпринимательской активности данных особо охраняемых природных территорий.
Особенности размещения национальных парков по территории Российской Федерации можно проследить в генезисе их становления. Однако прежде чем перейти к отечественным особо охраняемым природным территориям, в рамках данного диссертационного исследования нам видится необходимым рассмотреть термин «национальный парк» в генезисе мирового развития особо охраняемых природных территорий данного типа.
Основные участники процессов организации и управления предпринимательской деятельностью среды национальных парков
Таким образом, национальные парки РФ, несмотря на надзор со стороны государственных органов, не должны быть изолированными от инициативных заинтересованных лиц. Севильская стратегия 2000 г., конвенции о биоразнообразии, план действий по итогам Дурбанского конгресса 2004 г. предложили принципиально новую парадигму охраняемых территорий, в основе которой как раз заложено представление об особо охраняемых природных территориях как о провайдерах различных благ за пределами их собственных границ. «Охраняемые территории должны перестать восприниматься в обществе как изолированные от внешнего мира; они должны трансформироваться в общественном сознании как объективно выполняющие важнейшие и незаменимые функции, связанные с обеспечением все более дефицитных благ естественного происхождения» [118].
Дурбанский конгресс, в частности, предлагает обратить внимание на поддержание и развитие устойчивых форм охоты и рыболовства как средства для формирования сильных стимулов к управлению живой природой и местообитаниями животных, создание для местных коренных народов экономических возможностей, которые будут учитывать их естественные права, системы знаний и традиции.
При этом, план действий содержит такую составляющую, как «частные охраняемые территории», подразумевающей участок земли любого размера, который: -управляется преимущественно в целях сохранения биологического разнообразия; - охраняется при формальном признании властей или без такового; -находится во владении или обеспечен охраной иными способами отдельными физическими лицами, сообществами, корпорациями или неправительственными организациями.
Таким образом, мировая практика подразумевает частичное или даже полное участие частного сектора экономики в управлении национальными парками. На примере, в частности, Австралии и Англии, мы видим, как широко распространены частные формы управления природно-охранными комплексами. В России данные процессы находятся пока на начальной стадии своего формирования и требуют создания условий для их широкого развития.
Во многих экономически развитых странах, в том числе в США и Канаде, национальный парк является наиболее распространенной формой охраны природы, а посредством активного привлечения бизнеса, развития туризма и создания соответствующей инфраструктуры, успешно реализует различные задачи, и прежде всего экологические.
Анализ осуществления деятельности национальными парками России и других государств, подробно представленный нами во 2 главе, позволяет сделать вывод о целесообразности распространения и в нашей стране партнерство между государственными и частными структурами, предполагающий непосредственно высокий уровень защиты окружающей среды и широкое развитие экологического туризма.
Таким образом, важной задачей является реформирование нормативно-правовой базы, регулирующей функционирование особо охраняемых природных территорий на всех уровнях. Необходимо внесение комплексных поправок в действующее законодательство, обеспечивающих базу для формирования системы, предусматривающей проведение эффективной политики управления охраняемых территорий и рациональное использование находящихся на них природных богатств с учетов частичного или полного привлечения к сотрудничеству частного сектора экономики, при условии сохранения их экологического баланса.
Национальный парк в таком случае можно представить как природно-охранное учреждение, где цели сохранения природных комплексов и объектов продуцируют синергический эффект с интересами организации экологического, рекреационного, спортивного, научного, познавательного и иных видов туризма. В этой связи как никогда актуальным становится вопрос о развитии предпринимательской активности на территориях данных учреждений.
В условиях тотальных ограничений, как мы выяснили, образуется барьер для ведения на территории национальных парков предпринимательской деятельности. С другой стороны, современные рыночные условия заставляют национальные парки активизировать платные услуги на своей территории и развивать предпринимательскую деятельность.
С экономической точки зрения, специфика развития предпринимательства в современной глобальной экономике, как отмечают К.С. Сердобинцев и В.Г.Чаплыгин [72, с. 199-206], определяется особенностями информатизации общества, социокультурными тенденциями развития предпринимательства, а также трансформационными процессами, затрагивающими природу общества и его традиции.
Данные авторы выделяют также следующие основные доминанты предпринимательской деятельности: - нацеленность управления предпринимательским капиталом на получение прибыли; - активное поведение предпринимателя; - систематичный характер предпринимательской деятельности; - следование принципам самостоятельности и ответственности; - нацеленность на инновационный характер деятельности; - принятие существующих норм ведения бизнеса; - имманентный риск предпринимательской деятельности. Проанализируем взаимосвязь данных доминант с современными реалиями функционирования национальных парков в России: -получение дополнительного финансового дохода в условиях ограниченного государственного финансирования для национальных парков крайне необходимо; -необходимо нивелирование законодательных барьеров и постоянное участие в предпринимательском процессе всех заинтересованных сторон; -для достижения предпринимательского успеха, предпринимательская деятельность на территории национальных парков должна осуществляться регулярно; -должны работать все функции предпринимательства, в том числе, организационная, а также родовые признаки бизнеса; -необходим инновационный подход к управлению национальными парками; - соблюдение принципов прагматической концепции бизнеса; - создание системы управления рисками.
Систематизируем также данные проведенного анализа научной литературы относительно инициативных заинтересованных сторон в развитии национальных парков, который показывает, что в России общеприняты три основных источника финансирования уставной деятельности в национальных парках (таблица 1.4):
Определение возможностей экономической деятельности в среде национальных парков Российской Федерации
В России внимание к национальным паркам не так очевидно, несмотря на то, что некоторые из них признаны мировым сообществом: три национальных парка находятся под юрисдикцией Всемирной конвенции о сохранении культурного и природного наследия (национальный парк «Югыд ва»; национальные парки «Прибайкальский» и «Забайкальский»). Часть территории национального парка «Мещерский» попадает под юрисдикцию Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение.
По состоянию на 01.01.2012 г., в национальных парках России работает 3577 чел., в том числе государственных инспекторов по охране территории парков - 1862 чел. (47%) [120].
Численность персонала в национальных парках во многом зависит от их размеров и доступности, но в ряде случаев это объясняется неразвитостью инфраструктуры парков и дефицитом финансирования, что, на настоящий момент, является основной, по нашему мнению, проблемой функционирования национальных парков России и, как следствие, низкой инвестиционной привлекательностью, что, безусловно, напрямую связано с активизацией предпринимательской деятельности в данных учреждениях. Для позиционирования себя как конкурентоспособных хозяйствующих субъектов экономических отношений и привлечения провайдеров общественных благ в виде частного сектора экономики, спонсоров и доноров и всех заинтересованных сторон, необходимо развитие предпринимательского потенциала изнутри. Мировой опыт создания партнерств и специализированных фондов смог бы подтолкнуть национальные парки к их развитию. При этом стоит особо отметить роль экономической деятельности национальных парков не столько в финансовом обеспечении сотрудников национального парка, сколько в обеспечении коренного населения территорий.
Рассмотрим хозяйственную деятельность местного населения на примере Кенозерского национального парка (Архангельская область), образованного после распада СССР. Составленные нами таблица 2.6 и рисунок 2.3 показывают развитие хозяйственной деятельности на территории национального парка с древних времен по настоящее время. Таблица 2.6 - Генезис хозяйственной деятельности местного населения на примере Кенозерского национального парка Временной период Основные расходы населения Количествожителей,чел. Тип хозяйствования до 1917 года ткани; одежда (только парадная);колониальные товары; промышленные товары (частично); пшеничная мука; оружие 5000 В основном натуральное хозяйство, замкнутый цикл с преобладанием «бартера», небольшие избытки продукции монетизируются и расходуются на улучшение качества жизни.Среда устойчива на протяжении 700 лет. до 1956 года колониальные товары (сахар, соль, чай), промышленные товары (частично), пшеничная мука, 5000 Активная эксплуатация среды и населения, вывоз до 90% продукции при низких инвестициях в Продолжение таблицы 2. Временной период Основные расходы населения Количествожителей,чел. Тип хозяйствования сельскохозяйственная техника, водная техника, ткани, одежда инфраструктуру (кромелесосплава).Система организации -одна деревня, одинколхоз до 1991 года колониальные товары, промышленные товары, продукты питания (кроме молока, мяса),сельскохозяйственная техника, водная техника, оружие, капканы, одежда (вся), обувь (вся), электроэнергия, связь, ТВ, бензин, масла 3000 60-е годы - начало активных вложений в инфраструктуру и сельское хозяйство, укрупнение колхозов в совхозы, отток населения в города, преобладание дотаций над прибылью, активная вырубка леса, активные связи с внешним миром с 1992 года по настоящее время все продукты питания, все промышленные товары, деловая древесина, водная техника, оружие, капканы, вся одежда и обувь, электроэнергия, связь, ТВ, бензин, масла, строительные материалы, охота, рыбалка, образование 1500 Запрет насельскохозяйственную деятельность и рубку леса, введение платы за охоту и рыболовство, прекращение инвестиций в инфраструктуру, параллельное управление национальным парком властными структурами и сельсоветами, начало финансирования за счет туристов, Окончание таблицы 2. Временной
В настоящее время в Кенозерском национальном парке прослеживается тенденция роста числа посетителей, увеличение количества туристических программ, повышение доходов местного населения от участия в развитии туризма данного национального парка.
Основная масса посетителей Кенозерского национального парка - жители Архангельска и Архангельской области, а также из Москвы и Санкт-Петербурга. В 2013 г. парк посетило 13400 чел., за 9 месяцев 2014 г. - 12905 чел. Прирост посетителей, начиная с 2010 г., составил 2987 чел.
Рост количества туристических программ для посетителей Кенозерского национального парка составил 100% (с 39 программ в 2010 г. до 78 программ в 2014 г.). Качественный состав туристических программ: 30 турпрограмм, 20 экскурсий, 11 мастер-классов, 4 этнографических программ, 3 интерактивные программы для детей. Зерно
Не менее важным является рост доходов местного населения. В частности, продуктов у местного населения в 2014 г. было закуплено на 342687 руб. (на 65034 руб. больше, чем в 2013 г.); зарплата поваров в 2014 г. составила 290219 руб. (на 98202 руб. больше, чем в 2013 г.); за проведение мастер-классов местным жителям в 2014 г. перечислено 104810 руб. (на 40695 больше, чем в 2013 г.); оплата услуг проживания в 2014 г. составила 300000 руб. (на 270200 руб. больше, чем в 2013 г.); за проведение экскурсий местным жителям в 2014 г. заплатили 162626 руб. (на 47387 руб. больше, чем в 2013 г.).
Представленный анализ экономической деятельности Кенозерского национального парка показывает необходимость развития предпринимательской активности на территориях национальных парков Российской Федерации, поскольку такая деятельность способствует как росту доходов для развития и функционирования самой охраняемой природной территории, так и, что, на наш взгляд, очень важно, росту доходов местного населения. Для многих жителей национальный парк может даже являться основным местом трудоустройства.
Однако практика показывает, что в настоящее время лишь отдельные национальные парки России (в частности, «Валдайский», «Водлозерский», «Кенозерский», «Смоленское Поозерье»), добиваются отдельных успехов в развитии предпринимательской деятельности.
Помимо этого, национальные парки Российской Федерации в силу особенностей территориального устройства, климата и природных составляющих, являются многоплановыми в своей деятельности. Помимо этого, статистика показывает, что только 10 национальных парков (25% от общего количества), представленных на рис. 2.3, популярны среди посетителей (на их долю приходится 90% посетителей). Лосиный остров
Алгоритм создания государственно-частных, частно-государственных партнерств как форм ведения предпринимательской деятельности в среде национальных парков
Национальные парки лучше рассматривать как результат совместной деятельности: - достоинства: отдельный национальный парк получает ряд доходов, каждый из которых имеет свои определенные характеристики. Например, парк может предложить возможности для отдыха своим посетителям, а также среду для охраны исчезающих видов. Различные управленческие практики дадут различное соотношение доходов, также как «управление стадом овец определит соотношение мяса к шерсти, которые оно произведет». - недостатки: поддержка увеличения посещаемости может привести к ухудшению сохранности видов, в то время как управленческий режим, ограничивающий посещение, уменьшит рекреационные доходы, идущие на защиту природы. Критическая точка здесь в том, что некоторые доходы, получаемые парком, могут быть исключены, а некоторые нет. С одной стороны, можно совсем оградить парк от желающих отдохнуть бесплатно. С другой стороны, данное действие может совсем оттолкнуть потребителей, получающих удовлетворение от получения знаний о сохранности исчезающих видов.
Национальные парки находятся в ведении государства: - достоинства: природоохранная деятельность полностью находится в руках государства и частный сектор не будет вмешиваться в функционирование национальных парков с основной целью - максимизации прибыли. - недостатки: недостаток финансирования не позволит национальным паркам развивать инфраструктуру, туризм со всеми вытекающими отсюда последствиями.
На основе вышеизложенного можно выявить ряд некоторых особенностей рассматриваемых видов партнерств: - определение национальных парков как результата взаимодействия государства и частного сектора ведет к мотивации - доходу, необходимому для обеспечения рекреационной составляющей (исключаемого продукта) национального парка, и к получению совместного неисключаемого продукта охране исчезающих видов. Таким образом, финансирование обеспечения неисключаемого продукта генерируется одновременно через совместное производство исключаемого продукта; -не менее важный фактор предоставления национальным парком качественной услуги. В этой связи можно, на наш взгляд, говорить о конкуренции национальных парков. Если дополнительный посетитель допущен в парк, а находящиеся в нем другие посетители получили ухудшение своих условий, то можно говорить о некачественно предоставленной услуге для посетителей. Отметим, что такая ситуация может возникать не только в парках с большой посещаемостью. Она также возникает в редко посещаемых парках, когда посетитель, ищущий умиротворения с дикой природой, прерывается другим, ищущим тех же ощущений; - деятельность национальных парков как монополий услуг зависит от специфики того или иного национального парка. Для большинства парков рекреационный опыт, предлагаемый посетителям, легко заменяется. Например, для многих прогулка в лесу национального парка может быть заменена прогулкой в лесу, используемом для сбора древесины. Серфинг и рыбалка на пляже вне границ национального парка может быть близким заменителем такой же активности внутри парка. Знакомство с исчезающими видами в небольшом заповеднике или даже в зоопарке может быть реальной альтернативой; замена просмотром фильма посещением самого национального парка.
Очевидно, что даже визиты в такие национальные парки как «Сочинский» или «Лосиный остров» могут быть взаимозаменяемы друг другу с точки зрения затрат на транспорт («слишком дорого ехать в «Сочинский», давайте посетим только «Лосиный остров») и заменяемы другими развлечениями («почему бы нам не поехать на мастер-класс в национальный парк «Плещеево озеро» (Ярославская область) вместо посещения Кенозерского национального парка в Архангельской области); -необходимо заключить, что национальные парки не должны являться полностью государственным объектом. Но они и не должны полностью быть отданы частному сектору. Скорее, это сложная смесь характеристик обоих. Поэтому не правильно думать об их обеспечении как упрощенной модели государственного или частного сектора; - соображения равенства также не диктуют государственное обеспечение и производство государством услуг. Фундаментальный принцип в данном случае будет заключаться в предпочтении переводу федеральных финансовых средств национальным паркам; - выбор между государственным и частным обеспечением национальных парков должен производиться, по нашему мнению, по показателям эффективности.
Но наиболее важный вопрос, на наш взгляд, заключается в том, будет ли для частного владельца выгодно поддерживать национальный парк как охраняемую природную территорию, вопреки прибылям, которые могли бы генерироваться при использовании ресурсов?
Важным соображением в этом отношении является то, что неиспользуемые ресурсы парка не приносят прибыли частному владельцу, и они производятся только тогда, когда обеспечиваются генерирующие доход рекреационные блага. Таким образом, с точки зрения перспективы государства, наиболее желаемым использованием ресурсов может быть парк как природоохранная территория, а с точки зрения нацеленного на доход частного владельца использование в рекреационных целях может быть более привлекательным. Например, национальный парк может обеспечивать отдых и эстетическое удовольствие для потребителей. Частный владелец мог бы генерировать доход от посетителей, но эстетические ценности доход приносить ему не будут. Без потока доходов от реализации природных ресурсов частный собственник может решить продать парк под застройку в целях своей выгоды, но к убытку для общества и государства.
Такое потенциально неправильное использование ресурсов национального парка вызывает обеспокоенность и требует именно государственного обеспечения.
Однако для рационального партнерства государства и бизнеса можно использовать, по нашему мнению, следующие инновационные решения со стороны государства: - кадастр на парковую территорию может прописывать ее использование исключительно для охраны природы и природной рекреации. Учитывая природоохранную специфику деятельности национальных парков, ограничительные меры безусловно важны в перспективе использования их частным сектором экономики. Например, с заключением договора с кадастровыми ограничениями частный собственник может обнаружить, что малый доход от посетителей, включая добровольные пожертвования от получателей неиспользуемых ресурсов парка, достаточны для того, чтобы генерировать адекватный возврат средств на вложенный капитал; - функциональные зональные регуляционные механизмы на уровне правительства могут быть использованы для сохранения охранного статуса территории;
